BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Indonesia merupakan negara yang terdiri dari banyak pulau dan memiliki luas lautan
yang lebih besar dibandingkan dengan luas daratannya. Namun air laut tidaklah bisa menjadi
bahan baku untuk kehidupan seharihari, dimana air tersebut tidak bisa digunakan untuk masak
dan minum. Air merupakan kebutuhan yang sangat penting bagi kelangsungan hidup manusia
dimana air ini banyak diperlukan dalam kehidupan sehari-hari mulai dari kebutuhan untuk
mandi, mencuci dan bahkan sampai untuk memasak dan minum, namun disini air yang
digunakan bukanlah air asin seperti air laut. Air sangat berpengaruh besar dalam kehidupan
masyarakat, jika air yang digunakan bersih dan aman maka masyarakatpun akan dapat hidup
secara sehat.
Demi memenuhi kebutuhan pelayan air minum dan sanitasi maka pemerintah
berkomitmen untuk mencapai target millennium development goals sector air minum dan
sanitasi (WSS-MDG), yaitu menurunkan separuh dari proporsi penduduk yang belum
mempunyai akses air minum dan sanitasi dasar pada tahun 2015. Sejalan dengan itu
pemerintahan Indonesia melaksanakan program penyediaan air minum dan sanitasi berbasis
masyarakat (Pamsimas), yaitu salah satu program nasional (pemerintah pusat dan pemerintah
daerah) untuk meningkatkan akses penduduk perdesaan dan priurban terdapat fasilitas air
minum dan sanitasi yang layak dengan pendekatan berbasis masyarakat. Program Pamsimas
dimulai pada tahun 2008, dimana sampai dengan tahun 2012 telah berhasil meningkatkan
jumlah warga miskin perdesaan dan pinggiran kota yang dapat mengakses pelayanan air minum
dan sanitasi, serta meningkatkan nilai dan perilaku hidup bersih dan sehat di sekitar 6800
desa/kelurahan yang tersebar di 110 kabupaten/kota1 .
Untuk meningkatkan akses penduduk perdesaan dan pinggiran kota terhadap fasilitas
air minum dan sanitasi dalam rangka pencapaian target MDG’s, program Pamsimas dilanjutkan
pada tahun 2013 sampai dengan tahun 2016.2 Program Pamsimas II dilaksanakan untuk
mendukung dua agenda nasional untuk meningkatkan cakupan penduduk terhadap pelayanan
air minum dan sanitasi yang layak dan berkelanjutan, yaitu (1) air bersih untuk rakyat, dan (2)
sanitasi total berbasis masyarakat.
Setelah Program Pamsimas I pada tahun 2008-2013 dan Pamsimas II dari tahun 2013-
2015 telah dilaksanakan dan untuk terus meningkatkan akses penduduk perdesaan dan
pinggiran kota terhadap fasilitas air minum dan sanitasi dalam rangka pencapaian target Akses
Universal Air Minum dan Sanitasi tahun 2019, program Pamsimas dilanjutkan pada Tahun 2016
sampai dengan tahun 2019 khusus untuk desa-desa di Kabupaten. Program Pamsimas III
dilaksanakan untuk mendukung dua agenda Nasional untuk meningkatkan cakupan penduduk
terhadap pelayanan air minum dan sanitasi yang layak dan berkelanjutan yaitu (1) 100-100 yaitu
100% akses air minum dan 100% akses sanitasi dan (2) sanitasi total berbasis masyarakat3 .
Berdasarkan UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, penyediaan air minum
dan sanitasi telah menjadi urusan wajib Pemerintah Daerah. Untuk mendukung kapasitas
pemerintah daerah dalam menyediakan air minum dan sanitasi yang memenuhi Standar
Pelayanan Minimal (SPM), program Pamsimas berperan dalam menyediakan dukungan financial
baik untuk investasi fisik dalam bentuk sarana dan prasarana, maupun investasi non-fisik dalam
bentuk manajemen, dukungan teknik, dan pengembangan kapasitas.
Terdapat lima (5) komponen program dalam program PAMSIMAS yaitu:
 1) Pemberdayaan masyarakat dan pengembangan kelembagaan daerah dan desa
2) Peningkatan perilaku higienis dan pelayanan sanitasi
3) Penyediaan sarana air minum dan sanitasi umum
4) Hibah insentif, dan
5) Dukungan teknis dan manajemen pelaksanaan program

Program Pamsimas ini juga melibatkan kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan
Rakyat (PUPR), yang mana dijelaskan dalam Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan
Perumahan Rakyat (PUPR) No 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air
Minum (SPAM). Dimana Peraturan Menteri ini dimaksudkan sebagai pedoman Pemerintah
Pusat, Pemerintah Daerah, dan penyelenggara dalam menyediakan air minum melalui SPAM.
