BAB 1 PENGANTAR DASAR-DASAR KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

A. Pendahuluan Seiring dengan diterapkannya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah dan Undang-undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, terjadi pergeseran dan pengelolaan keuangan publik di Indonesia. Pergeseran terjadi berkaitan dengan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih desentralistik. Pengelolaan sumber-sumber keuangan juga mengalami pergeseran, banyak sumber-sumber keuangan publik yang disentralisasikan kepada daerah kabupaten dan kota, demi terselenggaranya rumah tangga daerah otonomi. Optimalisasi pengelolaan keuangan di daerah dimaksudkan agar pemerintah daerah sebagai penyelenggara otonomi tidak mengalami defisit fiskal. Oleh karena itu, dilaksanakan reformasi segala bidang meliputi reformasi kelembagaan dan reformasi manajemen sektor publik terutama yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan publik demi untuk mendukung terciptanya good governance. Reformasi lanjutan dilaksanakan terutama dikaitkan dengan hal-hal berikut ini. 1. Reformasi sistem pembiayaan (financing reform). 2. Reformasi sistem penganggaran (budgeting reform). 3. Reformasi sistem akuntansi (accounting reform). 4. Reformasi sistem pemeriksaan (audit reform). 5. Reformasi sistem manajemen keuangan daerah (financial management reform).

Tuntutan pembaruan sistem keuangan publik dimaksudkan agar pengelolaan uang rakyat secara transparan sehingga tercipta akuntabilitas publik. Reformasi manajemen keuangan publik terkait dengan perlunya digunakan modul pengelolaan keuangan publik yang

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

baru yang sesuai dengan tuntutan perkembangan zaman. Reformasi keuangan daerah berhubungan dengan perubahan sumber-sumber penerimaan keuangan daerah. Dimensi reformasi keuangan daerah adalah berikut ini. 1. Perubahan kewenangan daerah dalam pemanfaatan dana perimbangan keuangan. 2. Perubahan prinsip pengelolaan anggaran. 3. Perubahan prinsip penggunaan dana pinjaman dan defisit spending. 4. Perubahan strategi pembiayaan.

B. Ruang Lingkup Keuangan Publik Ilmu tentang keuangan publik berkembang menurut perkembangan peran atau aktivitas pemerintah dalam melaksanakan pelayanan publik dan menyejahterakan masyarakat public. Pada dasarnya ilmu tentang keuangan publik mempelajari tentang penerimaan dan pengeluaran negara beserta pengaruh-pengaruhnya terhadap kehidupan masyarakat suatu negara. Oleh karena itu, ruang lingkup keuangan publik meliputi hal-hal berikut ini. 1. Pengeluaran atau belanja negara (baik pusat maupun daerah). 2. Penerimaan negara (baik pusat dan atau daerah). 3. Dampak pengeluaran atau belanja negara dan penerimaan negara terhadap kehidupan masyarakat atau dampak APBN atau APBD terhadap kehidupan masyarakat.

Kesamaan antara keuangan privat dengan keuangan Negara: 1. Keuangan privat atau keuangan negara berkaitan dengan kegiatan-kegiatan yang menyangkut pembelian, penjualan dan transaksi-transaksi yang lain.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

2. Untuk membiayai kegiatan-kegiatannya maka baik sektor keuangan privat ataupun sektor keuangan negara bisa menaikkan pinjamannya, melakukan pembayaran dan lain-lain. 3. Sektor keuangan privat ataupun sektor keuangan negara sama-sama bertujuan ingin memuaskan keinginan masyarakat. 4. Baik sektor keuangan privat ataupun sektor keuangan negara mempunyai sumber yang terbatas.

