SISTEM

PERENCANAAN
PEMBANGUNAN
PEMERINTAH
FEDERAL
AMERIKA
SERIKAT

Penulis
adalah
Direktur
pasca
Pengembangan
Kawasan
Khusus
danTertinggal
Bappenas,.iuga
mengajar
di Program
Sar.jana
Studi
Pembangunan
lTB.
Email:
herry@bappenas.go.id

Undang*undang
Kinerja
(TheGoverndanHasilPemerintah
mentPerformonce
and Result
Act,GPRA)
ditetapkanpadatahun
1993.UU ini merupakan
upayaDPRdan pemerintah
ASuntuk
mewujudkanbirokrasi
yanglebihaktif,akuntabeldan efisien.
Untukmelaksanakan
UU ini,Officeof Management
ond Budget
(OMBya
) n gd i tu g a skan
untukmemantau
pelaksanaan
UU itu
mengeluarkan
PanduanPreparation
andSubmission
of Strategic
Plans,AnnuaI PerformancePIans,ondAnnual programperforrn
ance
R e p o r t sP. a n d u a ni n i s e j a kd i s u s u ns e g e r as e t e l a hG p R A
d i u n d a n g kadna nte rusdisem pur nakan,
yangter akhir
dengan
OMBCircularNo.A-11
Part6yangditetapkanpadatahun2002.

Artikelini mengulas
isiPanduan
tersebut,
denganmemberi
tekananpadabeberapa
pentingyangrelevan
ketentuan
dengan
apayangsekarang
sedang
dipikirkan
olehberbagai
piha( sejalan
dengankeluarnya
UUNo 17/2003tentangKeuangan
Negara.

2 B - P"r.n."r"an Pembangunan
No. 32l Juli- Seprember
2003

PENGANTAR
Dalam sistemperencanaan
pembangunanPemerintahFederalAS, adatiga dokumen
yang harus dibuat oleh setiap instansi pemerintah pusat, yaitu rencanastrategis(strategic
plan), rencana kinerja tahunan (annual perforrnAnceplan), dan laporan kinerja tahunan
(annual ?rogram perforrnancereport). Ketiga dokumen ini mencerminkan proses
perencanaan,pelaksanaanprogram dan pelaporan Qtlanning program execution,and reporting).
Rencana-rencana
dan laporanini dibuat untuk digunakanoleh setiapinstansidalam
.
melaksanakankegiatan dan program pemerintah pusat; oleh Presidendan DPR (Congress)
untuk merumuskan keputusan mengenai kebijakan dan program serta untuk mengawasi
(ouersight)pelaksanaanprogram instansi federal; dan oleh masyarakatumum (thepublic)
untuk sumber informasi mengenai tujuan, hasil pembangunan serta anggaran yang
digunakan agar rakyat pun dapat memantau dan memberikan usulan mengenaikegiatan/
pelayananyang menjadi haknya.
Oleh GPRA tersebut, setiap instansi diharuskan menyampaikan rencana strategis,
rencana kinerja tahunan dan laporan pencapaian kinerja tahunan kepada Presiden dan
DPR sesuaidenganpanduan yang dibuat oleh OMB. Semuainstansifederal,termasuk
perusahaanpemerintah harus menyusun ke tiga dokumen rencanadan laporan tersebut,
kecuali CIA dan instansi dengan anggarantahunan kurang dari US$20 juta,

RENCANA
STRATEGIS
Suaturencanastrategissetidak-tidaknyamengandungunsur-unsurberikut: pernyataan
misi, tujuan dan sasaranumum (generalgoalsand objectiues),uraian mengenai cara dan
strategi (meansand snategie) yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran
tersebut,uraian mengenaihubungan antara tujuan dan sasarandalam rencanastrategis
dengantujuan kinerja Qterformance
goal) dalamrencanakinerja tahunan, identifikasi faktorfaktor kunci yang dapatmempengaruhipencapaiantujuan dan sasaran,dan uraianmengenai
evaluasiprogram yang akan dilakukan.
Pernyataanmisi harus disebutkan guna mengetahui apa yang menjadi tugas dan
tanggungjawab suatu instansi.Misi harus ditulis secarasingkat dan memberi gambaran
mengenaitujuan yang akan dicapaioleh instansiybs.
'

Suatu rencana strategisharus mengandung satu atau beberapatujuan umum.

