279 1006 1 SM
279 1006 1 SM
» Edah Jubaedah
Edah Jubaedah
Dosen STIA LAN Bandung, Jl. Cimandiri No.34-38, Email e_jubaedah@yahoo.com
Abstract
In order to improve the quality of public services, governments around the world try to search new arrangment in
delivering public service for its peole. Conceptually and practically, there a lot of new public service arrangements that have
implemented by government around the world, including in Indonesia.The main characteristic of the model of public service
arrangments is that greater involvement of private sector and community in delivering public services. It assummes that
government can not do by him self in delivering public services, so to improve efficiency of the public service, private sector
and community should be involved. However, in implementing new model of public service arrangements, it is suggested
that there are some key factors should be considered by government such as the capacity of government and private and
community itself as a partner in delivering public service.
Keywords: Kualitas Pelayanan Publik, Model-Model Alternatif Pelayanan Publik
dilakukan sejak tahun 1980-an. Adanya kebijakan B. PELAYANAN PUBLIK DAN PERAN
internasional yang kuat ditambah dengan tidak PEMERINTAH
memadainya sumber-sumber daya pemerintah Pelayanan publik selalu dikaitkan dengan
untuk menyediakan pelayanan, struktur sektor tugas dan fungsi pemerintah. Johnson (1992)
publik yang tidak kondusif bagi perluasan akses, menyatakan bahwa keberadaan pemerintah di
peningkatan kualitas dan penggunaan dana secara negara manapun adalah untuk melindungi dan
efisien turut mendorong diadopsinya konsep- melayani masyarakatnya. Hal ini dipertegas oleh
konsep mekanisme pasar dalam pelayanan publik pendapat Roth (dalam Wirjatmi, 2004) yang
di negara-negara berkembang. Contohnya model menyatakan bahwa pelayanan publik merupakan
contracting out diadopsi dalam pelayanan bidang tanggung jawab pemerintah baik di tingkat pusat,
kesehatan dengan tujuan untuk mengatasi regional maupun lokal. Berkaitan dengan fungsi
keterbasan-keterbatasan pemerintah serta pelayanan ini Leach dan Davis (dalam Wirjatmi,
memperluas akses pelayanan kesehatan. Karena 2004) membedakannya lebih rinci menjadi tiga
dengan model ini pihak pemerintah tidak fungsi, yaitu ”public protection functions, strategic
menyediakan sendiri pelayanan melainkan infrastructure function, personal, and local
melakukan kontrak dengan agen luar yang environtment function”. Fungsi melindungi
disebut kontraktor untuk menyediakan pelayanan masyarakat diimplementasikan dalam bentuk
kesehatan (dalam Murti, 2006). Di negara-negara penyediaan pelayanan yang terkait dengan
maju model-model pelayanan seperti ini sudah kebutuhan dasar manusia, seperti perlindungan
merupakan bagian dari reformasi pelayanan kepada masyarakat bila terjadi kebakaran,
publik di segala bidang kehidupan. kejahatan atau menciptakan standar produksi
Secara teoritis Chong dan Callender (2006) untuk menjaga keamanan masyarakat. Sedangkan
menyatakan bahwa memang model-model fungsi kedua berkaitan dengan fungsi pelayanan
alternatif dalam penyediaan layanan publik untuk memenuhi kebutuhan infrastruktur yang
dengan semakin banyak melibatkan peran swasta dibutuhkan oleh masyarakat, seperti pelayanan
dan mengurangi keterlibatan pemerintah seperti transportasi, pengelolaan sampai, penyediaan air
itu, memang memberikan berbagai keuntungan. bersih ataupun pelayanan untuk peningkatan
Misalnya dengan model public-private partnership ekonomi. Fungsi terakhir yaitu personal, and local
menurut mereka akan memberikan manfaat yang environment function, yaitu fungsi pelayanan untuk
seimbang baik bagi pemerintah maupun bagi memenuhi kebutuhan individu dalam suatu
swasta sebagai mitra. Melalui model PPP masyarakat yang berbentuk pelayanan sosial,
lembaga-lembaga pemerintah secara tidak pendidikan, kesehatan, perumahan ataupun
langsung akan memperoleh manfaat berupa pertamanan.
