SISI EKONOMI DARI REGULASI PELAPORAN KEUANGAN

Pelaporan keuangan bagi perusahaan go public terdaftar telah diatur di AS sejak tahun
1930-an, ketika Kongres memberi kekuasaan pada SEC untuk mengatur pelaporan keuangan.
SEC adalah agen federal, yang didanai oleh pemerintah federal dan bertanggung jawab pada
Kongres AS yang menurut UU kelalaian dari tindakan SEC. SEC memberikan wewenang
membuat kebijakan akuntansi kepada sektor swasta; pertama kepada AICPA yang
dilaksanakan oleh CAP dan APB dan kemudian dengan FASB. Kegagalan menjadi tanggung
jawab SEC.
Secara umum pelaporan keuangan merupakan aktivitas regulasi, yang dapat
dipergunakan untuk mengevaluasi argumen pendukung dan juga yang bertentangan dengan
aturan formal tersebut. Evaluasi seperti itu membantu memahami sifat dasar regulasi
akuntansi dan berbagai konsekuensi dari regulasi tersebut.

A. INFORMASI AKUNTANSI PADA PASAR YANG TIDAK DIREGULASI

Beberapa argumen yang lain mendukung pasar tanpa regulasi. Argumen tersebut
sebagaian besar bersifat deduktif. Teori keagenan menjelaskan, mengapa muncul keinginan
untuk membuat laporan kepada pemilik dan bila terdapat keinginan yang sama ke pasar
modal disebut teori syarat (sinyal). Karena kita hidup dilingkungan yang tunduk pada
regulasi, pengujian empiris untuk posisi pasar bebas akan sangat sulit.
Teori Keagenan
Teori keagenan memandang perusahaan sebagai sebuah persimpangan hubungan
keagenan dan mencoba untuk memahami perilaku organisasi dengan menguji bagaimana
kelompok manajemen dengan pemilik perusahaan memaksimalkan utilitas perusahaan
dengan bekerja sama. Para Manager dibayar oleh pemilik perusahaan untuk
mengadministrasikan aktivitas perusahaan, dan itu berarti menciptakan hubungan keagenan.
Tujuan dari manager dan pemilik mungkin tidak sama. Sangat mudah untuk dipahami
bagaimana perilaku manager dalam memaksimumkan utilitas dapat bertentangan dengan
kepentingan pemilik.
Teori keagenan menggambarkan konflik antara pemilik dan manager dalam beberapa
hal yang tercermin pada pelaporan keuangan. Akuntan merujuk pada model pelaporan
tradisional ini sebagai pelaksanaan tugas atau akuntabilitas kepada pemilik perusahaan.
Auditor berfungsi sebagai pelaksana verifikasi independen atas pelaporan keuangan oleh
manager kepada pemilik. Sejarah perkembangan pelaporan keuangan dan auditing
mendukung argumen teori keagenan ini.

Kompetisi Pasar Modal dan Sinyal Insentif

Teori keagenan menyediakan kerangka dasar analisis inisiatif pelaporan keuangan
antara manajer dan pemilik. Teori Sinyal menjelaskan mengapa perusahaan memiliki inisiatif
untuk pelaporan keuangan ke pasar modal jika tidak ada persyaratan wajib untuk
pengungkapan pelaporan. Pengungkapan sukarela diperlukan dalam rangka bersaing di pasar
modal. Perolehan modal akan meningkat apabila perusahaan memiliki reputasi yang baik dan
tercermin dalam pelaporan keuangan. Perusahaaan-perusahaan yang memiliki kinerja baik
mempunyai inisiatif yang kuat untuk melaporkan hasil operasinya. Tekanan kompetisi juga
akan memaksa perusahaan lain untuk membuat laporan walaupun mereka tidak mempunyai
kinerja operasional yang baik. Aspek ekonomis pelaporan keuangan adalah jantung bagi
argumen teori sinyal untuk melakukan pelaporan keuangan secara sukarela. Riset tentang
pengaruh sinyal kepada ramalan laba operasi manajemen dengan pengungkapan sukarela
yang pada kenyataanya mempunyai dua aspek sinyal yaitu ramalan atas pendapatan dan
atributnya.