Perbedaan antara Keuangan Privat dan Keuangan Negara a. Keuangan privat mempunyai ciri-ciri sebagai berikut. 1. Sektor ini harus hidup dengan sarana yang dimiliki sendiri sehingga mungkin bisa terjadi defisit apabila pengeluaran lebih besar dari pada pendapatan. 2. Tanpa pembayaran kembali pinjaman-pinjaman sebelumnya maka sektor keuangan privat ini akan kehilangan kepercayaan kredit di dalam pasar. 3. Pinjaman hanya dapat dilakukan terhadap pihak luar. 4. Bunga pinjaman sesuai dengan ketentuan yang berlaku. 5. Tidak mempunyai kemampuan untuk mencipta/mencetak uang. 6. Mengikuti market principles. 7. Merencanakan kegiatannya dengan mempertimbangkan penerimaannya lebih dahulu, kemudian pengeluarannya. b. Keuangan negara mempunyai ciri-ciri sebagai berikut. 1. Hidup dengan sarana yang lebih kompleks apabila terjadi defisit maka negara bisa menetapkan budget defisit untuk mengatasinya 2. Pinjaman dapat dilakukan baik ke dalam maupun ke luar negeri. 3. Bunga pinjaman bisa lebih rendah dibanding dengan pinjaman yang dilakukan oleh sektor swasta/sektor keuangan privat. 4. Mempunyai kemampuan untuk mencipta/mencetak uang.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

5. Mengikuti prinsip anggaran (budget principle). 6. Dalam merencanakan kegiatannya, pengeluaran ditetapkan terlebih dahulu, kemudian penerimaannya.

C. Pengeluaran Negara dan Fungsi Negara Pengeluaran negara adalah pengeluaran atau setiap penggunaan uang dan sumber daya suatu negara untuk membiayai kegiatan-kegiatan pemerintah atau negara dalam rangka menjalankan fungsinya mewujudkan kesejahteraan rakyatnya.

1. Fungsi Negara dalam Sistem Kapitalisme Sistem kapitalisme adalah suatu sistem di mana barang capital dimiliki oleh swasta atau perorangan yang digunakan untuk mencari laba bagi pemiliknya. Sistem kapitalisme, sistem ekologi bebas, mekanisme pasar, dan pemilikan pribadi atas barangbarang dan jasa-jasa. Setiap orang mempunyai kebebasan untuk mengurus kepentingannya masing-masing dan setiap orang berusaha mencari kepuasan dan/atau kemakmuran yang sebesar-besarnya. Apabila kemakmuran seseorang tercapai dengan setinggi-tingginya maka kemakmuran masyarakat juga akan tercapai dengan sebesarbesarnya pula. Jadi, terdapat keselarasan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat.

Adam Smith, salah seorang pelopor sistem kapitalisme membedakan pengeluaran pemerintah menjadi berikut ini. b. Expense of Defense. c. Expense of Justice. d. Expense of Public Work and Public Institutions. e. Expense of Supporting the Dignity of the Sovereign.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

2. Fungsi Negara Berdasarkan Sistem Sosialisme Fungsi negara dalam sistem ini adalah menguasai segala bidang (bersifat omnipotent), tetapi hal ini tidak berarti bahwa di dalam sistem sosialisme tidak ada hakhak serta kebebasan-kebebasan individual. Di dalam sosialisme, hak-hak serta kebebasan-kebebasan individual masih ada meskipun dalam lingkup yang terbatas. Sistem ini lebih menekankan demokrasi ekonomi dari pada hanya demokrasi politik seperti pada sistem kapitalisme.

3. Fungsi Negara menurut Richard A. Musgrive a. Allocation Branch. b. Distribution Branch. c. Stabilization Branch. 4. Fungsi Negara menurut John Stuart Mill a. b. Necessary function of government. Optional function of government.

5. Fungsi Negara menurut UUD 1945 Fungsi negara Republik Indonesia a. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia. b. Memajukan kesejahteraan umum. c. Mencerdaskan kehidupan bangsa. d. Ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.

Perkembangan kegiatan pemerintah dari tahun ke tahun memperlihatkan bahwa peran pemerintah selalu meningkat hampir di dalam semua macam sistem perekonomian. Hal ini dapat dilihat dari semakin besarnya pengeluaran pemerintah. Dua macam sifat pengeluaran pemerintah.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

1. Pengeluaran yang bersifat axhaustive. 2. Pengeluaran yang sifatnya transfer saja.

Hukum tentang selalu meningkatnya kegiatan pemerintah (Law of Ever of Increasing State Activity) Adolph Wagner mengatakan bahwa pengeluaran pemerintah selalu meningkat dari tahun ke tahun baik dalam arti uang maupun secara riil. Sebab-sebab dari kegiatan dan pengeluaran negara atau pemerintah yang selalu meningkat adalah berikut ini. 1. Meningkatnya fungsi pertahanan, keamanan dan ketertiban. 2. Meningkatnya fungsi kesejahteraan. 3. Meningkatnya fungsi perbankan