pembangunan atau renovasi infrastruktur Pertanyaannya sekarang adalah apakah
layanan yang baru yang tidak mungkin dicapai pemerintah dalam melaksanakan semua fungsi
bila pemerintah melakukannya sendiri, sementara pelayanan tersebut menyediakan sendiri
pihak swasta akan menghasilkan ”return of kebutuhan masyarakat? Apakah pemerintah
investment” melalui keterlibatan mereka dalam seharusnya banyak berperan sebagai produsen
kesepakatan kerjasama tersebut. Pertanyaannya berbagai pelayanan publik tersebut? Ataukan
dapatkah model-model alternatif dalam pemerintah lebih banyak berperan sebagai
penyediaan layanan publik seperti itu diterapkan pengatur penyediaan pelayanan publik,
di Indonesia, khususnya di tataran pemerintah sementara produsennya dapat diserahkan kepada
daerah? Apabila model-model alternatif tersebut pihak lain seperti pihak swasta atau masyarakat
dapat diterapkan, untuk kondisi permasalahan itu sendiri? Savas (2000) menyatakan bahwa tidak
dan jenis pelayanan bagaimana model tersebut semua jenis pelayanan yang dibutuhkan oleh
tepat diterapkan? masyarakat harus disediakan pemerintah selaku
Untuk menjawab pertanyaan tersebut, artikel produsen. Kecenderungan yang terjadi sejak
ini akan membahas dan menganalisis beberapa tahun 1980-an di berbagai negara di belahan dunia
alternatif model penyediaan layanan publik yang menunjukkan bahwa dengan bertambah besarnya
banyak dikembangkan baik secara praktik ukuran pemerintah dan semakin tingginya
maupun konsep di negara-negara maju, alasan- tuntutan masyarakat akan kebutuhan pelayanan,
alasan yang mendorong pengembangkan model- namun upaya pemenuhan kebutuhan pelayanan
model alternatif tersebut, kasus pengalaman tersebut tidak dilaksanakan secara efisien oleh
penerapan model di negara-negara lain dan pemerintah, sehingga timbul pemikiran untuk
beberapa isu yang berkaitan dengan penerapan mereformasi peran pemerintah dalam fungsi
model-model alternatif tersebut di tanah air. pelayanan. Misalnya dengan konsep steering rather
than rowing, David Osborne dengan konsep
Reinventing Government menggagas ide bahwa tidak dapat diterapkan sebagaimana biasanya.
pemerintah seharusnya lebih banyak berperan Pemerintahlah yang pada umumnya terlibat
dalam fungsi pengaturan pelayanan publik dari secara langsung di dalam penyediaan barang
pada sebagai produsen. Pemikiran-pemikiran publik murni sebagai pelengkap di dalam sistem
inilah yang kemudian kita kenal dengan konsep ekonomi.
paradigma New Public Management (NPM). Pembagian pelayanan atau barang menjadi
Berkaitan dengan peran pemerintah dalam barang publik dan barang privat, kemudian
penyediaan pelayanan publik Leach, et.al. (1996, dikembangkan lagi oleh Savas (1987). Menurutnya
dalam Wirjatmi: 2004) mengidentifikasi empat berdasarkan seberapa besar barang atau
model kewenangan pelayanan yaitu traditional pelayanan memiliki karakteristik pengecualian
bureaucratic authority, residual enabling authority, (exclusión) dan konsumsi (consumption) maka
market oriented authority dan community oriented barang dan pelayanan dibagi ke dalam empat jenis
enabler. Model traditional bureaucratic authority yaitu yang disebutnya dengan “private/individual
mengandung makna bahwa pemerintah memiliki goods, toll goods, common-pool goods, dan collective
kewenangan untuk memberikan pelayanan goods”. Barang atau privat menurutnya adalah
karena pemerintah merasa mampu untuk barang-barang yang secara murni dikonsumsi
melakukannya. Sedangkan dalam model residual secara individual dan prinsip pengecualian dalam
enabling authority pelayanan publik yang diberikan penggunaan barang tersebut sangat mungkin
pemerintah bersifat terbatas. Pelayanan pada diterapkan. Barang atau pelayanan ini meliputi
umumnya banyak dilakukan dengan barang atau pelayanan yang dapat disediakan
menggunakan mekanisme pasar, pemerintah oleh pasar untuk memenuhi kebutuhan individu
hanya melakukan pelayanan yang bersifat karena individu tersebut membayarnya.