Peluang Melakukan Kontrak Pribadi

Argumen ketiga yang mendukung pasar tanpa regulasi adalah adanya anggapan
bahwa setiap orang yang dengan sungguh-sungguh menginginkan informasi tentang suatu
perusahaan, maka ia akan dapat memperolehnya. Setiap pihak dapat melaksanakan komitmen
pribadi untuk mendapatkan informasi dari perusahaan, atau dengan pemilk atau secara tidak
langsung melalui perantara informasi, seperti analis saham. Dengan cara ini, kekuatan pasar
akan mendorong ke arah optimalisasi alokasi informasi. Pasar modal sebenarnya lebih
banyak menunjukkan aktivitas sebagai penyedia informasi dibandingkan sebagai pasar.
Beberapa bukti menunjukkan adanya perubahan filosopi kearah ini dilakukan oleh SEC

1
B. INFORMASI AKUNTANSI PADA PASAR YANG TIDAK DIREGULASI
Regulasi pasar dapat dipertimbangkan sebagai dasar dari adanya kepentingan publik.
Dalam konteks ini terdapat dua alasan yang biasanya dipergunakan untuk mendukung adanya
regulasi yaitu:
1. Kemungkinan adanya kegagalan pada sistem pasar bebas yang sering diistilahkan sebagai
kegagalan pasar (market failure) yang akan menghasilkan alokasi sumber yang tidak
optimal.
2. Kemungkinan pasar bebas bertentangan dengan tujuan-tujuan sosial.

Kegagalan-Kegagalan Pasar
Ada beberapa argumen yang mendukung perlunya regulasi karena kegagalan pasar. Argumen
ini menekankan pada:
 Perusahaan Sebagai Penghasil Informasi Yang Bersifat Monopoli
Argumen ini menyatakan bahwa kegagalan pasar terjadi karena perusahaan penghasil
informasi diri sendiri bersifat monopoli. Situasi ini menciptakan peluang untuk
membatasi informasi yang dihasilkan dan menentukan harga secara monopoli, jika pasar
tidak diregulasi. Dalam regulasi akuntansi, argumennya adalah bahwa lebih baik untuk
menekan mewajibkan pelaporan dibandingkan dengan memberikan individu-individu
bersaing membeli informasi secara pribadi dengan harga monopoli.

 Kegagalan Pelaporan Keuangan dan Audit

Kritik terhadap praktik akuntansi dan proses penyusunan standar, umumnya difokuskan
pada rendahnya kualitas pelaporan keuangan walaupun sudah diatur. Alasan yang
diungkapkan adalah pemilihan kebijakan akuntansi dan kecurangan perusahaan yang
tidak terdeteksi oleh auditor. Argumentasinya adalah bahwa dibutuhkan regulasi yang
lebih baik, untuk meningkatkan kualitas laporan keuangan dalam rangka melindungi
publik dari kecurangan dan kelalaian.
 Informasi Akuntansi Dibutuhkan Publik
Kegagalan pasar juga dapat terjadi sebagai akibat dari sesuatu yang disebut sebagai
kebutuhan publik. Barang yang dibutuhkan publik adalah komoditas yang sekali
diproduksi dapat dikonsumsi.

2
 Tampaknya informasi akuntansi menjadi kebutuhan publik, dapat dipindahkan secara
bebas dari orang ke orang dan setiap orang dapat mengkonsumsi isi dari informasi
tersebut. Karena karakteristik ini, informasi akuntansi memiliki kualitas sebagai barang
publik. Terdapat dua aspek regulasi pelaporan keuangan yang bias memberikan
peningkatan nilai sosial (eksternalisasi). Pertama peningkatan komprabilitas angka-angka
akuntansi antar perusahaan, kedua peningkatan kepercayaan di pasar modal. Keduanya
beroperasi untuk mengurangi resiko informasi di pasar modal dan sebagai hasilnya dapat
menguntungkan masyarakat melalui informasi return yang diperlukan untuk investasi
yang beresiko.

 Tujuan Sosial
Penyebab lain dari diberlakukannya regulasi adalah untuk mencapai tujuan sosial
yang tidak dipenuhi oleh pasar bebas meskipun tidak terjadi kegagalan pasar. Pendekatan
ini juga didasari oleh argumen kepentingan publik dan berkaitan dengan pertimbangan
normatif tentang bagaimana masyarakat seharusnya mengalokasikan sumber dayanya.
SEC selalu berkepentingan dengan permasalahan yang terkait dengan pelaporan yang
wajar dan perlindungan kepada investor. Kewajaran pasar modal merupakan salah satu
bentuk argumentasi kepentingan publik. Ini mengasumsikan bahwa pasar modal akan
wajar hanya jika seluruh investor mempunyai akses yang sama dalam mengakses
informasi yang sama. Situasi seperti itu disebut sebagai informasi simetris, dan
merupakan tujuan yang penting, karena semakin banyak informasi didistribusikan makin
kompotitif pasar modal tersebut.