4. Meningkatnya fungsi pembangunan.

Agar dapat tercapai suatu hasil yang maksimal, perlu diciptakan suatu pedoman bagi pelaksanaan aktivitas pemerintah. Pertama harus ditentukan sasaran dari pengeluaran atau sasaran dari setiap kegiatan pemerintah. Selanjutnya kita harus membandingkan hasil-hasil yang mungkin diperoleh dari kegiatan-kegiatan dengan seandainya kegiatankegiatan itu dilakukan oleh swasta.

D. Prinsip Pokok dalam Pengeluaran Negara

Dalam melaksanakan fungsinya pemerintah menggunakan sumber-sumber daya ekonomi yang dimiliki atau dikuasai olehnya baik secara langsung maupun secara tidak langsung. Agar sasaran yang ingin dicapai oleh pemerintah dapat tercapai dengan baik maka pemerintah dalam mempergunakan uang dan sumber-sumber daya ekonomi lainnya haruslah berpedoman kepada prinsip-prinsip pokok yang telah digariskan. Prinsip-prinsip pokok dalam pengeluaran negara itu disebut dengan canon of government expenditure. Prinsip-prinsip pokok tersebut adalah berikut ini.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

1. Asas moralita. 2. Asas nasionalita. 3. Asas kerakyatan atau demokrasi. 4. Asas rasionalita. 5. Asas fungsionalita atau asas teologis.

6. Asas perkembangan. 7. Asas keseimbangan dan keadilan.

Ketujuh asas tersebut satu sama lain bersifat saling mengikat dan keseluruhan asas sifatnya saling mendukung sehingga satu asas tidak bisa berdiri sendiri. Keseluruhan asas harus berjalan searah, serasi, dan apabila salah satu asas mengalami kemunduran maka akibatnya unsur-unsur atau asas-asas yang lain juga mengalami kemunduran dan sebaliknya.

E. Pentingnya Sektor Publik 1. Apa yang disebut sebagai ekonomi kapitalis modern sebenarnya adalah ekonomi campuran, di mana seper tiga atau lebih kegiatan ekonom i terjadi di sektor pemerintah. 2. Dalam buku ini, istilah sektor pemerintah digunakan untuk menunjuk kepada bagian dari kebijakan ekonomi pemerintah yang dinyatakan di dalam bentuk anggaran (pengeluaran dan penerimaan) 3. Kegiatan penganggaran dibedakan dalam 3 jenis utama sebagai berikut. a. Upaya pemerintah untuk menyediakan barang dan jasa tertentu yang disebut barang sosial (social goods). b. Penyesuaian terhadap distribusi pendapatan dan kekayaan. c. Tindakan yang berhubungan dengan pengangguran, inflasi, dan laju pertumbuhan ekonomi yang tidak memadai.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

Dalam membicarakan penyediaan barang sosial (fungsi alokasi), telah disinggung mengenai pembayaran barang dan jasa tertentu melalui anggaran belanja. Apakah produksi barang-barang ini dilakukan di bawah manajemen pemerintah atau apakah barang dan jasa itu dibeli dari perusahaan swasta, merupakan masalah lain lagi.

Penyediaan barang sosial menimbulkan permasalahan yang berbeda dari pengadaan barang pribadi (private goods). Perbedaan utamanya adalah barang sosial cenderung tidak menimbulkan persaingan di dalam konsumsinya dan kesenangan konsumen terhadap barang itu tidak diungkapkan di dalam penawaran konsumen di pasar. Oleh karena itu, dibutuhkan adanya proses politik.

Pola distribusi yang dihasilkan dari pola penyebaran sumber daya alam dan dari penjualan jasa faktor produksi di pasar belum tentu merupakan suatu pola yang adil menurut masyarakat. Penyesuaian distribusi mungkin dibutuhkan, dan kebijakan pajak dan tunjangan merupakan suatu alat yang efektif untuk melaksanakannya sehingga perlu ada suatu fungsi distribusi di dalam kebijakan anggaran.