spesifik. Adapun dalam model market oriented Sedangkan toll goods adalah barang-barang atau
authority, kewenangan pemerintah dalam pelayanan yang secara murni dikonsumsi secara
pelayanan adalah dalam perannya sebagai kunci kolektif dan prinsip pengecualian pun dapat
perencana serta agen koordinasi bagi diterapkan, contohnya antara lain siaran televisi
pengembangan ekonomi baik lokal, regional kabel. Adapun yang dimaksud dengan common-
maupun nasional. Terakhir, model community pool goods adalah barang-barang atau pelayanan
oriented enabler yang didasarkan pada asumsi yang murni dikonsumsi secara individual namun
bahwa untuk memenuhi kebutuhan masyarakat prinsip pengecualian dalam penggunaannya tidak
akan pelayanan yang sangat bervariasi dapat dapat diterapkan, contohnya antara lain udara
dilakukan melalui berbagai saluran baik segar, pemandangan yang indah, rekreasi, air
dilakukan langsung oleh pemerintah, sektor bersih, hidup yang nyaman. Terakhir, collective
swasta ataupun saluran lain yang memungkinkan. goods adalah barang-barang yang secara murni
Inti dari model ini adalah adanya partisipasi dikonsumsi bersama-sama atau kolektif dan
komunitas dan akuntabilitas. prinsip pengecualian dalam penggunaannya tidak
Rasionalisasi bagi pengaturan ulang fungsi dapat diterapkan. Contoh barang publik murni ini
pemerintah dalam penyediaan pelayanan publik antara lain pertahanan keamanan nasional atau
dijelaskan Savas dengan pengidentifikasian siaran televisi. Dalam kenyataannya menurut
karakteristik pelayanan atau pun barang itu Savas pelayanan ataupun barang-barang tidak
sendiri. Menurut Savas (2002) penentuan sejauh dapat secara pasti diklasifikasikan sebagai
mana pemerintah atau pihak-pihak lain berperan keempat jenis barang tersebut, akan tetapi berada
dalam penyediaan layanan didasarkan pada pada suatu garis kontinum antara prinsip
karakteristik dari pelayanan itu sendiri. Olson dan pengecualian apakah dapat diterapkan atau tidak
Lean (dalam Wirjatmi, 2004) membedakan dua dan penggunaannya apakah secara individual
jenis pelayanan ataupun barang yaitu yang atau kolektif.
disebutnya dengan barang publik (public goods) Berkaitan dengan penyediaan jenis-jenis
dan barang privat (private goods). Barang publik pelayanan ataupun barang tersebut, yang sering
menurut mereka adalah barang yang dikonsumsi menimbulkan permasalahan menurut Savas
secara bersama dan setiap orang tidak dapat (1987) adalah untuk jenis barang common-pool
dicegah untuk mengkonsumsinya. Selain itu tidak goods dan collective goods. Penyediaan kedua jenis
dapat dipisahkan antara konsumen dan barang tersebut menurutnya tidak dapat
produsennya. Menurut Rachbini (2006) karena dilakukan melalui mekanisme pasar karena
sifatnya yang nonrivarly dan nonexcludability prinsip pengecualian penggunaan kedua jenis
tersebut, pada umumnya pihak swasta tidak ingin barang tersebut tidak dapat diterapkan. Satu
terlibat dalam proses produksi barang publik orang tidak akan dapat secara ekslusif
murni karena prinsip-prinsip persaingan ekonomi memanfaatkan barang publik, karena apabila
orang tersebut mengkonsumsi, pada saat yang model voluntir (voluntarism), mekanisme pasar,
sama orang atau pihak lain dapat mengkonsumsi suplier eskternal, kerjasama antar lembaga
barang publik tersebut secara bersama-sama. pemerintah, perusahaan milik negara, kontraktor
Konsumen juga tidak bersedia untuk melakukan swasta atau pun organisasi nirlaba. Model-model
pembayaran atas barang publik tadi, dengan sistem penyediaan layanan publik tersebut
pertimbangan bahwa orang lain juga menikmati menurutnya dapat dipilih pemerintah untuk
barang yang sama. Manfaat yang dirasakan oleh memenuhi tuntutan kebutuhan masyarakat yang
satu pihak akan sama dengan manfaat yang semakin meningkat akan layanan publik.
dirasakan pihak lain, sehingga pembayaran hanya Begitu pula dengan Savas (2000) yang mencoba
oleh satu konsumen tidak signifikan. Hubungan mengembangkan model-model pelayanan publik
antara produsen dan konsumen menjadi tidak ada dengan melihat keterlibatan aktor-aktor yang
dan dengan demikian maka tugas pemerintahlah berperan dalam penyediaan layanan publik
yang harus bersedia memproduksi barang publik tersebut. Menurutnya dalam pelayanan publik
tersebut. Pemerintah juga harus mengambil ada tiga aktor yang terlibat, yaitu konsumen,
tindakan apabila mekanisme pasar tersebut tidak produsen dan pengatur atau arranger. Pertama,
berjalan. konsumen sudah jelas merujuk kepada pihak-
Karena itulah menurut Savas (2000) bahwa pihak yang menggunakan atau menikmati
penyediaan layanan ataupun barang publik baik pelayanan atau barang, baik bersifat individu
yang bersifat common-pool goods maupun collective maupun kelompok. Kedua, produsen adalah
goods adalah melalui tindakan kolektif, apakah pihak yang secara langsung berfungsi atau
antara pemerintah dengan pihak swasta ataupun berperan sebagai penyedia layanan publik.