 Pertimbangan Kodifikasi dalam Penyusunan Standar

Dalam sebuah monogram penting yang diterbitkan oleh AAA, Gaa telah
memberikan pertimbangan penting dari regulasi pelaporan keuangan dan proses
penyusunan standar. Fungsi ini terjadi dalam lingkungan akuntansi yang dilingkari oleh
masalah-masalah (empat poin di atas). Kenyataan bahwa akuntansi keuangan dapat
diperbaiki melalui regulasi yang mengikat sumua pihak yang berkepentingan maka secara
umum dapat diharapkan respon yang rasional dari badan-badan regulator seperti CAP,
APB dan FASB. Jika dipandang dari sudut pandang kodifikasi maka anggota dari anggota
dari organisasi seperti FASB diharapkan memiliki “Kemampuan, kesempatan dan
keinginan untuk membuat keputusan yang benar”.

3
 Output dari sistem kodifikasi seperti standar akuntansi tidak harus benar dipandang dari
logika deduktif. Melainkan, keinginan untuk berfikiran lebih terbuka, karena
memaksimumkan standar untuk berbagai tujuan dan kepentingan adalah tidak mungkin.
Kodifikasi memberikan ide yang baik dari apa yang bisa diharapkan ketika masyarakat
demokratis mencoba untu menyelesaikan masalah-masalah distribusi yang sulit. Dipihak
lain kodifikasi dapat dipandang sebagai rasionalisasi dari status quo walaupun
diasumsikan bahwa akan terjadi peningkatan institusional yang berkaitan dengan
masalah-masalah itu.
 Perbandingan Pasar yang Diregulasi dengan Pasar Tanpa Regulasi
Pelaporan yang diwajibkan lebih diinginkan oleh publik karena akan menciptakan
kewajaran di pasar modal. Argumen yang mendukung dan menentang regulasi mewakili
adanya pertentangan ekstrim. Kenyataannya, pengungkapan secara sukarela merupakan
bagian yang substansial karena alasan yang telah diuraikan. Namun kebijakan
mewajibkan regulasi akuntansi juga penting. Sebagai contoh, kebijakan standarisasi
akuntansi dapat membantu melihat keseragaman diantara perusahaan-perusahan secara
lebih cepat dibandingkan dengan apa yang mungkin terjadi pada pasar bebas. Pelaporan
publik yang diwajibkan juga meningkatan kewajaran pasar modal dan dapat mengurangi
pengeluaran biaya untuk publik dalam memperoleh informasi. Jadi jika regulasi
dibutuhkan, pilosofi kodifikasi memandang bahwa proses pembentukan standar akan
menjadi optimal.

Sebagai argumen ekonomis yang menentang regulasi berpandangan bahwa akan

terdapat inisiatif untuk melakukan pelaporan secara sukarela. Bagaimanapun fokus dari
regulasi akuntansi bukanlah pada pelaporan yang diwajibkan melainkan pada peningkatan
kualitas informasi yang dilaporkan. Regulasi akuntansi berkepentingan untuk
memperbaiki dan mempersatukan aturan pengakuan dan pengukuran yang digunakan
dalam penyusunan laporan keuangan. Satu implikasi penting dari hal tersebut adalah
bahwa regulasi akuntansi memerlukan pondasi teoritis karena pada kenyataannya kualitas
informasilah yang mengaturnya.

4
C. PARADOKS DARI REGULASI
Bila penetapan harga pada pasar bebas tidak dapat diterapkan karena kegagalan pasar
atau dibelenggu oleh alasan-alasan dengan alasan sosial, maka tidak mungkin untuk
mengetahui apakah sumber daya digunakan untuk memaksimalkan kesejahteraan sosial, atau
bahkan untuk mencapai optimalisasi yang lebih terbatas sesuai dengan tujuan sosial.
Ironisnya, walaupun produksi diregulasi dan keputusan harga tidak dapat memberikan
jawaban secara optimal atas masalah yang tidak terselesaikan oleh system penentuan harga
dalam pasar bebas. Ini adalah paradok dari regulasi.
Para ahli ekonomi telah menyimpulkan bahwa adalah tidak mungkin menentukan
kebijakan regulasi yang bisa dipastikan dapat memaksimalkan kesejahtraan sosial.
Kesimpulan ini merupakan subjek dari teori Arrow yang dikenal dengan nama Impossibility
Theorem. Sekali sistem pasar bebas ditetapkan maka tidak ada jalan lain yang dapat
dipergunakan untuk menentukan keinginan sosial secara menyeluruh karena harga pada pasar
bebas ditentukan oleh permintaan dan penawaran. Dalam pasar yang diregulasi, setiap
individu atau kelompok yang mempunyai kepentingan di pasar akan termotivasi untuk
melakukan negosiasi tertutup untuk kepentingan mereka, dan membentuk kerja sama dangan
pihak lain, sehingga selanjutnya memperkuat pengaruhnya serta mencoba mempengaruhi
sisitem politik untuk kepentingan mereka.

