Policy Paper

Merespons Usulan Baru Daerah

untuk Mendapatkan Status
Desentralisasi Asimetris

Tim Penyusun:
Dini Suryani
R. Siti Zuhro
Heru Cahyono
Nyimas Latifah Letty Aziz
Dian Aulia
Yusuf Maulana

Pusat Penelitian Politik (P2 Politik)

Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI)

Jakarta, 2019
Policy Paper

Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan

Status Desentralisasi Asimetris

Tim Penyusun:

Dini Suryani
R. Siti Zuhro
Heru Cahyono
Nyimas Latifah Letty Aziz
Dian Aulia
Yusuf Maulana

ISBN: 978-602-5991-23-3
Desain Cover dan Isi: Anggih Tangkas Wibowo
iv + 14 hlm; 21 x 29,7 cm | Cetakan I, 2019
© Pusat Penelitian Politik - LIPI, 2019

Diterbitkan oleh:
Pusat Penelitian Politik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2Politik - LIPI)
Gedung Widya Graha LIPI, Lt. XI dan III
Jl. Jend. Gatot Subroto KAV-10, Jakarta 12710 - INDONESIA
Tlp./fax : 021 - 520 7118 | Website: www.politik.lipi.go.id
Twitter: @PolitikLIPI
 DAFTAR ISI

Daftar Isi.............................................................................................................. iii

Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan

Status Desentralisasi Asimetris ................................................................... 1
A. Pendahuluan................................................................................................ 1
B. Problematika Usulan Baru Desentralisasi Asimetris........................... 3
C. Rekomendasi Kebijakan............................................................................ 5
Daftar Pustaka................................................................................................... 7
 Policy Paper

MERESPONS USULAN BARU DAERAH

UNTUK MENDAPATKAN
STATUS DESENTRALISASI ASIMETRIS

A. PENDAHULUAN Dalam pelaksanaan kebijakan

S
desentralisasi, Indonesia mengakui adanya
alah satu agenda reformasi
lima daerah yang bersifat khusus dan
yang digulirkan sejak 1998
istimewa. Dengan kata lain, desentralisasi
adalah memberikan otonomi
yang dilaksanakan di Indonesia bercorak
kepada daerah. Hal ini mengubah
asimetris. Daerah-daerah tersebut adalah:
hubungan pusat daerah (centre-
(1) Jakarta dengan status daerah khusus
periphery relation) yang semula
ibukota; (2) Aceh, (3) Papua, dan (4)
sentralistis menjadi terdesentralisasi.
Papua Barat dengan status daerah otonomi
Secara konstitusional, otonomi daerah
khusus; serta (5) Yogyakarta dengan
memiliki landasan hukum (de jure)
status daerah istimewa. Daerah yang
Undang-Undang Dasar (UUD) 1945
memiliki status desentralisasi asimetris
khususnya dalam hasil amandemen
ini memiliki dua konsekuensi. Pertama,
II pasal 18, 18A, dan 18B. Landasan
secara politik dan administratif, daerah-
hukum ini mendukung fakta fisik (de
daerah tersebut memiliki kewenangan
facto) dari keadaan sesungguhnya
yang lebih besar dibanding daerah dengan
di Indonesia yang memiliki latar
status otonomi biasa. Kedua, secara
belakang sosial, budaya, ekonomi, dan
fiskal, dengan pengecualian DKI Jakarta,
politik yang berbeda-beda di setiap
daerah dengan status otonomi khusus dan
daerah. Melalui Undang-Undang No.
istimewa diberikan kapasitas keuangan
23/2014 tentang Pemerintahan Daerah
dari pemerintah pusat yang lebih besar
(sebagai revisi dari UU No. 22/1999
daripada daerah dengan status otonomi
dan UU No. 32/2004), daerah memiliki
biasa. Dengan kata lain, kelima daerah
kewenangan politik, administrasi,
itu menikmati derajat otonomi yang
dan fiskal untuk mengatur dirinya
lebih tinggi daripada daerah lain (a higher
sendiri. Otonomi daerah diharapkan
degree of autonomy).
dapat mendekatkan pemerintah
dengan masyarakat dalam memberi Masing-masing daerah memiliki
pelayanan publik, memberdayakan alasan yang melatarbelakangi diberikannya
masyarakat dan pemerintah lokal, status desentralisasi asimetris. Pemberian
serta mendorong pembangunan status daerah khusus kepada Jakarta
kesejahteraan masyarakat. lebih karena faktor manajemen ibukota
negara (administratif ). Pada kasus Aceh,

Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris - 1
 Papua, dan Papua Barat, pemberian status
otonomi khusus dikarenakan faktor
politik, untuk meredam konflik vertikal
yang diwarnai oleh keinginan separatisme.
Sementara itu, status daerah istimewa
diberikan kepada Yogyakarta lebih karena
faktor sejarah.
Kehadiran daerah khusus dan
istimewa dalam skema desentralisasi
asimetris yang memiliki derajat otonomi
lebih tinggi ini secara tidak langsung
menstimulus berbagai daerah lain untuk
mengusulkan status yang sama. Sejak
reformasi bergulir di Indonesia terdapat
sejumlah wilayah yang mengusulkan
otonomi khusus. Beberapa di antaranya
disajikan dalam Tabel 1.

Tabel 1. Usulan Desentralisasi Asimetris

2 Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -
Sumber: diolah dari laporan Kementerian Dalam Negeri RI (2018) dan beberapa sumber lain.
Tabel 1. memperlihatkan bahwa
pasca reformasi sejak 1999 hingga kini
usulan daerah untuk mendapatkan status
desentralisasi asimetris terus bermunculan
di berbagai daerah di Indonesia. Beberapa
usulan tersebut ada yang sampai pada
tahap rancangan undang-undang (RUU)
hingga masuk ke prioritas legislasi nasional
(prolegnas), seperti usulan otonomi
khusus provinsi Bali dan usulan otonomi
khusus daerah kepulauan. Masing-masing
mewujud dalam RUU Provinsi Bali yang
masuk ke dalam prolegnas prioritas pada
tahun 2016 dan RUU Daerah Kepulauan
yang masuk ke prolegnas prioritas tahun
2018. Akan tetapi, kedua RUU tersebut
belum ada tanda akan segera disahkan.
Selain usulan desentralisasi asimetris dari
provinsi Bali dan Daerah Kepulauan,
belum ada yang usulan lain yang mencapai
tahap RUU.
Terlepas dari sampai atau tidaknya
ke tahap RUU, atau lebih jauh dari pada
itu, dikabulkan atau tidaknya usulan
status asimetris tersebut, sangat besar
kemungkinan bahwa usulan baru akan
terus muncul dari berbagai daerah.
Secara garis besar, permasalahan tersebut
disebabkan oleh dua (2) hal. Pertama,
otonomi daerah ‘biasa’ dianggap
daerah belum dapat menyelesaikan
berbagai permasalahan yang ada. Kedua,
pemerintah pusat belum memiliki
standar objektif yang jelas mengenai
Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -
kriteria desentralisasi asimetris. Di satu
sisi, munculnya usulan desentralisasi
asimetris ini dapat dilihat sebagai bagian
dari dinamika bernegara. Akan tetapi,
di sisi lain, usulan baru daerah untuk
mendapatkan status asimetris sering
kali didominasi oleh elite dan tidak
melibatkan masyarakat secara partisipatif,
sebagaimana hasil penelitian Tim Kajian
Otonomi Daerah LIPI sepanjang tahun
2018. Oleh karena itu diperlukan
pendekatan kebijakan yang tepat untuk
merespons usulan tersebut.
Terkait dengan hal di atas, Pusat
Penelitian Politik LIPI (P2P LIPI) melalui
naskah kebijakan ini bermaksud untuk
mengidentifikasi permasalahan yang
muncul seputar usulan baru desentralisasi
asimetris. Dari situ, beberapa poin
kebijakan juga akan direkomendasikan
untuk menjawab persoalan tersebut.
B. PROBLEMATIKA USULAN
BARU DESENTRALISASI
ASIMETRIS
P2P LIPI melalui Tim Kajian Otonomi
Daerah telah melakukan penelitian
sepanjang 2015-2018 mengenai
desentralisasi asimetris dalam konteks
NKRI. Khusus di tahun 2018, Tim
Kajian Otonomi Daerah P2P LIPI
menelisik lebih jauh mengenai usulan
3
 baru desentralisasi asimetris. Dari kajian
tersebut dapat diidentifikasi enam (6)
persoalan. Pertama, dengan diberikannya
status asimetris kepada suatu daerah tidak
serta merta menyelesaikan persoalan
di daerah tersebut. Di Aceh misalnya,
pemberian dana otonomi khusus sebagai
salah satu unsur dari status otonomi
khusus yang diberikan ke daerah tersebut
belum mampu memacu pertumbuhan