pemerintah dengan masyarakat. Karena dengan Produsen dari layanan publik bisa lembaga
tindakan kolektif tersebut diharapkan penyediaan pemerintah, asosiasi yang dibentuk secara
layanan publik yang dibutuhkan masyarakat sukarela oleh masyarakat, perusahaan swasta atau
dapat memenuhi tuntutan tidak saja dari aspek organisasi nirlaba. Aktor ketiga adalah pengatur
kuantitas juga kualitasnya. atau arranger atau disebut juga oleh Savas dengan
service provider, yaitu pihak-pihak yang
menentukan atau memilih produsen yang akan
C. M O D E L - M O D E L A L T E R N A T I F menyediakan suatu jenis pelayanan. Pada
PENYEDIAAN LAYANAN PUBLIK umumnya pengatur ini adalah institusi
Sebagaimana telah disinggung bahwa untuk pemerintah, namun bisa juga asosiasi atau
menyediakan berbagai jenis kebutuhan konsumen suatu layanan itu sendiri. Menurut
masyarakat akan barang maupun pelayanan, Savas dalam konteks barang atau layanan publik,
berbagai pakar berargumentasi bahwa tidak pengatur ini dapat dipandang sebagai unit
selamanya pemerintah harus memenuhi pengambilan keputusan kolektif yang
kebutuhan tersebut sendiri, dalam arti pemerintah mengartikulasikan tuntutan terhadap suatu
bertindak sebagai penyedia barang atau kebutuhan barang atau layanan publik.
pelayanan. Bahkan sejak tahun 1980-an di negara- Perbedaan antara produsen dengan pengatur
negara maju dengan konsep New Public ini menurut Savas (2000) akan menentukan
Management, terdapat dorongan dan upaya untuk bagaimana dan dimana peran pemerintah dalam
mengurangi keterlibatan langsung pemerintah penyediaan layanan publik. Untuk barang atau
dalam kegiatan penyediaan pelayanan secara pelayanan yang termasuk ke dalam collective goods
langsung, tapi lebih banyak menyerahkannya atau barang publik pemerintah dapat berperan
kepada swasta ataupun masyarakat. Pemerintah sebagai produsen ataupun arranger. Sebagai
lebih banyak berperan dalam hal pengaturan atau arranger dalam hal ini pemerintah berperan
regulasi dalam penyediaan barang atau pelayanan sebagai instrumen rakyat untuk menentukan
tersebut. tindakan apa yang harus dilakukan secara
Sejalan dengan perkembangan tersebut, maka kolektif, untuk siapa layanan tersebut, berapa
dikembangkanlah berbagai alternatif model- banyak tingkatan penyediaannya, dan bagaimana
model penyediaan barang atau pelayanan, cara membayarnya. Pertanyaannya, apakah
khususnya untuk barang dan pelayanan yang pemerintah harus melaksanakan peran keduanya,
bersifat common-pool goods dan collective goods. yaitu sebagai produsen sekaligus arranger?
Misalnya saja pakar administrasi Caiden sejak Menurut Savas apabila pemerintah melaksanakan
tahun 1984 dalam bukunya Public Administration, kedua peran sekaligus, yakni sebagai penyedia
telah mengidentifikasi beberapa bentuk dan pengatur layanan publik maka akan
penyediaan pelayanan publik yang dapat dipilih menghasilkan biaya birokrasi, yaitu biaya untuk
oleh pemerintah. Bentuk-bentuk tersebut seperti memelihara dan mengoperasikan sistem
Arranger
Producer
Public Private
Government service
+
Public Government vending
+
Intergovernmental agreements
+
Contracts
+ Free market
+ Self service
+
Private Franchises
+ Voluntary service +
+ Voucher
Grants
+
Gambar 1.
(Sumber: Savas, 2000: 66)
Penyediaan layanan publik dengan model sama pembayaran tarif oleh konsumen atas
pengaturan semacam ini menurut Bryson, Crosby pelayanan publik yang diberikan oleh pemerintah.
dan Stone (2006, dalam Andrews & Entwistle, Karena bila pemerintah menetapkan tarif atas
2010) merupakan solusi pemerintah untuk pelayanan publik yang diberikannya secara
mengatasi kegagalan pasar ataupun tindakan- langsung kepada konsumen maka pemerintah
tindakan sukarela lainnya. Di samping itu bukan bertindak sebagai produsen tapi sebagai
menurut Andrews & Entwistle (2010) ada arranger, dalam hal ini mengatur penetapan tarif.
beberapa alasan mengapa layanan publik Semantara dalam model government vending,
dilakukan dengan model ini seperti ini, suatu konsumen bertindak sebagai arranger.