Kebijakan pajak dan pengeluaran mempengaruhi permintaan agregat dan tingkat kegiatan ekonomi. Kebijakan itu merupakan instrumen penting dalam mempertahankan stabilitas ekonomi, termasuk stabilitas kesempatan kerja yang tinggi dan pengendalian terhadap inflasi. Selanjutnya, fungsi stabilitas termasuk sebagai fungsi anggaran ketiga. Masalah utamanya, bagaimana melaksanakan kebijakan fiskal sehingga pokok utamanya termasuk alokasi, distribusi, dan stabilisasi dapat dipenuhi secara serentak.

F. Definisi Keuangan Publik

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

Keuangan publik adalah bagian ilmu ekonomi yang mempelajari aktivitas finansial pemerintah. Yang termasuk pemerintah disini adalah seluruh unit pemerintah dan institusi atau organisasi pemegang otoritas public lainnya yang dikendalikan dan didanai oleh pemerintah. Keuangan publik menjelaskan belanja publik dan teknik-teknik yang digunakan oleh pemerintah untuk membiayai belanja tersebut. Keuangan publik juga menganalisis pengeluaran publik untuk membantu kita dalam memahami mengapa jasa tertentu harus disediakan oleh negara dan mengapa pemerintah menggantungkannya pada jenisjenis pajak tertentu. Dalam keuangan publik, sebagai contoh, uraian-uraian mengapa pertahanan nasional harus dikelola oleh negara sedangkan makanan diserahkan kepada swasta dan mengapa suatu negara menggunakan komposisi berbagai jenis pajak bukan pada pajak tunggal - merupakan hal-hal yang dibahas didalamnya. Keuangan publik mempelajari proses pengambilan keputusan oleh pemerintah, karena setiap keputusan mempunyai pengaruh pada ekonomi dan keuangan rumah tangga dan swasta. Sehingga, penting untuk mengembangkan model-model ekonomi yang membantu menjelaskan arti alokasi sumber daya yang efisien atau optimal, arti keadilan, dan antisipasi akibat finansial maupun ekonomi atas suatu keputusan publik. Dengan demikian, fokus keuangan publik adalah mempelajari pendapatan dan belanja pemerintah dan menganalisis implikasi dari kegiatan pendapatan dan belanja pada alokasi sumber daya, ditribusi pendapatan, dan stabilitas ekonomi.

G. Alasan Mempelajari Keuangan Publik Keuangan publik erat kaitannya dalam proses pengambilan keputusan berdasar asas demokrasi. Apabila para pemilih wakil rakyat memonitor aktivitas para wakilnya, maka para wakil rakyat ini akan bekerja lebih keras dan berusaha meyakinkan para pemilih bahwa kontribusi mereka atas pembayaran-pembayaran pajak akan menyebabkan

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

pencapaian kondisi yang lebih baik. Sektor publik telah mengalami pertumbuhan dari waktu ke waktu. Jumlah yang sangat besar nilainya ini merupakan alasan yang kuat untuk menumbuhkan rasa ingin tahu masalah keuangan publik. Penting bagi kita untuk mengamati aktivitas organisasi pemerintah - yang tidak ditujukan untuk mencari laba tetapi memaksimalkan jasa pelayanan kepada masyarakat - dan mengetahui karakteristik khusus yang melekat pada sektor publik. Salah satu perhatian pokok pengeluaran rumah tangga ada pada makanan, perumahan, pakaian, transportasi, kesehatan dan rekreasi. Kemudian, muncul pertanyaan apakah pengeluaran-pengeluaran untuk masing-masing jenis tersebut dilakukan dengan bijaksana. Kemudian, apakah hasil penerimaan pajak (terutama pajak penghasilan) dari rumah tangga seperti yang tercantum dalam anggaran negara memang relevan dengan aktivitas-aktivitas sektor publik ini. Pertanyaan-pertanyaan lain akan timbul berkaitan dengan mengapa pemerintah memerlukan anggaran sebanyak itu, digunakan untuk apa uang-uang itu, dan apakah uang tersebut digunakan dengan bijaksana? Secara normal, semakin tinggi pendapatan rumah tangga maka semakin besar proporsi pajak yang harus dibayarkan. Seiring dengan itu, kepentingan dan perhatian publik akan meningkat. Bagi individu yang merasa tidak puas dengan beban pajak yang menjadi tanggungan mereka, maka mereka akan memberi pengawasan yang lebih pada aktivitas pemerintah. Sistem perpajakan haruslah diarahkan pada kepuasan dari sudut pandang para individu tersebut, karena para individu ini menaruh perhatian pada aktivitas belanja publik setelah mereka membayar pajak. Karena, apabila pembayar pajak merasa terpuaskan, mereka akan merasa sukarela pada saat pemerintah mengambil sebagian pendapatan mereka. Dalam situasi ini, pembayar pajak akan memberikan otoritas lebih kepada pemerintah untuk mengelola dan mengendalikan sejumlah sumber daya keuangannya.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

