Bab 4

PROSES PERSIAPAN ANGGARAN

TUJUAN PERSIAPAN ANGGARAN

Selama proses persiapan anggaran, harus ada prioritas terhadap program-program
yang ada untuk meyakinkan bahwa anggaran yang disiapkan sesuai dengan prioritas dan
kebijakan pemerintah. Kemudian, memilih varians yang paling hemat biaya (cost effective),
dan terakhir mempersiapkan alat-alat yang akan digunakan untuk meningkatkan efisiensi
operasional dalam pemerintahan.
Proses perumusan anggaran memiliki empat dimensi, yakni:
1. Menyusun target fiskal dan tingkat pengeluaran yang sesuai dengan target tersebut.
Ini adalah tujuan dari persiapan kerangka makroekonomi.
2. Merumuskan kebijakan pengeluaran.
3. Mengalokasikan sumber daya yang bersesuaian dengan target dan kebijakan fiscal.
Ini adalah tujuan utama dari proses persiapan anggaran.
4. Mengenali masalah-masalah kinerja dan efisiensi operasional.
PENTINGNYA PERSPEKTIF JANGKA MENENGAH UNTUK PENGANGGARAN
Dalam penganggaran, harus dipertimbangkan adanya trade off antara relevansi
kebijakan (policy relevance) dengan kepastian (certainty). Penganggaran yang terlalu
singkat (dalam jangka waktu bulan) akan mengakibatkan timbulnya ketidakpastian dan
ketidakrelevanan sebagai instrument kebijakan. Sementara penganggaran yang terlalu lama
(meliputi beberapa tahun) akan menyediakan konteks yang lebih luas namun juga akan
menimbulkan ketidakpastian. Dalam prakteknya, multi year atau disebut pula jangka
menengah meliputi antara tiga hingga lima tahun termasuk tahun anggaran.
Pandangan jangka menengah ini akan dapat dicapai apabila pendapatan dapat
diperkirakan dan diciptakan mekanisme untuk mengendalikan pengeluaran. Kondisi ini sulit
untuk dicapai pada banyak negara berkembang. Permasalahan yang timbul adalah karena
perspektif jangka menengah ini membutuhkan
arah kebijakan yang jelas untuk
mempertahankan pembangunan yang berkesinambungan -yang tidak dimiliki oleh negaranegara berkembang-, serta fleksibiltas dan prediktabilitas pemerintah yang lemah.
Meskipun kebanyakan negara mempersiapkan anggaran berdasarkan siklus
tahunan, untuk dapat diformulasikan dengan baik maka harus dipertimbangkan juga
kejadian-kejadian yang berada diluar siklus tahunan tersebut, seperti masalah
makroekonomi, pendapatan yang akan diperoleh, biaya program jangka panjang, dan
kebijakan pemerintah.

Secara spesifik, anggaran tahunan harus mencerminkan tiga faktor utama dalam
perspektif jangka menengah, yakni:
Page 1 of 19

1. Biaya pengeluaran modal masa depan

2. Kebutuhan dana untuk program-program tertentu (seperti pembayaran utang dan
transfer)yang mana tingkat pengeluaran dapat mengalami perubahan, meskipun
kebijakan dasarnya tetap sama.
3. Kontinjensi yang mungkin timbul sebagai hasil dari keperluan pengeluaran masa
depan (seperti garansi utang pemerintah)
Pandangan jangka menengah itu penting karena jangka waktu untuk anggaran
tahunan begitu singkat untuk tujuan penyesuaian prioritas pengeluaran, namun jangka
waktu yang terlalu lama akan membawa pada ketidakpastian. Ketika anggaran disusun,
kebanyakan komitmen pengeluaran dalam anggaran tahunan telah ditetapkan, misalnya gaji
yang harus dibayarkan pada PNS, uang pensiun yang harus dibayarkan kepada pensiunan,
biaya utang, dll. Biaya lainnya dapat disesuaikan, tapi seringkali tidak dianggap. Marjin
tersebut biasanya tidak lebih dari 5% terhadap total pengeluaran. Artinya, setiap
penyesuaian terhadap prioritas pengeluaran, jika ingin berhasil dilaksanakan, harus
diterapkan selama beberapa tahun. Implikasi pengeluaran dari kebijakan tersebut akan
terbentang selama beberapa tahun, dan kebijakan itu akan sulit diimplementasikan melalui
fokus pada anggaran tahunan.
Selain itu pandangan jangka menengah juga penting untuk mendemonstrasikan arah
perubahan yang diinginkan kepada publik. Anggaran tahunan biasanya fokus pada input
dan aktivitas, sementara perspektif jangka menengah akan memungkinkan pemerintah
untuk mengevaluasi efektifitas biaya dan untuk menentukan apakah usaha yang dilakukan
lebih besar daripada yang dapat ditanggung.
Namun demikian, ada dua hal yang harus dihindari dalam pandangan lebih dari satu
tahun (multi year):
1. Pendekatan program pengeluaran jangka menengah dapat menjadi suatu alasan
untuk menciptakan strategi penghindaran, dengan cara menekan pengeluaran keluar
dari tahun yang bersangkutan.
2. Multi year dapat membawa kepada klaim untuk meningkatkan pengeluaran dari
kementrian departemen (line ministries), karena program baru dapat dengan mudah
diubah menjadi entitlement seketika saat program tersebut dimasukkan dalam
proyeksi.
Untuk menghindarinya kebanyakan negara membatasi ruang lingkup program
pengeluaran multi year nya menjadi biaya untuk program yang telah ada, tanpa membuat
program baru.
Tiga variasi dari program pengeluaran multi year:
1. Proyeksi teknis dari biaya masa depan terhadap program yang berjalan (contohnya
biaya investasi)
2. Pendekatan perencanaan yang kokoh, yang meliputi (i) penghematan program
dalam sektor non prioritas dalam periode yang direncanakan, sehingga dapat
memberikan kesempatan lebih luas untuk program yang lebih diprioritaskan, (ii)
memasukkan program yang berjalan ke dalam multi year, dan hanya program baru
yang bersifat pasti yang ada di dalam anggaran tahunan sekarang.
Page 2 of 19

3. Pendekatan perencanaan tradisional, yang secara eksplisit mengidentifikasi program

baru dan biayanya selama periode yang bersangkutan. Ini termasuk rencana
pembangunan yang melingkupi semua pengeluaran.
Ketercapaian dalam penerapan pendekatan yang berbeda ini dan hubungannya
dengan anggaran tahunan tergantung kepada kapasitas dan konteks institusional dari
negara yang bersangkutan. Meskipun demikian, anggaran tahunan harus selalu
ditempatkan dalam perspektif multi year, meskipun tidak terdapat program pengeluaran
jangka menengah secara formal. Untuk tujuan ini ada dua kegiatan yang harus dilakukan (i)
estimasi sistematis terhadap biaya akan datang dari program sekarang, ketika mereview
permintaan anggaran tahunan dari kementrian departemen, (ii) Estimasi jumlah pengeluaran
yang konsisten dengan kerangka makroekonomi jangka menengah.
Berdasarkan UU No 17 Tahun 2003 (bagian penjelasan Umum poin 6), Indonesia
menganut tiga pilar penganggaran, yakni penganggaran terpadu, kerangka pengeluaran
jangka menengah dan penganggaran berbasis kinerja. Kemudian dijelaskan dalam PP No
21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga (RKA-KL), pasal 1 poin 5 disebutkan bahwa kerangka pengeluaran jangka
menengah (KPJM) adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan
pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari
satu tahun anggaran dengan mempertimbangkan implikasi biaya keputusan yang
bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju. Sedangkan.
pasal 1 poin 6 menyatakan bahwa prakiraan maju adalah perhitungan kebutuhan dana
untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan guna memastikan
kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan
anggaran tahun berikutnya.