Pengungkapantujuan-tujuan ini harus sedemikianrupa sehinggadapat menunjukkan
bagaimanapenilaian terhadappencapaiantujuan'dapat dilakukan. Tirjuan umum perlu
dinyatakan dalam pengertian yang kuantitatif dan dapat langsungdiukur (in directly measurableterms.)
Contoh tujuan yang bersifatkuantitatif/dapatdiukur langsungadalah:
-

Tirj"h puluh persendari rumah tanggaakanmemiliki rumah sendiripadatahun 2010.

Tingkat pendidikan tamatan SD dari anak-anakyang ikut sertadalam program Sure

I,earn akan sama atau lebih baik dari tingkat pendidikan anak-anakseusiapada
umumnya.

PerencanaanPcmbangunanNo. 32l Juli - Scprcmber2003 -

2!

Gedung kongresAmerika Serikat

teknologi,dan berbagaisumber
Suaturencanaitrategisharusmenguraikanproses,carapengelolaan,
'Means
and strategieiini meliputi: (a) proses
dayayangakan digunakan untuk mencapaitujuan umum.
operasional,
sepertimetodaatauprosedurkerja,jumlah staf,perubahantanggungjawabuntuk pekerjaanpekerjaantertentu,dsb.;(b) keahlianstafdanpengembangannya,
penggunaanteknik-teknikpelaksanaan
program; dan (c) sumber-sumberdayayang akan dikerahkan,sepertianggaran,modal, informasi,dan
lain-lain.
Suaturencanastrategisharusmenguraikanhubunganantaratujuan umum dalamrencanastrategis
dan tujuan kinerja (dan indikator) dalam rencanakinerja tahunan. Rencanastrategisjuga perlu
mengidentifikasifaktor-faktor yang dapat mempengaruhipencapaiantujuan. Jika faktor pokok tidak
bisadikenali, maka suatupernyataantentanghal itu harusdisebutkandalam rencanastrategis.
Suaturencanastrategisperlu menguraikanmetoda evaluasiprogram setelahselesaidilaksanakan.
Rencanastrategisjuga menguraikanbagaimanahasil evaluasiprogram sebelumnyadigunakan dalam
menyiapkanrencana.Jika evaluasiprogram tidak dijadwalkandalam periodewaktu yang dicakup oleh
rencana,maka hal itu harusdiielaskan.

Format
Rencana
Tidak ada format spesifikyang ditentukan untuk penyusunanrencanastrategisini. Namun suatu
rencanastrategisdiharapkanlengkap,berisi semuaunsur-unsurrencanayang diperlukan. Hal-hal lain
dapatditambahkanoleh instansiybs.Pernyataan
visi dan nilai-nilai atauprinsip-prinsipyangdipedomani
dapat ditambahkandalam suatu rencanastrategis.Pernyataanvisi harus dikaitkan denganpernyataan
misi instansi.Reformasimanajemeninternal yang akan dilakukan oleh instansiybs. juga dapat