10

H. Pentingnya Sektor publik Di Amerika Serikat, lebih dari dua puluh persen pendapatan nasional (GNP) berasal dari belanja pemerintah, sedangkan di negara-negara Eropa Barat, prosentase belanja publik tersebut lebih besar. Kebijakan publik dianggap penting dalam hal mempengaruhi kegiatan ekonomi nasional, melalui kebijakan moneter dan penganggaran, karena sektor publik dan sektor swasta merupakan kesatuan integral dalam sistem perekonomian. Dalam sistem perekonomian kapitalis, dikehendaki adanya kebebasan individu yang mutlak dan tidak membenarkan pengaturan ekonomi oleh pemerintah, kecuali dalam hal-hal yang tidak dapat diatur sendiri oleh para individu. Pada situasi ini, peran pemerintah timbul untuk mengatur dan mengelola aspek-aspek kepentingan publik dan karakteristik umum dari aktivitas tersebut adalah bahwa kegiatan tersebut tidak ditujukan untuk memperoleh keuntungan. Pemerintah dapat melakukan tiga kegiatan publik utama, tipikalnya dalam penyediaan pertahanan nasional, keadilan sosial dan pekerjaan umum. John Stuart Mill menyampaikan alasan-alasan tentang perlunya aktivitas publik yang dilakukan oleh pemerintah sebagai berikut:
a.

Bahwa campur tangan pemerintah, walaupun harus membatasi kebebasan individu, dibutuhkan dalam memelihara perdamaian dan melindungi masyarakat terhadap serangan yang datang dari luar maupun dari dalam.

b.

Bahwa pemerintah haruslah bersifat inferior dalam melakukan kegiatan industri dan perdagangan, karena usaha seperti itu dapat dijalankan oleh sektor swasta.

c.

Bahwa individu akan lebih percaya diri apabila mengerjakan sesuatu untuk kepentingannya sendiri, sehingga pemerintah hanya bergerak dalam area yang menyangkut kepentingan publik atau umum.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

11

Dalam perkembangannya, tidak ada lagi paham ekstrim seperti itu sehingga negara kapitalis pun memandang perlu adanya peranan pemerintah dalam perekonomian. Pemerintah semakin diperlukan dalam melakukan kegiatankegiatan ekonomi karena mekanisme pasar dalam sistem kapitalis mempunyai beberapa kelemahan. Diantara kelemahankelemahan mekanisme pasar tersebut adalah sebagai berikut:
a.

Adanya barang publik (akan didefinisikan dan dibahas dalam bab mendatang) yang tidak dapat disediakan oleh mekanisme pasar, sehingga harus disediakan oleh pemerintah.

b. Adanya perbedaan biaya pribadi dan biaya sosial, manfaat pribadi dan manfaat

sosial, sehingga pemerintah secara nyata diperlukan dalam pengelolaan biaya dan manfaat sosial karena swasta tidak ada keinginan mengelolanya.
c.

Adanya risiko yang sangat besar yang tidak mungkin dikelola oleh swasta.

d. Adanya sifat monopoli dalam bidang usaha tertentu yang menyebabkan pemerintah

harus campur tangan agar monopoli tidak merugikan para pelaku ekonomi.
e.

Adanya inflasi atau deflasi yang tidak dapat diselesaikan secara otomatis oleh mekanisme pasar.

f.