Pelaksanaan KPJM akan membawa pada beberapa manfaat, yakni :

Mengembangkan disiplin fiskal dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal (fiscal

sustainability)
Meningkatkan keterkaitan antara kebijakan, perencanaan, dan penganggaran
(antara KPJM, RKP, dan APBN)
Mengarahkan alokasi sumberdaya agar lebih rasional dan strategis
Meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian
pelayanan yang optimal dan lebih efisien
Page 3 of 19

Meningkatkan
predictability
dan
kesinambungan
pembiayaan
suatu
program/kegiatan
Memudahkan kerja perencanaan kementerian/lembaga pada tahun-tahun berikutnya
Mendorong peningkatan kinerja kementerian/lembaga dalam memberikan pelayanan
kepada publik

Skema perencanaan dan penganggaran di kementerian/lembaga

KONDISI UNTUK PERSIAPAN ANGGARAN YANG BAIK

Sebagai tambahan terhadap pandangan lebih dari satu tahun (multi year), persiapan
anggaran tahunan yang baik juga penting dalam pengambilan keputusan secara cepat dan
sekaligus penghindaran praktek-praktek yang dipertanyakan.
Pentingnya untuk Pengambilan Keputusan Secara Cepat
Sangatlah penting untuk membuat trade off secara eksplisit dalam menyusun
anggaran. Hal ini akan memberikan penerapan yang mudah dalam program yang
diprioritaskan, dan menghindari terganggunya manajemen program selama pelaksanaan
anggaran. Pertimbangan politis, mekanisme penghindaran, dan kekurangan informasi yang
diperlukan, sering membawa pada penundaan pilihan-pilihan dalam pelaksanaan anggaran.
Ketika perkiraan pendapatan terlalu besar dan dampak dari komitmen yang
berkelanjutan diperkirakan terlalu rendah, harus ada pengurangan pengeluaran yang cukup
besar ketika melaksanakan anggaran. Perkiraan pendapatan yang terlalu besar ini dapat
timbul tidak hanya dari faktor teknis (seperti penilaian yang buruk terhadap dampak
perubahan kebijakan perpajakan atau peningkatan pengeluaran pajak), t api juga dari
keinginan menteri untuk memasukkan terlalu banyak program dalam anggaran, padahal
mengalami kesulitan dalam pembiayaannya. Hal serupa juga terjadi dalam hal perkiraan
pengeluaran yang terlalu rendah, yang timbul dari penilaian yang tidak realistis atas biaya
kewajiban yang tidak didanai (unfunded liabilities) atau dampak dari kewajiban permanen.
Dapat pula hal ini merupakan taktik untuk membuat suatu program baru.

Page 4 of 19

Anggaran yang terlalu optimis dapat membawa pada akumulasi penunggakan

pembayaran dan kekacauan pada kepatuhan terhadap aturan. Untuk mengatasi masalah
yang ditimbulkan oleh anggaran yang terlalu optimis ini, seringkali disarankan untuk
memprioritaskan atau mengisolasi program utama (core programs) selama pelaksanaan
anggaran.
Pentingnya untuk Batasan Yang Jelas
Kementrian departemen harus diberikan batasan yang keras dalam hal persiapan
anggaran sehingga akan beralih dari kebutuhan menjadi ketersediaan dalam
mempersiapkan program anggarannya.
Persiapan anggaran yang baik harus dilingkupi dengan kerangka makroekonomi
yang baik, serta dilaksanakan dengan mekanisme berikut:

Top down approach; yang meliputi (i) mendefinisikan sumber daya yang tersedia
yntuk pengeluaran umum, (ii) menciptakan batasan pengeluaran sektoral yang
sesuai dengan prioritas pemerintah, (iii) memberitahukan batasan pengeluaran ini
kepada kementrian departemen.
Bottom up approach; meliputi penyusunan dan pembiayaan program pengeluaran
sektoral yang sesuai dengan batasan pengeluaran yang telah ditetapkan.
Iteration and reconciliation mechanism; mekanisme rekonsiliasi dan pengulangan
untuk menghasilkan program pengeluaran yang konstan.

Menghindari praktek penganggaran yang dipertanyakan

Praktek penganggaran yang banyak digunakan saat ini tidak konsisten dengan
praktek penganggaran yang baik, beberapa diantaranya adalah incremental budgeting,
open ended process, excessive bargaining dan dual budgeting.
Incremental budgeting
Proses penganggaran harus mempertimbangkan konteks sekarang, kebijakan yang
berkelanjutan dan program yang berjalan. Dan kebanyakan ukuran struktural hanya bisa
diimplementasikan secara progresif. Pengalaman menunjukkan bahwa zero-based
budgeting yang diselenggarakan tiap tahun merupakan suatu ilusi yang mahal. Sementara
disisi lain, incremental budgeting yang dipahami sebagai suatu alat perubahan mekanis
dalam detailed line-item budget akan membawa kepada hasil yang buruk. Dialog antara
menteri keuangan dengan kementrian departemen hanya berusaha mereview item-item
yang berbeda dan bernegosiasi mengenai item apa saja yang dapat dihilangkan atau
ditambah. Namun diskusi tersebut hanya memfokuskan diri pada input, tanpa adanya
referensi kepada output. Terlebih lagi, meskipun tujuan utama incremental budgeting adalah
sebagai alat kendali terhadap anggaran namun pada kenyataannya sebaliknya,
penganggaran jenis ini lebih fokus pada pengeluaran barang dan jasa, padahal anggaran
biasanya meliputi subsidi, kebijakan atas gaji, atau pada banyak negara berkembang,
pengeluaran dibiayai oleh dana dari bantuan asing.
Open Ended Process
Proses persiapan anggaran open-ended dimulai ketika ada permintaan dari lembaga
terkait tanpa adanya indikasi yang jelas atas keterbatasan anggaran. Karena permintaan ini
Page 5 of 19

hanya mencerminkan kebutuhan, maka secara total biasanya akan selalu melebihi sumber
daya yang ada. Lembaga yang bersangkutan tidak memiliki insentif untuk mengusulkan
penghematan, karena tidak ada jaminan bahwa penghematan itu akan memberikan
tambahan dana untuk program-program baru. Program baru biasanya dimasukkan secara
terburu-buru didalam permintaan anggaran sektoral. Menteri keuangan cenderung
mengambil keputusan pengurangan yang arbiter diantara usulan anggaran sektoral karena
kurangnya informasi atas pengeluaran yang diusulkan tersebut, biasanya hal ini dilakukan
pada batas terakhir finalisasi anggaran. Atau, beberapa hari sebelum deadline presentasi
anggaran di hadapan kabinet, menteri keuangan memberikan arahan kepada kementrian
departemen untuk menghilangkan/mengurangi permintaan
anggaran mereka (yang
akhirnya dilakukan dengan tergesa-gesa oleh kementrian yang bersangkutan). Anggaran ini
lah yang kemudian disahkan oleh sidang kabinet.
Proses open-ended ini seringkali disebut dengan pendekatan desentralisasi terhadap
anggaran. Faktanya, keduanya merupakan hal yang berbeda. Karena permintaan
kementrian yang melebihi kapasitas sumber daya yang ada, maka menteri keuangan dapat
memutuskan kemana kelebihan tersebut harus dialokasikan, atau apakah harus dilakukan
realokasi. Semakin kecil batasan terhadap proses pengajuan anggaran ini, maka semakin
besar kelebihan atas permintaan anggaran dari kementrian departemen, dan semakin besar
pula peran menteri keuangan dalam memutuskan komposisi program sektoral, serta
semakin bersifat ilusi juga kepemilikan dari anggaran kementrian departemen.
Tawar menawar yang berlebihan (Execessice bargaining) dan penghindaran konflik
Selalu ada unsur tawar menawar di dalam penyiapan anggaran, pilihan harus
ditentukan diantara berbagai kepentingan. Ketika tawar menawar mendorong proses
penyiapan anggaran, satu-satunya hasil yang dapat diperkirakan adalah ketidakefisienan
dalam alokasi sumber daya. Pilihan didasarkan pada kekuatan politik dari berbagai pihak,
bukan atas fakta, integritas, atau hasil. Bukan pula appropriasi anggaran yang transparan,
namun kesepakatan palsu yang tercapai seperti meningkatkan pengeluaran pajak,
penciptaan dana tertentu, pinjaman atau meningkatkan kewajiban. Proses penyiapan
anggaran yang didominasi oleh tawar menawar dapat juga meningkatkan peluang rusaknya
mekanisme dan penghapusan program penting dari anggaran.
Berbagai jenis kompromi digunakan untuk menghindari konflik birokrasi internal.
Mekanisme penghindaran konflik ini sering terjadi pada negara-negara yang
pemerintahannya tidak mempunyai ikatan yang kuat. Sehingga perbaikan proses dari
perencanaan kebijakan dapat memberikan manfaat atas penyiapan anggaran dengan
memperkuat ikatan di dalam pemerintahan. Penghindaran konflik menunjukkan tidak hanya
hubungan antara Ministry of Finance dengan Kementrian lain, namun juga di dalam tubuh
Kementrian dengan instansi dibawahnya Bahkan. ikatan yang buruk diantara Kementrian
sering digunakan oleh Ministry of Finance sebagai alasan pembenar atas perannya dalam
menentukan komposisi program sektoral. Oleh karena itu semua kebiasaan buruk yang
dihasilkan proses penyiapan anggaran open-ended dapat mengurangi keinginan Ministry
of Finance untuk memperbaiki sistem.
Dual budgeting
Sering terjadi kebingungan dalam membedakan antara penyajian anggaran rutin
(current) dan anggaran pembangunan (investment), serta masalah proses dimana kedua
anggaran tersebut disiapkan. Istilah dual budgeting sering digunakan untuk merujuk baik
Page 6 of 19