Peraturan ini bertujuan untuk menyediakan pelayanan air minum dalam rangka menjamin hak
rakyat atas air minum, dan pembangunan infrastruktur sanitasi yang diharapkan agar
masyarakat nantinya bisa untuk hidup lebih bersih dan sehat. 4
Peraturan Menteri PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan Sistem
Penyediaan Air Minum (SPAM) yang terdapat pada Pasal 1 ayat 33 yang mengatakan bahwa
“Rencana Induk Sisitem Penyediaan Air Minum yang selanjutnya disebut Rencana Induk SPAM
adalah dokumen perencanaan Air Minum jaringan perpipaan dan perencanaan air minum bukan
jaringan perpipaan berdasarkan proyeksi kebutuhan Air Minum pada satu periode yang dibagi
dalam beberapa tahapan dan memuat komponen utama system beserta dimensi-dimensinya”.
Hal ini menegaskan bahwa didalam program PAMSIMAS ini jaringan perpipaan atau bukan
jaringan perpipaan merupakan salah satu bentuk sarana dan prasarana yang harus dipenuhi
dalam program tersebut.
Kabupaten Tanjung Jabung Timur khususnya menargetkan 16 titik program Penyediaan
Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat (PAMSIMAS) di setiap perdesaan dan pinggiran
kabupaten tersebut. Dimana dalam hal ini Kecamatan Mendahara telah menerapkan program
ini sejak tahun 2017 dan berjalan secara efektif sejak tahun 2018 dengan menggunakan program
Sisitem Penyediaan Air Minum JaringanPerpipaan (SPAM JP) atau Sistem Penyediaan Air Minum
Bukan Jaringan Perpipaan sebagai sarana dan prasarana dari program tersebut, dan tingkat
kefektivitasan dari Program PAMSIMAS di kecamatan Mendahara tersebut bisa dinyatakan
100% berhasil. Kecamatan Mendahara Ulu juga menjadi salah satu lokasi yang terpilih dalam
pembangunan program PAMSIMAS ini, khususnya diDesa Sei Toman yang telah melaksanakan
Program Pamsimas ini mulai dari tahun 2017.5 Namun pada kenyataannya Program ini
terhambat dan berhenti ditengah jalan pelaksanaannya.
Sebagaimana yang telah dipaparkan oleh Bapak Sudirhamzah (selaku Kepala Desa
Sungai Toman) bahwasanya:
“Program PAMSIMAS ini telah berjalan dari tahun 2017, yang mana sebenarnya untuk
pendanaan telah ditanggung oleh pemerintah melalui APBN dan APBD. Namun pada
kenyataannya anggaran ini tidak sepenuhnya dapat menanggung seluruh pembiayaan dalam
program ini, sehingga ada kisaran 20% untuk program PAMSIMAS ini sendiri menggunakan
Anggaran Dana Desa (ADD). Pembangunan ini terhambat ataupun tidak berjalan sampai saat ini
dikarenakan dana yang tidak mencukupi, sehingga air yang telah ada tidak bisa dialirkan
langsung kerumah warga. Seharusnya dalam hal ini masyarakat juga harus ikut berpartisipasi
 dengan ikut iuran, agar pembangunan ini dapat bermanfaat dan berjalan seperti mana
mestinya.”6
Pembangunan Program PAMSIMAS ini sendiri sebenarnya telah mencapai target sekitar
70%. Seperti mana yang telah dijelaskan oleh kepala desa Sei Toman sendiri bahwasanya yang
menjadi penghambat untuk pembangunan ini ialah dari anggaran yang sampai sekarang belum
bisa memenuhi untuk program Pamsimas ini sendiri. Namun, jika memang program ini telah
mencapai target 70% seharusnya air dari program ini sudah bisa dipakai oleh masyarakat
sekitar, meskipun aliran pipa untuk kerumahrumah belum terpasang sepenuhnya setidaknya
masyarakat bisa mengambil air dari tower Pamsimas yang telah tersedia. Tetapi hal ini tidak
terjadi, dimana dituturkan oleh salah seorang masyarakat yang berada disekitar program
Pamsimas tersebut yang mengatakan bahwa:
“selama pamsimas ini berdiri yang mana dimulai pada tahun 2017 lalu, kami masyarakat
sekitar hanya bisa merasakan air dari program pamsimas ini hanya di awal pembangunan baru
selesai. Yang mana pada saat itu kondisi air belum stabil atau masih berminyak dan itu pun
hanya beberapa saat. Setelah itu masyarakat tidak lagi dapat menggunakan air dari Program
pamsimas tersebut. Tower dari Pamsimas itu sendiri terkunci dan dipegang oleh salah satu
aparat desa sehingga masyarakat tidak bisa menggunakan air yang ada.”