Adanya distribusi pendapatan yang tidak merata antar pelaku ekonomi pasar. Akan tetapi, fungsi sektor publik berbeda dengan fungsi rumah tangga dan

perusahaan dalam perekonomian. Peran tersebut dapat dilihat dalam aliran sirkuler seperti

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

12

dibawah ini. Gambar 1.1 Dari gambar terlihat bahwa akan terdapat hubungan yang erat antara arus sektor swasta (rumah tangga dan perusahaan) dan sektor pemerintah. Sektor publik (anggaran pemerintah) memberi kontribusi pada pasar faktor produksi dan pasar produk sehingga merupakan bagian integral dari sistem pembentukan harga. Itulah sebabnya dalam merancang suatu kebijakan fiskal, perlu diperhatikan bagaimana sektor swasta akan bereaksi. Arus barang pribadi dan barang publik tidak dibiayai oleh penjualan tapi melalui perpajakan atau melalui pinjaman. Barang dan jasa yang disediakan oleh pemerintah dapat saja diproduksi oleh pemerintah, atau diproduksi oleh swasta untuk dijual kepada pemerintah. Peranan sektor publik dalam perhitungan GNP ( Gross National Product) atau pendapatan nasional adalah bahwa pemerintah memberi kontribusi terhadap GNP melalui pembelian barang dan jasa.

I.

Karakteristik Kebijakan publik Dalam menilai pentingnya sektor publik, ada sejumlah kriteria dimana komposisi

output pengeluaran publik haruslah sesuai dengan keinginan konsumen, adanya preferensi pengambilan keputusan yang terdesentralisasi, dan tidak menyerahkan ekonomi hanya pada kekuatan pasar, karena mekanisme pasar tidak dapat melaksanakan semua

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

13

fungsi ekonomi. Dengan demikian karakteristik kebijakan publik mempunyai sifat

mengarahkan, mengoreksi dan melengkapi peranan mekanisme pasar. Rincian karakteristik tersebut adalah sebagai berikut:
a.

Untuk mencapai efisiensi pasar - kondisi dimana produksi barang sama dengan keinginan pasar - mensyaratkan adanya informasi yang lengkap mengenai pasar baik bagi produsen maupun konsumen dan peraturan pemerintah diperlukan untuk menjamin persyaratan kelengkapan informasi itu.

b.

Peraturan pemerintah diperlukan untuk mengoreksi penyimpangan yang terjadi bila terdapat kondisi persaingan yang tidak efisien.

c.

Pertukaran barang dan jasa tertentu dalam mekanisme pasar perlu ada proteksi dari pemerintah untuk melindungi pelaku pasar.

d.

Timbulnya masalah eksternalitas (akan dibahas lebih lanjut pada bab mendatang) perlu dipecahkan oleh pemerintah, melalui anggaran, subsidi dan pajak.

e.

Perlunya peran sosial yang dilakukan oleh pemerintah dalam distribusi pendapatan dan kesejahteraan dalam mekanisme pasar.

f.

Kebijakan publik diperlukan untuk menjamin kesempatan kerja, stabilitas harga dan tingkat pertumbuhan ekonomi.

J. Ruang Lingkup Keuangan Publik Ruang lingkup Keuangan Publik dapat digambarkan dalam bagan berikut ini.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

14

Bahasan Keuangan Publik dimulai dari keadaan dan alasan perlunya peran pemerintah dalam perekonomian. Hal ini menyangkut kondisi-kondisi adanya eksternalitas yang perlu dikendalikan pemerintah, adanya barang publik yang perlu disediakan oleh pemerintah, adanya mekanisme pasar yang perlu diintervensi pemerintah karena berbagai alasan, perlunya pencapaian kondisi stabil dalam eknomi dimana peran pemerintah sangat dominan, dan sebagainya. Setelah itu, Keuangan Publik juga mencoba memberi gambaran tentang pilihan publik yang menyangkut aspek institusi publik, keseimbangan publik yang dicapai melalui proses pemilihan umum. Hasil pemilihan umum ini akan menghasilkan keputusan diantaranya menyangkut penyediaan barang dan jasa publik , dan juga alokasi dan distribusi sumber daya. Kemudian, bahasan Keuangan Publik akan mencakup masalah-masalah kreasi memperoleh pendapatan yang dilakukan oleh pemerintah. Sumber pendapatan pemerintah dapat mencakup pajak dan non pajak, dan, dalam keuangan publik, sumber-sumber tersebut akan dihubungkan dengan aspek keadilan dan distribusi pendapatan. Keuangan Publik kemudian akan membahas aspek belanja publik yang merupakan aktivitas utama pemerintah dalam penyediaan barang dan jasa publik untuk kesejahteraan masyarakat. Contohcontoh belanja pemerintah tersebut meliputi pendidikan, kesehatan dan pertahanan, dimana bahasan tersebut akan dihubungkan dengan aspek efisiensi penyediaan jasa tersebut. Salah satu titik penting sisi belanja tersbut