itu masalah yang pertama maupun kedua. Namun, seperti dijelaskan di atas, penyajian yang
terpisah tetap diperlukan.
Dual budgeting merujuk kepada adanya dua proses dalam penyiapan anggaran,
dimana tanggungjawab untuk menyiapkan anggaran pembangungan diserahkan kepada
entitas yang berbeda dengan entitas yang menyiapkan anggaran rutin. "Dual budgeting"
sebenarnya bertujuan menciptakan mekanisme yang tepat untuk memberikan prioritas yang
lebih tinggi kepada aktivitas pembangunan. Namun hal itu juga dipandang sebagai
penerapan golden rule untuk menyeimbangkan anggaran rutin dan melakukan pinjaman
hanya untuk pembangunan (investasi). Pada banyak negara berkembang, kesepakatan
organisasi yang telah ada sebelum penemuan pendekatan PIP di tahun 1980 secara
khusus memasukkan pemisahan tanggung jawab anggaran diantara Kementrian kunci.
Ministry of Finance bertanggung jawab untuk menyiapkan anggaran rutin, sedangkan
Ministry of Planning bertanggung jawab atas anggaran pembangunan tahunan dan rencana
jangka menengah. Dua entitas tersebut menjalankan tanggung jawab masing-masing
berdasarkan kriteria, staff, dinamika birokrasi dan ideologi yang berbeda. Pada hal tertentu,
pada saat akhir siklus penyiapan anggaran, Ministry of Finance akan menyatukan dua
anggaran tersebut menjadi satu dokumen yang membentuk anggaran. Sehingga jelas
bahwa terdapat praktik untuk menghalangi penyatuan pandangan atas pengeluaran rutin
dan pembangunan yang dibutuhkan dalam proses anggaran yang baik.
Oleh karena itu, masalah dual budgeting sebenarnya adalah kurangnya integrasi
atas rencana pengeluaran yang berbeda untuk tujuan kebijakan yang sama. Anggaran
investasi publik dipengaruhi oleh tekanan besar karena kepentingan daerah atau kelompok
(disebut proyek pork barrel) sehingga memberikan peluang korupsi dibandingkan dengan
belanja rutin. Pada negara dengan pengelolaan yang buruk, kurang ada keinginan untuk
memisahkan proses penyiapan anggaran investasi dan kecenderungan untuk meningkatkan
belanja investasi publik. Namun dalam situasi sama, dengan mengumpulkan kekuatan dan
peluang suap di tangan seorang penguasa unified-budget maka akan sulit untuk
memperbaiki manajemen belanja atau mengurangi korupsi. Sebaliknya, apabila Negara
memusatkan perhatian untuk memperbaiki integritas dari proses perencanaan investasi
yang terpisah maka hal itu mungkin merupakan satu-satunya cara untuk menjamin bahwa
sumber daya dialokasikan kepada proyek yang tepat dan memperbaiki keseluruhan proses
anggaran.
Mengingat bahwa masalah sebenarnya adalah kurangnya integrasi antara
perencanaan pengeluaran rutin dan investasi, bukannya proses yang terpisah itu sendiri.
Hal ini penting karena sering terjadi salah melihat masalah yang akan membawa kepada
suatu solusi simple dengan menggabungkan dua kementrian-walaupun koordinasi tetap
lemah. Menteri sebelumnya akan menjadi deputi menteri, struktur organisasi dirombak,
sedikit orang dipromosikan dan lebih banyak yang diturunkan. Tapi dual budgeting tetap
hidup dengan baik di bawah payung kementrian. Ketika koordinasi diantara proses yang
tepisah telah semakin rapat dan proses iterasi efektif, kedua anggaran akan berjalan seiring
dan konsisten satu sama lain dan juga dengan kebijakan pemerintah sehingga dual
budgeting tidak akan menjadi masalah besar. Oleh karenanya, ketika proses anggaran rutin
dan investasi terpisah, maka keduanya harus disatukan tergantung dari karakteristik institusi
masing-masing Negara. Pada Negara dimana institusi yang bertanggung jawab atas
anggaran investasi lemah, dan Kementrian Keuangan tidak terlibat lebih jauh dalam
pengendalian item dan manajemen sehari-hari, memindahkan tanggung jawab atas
anggaran investasi kepada Kementrian Keuangan akan cenderung memperbaiki persiapan
anggaran secara keseluruhan. Di Negara lain, harus terlebih dahulu dilakukan penelitian
Page 7 of 19