lembaga pemerintah penyedia layanan publik
bekerjasama dengan lembaga atau daerah lainnya c. Kontrak (Contracts)
dengan tujuan ingin meningkatkan skala Model penyediaan layanan publik dengan
operasinya dan memperoleh manfaat ekonomi menggunakan model kontrak pemerintah
dengan berbagai biaya produksi. bertindak sebagai arranger dan perusahaan
Dengan kata lain suatu lembaga pemerintah swasta sebagai produsen. Harding dan Preker
dapat melakukan penghematan atau efisiensi (dalam Murti, 2006) menyatakan bahwa kontrak
dalam membiaya penyediaan suatu layanan adalah ”a purchasing mechanism used to acquire a
publik. Inilah salah satu keuntungan model specified service, of a defined quantity, quality, at an
layanan publik semacam ini antara lain agreed-on price, from specific provider, for a specified
pemerintah daerah dapat lebih menghemat period”. Dengan kata lain kontrak adalah suatu
anggaran layanan publiknya dari pada mekanisme pembelian yang digunakan untuk
menyediakannya sendiri. Apalagi apabila suatu mendapatkan pelayanan tertentu, dengan
lembaga pemerintah atau daerah memiliki kuantitas dan kualitas tertentu, dan harga yang
keterbatasan anggaran untuk penyediaan layanan disepakati dari suatu penyedia pelayanan tertentu
publiknya. Namun kelemahan yang harus selama suatu periode waktu tertentu.
diantisipasi dari mode layanan seperti ini menurut Dalam model ini menurut Savas (2000)
Caiden (1982) adalah sulitnya untuk idealnya pemerintah adalah: ”(1) penerjemah
mengidentifikasi tanggung jawab dan tuntutan pelayanan publik yang diekspresikan
akuntabilitas. Selain itu Andrews & Entwistle secara demokratis, (2) agen pembeli yang
(2010) menambahkan model ini menuntut terampil, (3) pengawas yang canggih dari barang
kerjasama dan koordinasi yang sangat tinggi atau pelayanan yang dibeli dari sektor swasta, (4)
untuk mempertahankan efektivitas pengumpul pajak yang efisien, dan (5) pembayar
pelayanannya. Apabila antar lembaga tidak dapat yang kuat yang membayar secara tepat waktu
membangun suatu koordinasi yang selaras maka kepada kontraktor.
kemungkinkan model layanan publik seperti ini Hotchkiss, Bose dan Bitran (dalam Murti, 2006)
akan menghadapi kegagalan dari pada menyebutkan beberapa karakteristik kunci dari
keberhasilan. model kontrak yaitu: (a) adanya pernyataan
eksplisit tentang elemen-elemen kontrak yang
b. Government vending disepakati oleh pihak pemberi kontrak dan
Model penyediaan layanan publik melalui kontraktor untuk diwujudkan dalam periode
government vending ini pemerintah bertindak waktu tertentu; (b) Kontraktor memiliki tanggung
sebagai produsen sedangkan pihak swasta sebagai jawab penuh dalam hal manajemen internal untuk
arranger atau pengatur. Dengan demikian menyediakan pelayanan, baik dalam mengangkat
pemerintah bersaing dengan perusahaan- pekerja, memecat pekerja, menentukan upah dan
perusahaan swasta yang menyediakan layanan gaji, maupun mengadakan dan mendistribusikan
publik sejenis. Savas (2000) menyatakan bahwa barang dan pelayanan, dan (c) adanya keterikatan
model penyediaan layanan publik semacam ini yang jelas antara pembayaran dan kinerja pemberi
dapat diterapkan untuk jenis-jenis pelayanan di pelayanan yang didukung oleh sistem monitoring
bidang pendidikan, perlindungan keamanan, dan evaluasi.
pemeliharaan jalan, taman dan tempat rekreasi, Di Negara-negara maju model penyediaan
pengumpulan sampah dan transportasi. layanan public semacam ini sudah diterapkan
Contohnya dalam perlindungan keamanan, suatu sejak tahun 1980-an, khususnya dalam pelayanan-
sponsor kegiatan konser membayar kepada pelayanan yang bersifat tangible seperti
pemerintah daerah atas layanan penjagaan polisi penyediaan peralatan dan fasilitas-fasilitas publik.
pada saat mereka menyelenggarakan konser. Contoh penyediaan layanan publik semacam ini
Namun demikian menurut Savas mode misalnya dalam pelayanan bidang kesehatan,
penyediaan layanan publik semacam ini tidak pemerintah mengontrakkan fungsi-fungsi dinas
kesehatan seperti pelayanan preventif dasar atau publik melalui model kontrak seperti ini, kondisi
kampanye pendidikan kesehatan kepada atau prasyarat yang harus ada adalah (a)
organisasi swasta yang beroperasi di luar fasilitas pelayanan yang akan disediakan adalah jenis
pemerintah atau publik. pelayanan yang terspesifisikan dengan baik, (b)
Di Negara-negara maju, model kontrak ini tersedianya beberapa produsen yang potensial
sudah menjadi pilihan pemerintah dalam dan adanya iklim kompetisi secara berkelanjutan,
penyediaan layanan publik. Hal ini karena (c) pemerintah dapat memonitor kinerja
menurut Savas (2000) model kontrak memiliki kontraktor, dan (d) kondisi-kondisi kontrak
berbagai kelebihan antara lain sebagai berikut: dirumuskan secara tepat dalam dokumen kontrak
+ Lebih efisien karena mempergunakan dorongan dan selanjutnya dilaksanakan dengan konsisten.