Berdasarkan pemaparan diatas, maka dapat dikatakan bahwa pada kenyataannya
masyarakat tidak bisa menggunakan air sebagaimana tujuan awal dari program tersebut. Hal ini
dikarenakan pintu tower yang digunakan sebagai tempat penampungan air yang telah
disterilkan terkunci. Sehingga masyarakat tidak bisa masuk untuk mengambil air bersih yang
disediakan dari program PAMSIMAS itu sendiri.
Melihat dari pemaparan diatas, maka dapat dikatakan bahwa didesa Sei Toman belum
menerapkan aturan yang di paparkan didalam Peraturan Menteri PUPR No 27/PRT/M/2016
tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum yang terdapat dalam Pasal 1 ayat 34
dan 358 . Didalam ayat tersebut mengandung kata bahwa SPAM ini memiliki dua tipe baik itu
menggunakan jaringan perpipaan atau bukan jaringan perpipaan sebagai sarana dan prasarana
untuk masyarakat dalam menggunakan air dari program PAMSIMAS tersebut. Serta melihat
kualitas dan kuantitas air dan penganggaran yang terdapat didalam Program ini, dimana masih
terdapat beberapa permasalahan. Hal ini menimbulkan banyak pertanyaan atas program
Pamsimas yang telah dijalankan tersebut maka dengan ini peneliti akan melakukan penelitian
terhadap Efektivitas Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat
(PAMSIMAS) (Studi Desa Sei. Toman Kec. Mendahara Ulu ) berdasarkan Peraturan Menteri PUPR
No 27/PRT/M/2016 Tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum. Hal ini dilakukan
untuk mengetahui sejauh mana tingkat keberhasilan dari system pelaksanaan dan
pembangunan Pamsimas yang dilakukan di desa Sei Toman tersebut. Dan juga untuk
mengetahui apa sebenarnya factor pendukung dan penghambat dari pelaksanaan
pembangunan Pamsimas yang merupakan Program Nasional tersebut. Sehingga pembangunan
ini bisa dikatakan efektif atau tidak didesa Sei Toman, Kec. Mendahara Ulu

B. Rumusan Masalah
Rumusan Masalah adalah suatu pernyataan yang akan dicarikan jawabannya melalui
pengumpulan data.9 Berdasarkan latar belakang masalah diatas, peneliti mencoba merumuskan
beberapa masalah yang akan diteliti sebagai berikut:
 1. Bagaimana Efektivitas Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat
(PAMSIMAS) diDesa Sei Toman, Kecamatan Mendahara Ulu?
2. Factor-faktor yang menjadi pendukung dan penghambat dari Efektivitas Program Penyediaan
Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat (PAMSIMAS) di Desa Sei Toman, Kecamatan
Mendahara Ulu?

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Sesuai dengan disiplin ilmu peneliti, maka penelitian yang akan dilaksanakan berdasarkan atas
bidang ilmu pemerintahan dan untuk membahas mengenai Efektivitas Program Penyediaan Air
Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat (PAMSIMAS) di Desa Sei Toman Kecamatan
Mendahara Ulu berdasarkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat
(PUPR) No 27/PRT/M/2016 dan atas dasar rumusan masalah diatas, maka penelitian ini
bertujuan untuk:
1. Mengetahui Efektivitas Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat
(PAMSIMAS) di Desa Sei Toman, Kecamatan Mendahara Ulu
2. Mengetahui factor-faktor yang menjadi pendukung dan penghambat dari Efektivitas Program
Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat (Pamsimas) di Desa Sei Toman,
Kecamatan Mendahara Ulu

Adapun kegunaan yang diharapkan dari hasil penelitian yang penulis lakukan adalah
sebagaiberikut:
1. Manfaat Teoritis
Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi atau masukan bagi
perkembangan ilmu pengetahuan dan menambah kajian ilmu pengetahuan khususnya ilmu
pemerintahan tentang tanggung jawab atas tugas yang diemban, berbudi pekerti dan
berakhlak mulia dalam menjalankan tugas.