D. PROSES REGULASI
Regulasi pada dasarnya adalah sebuah aktivitas politik. Ia tidak dimaksudkan sebagai
kritik atau mengejutkan karena regulasi menjalankan kepentingan publik. Tidak ada cara
untuk menentukan regulasi akuntansi yang optimal dan regulasi menjadi hasil sebuah proses
politik sebagaimana proses ekonomi. Tidak mengherankan, model self-interest (kepentingan
pribadi) dalam ilmu ekonomi, digunakan dalam menganalisa perilaku politik dan regulasi.
Pada sebuah pasar regulasi, pribadi atau kelompok yang mempunyai kepentingan di pasar
akan termotivasi untuk melobi untuk kerpentingan mereka untuk membentuk koalisi dengan
bagian lain guna menguatkan pengaruh mereka dan secara umum mencoba mempengaruhi
sistem politik untuk keunggulan mereka.

5
Sikap Politik dari Regulasi
Due process adalah sebuah proses yang sangat penting dalam proses regulatori. Due
process adalah semacam proses mencari masukan dari masyarakat luas tentang suatu isu
sekaligus sebagai momen untuk mencari pengaruh dan dukungan. Terkait dengan proses
regulasi akuntansi, idealnya produk regulasi dalam bentuk standar akuntansi harus bebas dari
kepentingan politik manapun. Tetapi tidak dapat dipungkiri bahwa standar akuntansi adalah
produk politik karena terdapat proses negosiasi dalam proses penyusunannya. Beberapa
anggota profesi akuntansi percaya bahwa penyusunan kebijakan akuntansi adalah netral dan
a-politis. Pandangan yang lebih luas adalah bahwa kebijakan akuntansi tidak dapat mengelak
dari politik karena pada dasarnya adalah negosiasi. Kegagalan CAP dan APB sebagai badan
peregulasi karena kekurangan struktur politik yang diperlukan untuk memastikan
kelangsungan keberadaannya.
Sifat fatal lain pada komite-komite AICPA adalah sifat pintu tertutup dalam
penyusunan kebijakan. Kelihatan tidak melakukan due-process dalam menentukan aturan
akuntansi dan pengungkapan. Kelemahan due-process adalah terkadang membawa pada
tingkat penerimaan yang rendah dari bagian yang terpengaruh. Dari titik pandang regulasi,
FASB jauh lebih sukses dari kedua badan terdahulu. Standar yang disahkan SEC dalam ASR
150 due-process dipakai sebagai prosedur standar dalam perdebatan dan pengembangan
kebijakan akuntansi. Sebagai sebuah sistem resmi pembuatan keputusan dengan due-process
sangat lamban, tapi inilah sifat dasar dari politik demokrasi. Regulasi di bawah sistem due-
process berjalan lambat, tetapi mencapai konsensus memberi legitimasi pada regulasi.
Mekanisme due-process telah terlembaga dalam struktur organisasi FASB.

Perilaku Regulasi
Teori kesempatan (Capture theory) dan teori siklus kehidupan (life-cycle theory)
beranggapan bahwa kelompok-kelompok yang akan diregulasi akan menggunakan proses
regulasi untuk mempromosikan kepentingannya. Teori siklus hidup menyatakan bahwa agen
regulasi akan melewati beberapa tahapan yang berbeda. Meskipun dimulai dengan
kepentingan publik, regulasi akan menjadi instrumen untuk melindungi kelompok yang
diregulasi. Bagian yang teregulasi dan agen regulasi akan melihat kepentingan mereka
bertemu. Akan menjadi sulit bagi pembuat regulasi untuk menjadi independen karena

6
kelangsungan agen regulasi sendiri tergantung pada seberapa baik kebijakan diterima oleh
kelompok yang teregulasi.
Dari tahun 1976 s/d 1978 Konggres AS melakukan investigasi tentang adanya
kecurigaan bahwa regulasi akuntansi dikuasai oleh kelompok delapan besar. Namun studi
menunjukkan bahwa ternyata diantara kelompok 8 besar sendiri tidak terdapat pandangan
yang sama. Dan kelompok ini tidak mendominasi kebijakan yang diambil oleh FASB.
Auditor dan pihak lain yang dipengaruhi oleh regulasi akuntansi, perusahaan yang harus
mengetahui bahwa regulasi akuntansi pada tempat yang lebih netral.