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

15

juga akan mencakup efek pengganda (multiplier) yang diperankan oleh pemerintah. Aspek pembiayaan merupakan area pembahasan Keuangan Publik

berikutnya. Secara tipikal, pemerintah perlu memberikan stimulus pada perekonomian melalui kebijakan belanjanya yang mengalami pertumbuhan dari waktu ke waktu, dimana belanja tersebut dapat didanai oleh pendapatan yang dihasilkan dari kegiatan pemerintah. Untuk menutup kekurangannya, pemerintah dapat melakukan usaha-usaha memperoleh sumber pendanaan lainya melalui hutang, misalnya. Bahasan yang meliputi kegiatan memperoleh pendapatan, kegiatan yang mencakup belanja publik dan kegiatan pembiayaan sering disebut sebagai struktur fiskal (fiscal structure). Yang terakhir, bahasan keuangan publik biasanya juga menyangkut kegiatan analisis hubungan antara kebijakan pemerintah dengan perekonomian yang dikelola oleh rumah tangga dan swasta. Dengan demikian, ruang lingkup Keuangan Publik akan menyangkut ketiga bidang utama sebagai berikut:
a.

Permasalahan keuangan pemerintah itu sendiri, dengan keterbatasanketerbatasan yang ada.

b.

Segala kegiatan yang berhubungan dengan alokasi sumber daya, distribusi pendapatan, dan aspek stabilisasi.

c.

Analisis hubungan sektor publik dan sektor swasta. Fokus buku ini akan meliputi kegiatan penerimaan dan pengeluaran dari anggaran

pemerintah dan hal-hal yang berkaitan dengan anggaran pendapatan dan belanja negara, termasuk kebijakan publik.

K. Pendekatan Analisis

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

16

Dalam melakukan analisis kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan anggaran pemerintah, dapat dipakai beberapa pendekatan analisis sebagai berikut: a. Pendekatan Normatif. Pendekatan ini mencakup kriteria yang perlu ditetapkan untuk menilai kebijakan anggaran, bagaimana kualitas kebijakan fiskal, dan bagaimana agar prestasi dapat ditingkatkan. Dengan menggunakan welfare economics, analisis

dihubungkan dengan kondisi efisien perilaku rumah tangga dan perusahaan. Implementasi kebijakan sektor publik mempunyai derajat kesulitan lebih tinggi, karena erat kaitannya dengan aspek politik dan harus mempertimbangkan aspek pemerataan dan keadilan. Jadi, pendekatan normatif ini akan mengarah pada bagaimana seharusnya suatu kebijakan publik ditetapkan. Pendekatan ini menggunakan alat indifference curve untuk menyatakan preferensi individu yang kemudian dihubungkan dengan preferensi bermuatan sosial untuk mendapatkan kondisi efisiensi Pareto. Teori dasar dari welfare economics menyatakan bahwa, pertama, dalam kondisi tertentu, mekanisme pasar yang kompetitif mengarah pada hasil yang efisien, dan, kedua, menyatakan suatu masyarakat dapat mencapai efisiensi Pareto tersebut dengan membuat kesepakatan (dengan melibatkan intervensi pemerintah) atas donasi individuindividu dan kemudian memberi kebebasan pada masyarakat untuk melakukan pertukaran satu sama lain. b. Pendekatan Positif. Pendekatan ini dilakukan dengan membahas hal-hal yang berhubungan dengan estimasi, berdasar bukti empiris. Analisis ini menilai mengapa kebijakan fiskal pemerintah mencakup aspek ekonomi, historis, politik dan sosial; bagaimana tekanan