2. Manfaat Praktis

a. Bagi Anggota Desa pelaksana Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis
Masyarakat (PAMSIMAS) Diharapkan menjadi bahan masukan bagi semua pihak khususnya
anggota pelaksana Pamsimas Desa Sei Toman untuk meningkatkan kinerja anggota dalam
Efektivitas Program Pamsimas berdasarkan kejadian ataupun fenomena yang telah dihadapi.
b. Bagi Masyarakat Diharapkan menjadi sumber pengetahuan bahwasanya sangat penting
bagi masyarakat untuk ikut serta berpartisipasi dan mengawasi jalannya kinerja anggota
pelaksana program PAMSIMAS agar Program ini dapat berjalan dengan semestinya.
c. Bagi Penulis
Diharapkan dapat dijadikan sebagai sarana untuk mengembangkan diri dan pengalaman
serta pengetahuan tentang Pelaksanaan Program PAMSIMAS di Desa Sei Toman
D. Batasan Masalah
Agar lebih terarah, terkonsep dan tidak menyimpang darialur, oleh sebab itu penulis
member batasan masalah pembahasan dalam skripsi ini hanya terfokus pada pembangunan
infrastruktur atau sarana dan prasarana, system anggaran berbayar serta kualitas dan
kuantitas air dari Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat
(PAMSIMAS) di Desa Sei Toman Kecamatan Mendahara Ulu pada Peraturan Menteri PUPR
 No 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum sebagaimana
mestinya.
E. Kerangka Teori
Kerangka teori sebagai pedoman bagi penulis dalam melakukan penelitian guna untuk
mengetahui maksud yang terkandung dalam judul skripsi dan menghin dari penafsiran yang
berbeda sehingga penulisan ini terarah dan lebih baik maka sangat perlu untuk diperhatikan
pengertian beberapa konsep dibawah ini:
1. Kebijakan Publik
Kebijakan berbeda dengan kebijaksanaan, karena kebijakan adalah apa yang harus
diputuskan oleh pemerintah pusat. Sedangkan kebijaksanaan adalah bagaimana
penyelenggaraan oleh berbagai pejabat daerah.10 Kebijakan (policy) juga merupakan
suatu kumpulan keputusan yang diambil oleh seorang pelaku atau kelompok politik,
dalam usaha memilih tujuan dan cara untuk mencapai tujuan itu. Pada prinsipnya, pihak
yang membuat kebijkan-kebijakan itu mempunyai kekuasaan untuk
melaksanakannya.11
Menurut Henz Eulau dan Kenneth Prewitt kebijakan adalah keputusan tetap yang
dicirikan oleh konsistensi dan pengulangan (repetitiveness) tingkah-laku dari mereka
yang membuat dan dari mereka yang mematuhi keputusan tersebut.12 Kebijakan public
menurut Dye adalah whatever governments choose to do or not to do. Maknanya
hendak menyatakan bahwa apapun kegiatan pemerintah baik yang eksplisit maupun
implisit. Maknanya ialah kebijakan public dibuat oleh badan pemerintah bukan
organisasi swasta.13
Hogwood dan Gunn menyatakan bahwa terdapat 10 istilah kebijakan dalam pengertian
modern, yaitu14 :
a) Sebagai label untuk sebuah bidang aktivitas
b) Sebagai ekspresi tujuan umum atau aktivitas negara yang diharapkan
c) Sebagai proposal spesifik
d) Sebagai keputusan pemerintah
e) Sebagai otorisasi formal
f) Sebagai sebuah program
g) Sebagai output
h) Sebagai hasil (out come)
i) Sebagai teori dan model
j) Sebagai sebuah proses
Menurut Keban member pengertian dari sisi kebijakan public (public policy)
dapat dilihat dari konsep filosofis, sebagai suatu produk, sebagai suatu proses dan
sebagai suatu kerangka kerja. Sebagai suatu konsep filosofis, kebijakan merupakan
serangkaian prinsip, atau kondisi yang diinginkan, sebagai suatu produk, kebijakan
dipandang sebagai serangkaian kesimpulan atau rekomendasi, dan sebagai suatu
proses, kebijakan dipandang sebagai suatu cara dimana melalui cara tersebut suatu
organisasi dapat mengetahui apa yang diharapkan dirinya, yaitu program dan
mekanisme dalam mencapai produknya, dan sebagai suatu kerangka kerja, kebijakan
merupakan suatu proses tawar menawar dan negosiasi untuk merumus isu-isu dan
metode implementasinya.15
 Menurut Carl I. Friedrick mendefinisikan kebijakan public sebagai serangkai-an tindakan
yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu,
dengan ancaman dan peluang yang ada. Kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan
untuk memanfaatkan potensi sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka
mencapai tujuan tertentu.16
Maka kebijakan public adalah sebuah kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu di masyarakat. Kebijakan public merupakan
suatu keputusan atau suatu pilihan keputusan untuk mengambil atau tidak mengambil
keputusan yang terdapat ditengah-tengah masyarakat.