dengan hati-hati atas proses yang telah ada dan kapasitas administrative. Sebagai
konsekuensinya maka sebuah entitas harus bertanggung jawab baik itu untuk anggaran
rutin maupun investasi (walau entitas harus memiliki data dan keahlian yang berbeda untuk
melakukannya).
HUBUNGAN KEBIJAKAN DAN MAKROEKONOMI
Kerangka Makroekonomi dan target fiscal
Pentingnya kerangka makroekonomi
Titik awal atas perencanaan belanja yaitu: (i) penilaian yang realistis atas sumber
daya yang tersedia bagi pemerintah; dan (ii) penetapan tujuan fiskal. Seperti telah
disebutkan, kapasitas untuk menerjemahkan prioritas kebijakan ke dalam anggaran
tergantung pada proyeksi makroekonomi dan perkiraan penerimaan. Perkiraan yang
berlebih atas penerimaan akan mengakibatkan formulasi anggaran yang buruk dan akhirnya
pelaksanaan anggaran yang buruk juga.
Persiapan dari kerangka kerja makroekonomi adalah adanya elemen penting dalam
proses perencanaan anggaran. Proyeksi makroekonomi bukanlah perkiraan mudah dari tren
variabel makroekonomi. Proyeksi tersebut bedasarkan definisi dari target dan instrument
dalam area seperti kebijakan moneter, fiscal, nilai tukar valas, kebijakan utang luar negeri,
peraturan dan pengembangan aktivitas sector publik, dan reformasi perusahaan publik.
Proyeksi harus mencakup periode tahun ini dan dua tahun ke depan.
Target dan indikator fiskal
Penetapan target fiskal secara eksplisit memberikan kerangka untuk formulasi
anggaran, memungkinkan pemerintah menyatakan dengan jelas kebijakan fiskalnya,
legislatif dan masyarakat untuk mengawasi pelaksanaan kebijakan pemerintah, dan yang
paling penting menjadikan pemerintah akuntabel baik secara politik maupun keuangan.
Target dan indikator fiskal harus mencakup tiga area yaitu current fiscal position, fiscal
sustainability, dan vunerability. Rangkuman dari posisi fiscal yang sering digunakan adalah
keseluruhan deficit anggaran berdasarkan cash basis, didefinisikan sebagai selisih antara
pembayaran belanja actual dengan pendapatan yang diterima (berdasarkan cash basis)
ditambah hibah (kas maupun lainnya).
Defisit kas didefinisikan sama dengan keperluan pinjaman pemerintah (dari sumber
dana luar maupun dalam negeri) dan berhubungan dengan persediaan uang dan target
serta kemungkinan inflasi. Oleh karena itu deficit merupakan target kebijakan penting untuk
memastikan anggaran akan dibiayai tanpa mengganggu investasi swasta dengan menjaga
dan mengendalikan pertumbuhan utang publik. Defisit kas harus selalu dimasukkan dalam
perangkat target fiscal.
Defisit kas tidak termasuk dalam tunggakan pembayaran dan utang yang belum lunas.
Di Negara yang mengalami masalah tunggakan, deficit berdasarkan cash basis ditambah
dengan kenaikan tunggakan juga merupakan indikator penting dan mirip dengan deficit
berdasarkan coment basis, missal selisih antara komitmen belanja tahunan dengan
penerimaan cash dan hibah. The IMF Code of Fiscal Transparency mensyaratkan
memorandum laporan tunggakan pada Negara yang tidak mengunakan akuntansi basis
accrual atau modified accrual (yang akan secara sistematis menghasilkan akun yang
periode lalu)
Definisi komitmen bervariasi antara Negara satu dengan lainnya. Komitmen termasuk
perintah yang belum dilaksanakan atas suatu perjanjian multitahun, atau di beberapa
Negara mungkin hanya reservasi adminstratif atas appropriasi. Untuk itu, ketika
menggunakan deficit atas dasar komitmen sebagai indicator fiscal, maka perlu untuk
Page 8 of 19

mengetahui secara spesifik transaksi apa yang dimasukkan ke dalam belanja berdasarkan
komitmen. Indikator tersebut akan tidak berguna jika termasuk komitmen multitahun dan
komitmen yang merupakan reservasi appropriasi. Untuk memperkirakan tunggakan lebih
akurat, perintah yang belum dilakukan harus dipisahkan dari belanja actual (belanja akrual
atau belanja yang masih diverifikasi). Hal ini membutuhkan sisem akuntansi yang memadai
untuk penggunaan appropriasi tersebut.
Primary deficit (baik dalam kas maupun komitmen) adalah selisih antara belanja tanpa
bunga dengan pendapatan dan hibah. Sebagai target kebijakan anggaran, hal itu tidak
tergantung pergerakan tingkat bunga dan nilai tukar mata uang, sehingga merupakan
pengukuran yang lebih baik atas usaha penyesuaian fiscal pemerintah. Pada Negara
dengan tingkat inflasi tinggi, untuk mencatat pengaruh inflasi yang dihasilkan utang,
indicator yang sering digunakan adalah deficit operasional, yang sama dengan deficit
berdasarkan cash basisi dikurangi bagian inflasi akibat pembayaran bunga.
The current deficit adalah selisih antara belanja rutin dan penerimaan rutin.
Berdasarkan definisinya, tabungan pemerintah dalam teori adalah kontribusi pemerintah
dalam sumber daya investasi dan pertumbuhan ekonomi. Namun, karena belanja rutin
pemerintah mungkin sama pentingnya dengan belanja pembangunan, indicator ini harus
dijabarkan dengan hati-hati dalam konsep makroekonomi. Berdasarkan hal tersebut,
mungkin juga diperlukan untuk membatasi keseluruhan hasil fiscal dari operasi lain, sebagai
contoh penjualan asset publik atau pemutihan tunggakan pajak.
Penting untuk digaris bawahi bahwa tujuan umum dari kebijakan fiscal bukan untuk
menghasilkan tingkat deficit tertentu, namun posisi fiscal yang dapat bertahan dalam tujuan
kebijakan yang ringan dan ketersediaan sumber daya. Indikator dari ketahanan fiscal
termasuk rasio utang terhadap PDB, pajak terhadap pajak, dan jumlah bersih kewajiban
keamanan social. Perhitungan deficit berdasarkan accrual basis dan penilaian kekayaan
bersih pemerintah memungkinkan penilaian yang lebih baik atas kewajiban dan
pengaruhnya terhadap ketahanan fiscal. Bagaimanapun juga, pergerakan besar dalam
kekayaan bersih dapat timbul karena perubahan penilaian asset seperti tanah, dimana
pemerintah tidak punya tujuan untuk melikuidasinya. Karenanya pengukuran kekayaan
bersih dapat berbahaya jika digunakan sebagai indicator kebijakan fiscal jangka pendek.
Penilaian atas kelemahan fiscal juga diperlukan, terutama di Negara yang mendapatkan
manfaat atas arus masuk modal jangka pendek. Penilaian tersebut dapat didasarkan atas
analisa jatuh tempo utang pemerintah, volume penggunaan cadangan devisa, dll. Tidak
diragukan lagi bahwa pengukuran standar deficit mungkin mengindikasikan situasi
kesehatan fiscal yang rapuh. Namun sebagaimana ditunjukkan oleh perkembangan saat ini,
petunjuk untuk menilai kelemahan fiscal masih belum jelas dan diragukan.
Pertanyaan ini berhubungan dengan masalah klasik dan sulit atas sistem peringatan
awal untuk memperkirakan kemungkinan dari krisis keuangan atau fiskal.
Timbul
perdebatan mengenai peramalan tersebut, dimana terkadang dapat memperkiraan dengan
akurat, namun juga dapat menimbulkan krisis yang seharusnya tidak terjadi jika sebelumnya
tidak diperingatkan.
Persiapan kerangka makroekonomi
Kerangka makroekonomi biasanya termasuk proyeksi neraca pembayaran, sector riil,
sector fiskal, dan sector moneter. Hal itu merupakan alat untuk menguji konsistensi atas
asumsi atau proyeksi yang berhubungan dengan pertumbuhan ekonomi, deficit fiscal,
neraca pembayaran, nilai tukar valas, tingkat inflasi, pertumbuhan utang, dan pembagian
kebijakan pinjaman sector publik dan privat, dll.
Page 9 of 19

Mempersiapkan kerangka makroekonomi merupakan pekerjaan yang selalu berulang.