ekonomi dan peningkatan kesejahteraan
masyarakat. Dana otonomi khusus hanya
dinikmati oleh elite dan tidak memiliki
efek konstruktif yang signifikan kepada
masyarakat. Begitu pula dengan yang
terjadi di Papua dan Papua Barat. Begitu
banyak dana otonomi khusus yang
dialokasikan untuk proyek yang tidak
berdampak ke masyarakat. Berdasarkan
temuan tersebut, maka motivasi
daerah untuk mengajukan usulan baru
statusasimetris atas nama kesejahteraan
dapat dipertimbangkan dengan lebih
matang oleh pemerintah pusat. Hal ini
karena kewenangan fiskal yang ditambah
tidak selalu berarti peningkatan
kesejahteraan bagi masyarakat.
Kedua, banyak dari usulan otonomi
khusus maupun daerah istimewa diajukan
berdasarkan faktor budaya dan sejarah
(lihat Tabel 1.). Kekayaan budaya dan
sejarah merupakan aset yang tidak
terukur (intangible asset) bagi suatu
daerah. Indonesia adalah negara yang
memiliki beragam suku bangsa, bahasa
dan agama. Setiap daerah memiliki
kebudayaan yang unik. Setiap daerah
juga memiliki kontribusi sejarah sendiri
terhadap terbentuknya NKRI. Apabila
suatu daerah diberikan status asimetris
hanya karena faktor budaya dan sejarah,
akan menjadi preseden bagi daerah
4 Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -
lain untuk mengusulkan hal yang sama
sehingga begitu banyak daerah dengan
status asimetris. Status asimetris sudah
pasti mengandung fungsi kekhususan.
Fungsi kekhususan tersebut akan diikuti
pula dengan alokasi anggaran untuk
menjalankan fungsi tersebut (money
follows function). Jika banyak daerah yang
berstatus asimetris, maka secara otomatis
akan membebani keuangan negara.
Ketiga, usulan desentralisasi
asimetris sering kali tidak menyertakan
format yang jelas, apa yang sebenarnya
menjadi substansi kekhususannya.
Misalnya dari hasil kajian di tahun 2018,
Tim Kajian Otonomi Daerah P2P LIPI
menemukan bahwa usulan otonomi
khusus dari Provinsi Bali berubah-ubah
seiring perkembangan waktu. Pada
awalnya usulan otonomi khusus terkait
dengan pengutamaan budaya dan agama
di Provinsi Bali. Akan tetapi ketika dirasa
sulit untuk didapatkan, usulan kemudian
bergeser menjadi soal perimbangan
keuangan kontribusi pariwisata.
Perubahan ini mengindikasikan bahwa
ada kepentingan aktor tertentu yang
cukup besar di belakang usulan otonomi
khusus. Begitu pula dengan usulan
otonomi khusus dari Provinsi Maluku
Utara (Moloku Kie Raha). Format
yang diajukan cenderung hanya seperti
‘mengawinkan’ format otonomi khusus di
Aceh dan Papua serta daerah istimewa di
Yogyakarta.
Keempat, selain tidak ada format
yang jelas, sering kali dalam pengusulan
status asimetris, di dalam internal daerah
aktor pengusul tidak solid danmalah
terjadi konflik internal. Baik itu konflik
antar pemerintah kabupaten/kota di
dalam provinsi pengusul, atau pun
konflik antar kelompok adat, karena ada
ketidaksepahaman ide mengenai format
asimetris yang diusung. Bahkan dalam
beberapa kasus, ada keinginan kelompok
tertentu untuk menguasai ‘kue asimetris’
karena merasa lebih memperjuangkan
status tersebut dibanding kelompok lain.
Jika sudah ada keinginan untuk menguasai
semacam ini, apabila usulan asimetris
dikabulkan oleh pemerintah pusat, sangat
rentan terjadi penyalahgunaan baik
wewenang maupun anggaran.
Kelima, usulan desentralisasi
asimetris yang berbasis kawasan
sebagaimana yang tampak dalam RUU
Daerah Kepulauan yang diajukan oleh
delapan (8) provinsi, ternyata belum
cukup inklusif melibatkan semua provinsi.
Provinsi Maluku Utara adalah salah
satu provinsi yang tidak cukup terlibat.
Salah satu hal yang mengindikasikan
hal tersebut adalah Badan Perencanaan
dan Pembangunan Daerah (BAPPEDA)
Provinsi Maluku Utara tidak pernah