kompetisi dan memberi tekanan kepada pasar
untuk memaksa mundur produsen yang tidak d. Franchise
efisien, memungkinkan pengelolaan yang lebih Model penyediaan layanan publik yang
baik karena terbebas dari pengaruh-pengaruh disebut dengan franchise atau hak monopoli
yang mengganggu yang biasanya menjadi didefinisikan Savas (2000: 79) sebagai ”an award of
karakteristik dari organisasi politik, biaya dan monopoly privileges to a private firm to supply a
keuntungan dari keputusan manajemen particular service in a specific area, usually with price
langsung ditentukan oleh pembuat keputusan. regulation by government agency”. Dengan kata lain
+ Pemerintah memperoleh keuntungan franchise diartikan sebagai pemberian hak
memperoleh keahlian khusus yang tidak monopoli dari pemerintah kepada perusahaan
dimilikinya; swasta untuk memberikan pelayanan-pelayanan
+ Lebih cepat dalam menanggapi kebutuhan baru tertentu yang sistem pembayarannya diatur oleh
dan berinovasi dengan program-program baru institusi pemerintah. Dalam model ini pemerintah
+ Lebih fleksibel untuk mengadaptasikan ukuran bertindak sebagai arranger sementara perusahaan
program dalam kaitannya menghadapi swasta bertindak sebagai produsen pelayanan
tuntutan perubahan atau ketersediaan publik. Peran kedua pihak tersebut dibedakan dari
anggaran; cara pembayaran kepada produsen. Pemerintah
+ Membatasi ukuran pemerintahan terutama selaku arranger membayar kepada perusahaan
dalam kaitannya dengan jumlah pegawai swasta atas pelayanan yang dikontrak, sementara
pemerintah; konsumen membayar produsen atas pelayanan
+ Mencegah pembiayaan modal yang besar. yang diberikannya.
Model pelayanan ini terutama cocok untuk
Namun demikian menurut Savas (2000) model jenis-jenis pelayanan atau barang yang bersifat
layanan publik semacam itu juga memiliki toll-goods seperti pelayanan listrik, gas, distribusi
beberapa kelemahan yaitu antara lain: air bersih, pemeliharaan air limbah, pelayanan
+ Dapat menjadi lebih mahal, terutama apabila telekomunikasi, pelabuhan dan bandara, jalan dan
terjadi praktek-praktek korupsi dalam jembatan serta transportasi darat. Seperti halnya
pelaksanaan kontrak; dalam model kontrak, dalam model ini pun
+ Membatasi fleksibilitas pemerintah dalam menurut Kitchen (2005) kesepakatan yang
menanggapi hal-hal yang darurat; dituangkan dalam dokumen hukum merupakan
+ Menghasilkan ketergantungan yang tidak faktor penting yang akan mengikat kedua belah
diinginkan terhadap kontraktor dan membuat pihak dan yang harus dilaksanakan oleh
lembaga pemerintah rapuh terhadap keduanya.
pemberontakan dan penurunan kerja para Keuntungan model ini seperti juga model-
pegawai kontraktor serta kebangkrutan model lain masih menurut Kitchen (2005) adalah
kontraktor itu sendiri; terciptanya iklim kompetisi usaha di antara
+ Model kontrak sangat tergantung pada kontrak produsen, adanya insentif bagi peningkatan
tertulis yang biasanya sulit untuk dirumuskan efisiensi, pengurangan biaya, dan adanya
dan hasilnya menyebabkan hilangnya pelayanan yang berkualitas. Namun demikian
akuntabilitas dan kontrol pemerintah menurutnya, salah satu masalah yang biasanya
+ Mempercayakan pelayanan kepada organisasi terjadi dalam penerapan model ini adalah adanya
swasta pada akhirnya meningkatkan kemungkinkan masyarakat sebagai konsumen
kekuasaan politis dan menciptakan lobi bagi tidak melanjutkan penggunaan pelayanan karena
anggaran pemerintah. misalnya memandang tarif pelayanan tersebut
terlalu mahal. Misalnya saja pelayanan
Karena itulah menurut Savas (2000) dalam persampahan yang dikelolakan kepada pihak
mengembangkan model penyediaan layanan swasta yang tarifnya dianggap mahal oleh
konsumen dapat menyebabkan masyarakat tidak bersama-sama dalam menyediakan sumber daya
mau membayarnya dan pada akhirnya dapat dan memelihara pengawasan terhadap projek
menimbulkan masalah kebersihan lingkungan kerjasama tersebut”. Sedangkan Klijn dan
sertan adanya eksternalitas untuk mereka yang Teisman (2000, dalam Yusuf, Wallace dan
masih tetap membayar pelayanan tersebut. Hackbart: 2006) menyebutkan bahwa public-
private partnership adalah “suatu komitmen di
e. Grants atau subsidi pemerintah antara pemerintah dan sektor swasta dalam jangka
Model penyediaan layanan publik dengan waktu tertentu dimana mitra-mitra kerja tersebut
menggunakan mode grants menurut Savas (2000) membangun produk secara bersama-sama dan
adalah subsidi yang diberikan oleh pemerintah membagi resiko, biaya serta keuntungan yang
kepada produsen atau penyelenggara layanan ditimbulkan dari produk tersebut”. Senada
publik. Subsidi ini dapat berbentuk uang, dengan pendapat tersebut Lawther (2002, dalam
keringanan pajak atau keuntungan pajak lainnya, Thai dan Viga: 2006) menyatakan bahwa Public-
pinjaman bunga rendah atau jaminan pinjaman. Private Partnership adalah “suatu bentuk
Dampak dari subsidi ini menurutnya adalah pengaturan peran dan hubungan dimana dua atau
untuk menurunkan tarif layanan publik tertentu lebih kelompok pemerintah dan swasta
untuk konsumen yang berhak mendapatkannya berkoordinasi atau menggabungkan sumber-
sehingga konsumen memperoleh pelayanan sumber daya komplementernya untuk mencapai
tersebut dari produsen yang diberi subsidi tujuannya masing-masing melalui pencapaian
tersebut. Dengan demikian dalam model ini satu atau lebih sasaran secara bersama-sama”.