Seperangkat tujuan penting harus didefinisikan terlebih dulu untuk menetapkan rencana
dasar pendahuluan, namun kerangka akhir memerlukan rekonsiliasi progresif dan terpusat
untuk semua target dan tujuan. Pemerintah secara umum harus dipertimbangkan ketika
menyiapkan proyeksi fiscal dan mendefinisikan target fiscal, namun juga harus dijabarkan
antara pemerintah pusat dan daerah.
Penyiapan kerangka makroekonomi harus merupakan aktivitas permanen. Kerangka
tersebut harus disiapkan pada awal setiap siklus anggaran untuk memberikan pedoman
yang cukup pada instansi di bawah Kementrian. Sebagai catatan, kerangka tersebut harus
diupdate melalui tahap lebih lanjut dalam persiapan anggaran, juga untuk mencatat
perubahan dalam lingkungan ekonomi. Dalam pelaksanaan anggaran, proyeksi
makroekonomi mensyaratkan seringnya update untuk menilai dampak atas perubahan atau
kemungkinan kegagalan dalam pelaksanaan anggaran.
Sebagai tambahan dalam kerangka dasar, penting untuk memformulasikan varian
dalam asumsi yang berbeda seperti perubahan harga minyak. Resiko terkait dengan
perubahan tak terduga dalam parameter makroekonomi harus dinilai dan direspon dengan
kebijakan.
Estimasi Belanja Agregat
Pada khususnya, Kerangka kerja ekonomi makro ada pada tingkat agregat pada sisi
belanja dan menampilkan total gaji pemerintah, barang dan jasa lainnya, total transfer dan
belanja modal. Jadi, ketika merinci kerangka kerja fiskal atas basis semua kerangka kerja
ekonomi makro, estimasi dampak dari asumsi asumsi dan target fiskal atas kompisisi
belanja (atas sektor atau kategori ekonomi) dibutuhkan untuk menilai apakah target fiskal
realistis dan sustainable dan untuk menentukan kondisi untuk mencapai target.
Oleh karena itu, persiapan atas estimasi belanja agregat dapat membantu menilai
kebertahanan kebijakan belanja, dan meningkatkan proses persiapan anggaran (khususnya
pada saat menentukan plafon tertinggi belanja di berbagai sektor). Estimasi ini melingkupi :
(i) forward cost dari proyek investasi besar; (ii) proyeksi untuk entitlement yang lebih penting;
(iii) proyeksi agregat dari belanja lainnya, berdasar fungsi dan kategori ekonomi. Bahkan
perkiraan-perkiraan agregat ini adalah wajib jika program belanja lebih dari satu tahun
dilaksanakan (meliputi hanya investasi atau beberapa sektor), untuk mencegah
inkonsistensi antara program sektoral dan kerangka kerja ekonomi makro.
Bagaimanapun juga, fokus hanya kepada masalah teknis sementara itu
mengabaikan masalah fundamental pembagian divisi dari tanggungjawab administratif akan
menghasilkan kerangka kerja makro ekonomi yang lemah.

Menggabungkan Komitmen Fiskal

Mempublikasikan proyeksi ekonomi makro
Sementara proses berulang-ulang menuju kepada kerangka kerja makro ekonomi
yang realistis dan konsisten harus tetap konfidensial dalam banyak aspek, ketika kerangka
kerja telah selesai maka mereka harus dipublikasikan. Legislativ dan masyarakat memiliki
Page 10 of 19

hak untuk mengetahui secara jelas kebijakan tujuan dan target pemerintah, tidak hanya
untuk meningkatkan transparansi dan akuntanbilitas tapi juga mencapai konsensus dengan
masyarakat.
Dibeberapa negara, proyeksi pemerintah diserahkan kepada kelompok ahli yang
profesional dan independen untuk menjamin reabilitas mereka, sementara hal-hal yang
sensitiv tetap dirahasiakan. Dibeberapa negara proyeksi divalidasi oleh Auditor General.
Indepedensi auditor general menambah kredibilitas proyeksi tersebut. Sementara
manipulasi dan modifikasai dari peramalan tersebut akan mengurangi pengaruh dan
kredibilitas pemerintah.
Mengikat target fiskal?
Beberapa negara memiliki peraturan dan hukum yang membatasi kebijakan fiskal
pemerintah, sebagai contoh Maastricht treaty yang mensyaratkan kriteria fiskal spesifik,
mengenai kedua rasio dari defisit fiskal dengan GDP dan rasio debt to GDP. Kritik yag paling
sering terhadap peraturan semacam ini mereka mendukung creative accounting dan
mendorong praktek fiskal yang tidak transparan. Dinegara dengan koalisi pemerintah yang
rapuh, pembuat keputusan yang terpecah-pecah membuat target yang mengikat secara
legal mungkin sesuai.
Formulasi Kebijakan
Pentingnya formulasi kebijakan
Proses persiapan anggaran merupakan alat yang kuat untuk koheren. Anggaran
merupakan sebagai instrumen ekonomi dan manajemen keuangan dan sebagai pernyataan
kebijakan implisit, karena meletakkan tingkatan relatif dari pembelanjaan untuk program dan
aktivitas yang berbeda. Bagaimanapun, perpaduan yang koheren harus dicari antara
agenda kebijakan (yang harus mempertimbangkan realitas ekonomi dan fiskal) dan
anggaran ( yang harus secara akurat merefleksikan prioritas kebijakan pemerintah).
Proses anggaran harus mempertimbangkan kebijakan yang sudah diformulasikan
dan instrumen utama untuk membuat kebijakan ini eksplisit dan operasional.
Bagaimanapun, kebijakan harus diartikan diluar tekanan dari proses anggaran. Membuat
kebijakan melalui anggaran akan menfokuskan hanya pada masalah jangka pendek dan
menjadi kebijakan yang buruk, karena debat kebijakan akan dengan tetap didominasi oleh
pertimbangan finansial yang instan.

Hubungan kebijakan-budget
Penghubung antara proses pembuatan kebijakan dan proses anggaran adalah
esensial untuk membuat kebijakan menjadi realitas daripada pernyataan harapan. Untuk
mencapai tujuan ini ada dua aturan yang harus dibuat.

Implikasi sumber dari perubahan kebijakan harus diidentifikasi. Setiap entitas

mengajukan kebijakan baru harus mengkuantisir efeknya pada belanja publik,
Page 11 of 19

termasuk pengaruhnya terhadap belanjanya sendiri dan belanja departemen

pemerintah lain.

Menteri keuangan harus dikonsultasikan tentang semua proposal mengenai

belanja sebelum berlanjut ke komite ministerial atau ke pemerintah pusat dan
tentunya sebelum pengumuman publik dibuat.
Dalam proses formulasi anggaran, hubungan yang dekat antara Menteri Keuangan dan
pusat pemerintahan dibutuhkan, pada kedua level politik dan tehnik.
Peran pusat pemerintahan untuk menjamin bahwa anggaran dipersiapkan sesuai aturan;
untuk memutuskan konflik antara Menteri Keuangan dan line ministries; dan menjamin
stakeholder terlibat dalam proses anggaran.
Menggapai keluar
Konsultasi dapat memperkuat ketelitian legislativ atas anggaran dan strategi
pemerintah. Kesempatan legislativ mendengar melalui komite dan subkomite khususnya
diluar tekanan lingkungan dari budjet tahunan dapat menyediakan mekanisme yang efektiv
untuk konsultasi secara luas atas kesesuaian kebijakan.
Pemerintah harus mencoba memperoleh umpan balik dari kebijakan dan eksekusi
anggaran dari masyarakat sipil, kelompok perwakilan dari berbagai sektor dapat
mendiskusikan kebijakan belanja pemerintah. Untuk kebijakan yang krusial pemerintah
dapat membentuk kelompok ad hoc yang mempersiapkan evaluasi dan menyebarkannya,
melaksanakan survey dan lain-lain, menyediakan informasi ke stakeholder dan masyarakat
dan menolong pemeritah menerima umpan balik yang reliabel.
Meskipun konsultasi dapat mempengaruhi keputusan anggaran, hubungan langsung
dan mekanikal dengan anggaran harus dihindari, seperti dijelaskan sebelumnya proses
anggaran perlu diorganisasikan dengan aturan yang ketat sehingga dapat disiapkan tepat
waktu dan menghindari tekanan dari pihak tertentu.