Perilaku Perusahaan, Auditor dan Konsultan

Manajemen perusahaan dapat menerima regulasi yang akan berdampak pada salah
satu, perusahaan atau dirinya sendiri. Seluruh regulasi akuntansi menentukan jumlah biaya
produksi pada perusahaan. Hal ini menyebabkan terdapatnya kecenderungan manajemen
untuk menolak pengungkapan atau aturan baru yang menambah biaya bagi perusahaan,
walaupun ada beberapa aturan yang menyebabkan perusahaan menaikkan laporan laba
bersih. Manajemen akan terdorong pada kebijakan yang berdampak positif dalam pelaporan
pendapatan sehingga menaikkan kompensasi mereka.
Auditor memberi perhatian pada implikasi auditing aturan pelaporan keuangan.
Kebanyakan KAP menjaga hubungan dengan FASB dan secara rutin menghadiri dengar
pendapat kebijakan di FASB. Jika banyak informasi subyektif yang diperlukan, auditor akan
mendapatkan resiko yang lebih besar dalam mengaudit informasi, dengan meningkatnya
kemungkinan pengajuan perkara. Auditor akan menolak resiko tersebut, mereka akan
memilih untuk menghindar.
Para konsultan seperti analis keuangan juga berusaha untuk mempengaruhi hasil dari
kebijakan akuntansi. Lobi-lobi yang dilakukan oleh konsultan membutuhkan pengawasan
yang lebih dekat oleh FASB karena konsultan tidak mempunyai kepentingan ekonomi secara
langsung dengan produksi informasi, sebagaimana manajer dan auditor. Secara politik sulit
untuk menyepakati dengan konsultan karena mereka bisa meng-klaim bertindak untuk
kepentingan publik dengan membuat pasar modal yang lebih jujur dan lebih kompetitif
melalui pelaporan publik secara bebas dan gratis. Meskipun argumen ini benar, hal tersebut
mengabaikan pertanyaan terhadap biaya produksi informasi dan siapa yang membayar untuk
regulasi akuntansi.

7
E. KONSEKUENSI EKONOMI DARI KEBIJAKAN AKUNTANSI
Proses penyusunan kebijakan akuntansi merupakan proses politis yang berperan
dengan mempergunakan berbagai pendekatan. Kebijakan akuntansi tidak semata-mata
melihat efisiensi dan optimalisasi ekonomi, tetapi juga mempengaruhi distribusi pendapatan
dan kesejahtraan. FASB memahami permasalahan ini sehingga konsekuensi ekonomis
dipertimbangkan dalam kebijakan akuntansi yang diajukan dan didefinisikan sebagai
pengaruh laporan akuntansi terhadap bisnis, pemerintah, perkumpulan, investor dan kreditor.
FASB sangat sensitif kepada biaya yang dikeluarkan oleh penghasil informasi karena, apakah
terdapat cukup manfaat yang bisa menjamin untuk diterbitkannya standar akuntansi yang
baru. Kenyataannya pada akhir tahun 1970 FASB mulai mempelajari konsekuensi ekonomis
untuk membantu menaksir pengaruh standar yang diusulkan, dan mereka percaya bahwa
masyarakat secara keseluruhan mempunyai kepentingan legitimasi pada prilaku organisasi
sehingga harus dibuat pertanggungjawaban atas prilaku aktivitasnya meliputi hubungan
pegawai dan komunitas, pengendalian polusi dan ketaatan kepada hukum federal. FASB
hanya mempertimbangkan biaya dari sudut pandang yang sempit yaitu biaya untuk
memproduksi, sedangkan manfaat dilihat terutama dalam bentuk kebutuhan informasi bagi
bursa saham.

8
 DAFTAR PUSTAKA

Wolk, Harry I., Michael G. Tearney, James L. Dodd (2001). Accounting Theory: A
Conceptual and Institutional Approach. 5thed. US: South-Western College Publishing
(WTD).