diajak bicara soal itu, padahal secara
tersebut seharusnya menjadi salah satu
pemangku kepentingan (stakeholder)
kunci.
Keenam, usulan status asimetris
sering kali tidak melibatkan masyarakat.
Dalam kajian yang dilakukan Tim
Kajian Otonomi Daerah LIPI pada
tahun 2018 menemukan bahwa usulan
status asimetris diajukan dalam nuansa
yang elitis. Dalam beberapa kasus, elite
daerah berhasil membangun institutional
linkage dengan elite pusat sehingga
beberapa usulan dapat berhasil mencapai
tahap RUU. Akan tetapi partisipasi
masyarakat sangat minim dalam usulan
tersebut. Dalam banyak kasus lain, yang
terjadi adalah personal linkage dimana
Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -
hanya ada satu tokoh tertentu yang
mendorong usulan tersebut dan gagal
menghimpun dukungan lebih luas.
Mengingat usulan desentralisasi asimetris
sering mengatasnamakan kepentingan
masyarakat, suatu hal yang harus
dipertanyakan jika dalam usulannya justru
tidak melibatkan masyarakat. Dalam hal
ini patut diwaspadai adanya kepentingan
yang tersembunyi (hiddenagenda) dari
elite. dalam mengusulkan status asimetris.
Oleh karena itu perlu mekanisme
pengaturan usulan status asimetris yang
lebih sistematis, agar persoalan di atas
dapat dihindari.
C. REKOMENDASI KEBIJAKAN
Berdasarkan sejumlah persoalan di
atas, Tim Kajian Otonomi Daerah
P2P LIPI melalui naskah kebijakan
ini merekomendasikan tujuh (7)
hal. Pertama, Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah perlu memiliki
perspektif yang sama dan bersinergi
tentang pelaksanaan desentralisasi,
termasuk desentralisasi asimetris. Dalam
konteks tuntutan desentralisasi asimetris,
sinergi diperlukan khususnya untuk
memetakan aktor dalam mengidentifikasi
kepentingan-kepentingan daerah yang
muncul terkait pelaksanaan desentralisasi
dan otonomi daerah. Oleh karena itu,
Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah harus mengefektifkan koordinasi,
bimbingan, dan pengawasan (korbinwas)
sebagaimana tersurat dalam UU
Pemerintah Daerah No. 23/2014. Salah
satu hal yang bisa dilakukan adalah
memaksimalkan kembali fungsi forum
koordinasi dan komunikasi antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
5
 Hal ini untuk meningkatkan sinergi
antara kedua level pemerintahan.
Kedua, keberhasilan otonomi daerah
menjadi tanggung jawab Pemerintah
Pusat, karena itu Pusat harus merespons
secara tangkas dalam mengatasi
persoalan-persoalan daerah supaya tidak
bermunculan tuntutan-tuntutan daerah
sebagai akibat kekecewaan yang akumulatif
kepada Pusat. Pemerintah pusat perlu
mendorong pelaksanaan otonomi daerah
yang berdampak pada empat tujuan utama
otonomi daerah, yaitu mewujudkan tata
kelola pemerintahan yang baik (good
governance), meningkatkan kualitas
pelayanan publik, meningkatkan
daya saing dan inovasi daerah, dan
mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
Berkaitan dengan hal ini salah satu yang
dapat dilakukan adalah Pemerintah Pusat
dan Pemerintah Provinsi bersinergi untuk
menyemangati dan mendorong daerah-
daerah, khususnya kabupaten dan kota
agar menjadikan kecamatan, kelurahan
dan desa sebagai sentra pelayanan publik
yang memberikan pelayanan secara prima
kepada masyarakat lokal.
Ketiga, merevisi UU No.
23/2014 dengan memasukkan kriteria
desentralisasi asimetris sehingga tidak
mendorong daerah untuk meminta
tanpa ada dasar yang jelas. Hal ini bisa
dilakukan pemerintah pusat dengan
membuat semacam desain besar (grand
design) desentralisasi. Desain besar ini
tidak hanya memuat berapa sebaiknya
jumlah daerah yang terdiri dari provinsi
dan kabupaten/kota (terkait dengan
pemekaran dan penggabungan wilayah)
tetapi juga daerah yang memiliki status