ALOKASI SUMBER DAN EFISIENSI OPERASIONAL

Persiapan anggaran adalah proses berulang-ulang antara Menteri Keuangan dan
Menteri yang membelanjakan. Oleh karena itu, hal ini merupakan kombinasi pendekatan
top-down, dengan menteri keuangan memberikan arahan atau instruksi kepada menteri
pembelanjaan, dan pendekatan bottom-up, dengan menteri pembelanjaan menunjukkan
permintaan untuk alokasi anggaran ke menteri keuangan. Salah satu pendekatan tidak
dilakukan akan menyebabkan efek buruk.
Top-Down Approach
Koordinasi yang kuat dari persiapan anggaran diperlukan untuk meningkatkan
pengulangan yang diperlukan dan untuk menghindari keberangkatan utama dari kerangka
kerja awal. Koordinasi dan konsistensi dari anggaran dengan ekonomi secara keseluruhan
dan kebijakan sosial adalah perhatian utama kabinet.
Memberikan paksaan yang keras ke line ministeries dari awal persiapan anggaran
mendukung perubahan dari mentalitas kebutuhan menjadi mentalitas ketersediaan.
Page 12 of 19

Malahan untuk menterjemahkan pilihan dan kebijakan strategis kedalam program, line
ministries membutuhkan indikasi yang jelas atas sumber yang tersedia.
Batas tertinggi anggaran untuk line ministeries dapat ditentukan pada awal dialog
antara menteri keuangan dan line ministeries atau seteleh pengulangan yang pertama
ketika line ministeries mengkomunikasikan permintaan awal mereka. Pada prakteknya, dua
varian ditemukan dinegara dengan disiplin keuangan yang baik.
Dinegara dengan kohesi pemerintah yang kuat dan pengaturan yang stabil dan baik
dari persiapan anggaran, kedua varian secara sama dapat bekerja, karena kondisi finansial
kurang diperhatikan oleh line ministries ketika mempersiapakan permintaan awal mereka.
Bagaimanapun dinegara dimana disiplin fiskal dan kohesi pemerintah tidak
diterapkan, adopsi pendekatan gradual untuk membangun paksaan keuangan dalam proses
persiapan anggaran dapat berarti kembali ke proses open-ended secara penuh.
Pada umumnya menteri keuangan bertanggung jawab untuk menetapkan batasan
tertinggi sektoral, tapi hal tersebut harus dikoordinasikan dengan pusat pemerintahan.
Dibeberapa negara batasan tertinggi sektoral dibahas dalam komite interministerial;
dinegara lainnya batasan tertinggi yang diajukan dan panduan untuk persiapan anggaran di
serahkan ke kabinet.
Bottom-Up Approach
Line ministries bertanggung jawab untuk menyiapkan permintaan mereka dalam limit
belanja yang disediakan. Tergantung kepada intensitas konstrain fiskal dan organsisasi dari
proses persiapan anggaran, permintaan tambahan dari line ministries dapat diijinkan untuk
program baru.
Anggaran line ministries harus secara jelas membedakan: (i) jumlah yang dibutuhkan
untuk melanjutkan program dan aktivitas sekarang; dan (ii) proposal dan biaya untuk
program baru.
Sebelum memutuskan untuk melaksanakan program belanja baru adalah perlu untuk
menilai pengaruh anggaran kedepan. Hal ini penting untuk perkembangan proyek dan
program pemberian hak yang akan menghasilkan biaya yang bertambah di masa depan.
Sebagai tambahan dari permintaan anggaran, penyerahan dari line ministeries
termasuk: (i) pernyataan kebijakan menjelaskan kebijakan sektor dan hasil yang diharapkan;
(ii) dimana mungkin, indikator performa yang realistis dan relevan, termasuk hasil dari
periode sebelumnya dan performa yang diharapkan dimasa depan;(iii) pernyataan
bagaimana tujuan akan dicapai;(iv)proposal untuk meningkatkan tabungan dan
meningkatkan efisiensi; dan (v) ukuran yang jelas untuk implementasi proposal secara
efektiv.
Negosiasi
Sekali menerima permintaan dari kementerian, menteri keuangan mereview
kesesuainnya dengan keseluruhan kebijkan pemerintahan, dan ketaatan pada pagu
pengeluaran; mereview kinerja; dan memasukkan perubahan-perubahan dalam lingkungan
makroekonomi dari mulai persiapan anggaran. Hampir selalu, review tersebut mengarahkan
Page 13 of 19

menteri keuangan untuk menyarankan modifikasi dalam permintaan anggaran kementerian.

Sehingga akan ada negosiasi.
Negosiasi formal antara menteri keuangan dengan kementerian dapat dilakukan
dengan pertemuan anggaran (budgetary conference). Staf profesional dari menteri
keuangan dan kementerian juga perlu melakukan pertemuan informal untuk menghindari
kesalahpahaman dan meminimalkan konflik. Perbedaan pendapat yang besar secara
normal akan mengacu pada pemerintah pusat, tergantung sebagian besar pada
keseimbangan relatif kekuatan administrasi dan politik antara menteri keuangan dengan
kementerian tertentu yang terkait.
Persiapan Pagu Pengeluaran
Dalam persiapan pagu pengeluaran sektoral, elemen-elemen berikut harus
dimasukkan:

Tujuan makroekonomi dan target fiskal

Hasil review dari program-program berjalan untuk sektor tersebut
Pengaruh pengeluaran program berjalan pada angaran berikutnya, dan tingkat
kekakuannya (khususnya pengeluaran yang berhubungan dengan melanjutkan
perjanjian, seperti entitlement)
Strategi pemerintah yang memperhatikan kemungkinan penggantian distribusi
pengeluaran intersektoral, dan jumlah sumber daya yang dapat dialokasikan pada
kebijakan baru, dan juga proyeksi permintaan jasa, jika tepat.

Persiapan
pagu
awal
sebagian
besar
merupakan
pekerjaan
inkremental/dekremental. Pelayanan utang, komitmen multi-year untuk investasi, pensiun
dan entitlement lainnya; kekakuan peraturan pelayanan sipil; dan kenyataan yang
sederhana bahwa pemerintah tidak dapat menghentikan semua pendanaan untuk sekolahsekolah, pusat-pusat kesehatan, atau angkatan bersenjata, dan lain-lain, batas
kemungkinan perubahan tahunan sekitar 5-10 persen dari total pengeluaran. Dalam teori,
persentase tersebut dapat lebih besar pada negara berkembang daripada negara maju
(dimana bagian untuk entitlement lebih besar). Namun dalam praktek, karena kebanyakan
perjanjian sebelumnya, ruang geraknya sering lebih kecil di negara berkembang. Jika dalam
keadaan darurat atau situasi krisis, ketika menyiapkan anggaran pemerintah harus fokus
pada kebijakan baru, penghematan program-program yang diragukan, dan caracara
peningkatan efisiensi program berjalan lainnya. Hal itu jelas, sekali lagi bahwa perubahan
kebijakan yang signifikan mensyaratkan suatu perspektif yang lebih panjang dari satu tahun
dan beberapa program lanjutan, dalam bentuk apapun yang tepat dan dapat dikerjakan
pada negara tertentu.
Pagu untuk pengeluaran modal?
Sebagaimana telah dibahas sebelumya, proses persiapan yang terpisah untuk
pengeluaran modal dan rutin (dual budgeting) menampilkan masalah-masalah, namun
diharapkan ada penyajian yang terpisah. Namun, dari pertanyaan tersebut, haruskah pagu
terpisah untuk pengeluaran modal dan rutin ditetapkan pada awal proses persiapan
anggaran? Jawabannya tergantung pada sektor yang terkait.