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

17

pihak-pihak yang berkepentingan dan bagaimana preferensi fiskal, dan bagaimana proses politik. Jadi, pendekatan positif ini akan mengarah pada kebijakan publik apa yang harus diambil. Pendekatan ini menggunakan alat eksperimen berdasar suatu estimasi untuk melihat perubahan perilaku. Pendekatan ini menggunakan model-model

ekonometrik untuk melihat pengaruh dari suatu kebijakan dalam perilaku ekonomi yang diobservasi dan juga menggunakan analisis regresi untuk memprediksi pengaruh kebijakan setelah parameternya dapat diketahui dari model ekonometrik tersebut. L. Kriteria yang Digunakan untuk Mengevaluasi Kebijakan Publik Beberapa kriteria dibawah ini dapat digunakan untuk melakukan evaluasi dan analisis kebijakan publik. 1. Equity & Fairness (Keadilan dan kewajaran) Suatu kebijakan publik dapat diuji dengan berbagai pertanyaan: Apa yang dimaksud dengan kewajaran dalam persepsi sosial dan seberapa fair suatu kebijakan publik terhadap isu hak kepemilikan? Sebagai contoh, apakah wajar menutup perusahaan yang menyebabkan polusi udara dibandingkan dengan kesempatan kerja yang disediakan oleh usaha tersebut? Apakah wajar menutup bisnis penebangan hutan untuk menyelamatkan habitat burung hantu? Atau, apakah wajar bagi keluarga tanpa anak harus membayar pajak pendidikan? 2. Economic Efficiency (Efisiensi Ekonomi) Kebijakan publik dapat dianalisis dari sudut Pareto Efficiency yaitu alokasi sumber daya dari kondisi yang tidak mungkin melalui perubahan alokasi sehingga mencapai

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

18

kondisi dimana seseorang atau beberapa orang mengalami kepuasan lebih baik tanpa menyebabkan pihak lain terbebani. 3. Paternalism (Sistem Paternal) Kebijakan publik dapat dievaluasi dari asumsi bahwa pemerintah adalah pihak yang paling mengetahui permasalahan penduduk suatu negara dan pemerintah bebas menentukan kebijakan apa saja. Sebagai contoh, orang tidak akan menabung dalam jumlah yang cukup untuk pensiun sehingga pemerintah harus mengalokasikan penerimaan pajak agar penduduk usia lanjut dapat memperoleh manfaat. 4. Freedom of choice (Kebebasan Individu) Dalam asas demokrasi, kebebasan individu dalam perekonomian memungkinkan pertukaran sukarela atau mempromosikan proses pengambilan keputusan sukarela yang didasarkan atas pertimbangan dagang yang bebas biaya transfer antar pihak yang bertransaksi. Sehingga salah satu indikator keberhasilan kebijakan publik adalah apakah kebijakan pemerintah dapat mendorong kebebasan individu dalam bertransaksi ekonomi. 5. Stabilization (Stabilisasi) Kebijakan publik dapat dianalisis dengan menilai apakah kebijakan yang diambil pemerintah mampu meningkatkan pengeluaran agregat? Atau apakah ekonomi sektor swasta - yang dapat memberi pekerjaan pada setiap orang - perlu diintervensi pemerintah? 6. Trade Off Secara umum, ekonom menekankan efisiensi dan keadilan sebagai kriteria melakukan evaluasi atas kebijakan publik. Akan tetapi, mungkin ada konflik yang substansial

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

19

antara beberapa kriteria tersebut. Contoh, kebijakan upah minimum mungkin mendorong keadilan, tetapi hal ini mungkin tidak efisien. Kemudian, welfare economics telah dipertimbangkan sebagai cara pemberian insentif untuk mengoreksi kebijakan berdasar keadilan sosial. Suatu kebijakan publik dapat dievaluasi dengan pertanyaan apakah pilihan kebijakan tidak akan mengorbankan tujuan lainnya atau apakah manfaat agregat dapat melampaui beban agregat.

Dasar-dasar Keuangan Sektor Publik

halaman

20