organisasi baik perusahaan swasta yang mencari Menurut Savas model-model kontrak,
keuntungan ataupun organisasi nir-laba bertindak franchise atau grants sebenarnya juga dapat
sebagai produsen sedangkan pemerintah dan termasuk kepada model kerjasama antara
konsumen bertindak sebagai co-arranger. Dalam pemerintah dan swasta. Karena pada hakekatnya
hal ini pemerintah memilih produsen tertentu model kemitraan tersebut adalah suatu bentuk
yang akan menerima subsidi, dan konsumen pengaturan dimana pemerintah dan swasta
memilih produsen tertentu. Dengan demikian bekerja bersama-sama untuk menghasilkan
baik pemerintah maupun masyarakat sebagai pelayanan publik ataupun barang-barang. Hanya
konsumen melakukan pembayaran kepada menurutnya model public-private partnership
produsen. Contoh model penyediaan layanan adalah model kerjasama yang dikembangkan
seperti ini misalnya dalam bidang pendidikan, untuk melakukan penyediaan barang atau
sekolah-sekolah swasta mendapatkan subsidi dari layanan publik yang bersifat kompleks terutama
pemerintah untuk setiap murid yang mendaftar di penyediaan infrastruktur sehingga terkadang
sekolah yang bersangkutan, subsidi bagi lembaga- mitra-mitra yang terlibat bersifat multipartner.
lembaga kesehatan yang nirlaba, subsidi kepada Karena itu model ini sering juga diistilahkan
perusahaan swasta yang membangun dan dengan kolaborasi formal antara pengusaha,
mengelola perumahan untuk masyarakat pemimpin masyarakat dan pemerintah daerah
berpenghasilan rendah, dan lain sebagainya. untuk meningkatkan kondisi daerahnya.
Dari lima model yang telah diuraikan tersebut Kumar dan Prasad (2004, dalam Pusat Kajian
terlihat bahwa dalam model government vending dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III LAN:
dan intergovernmental agreements, pemerintah 2008) mengidentifikasi 5 (lima) tipe umum dari
bertindak sebagai produsen penyedia layanan model public-private partnership. Bentuk-bentuk
publik. Tiga model lainnya yaitu kontrak, franchise tersebut adalah kontrak pelayanan, kontrak
(hak monopoli) dan grants (subsidi) merupakan pengelolaan, sewa, konsesi Build – Operates –
model pelayanan dimana pemerintah bertindak Transfers (BOT), dan Build – Operates – Own lepas.
sebagai arranger, sedangan pihak swasta atau Dalam spektrum investasi tersebut menurut
masyarakat bertindak sebagai produsen mereka kontrak pelayanan (service contract)
pelayanan publik. merupakan bentuk kemitraan yang lebih banyak
Di samping ketiga model tersebut, ada satu menitikberatkan pada peran pemerintah, baik dari
model yang juga dikembangkan dan telah banyak sisi investasi maupun penyediaan jasa layanan.
diterapkan yaitu model kemitraan antara Adapun pada sisi lain dengan bentuk build operates
pemerintah dan swasta atau disebut public-private own secara lepas merupakan bentuk kemitraan
partnership (PPP). Model ini menurut Johnson yang menitikberatkan investasi dan penyediaan
(1992) merujuk kepada “suatu hubungan formal pelayanan pada sektor swasta. Dalam hal ini
dimana satu atau lebih unit kerja pemerintah dan pemerintah hanya berperan sebagai fasilitator dan
kelompok non-pemerintahan bergabung regulator.