Page 14 of 19

Sebenarnya, jika hanya satu pagu umum ditetapkan, kementerian akan dapat
melakukan trade-off antara pengeluaran rutin dan pengeluaran modal, dan jika pagu
terpisah ditetapkan, distribusi antara pengeluaran rutin dan modal adalah tetap untuk
masing-masing sektor. Pada sektor tertentu, pendidikan primer, secara umum lebih baik
meninggalkan pilihan antara pengeluaran rutin dan modal secara terpisah pada
kementerian, karena keduanya merupakan developmental, dan kementerian kelihatannya
mengetahui dengan lebih baik daripada menteri keuangan mengenai alokasi sumber daya
yang paling efisien dalam sektornya. Namun, pada beberapa kasus, anggaran sektor
sebagian besar tergantung pada keputusan apakah meluncurkan suatu proyek investasi
besar atau tidak. Contohnya, anggaran untuk menteri pendidikan sebagian besar akan
tergantung pada keputusan apakah membangun unibersitas baru atau tidak. Karena proyek
investasi semacam itu merupakan persoalan kebijakan pemerintah, tidak hanya kebijakan
sektoral, pagu terpisah akan tepat untuk kasus tersebut. Tergantung pada keadaan dan
kebijakan fiskal, pagu terpisah juga dibutuhkan untuk jenis pengeluaran lainnya, seperti
pengeluaran personel dan subsidi.
Effisiensi dividen
Sekarang ini, Australia telah meminta untuk masing-masing unit pengeluaran
efisiensi dividen, misalnya, mensyaratkan penghematan pada kegiatan berjalan (sekitar
1,5 persen setiap tahun). Dari luar, praktik ini bisa seperti tipe (dan diharapkan) pemotongan
pengeluaran lintas lembaga yang dibuat oleh menteri keuangan ketika finalisasi anggaran.
Namun, ada dua perbedaan utama:
(i)

efisiensi dividen tidak diberitahukan sebelumnya dalam proses dan dalam kesesuaian
kerangka pengeluaran multi-year; dan
(ii) alokasi penghematan antara jenis kegiatan dan pengeluaran seluruhnya adalah
tanggungjawab agen pengeluaran, yang mengurangi sifat arbitrari dari pendekatan
tersebut.
Penghematan menghitung sepertinya lebih banyak diterapkan di dalam kementerian
ketika kementerian tersebut berpendapat demikian daripada ketika ditetapkan oleh agen
pusat, dengan pengetahuan dan keterampilan agen program yang disediakan untuk kritik.
Yang pasti, dalam jangka panjang, penghematan dari sistem efisiensi dividen mungkin
diharapkan akan melemah. Namun, pendekatan ini muncul untuk hasil efektif yang dapat
dicapai di Australia selama tahun 1985-90. Swedia telah mengadopsi pendekatan yang
serupa.
Di negara maju, ada potensi penghematan fiskal dan peningkatan efisiensi. Sebelum
memperhatikan pengenalan efisiensi dividen pada negara berkembang, hal-hal yang
berhubungan dengan negara harus direview dengan hati-hati. Efisiensi dividen berbeda
dari pemotongan pengeluaran lintas lembaga yang hanya jika ada kapasitas teknik yang
cukup pada kementerian dan kemauan untuk membuat pilihannya sendiri. Pada negaranegara berkembang tersebut dimana anggaran sekarang terlalu kurang untuk mengijinkan
departemen bahkan untuk fungsi normal (dan anggaran modal ditentukan sebagian besar
oleh pendanaan donor), pertanyaan yang sesungguhnya adalah bukan bagaimana
menghasilkan sedikit demi sedikit peningkatan efisiensi, namun bagaimana merestruktur
program pengeluaran publik dengan mengeliminasi semua program-program yang
diragukan (dan/atau meningkatkan penerimaan pajak). Dan, dimana kapasitas pengawasan
Page 15 of 19

dan audit lemah, risiko bahwa efisiensi dividen dicapai dengan mengurangi kualitas
pelayanan atau program adalah nyata. Namun, praktik ini mungkin suatu bantuan yang tidak
dapat dinilai pada banyak negara untuk mengenalkan orientasi kinerja yang lebih besar
pada sistem admimistrasi yang memuaskan, dan memacu peningkatan struktur.
Peranan Estimasi Multi-Year pada Persiapan Anggaran
Kita telah membahas sebelumnya, pentingnya perspektif multi-year bagi
penganggaran. Ketika secara penuh diintegrasikan ke dalam proses anggaran, program
rolling pengeluaran multi-year dapat memberikan kontribusi untuk meningkatkan kualitas
persiapan anggaran tahunan. Pada beberapa negara maju (seperti Australia dan Denmark)
estimasi pengeluaran multi-year yang disiapkan pada tahun sebelumnya merupakan titik
permulaan dari proses persiapan anggaran. Negosiasi anggaran fokus pada kebijakan baru,
dengan biaya pada program berjalan yang diperbarui hanya pada dasar-dasar teknis yang
berdasarkan pada estimasi multi-year yang disiapkan pada tahun sebelumnya. Di US, Office
of Management and Budget dan Congressional Budget Office menyiapkan proyeksi lima
tahun.
Ketika melakukan persiapan anggaran, estimasi multi-year yang disiapkan pada
tahun sebelumnya digunakan untuk menilai batasan yang berkaitan dengan perjanjian
kebijakan yang ada. Penilaian dan estimasi batasan finansial ini memberikan dasar untuk
mengestimasi pagu pengeluaran awal yang membingkai persiapan permintaan sektor. Lalu,
program pengeluaran multi-year diperbarui ketika persiapan anggaran. Proses ini
memastikan bahwa pagu awal disiapkan dengan tepat dan biaya program ditempatkan ke
dalam rekening ketika penganggaran.
Sayangnya, program rolling sering hanya penghias, dengan perhatian yang benarbenar terfokus hanya kepada tahun anggaran pertama. Untuk pendekatan rolling agar
sungguh-sungguh dan efektif langkah kuncinya adalah sebagai berikut:

Menteri keuangan meng-update biaya dari estimasi multi-year yang disiapkan pada
tahun sebelumnya, memasukkan pembangunan yang diharapkan pada parameter
ekonomi, pelaksanaan anggaran dan review pengeluaran. Dalam menjalankan tugas
ini, menteri keuangan menyarankan kementerian untuk mendapatkan informasi yang
sesuai, termasuk perubahan pada tingkat perimintaan pelayanan tapi
pelaksanaannya dibuat pada suatu dasar teknis, tanpa mengganggu atau menawar
sumber daya tambahan.
Dengan menggunakan kebijakan rekening, implementasi masalah, dan penambahan
yang mungkin pada efisiensi, menteri keuangan mengidentifikasi penghematan yang
dapat dibuat pada program perjalan sepanjang periode yang direncanakan.
Sekali sampul umum untuk porsi tahunan dari estimasi multi-year ditetapkan, sampul
tahunan untuk program baru diuraikan.
Distribusi sektoral dari sampul tahunan bagi program baru ditentukan, yang sesuai
dengan prioritas pemerintah, oleh menteri keuangan atau oleh komite antar
kementerian, konsultasi dengan kementerian bila perlu.
Untuk periode yang direncanakan, pagu sektoral tahunan dikomunikasikan kepada
kementerian, membedakan program berjalan dengan program baru. Tergantung
pada hubungannya, hal itu juga termasuk elemen-elemen lain, seperti biaya estimasi
dari proyek investasi yang besar.
Page 16 of 19

Kementerian bebas mengidentifikasi penghematan baru yang realistis pada program

berjalan, dan untuk memperoleh kembali sumber-sumber yang cocok dalam batas
pagu.
Permintaan dari kementerian direview oleh departemen keuangan, lalu pada joint
committee.

POIN KUNCI DAN ARAH PERUBAHAN

Poin Kunci
Proses formulasi anggaran harus bertujuan: (i) memastikan bahwa anggaran sesuai dengan
tujuan makroekonomi dan bahwa pengeluaran berada dalam kendali; (ii) mengalokasikan
sumber-sumber dan program-program yang sesuai dengan tujuan kebijakan pemerintah;
dan (iii) menjamin kondisi untuk efisiensi operasi.
Pilihan berat dan trade-off harus dibuat secara eksplisit ketika formulasi anggaran.
Penundaan keputusan hingga pelaksanaan anggaran tidak membuat hal tersebut menjadi
lebih mudah, mencegah implementasi yang lancar dari program-program prioritas, dan
mengganggu manajemen program.
Anggaran merupakan cerminan kebijakan pemerintah. Dengan demikian,
mekanisme formulasi menyuarakan kebijakan dan memastikan hubungan kebijakananggaran adalah perlu. Hal itu termasuk:

Mekanisme koordinasi pada formulasi kebijakan dalam pemerintahan;

Konsultasi dengan masyarakat sipil;
Kecukupan perangkat bagi badan legislatif untuk menelaah kebijakan dan anggaran
(misalnya, organisasi komite legislatif);
Peraturan untuk mendisiplinkan formulasi kebijakan dan memperkuat hubungan
anggaran-kebijakan, terutama (i) review sistematis dari implikasi sumber pada
perubahan kebijakan; (ii) keunggulan anggaran diatas peraturan lainnya, untuk
permasalahan fiskal; dan (pada beberapa negara) (iii) peraturan mengenai kekuatan
legislatif untuk mengamandemen anggaran.