desentralisasi asimetris yang dapat
dimiliki oleh Indonesia.
6 Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -
Keempat, pemberian desentralisasi
asimetris harus dibarengi dengan
mempersiapkan kapasitas sumber daya
manusia (SDM) yang ada, pembinaan
dan pengawasan, dan alokasi dana
yang akan diberikan. Hal ini untuk
menghindari penyelewengan kekuasaan
dan anggaran dalam pelaksanaan fungsi-
fungsi desentralisasi asimetris. Persiapan
kapasitas (SDM) ini dapat dimasukkan
pula sebagai salah satu kriteria pemberian
status desentralisasi asimetris kepada
daerah.
Kelima, Pemerintah Daerah perlu
mengoptimalkan kinerjanya dengan cara
melakukan inovasi dan menciptakan
sentra-sentra atau kluster ekonomi baru
untuk meningkatkan kesejahteraan
rakyat. Dengan mengoptimalkan
kinerjanya, kesejahteraan masyarakat
dapat dicapai tanpa harus mengusulkan
status desentralisasi asimetris.
Keenam, dalam mengajukan usulan
baru status desentralisasi asimetris,
daerah perlu menyiapkan skema yang
jelas karena tuntutan tersebut harus
disertai dengan naskah akademis yang
mengargumentasikan secara rasional
urgensi, relevansi dan signifikansi
desentralisasi asimetris bagi daerah
dan masyarakat dengan format yang
jelas. Selain itu, daerah juga harus bisa
menunjukkan pelibatan masyarakat yang
inklusif dalam usulan status asimetris. Hal
ini untuk menghindari manipulasi elite
yang sering kali melakukan klaim dengan
mengatasnamakan rakyat, padahal
dilakukan untuk kepentingan pribadi.
Ketujuh, Pemerintah Daerah
mengajukan usulan desentralisasi
asimetris dengan menyertakan hasil kajian
mengenai persepsi masyarakat mengenai Daerah. Jakarta: Kementarian
status asimetris di daerah tersebut. Misal Dalam Negeri Republik
survei mengenai tingkat ketersetujuan Indonesia.
masyarakat mengenai kebutuhan daerah
Kimura, E. (2013). Political change and
untuk mendapatkan status desentralisasi
territoriality in Indonesia:
asimetris. Hal ini dilakukan untuk Provincial proliferation. New
mengidentifikasi apakah status tersebut York: Routledge.
benar-benar dibutuhkan oleh masyarakat
atau sekedar kepentingan elite yang Maulana, Y., & Tryatmoko, M. W. (2018).
berharap mendapat insentif ekonomi dan Politik Pengelolaan Dana Otsus
politik dari desentralisasi asimetris. di Papua Barat. In N. L. Aziz,
& R. S. Zuhro (Eds.), Politik
Pengelolaan Dana Otonomi
Khusus dan Istimewa (pp. 171-
DAFTAR PUSTAKA 224). Jakarta: Obor.
Aspinall, E., & Fealy, G. (2003). Nasution, I. K. (2016). The challenge of
Introduction: Decentralisation, decentralization in Indonesia:
Democratisation and the Rise of Symmetrical and asymmetrical
Local . In E. Aspinall, & G. Fealy debate. International Journal of
(Eds.), Local Power and Politics Social Science and Humanity,
in Indonesia: Decentralisation 6(9), 691-697.
and Democratisation (pp. 1-14).
Singapore: ISEAS. Sulaiman, K. F. (2017). Maluku Utara
Menuju Otonomi Khusus dalam
Cahyono, H. (2018). Politik Pengelolaan NKRI. Yogyakarta: Kaukaba
Dana Otsus di Aceh. In N. L. Press.
Aziz, & R. S. Zuhro (Eds.),
Politik Pengelolaan Dana
Otonomi Khusus dan Istimewa
(pp. 59-107). Jakarta: Obor.
Gaventa, J. (2005). Reflections on the Uses
of the ‘Power Cube’ Approach
for Analyzing the Spaces, Places
and Dynamics of Civil Society
Participation and Engagement.
Den Haag: MFP Breed
Network.
Kementerian Dalam Negeri RI. (2018).
Aktor dalam Tuntutan Otonomi
Khusus: Kasus Bali dan Maluku
Utara. Kementarian Dalam
Negeri Republik Indonesia,
Direktorat Jenderal Otonomi

Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris - 7
8 Policy Paper - Merespons Usulan Baru Daerah untuk Mendapatkan Status Desentralisasi Asimetris -