pemerintah dengan swasta nampaknya juga antar lembaga pemerintah, kerjasama dengan
disadari oleh pemerintah. Apakah didorong oleh pihak luar negeri dan kerjasama dengan swasta.
keterbatasan pemerintah dalam menyediakan Disebutkan pula bahwa kerjasama dengan swasta
layanan publik maupun keinginan untuk tersebut meliputi: kontrak pengelolaan
meningkatkan kualitas pelayanan publik, pinjaman/permodalan, kontrak kelola
pemerintah baik di pusat maupun daerah (management contract), kontrak patungan (joint
berupaya untuk mencari model baru dalam venture contract), kontrak pelayanan (service
pelayanan publik. Terlebih lagi setelah pemberian contract), kontrak sewa (lease contract), kontrak
otonomi kepada pemerintah daerah melalui konsesi (concession contract), dan kontrak
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang bangun/rehabilitasi.
Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU Berdasarkan pemaparan tersebut dapat
Nomor 22 Tahun 1999, pemerintah daerah disimpulkan bahwa untuk meningkatkan kualitas
memang makin dituntut untuk meningkatkan pelayanan publik, beberapa pemerintah daerah
kualitas pelayanan publiknya. Untuk memberikan telah menerapkan beberapa model penyediaan
landasan hukum bagi pengembangan model- layanan publik, khususnya dengan model
model pelayanan publik khususnya melalui kerjasama antar lembaga. Bahkan pemerintah
model kerjasama antar-lembaga, pemerintah pusat sendiri telah menyediakan payung hukum
sendiri menerbitkan berbagai peraturan bagi lembaga-lembaga pemerintah baik di pusat
perundang-undangan. maupun daerah untuk mengembangkan model
Beberapa peraturan perundang-undangan kerjasama antara lembaga dalam penyediaan
yang dapat dijadikan payung kebijakan bagi layanan publik. Dengan demikian diharapkan
pengembangan kerjasama dalam penyediaan penyediaan layanan publik yang berkualitas yang
layanan publik selain Undang-undang Nomor 34 dibutuhkan oleh masyarakat di daerah dapat
tahun 2004, juga antara lain sebagai berikut: terwujud.
+ Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007
tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama
Daerah, E. F A K T O R - F A K T O R P E N E N T U
+ Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2010 KEBERHASILAN PENERAPAN MODEL-
tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan MODEL ALTERNATIF PENYEDIAAN
Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur; LAYANAN PUBLIK
+ Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Pembahasan sebelumnya memperlihatkan
Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis bahwa penerapan model-model penyediaan
Pengelolaan Barang Milik Daerah; layanan publik di tanah air belum sepenuhnya
+ Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 dapat dilakukan oleh pemerintah, khususnya
Tahun 2008 Tentang Pedoman Pelaksanaan pemerintah daerah. Meskipun kecenderungan
Kerjasama Pemerintah Daerah Dengan Pihak pengembangan ke arah tersebut sudah mulai
Luar Negeri, diterapkan, namun peran dominan pemerintah
+ Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 sebagai produsen pelayanan publik di tanah air
Tahun 2009 Tentang Pedoman Peningkatan masih kuat. Hal ini menunjukkan bahwa
Kapasitas Pelaksana Kerja Sama Daerah, barangkali penerapan konsep model-model
+ Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 22 penyediaan layanan publik yang digagas oleh
Tahun 2009 Tentang Petunjuk Teknis Tata Cara para ahli dan diterapkan di negara-negara maju
Kerjasama Daerah. tidaklah semudah yang dibayangkan dalam
prakteknya.
Peraturan perundang-undangan tersebut Secara teoritis para pakar sendiri mewanti-
merupakan landasan bagi pemerintah daerah wanti bahwa pengembangan model-model
untuk mengembangkan kebijakan tentang alternatif layanan publik selain menghasilkan
kemitraan di daerahnya berupa penetapan cerita sukses, juga menunjukkan sejumlah
peraturan daerah (Perda). Misalnya kegagalan. Beberapa kajian menunjukkan bahwa
pengembangan kemitraan di kota Samarinda misalnya penerapan model public-private
dilakukan berdasarkan Peraturan Daerah Kota partnership gagal memberikan tingkat kepuasan
Samarinda No. 27 Tahun 2002 tentang Kerjasama yang diinginkan oleh stakeholder yang terlibat
dengan Pihak Lain, di kota Yogyakarta dengan dalam skema kemitraan tersebut (Dixon, Dogan &
Peraturan Daerah nomor 12 tahun 2009 tentang Kouzmin, 2004; English & Walker, 2004; Hurst &
Kerjasama Dearah. Pemerintah Kota Yogyakarta Reeves, 2004; Newberry & Pallot, 2003; Watson,
dalam Perda tersebut menyebutkan bahwa 2003, dalam Chong dan Callender, 2006).
kerjasama dilakukan dalam bentuk kerjasama Dalam skala nasional, contoh kegagalan dalam