Persiapan kerangka makroekonomi harus menjadi titik awal dari persiapan

anggaran. Kerangka makroekonomi harus menunjukkan target fiskal (defisit, total
pengeluaran, pendapatan, dan lain-lain). Tingkat keakuratan proyeksi tergantung pada
kapasitas teknis dalam negara tersebut, namun setiap negara harus membingkai persiapan
anggaran dalam kerangka makroekonomi.
Kerangka makroekonomi harus berdasarkan pada asumsi yang realistis, tanpa
adanya overestimasi pendapatan atau underestimasi pengeluaran yang harus dilakukan.
Hal ini perlu untuk menilai keberlanjutan komitmen pengeluaran dan untuk mengidentifikasi
penghitungan untuk mencapai target fiskal. Untuk kepercayaan kepada pemerintah secara
eksplisit dan untuk menetapkan akuntabilitas, target fiskal dan proyeksi makroekonomi
harus dipublikasikan.

Page 17 of 19

Batasan finansial dan pilihan kebijakan harus dibangun di dalam proses

pemprogaman pengeluaran, persiapan anggaran (dan persiapan program pengeluaran)
harus diorganisasi sebagai berikut:

Pendekatan top-down yang terdiri dari: (i) penetapan sumber-sumber agregat yang
tersedia untuk pengeluaran publik selama periode yang direncanakan, dan oleh
karena itu persiapan kerangka makroekonomi; dan (ii) menetapkan batas
pengeluaran sektoral tahunan yang sesuai denga prioritas pemerintah dan
memberitahu kementerian tentang batas pengeluarannya;
Pendekatan bottom-up yang terdiri dari formulasi dan pembebanan program
pengeluaran sektoral untuk periode yang direncanakan dalam batas pengeluaran
sektoral; dan
Mekanisme pengulangan, negosiasi, dan rekonsiliasi untuk memastikan kesesuaian
antara dua pendekatan tersebut.

Persiapan anggaran secara khusus terdiri dari kegiatan berikut:

(i)
persiapan kerangka makroekonomi;
(ii) persiapan siklus anggaran, yang memberikan petunjuk bagi persiapan anggaran
sector dan secara lebih baik mengumumkan pagu pengeluaran tiap sektor;
(iii)
persiapan anggaran kementerian berdasarkan petunjuk-petunjuk tersebut;
(iv)
negosiasi anggaran antara kementerian dengan menteri keuangan: dan
(v)
finalisasi draf anggaran.
Untuk memilih diantara alternatif program dan untuk menyiapkan rencana
implementasinya, agen pengeluaran harus mengetahui jumlah sumber daya yang
dialokasikan pada sektor-sektor. Batas pengeluaran harus diumumkan pada awal proses
pemprogaman. Karena bersifat akuntabel terhadap kinerja dan kebijakan sektoral,
kementerian harus bertanggungjawab terhadap persiapan anggaran sektornya, dalam
kerangka kebijakan dan batasan finansial yang ditetapkan oleh pemerintah.
Negara-negara dimana kondisinya kondusif harus memperhatikan implementasi dari
pendekatan program pengeluaran multi-year, namun semua negara harus mempunyai
beberapa perspektif waktu perantara untuk menginformasikan dan mengarahkan proses
anggaran tahunan.
Arah Perubahan
Kelemahan dalam penganggaran tergantung pada besarnya bagian pada faktorfaktor politik dan pada organisasi pemerintahan. Kekurangan koordinasi dalam kabinet, garis
akuntabilitas yang tidak jelas, atau distribusi tanggungjawab yang tumpang tindih
menyokong pendekatan yang diragukan pada penganggaran. Perubahan proses anggaran
merupakan kondisi yang tidak cukup untuk menunjukkan semua permasalahan, tentu,
namun tidak perlu. Proses dan mekanisme penganggaran dan formulasi kebijakan harus
secara eksplisit dirancang untuk memperkuat koordinasi dan kesesuaian dalam
pengambilan keputusan. Umumnya, penguatan proses persiapan anggaran mensyaratkan
peningkatan pada arah berikut:

Cakupan anggaran harus komprehensif, dan keputusan yang mempunyai dampak

fiskal harus diteliti dengan cermat bersama dengan program pengeluaran langsung
Page 18 of 19

(khususnya, keputusan yang berhubungan dengan pengeluaran pajak, pemberian

pinjaman, dan penjaminan/garansi serta kewajiban kontijensi lainnya). Hal ini
mensyaratkan alokasi yg optimis atas sumber daya, dan akan membatasi
penghindaran konflik dengan baik.
Sebagaimana dinyatakan beberapa kali, batasan finansial harus dimasukkan pada
awal proses formulasi anggaran, turunan dari persiapan kerangka fiskal dan
pemprograman pengeluaran yang cukup. Agen pengeluaran membutuhkan
prediktabilitas dan harus mempunyai indikasi yang jelas pada sumber daya yang
tersedia seawal mungkin pada proses formulasi anggaran.
Mekanisme koordinasi pembuatan kebijakan yang sesuai dengan hubungannya
dengan negara dibutuhkan dengan perhatian tertentu pada hubungan anggarankebijakan. Dampak fiskal keputusan kebijakan harus dinilai secara sistematis.
Efisiensi operasi mensyaratkan akuntabilitas kementerian untuk implementasi
programnya. Namun, mereka dapat dikatakan akuntabel hanya jika mereka
mempunyai otoritas yang cukup untuk merancang program-program tersebut. Syarat
ini, banyak negara yang nereview distribusi tanggungjawab dalam persiapan
anggaran dan struktur pengendalian.
Negara penerima bantuan harus lebih memperhatikan program pengeluaran yang
dudanai dengan bantuan dan harus diteliti dengan cermat anggarannya secara
keseluruhan (meskipun pendekatan proyek yang diadopsi oleh donor bisa
memberikan fragmentasi pada penganggaran).
Kementerian harus menilai, dimana yang relevan dengan mandatnya, tingkat
permintaan pelayanan yang disediakan dan merubahnya.
Negara harus mengembangkan mekanisme koordinasi kebijakan yang tepat yang
sesuai dengan institusi, konstitusi, dan hubungan politik. Partisipasi masyarakat sipil
melalui mekanisme konsultasi harus dicoba.

Persiapan anggaran harus secara sistematis mengadopsi perspektif multi-year. Hal ini
mensyaratkan:

Sekurang-kurangnya, persiapan estimasi pengeluaran agregat berdasarkan fungsi

dan kategori ekonomi yang luas dan mereview biaya lanjutan proyek dan program
utama.
Pada tahap lanjut, persiapan program pengeluaran multi-year yang dibingkai oleh
kerangka makroekonomi, dihubungkan dengan persiapan anggaran dan
memasukkan hanya program/proyek yang pendanaannya bersifat khusus; dan
memastikan bahwa program multi-year fokus pada kebijakan saat ini dan bahwa
kebijakan baru diputuskan hanya selama persiapan anggaran tahunan.
Pada tahap akhir, persiapan program pengeluaran multi-year yang formal dan
disagregat yang tinggi dengan cakupan yang sama dan pada tingkat rincian
anggaran tahunan yang sama. Untuk mencapai tujuan ini secara objektif,
pendekatan sedikit demi sedikit dapat diperhatikan. Negara penerima bantuan harus
memulai dengan mengestimasi dengan realistis biaya lanjutan dari investasi proyek
yang didanai oleh sumber eksternal. Negara-negara lain dapat fokus pada item-item
yang lebih banyak menghabiskan biaya, seperti entitlement atau sektor khusus
utama.

Page 19 of 19