2. Efektivitas Program
Efektivitas berasal dari kata efektif yang mengandung makna dicapainya keberhasilan
dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Efektivitas selalu terkait dengan
hubungan antara hasil yang diharapkan dengan hasil yang sesungguhnya dicapai. Efektif
mengandung arti “keefektif-an” (efektiveness) pengeruh/efek keberhasilan, atau
kemanjuran/kemujaraban. Dengan kata lain efektivitas menunjukkan sampai seberapa
jauh pencapaian hasil yang sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan.17
Sondang P. Siagian mengatakan bahwa suatu program atau kebijakan dapat
dikatakan efektif dengan menggunakan ukuran sebagai berikut.18
a. Kejelasan tujuan yang hendak dicapai
Proses pencapaian tujuan kebijakan akan lebih lancar, tertib dan efektif apabila
dalam diri para pelaksanaan kebijakan telah tertanam kesadaran dan keyakinan
bahwa tercapainya tujuan kebijakan pada dasarnya tercapai juga tujuan tujuan
pribadi dari pelaksanaan tersebut. Kesadaran dan keyakinan itu penting bukan
hanya dalam rangka meningkatkan partisipasi dan kegairahan kerja tetapi juga
dalam peningkatan sense of achievement yang tinggi.
b. Penyusunan program yang tepat
Suatu rencana yang baik masih perlu dijabarkan dalam program program
pelaksanaan yang tepat pula, sebab apabila tidak maka para pelaksana akan tidak
atau kurang memiliki pedoman bertindak dan bekerja.
c. Sistem pengawasan dan pengendalian yang bersifat mendidik,
mempunyai cirri-ciri sebagai berikut :
- Pengawasan dan pengendalian seharusnya lebih menekankan pada usahausaha
yang bersifat preventif ketimbang yang bersifat represif;
- Pengawasan dan pengendalian tidak mencari “siapa yang salah” tetapi hal-hal yang
perlu disempurnkan dalam system kerja organisasi;
- Jika memang terja dipenyimpangan, tindakan korektif yang hendak dilakukan
seharusnya bersifat edukatif dan sepanjang dapat dipertanggungjawabkan;
- Objektifitas dalam melakukan setiap pengawasan dan pengendalian hanya dapat
dipertahankan apabila standar, prosedur kerja, dan criteria prestasi jelas diketahui
baik oleh yang diawasi atau yang mengawasi;dan
- Pengawasan dan pengendalian yang bersifat edukatif dan obyektif tidak berarti
bahwa tindakan tindakan indsipliner tidak diambil tindakan.
d. Pelaksanaan tugas secara efektif dan efisien
 Jelas tujuan, tepatnya strategi, efektifnya proses kebijakan, matangnya rencana,
tepatnya penjabaran rencana dalam program dan kemampuan memanfaatkan
sarana dan prasarana yang terbatas masih harus dicerminkan oleh kegiatan
operasional yang efektif dan efisien. Alasan mengatakan demikian adalah karena
dengan pelaksanaan suatu kebijakan maka kebijakan yang ada akan semakin
didekatkan pada tujuan.
e. Tersedianya sarana dan prasarana
Sarana dan sarana penunjang merupakan salah satu factor terpenting guna
mewujudkan keberhasilan suatu program dan tujuan yang telah ditetapkan.
f. Kejelasan strategi pencapaian tujuan Strategi penerapan program yang digunakan
atau dipilih oleh suatu organisasi yang dapat menentukan tercapai atau tidaknya
tujuan organisasi.
g. Proses analisa dan perumusan kebijakan yang tepat
Analisis terkait bagaimana jalannya suatu program, hambatan dan tantangan apa
yang dihadapi serta ada atau tidaknya keikutsertaan instansi terkait yang dapat
menentukan keberhasilan suatu program.
h. Kemampuan untuk merumuskan perencanaan yang matang, merupakan
kemampuan suatu organisasi merencanakan program terkait struktural, objek dari
program ,sarana dan prasarana penunjang serta anggaran yang ditentukan, dimana
efektivitas dilihat dari sejauh mana organisasi itu mampu untuk:
- Memperhatikan keadaan yang dihadapi;
- Mengambil keputusan dalam menghadapi masa depan yang tidak pasti;
- Meningkatkan unsure orientasi masa depan;
- Memperhitungkan factor-faktor pembatas yang diduga akan dihadapi dalam
berbagai sendi kehidupan organisasi;