3 0 - PerencanaanPembangunanNo. 32l Juli - Scptenber 2003

ditambahkandalam rencanastrategis.
Suatu instansi dapat menguraikan resiko penting yang mengancam pencapaiantujuan yang
ditetapkan. Resikoini berkaitandengan operasidan fungsi internal suatu instansi,yang berbedadan
terpisahdari faktor eksternal.Rencanastrategisperlu menguraikantindakan yang akan diambil dalam
mengurangiresikoitu.
Program lintas sektor yang dikerjakan oleh beberapainstansi untuk mencapaitujuan bersama
dapat diuraikan dalam rencanastrategis.Setiapinstansiperlu melakukan koordinasidengan instansi
lain yang melaksanakan
program lintas sektor.Koordinasiantar instansiini perlu dilakukan padatahap
penyiapanrencanastrategis.Instansiyang mempunyaitanggungjawab sebagaikoordinator untuk program tertentu harusditentukan terlebih dahulu.
Suatu rencanastrategisdapat menguraikan perspektif atau penilaian terhadap keadaanekonomi,
sosial,demografis,lingkungan internasionalataukondisi-kondisi lain yang berkaitandenganmisi instansi
ybs. Selanjutnya tindakan penanggulanganseandainyaada faktor eksternalyang akan mempengaruhi
pencapaiantujuan juga perlu disebutkan.

Ketentuan
Lain-lain
Suatu rencana strategisharus meliputi sedikitnya enam tahun: tahun anggaransaat rencana
disampaikandan sedikitnyalima tahun anggaranselanjutnya.Suatu rencanastrategisharus ditinjau
kembali dan dibaharui setiap tiga tahun.
Ketika menyiapkan suatu rencana strategis,setiap instansi harus mengkonsultasikannyadengan
DPR serta meminta pertimbangan atau pandangandari pihak-pihak lain yang terkait dan berpotensi
mempengaruhi rencana.Konsultasi ini dan pandanganyang berbedadengan yang dianut instansi ybs.
harus dinyatakan dalam rencanastrategis.
Rencanastrategisdisampaikanke DPR oleh pimpinan instansiybs. Suratpengirimanitu ditujukan
kepadaDPR, Presidendan Direktur OMB. Rencanastrategisjuga disampaikankepadakomisi-komisi
yang relevandi DPR. Dalam surat penyampaianrencanastrategisitu diuraikan juga proseskonsultasi
yang dilakukan dan pandanganyang berbedayang ditemui atasapa yang ditulis sebelumnyadalam
rencanastrategis.Penjelasanmengenaipandanganyang berbedaini tidak mencantumkansiapaatau
kelompok mana yang mempunyai pandangan berbedatersebut. Dengan keharusanmenyebutkan
pandanganyang berbedadan alasanmengapahal itu tidak diakomodasi dalam rencanamembuat suatu
instansiharus mempertimbangkanrencanaalternatifyang mungkin lebih efektif.
Penyiapanrencanastrategisadalahtugaspemerintah,dan oleh karenaitu harusdibuat oleh karyawan
pemerintah pusat, tidak boleh diborongkan kepadakonsultan. Namun, dalam menyiapkanrencana,
setiapinstansidapatdibantu oleh pihak ke tiga. Peranmerekadapatmeliputi mengumpulkaninformasi,
ataumembantu dalam aspekpresentasirencana.
melaksanakanstudi, menganalisa,atau mengevaluasi,
Surat pengiriman rencanastrategisperlu menyebutkanperan dan uraian ringkas tentang kontribusi
phak ke tiga itu dalam menyiapkanrencana.
Rencanastrategisadalahdokumen publik; oleh sebabitu masyarakatharusmudah mendapatkannya.
Setiapinstansiperlu menempatkanrencanastrategisnyapada websitenya,atau dengancara-caralain.
Jika adapermintaandarimasyarakatumum, rencanastrategisharusdapat disediakanwalaupundengan
biaya. Pengenaanbiaya tentunya tidak untuk meningkatkan kesejahteraankaryawan.
Setiapinstansidapat membuat penyesuaiankecil pada rencanastrategisnyamendahului periode

PerencanaanPembangunanNo. 32l Juli - Scptcmber2003' -

3 1

tiga tahunanyangditetapkan.Penyesuaian
itu dapatmeliputi perubahansasaran
hasilatautujuan umum,
caradan strategiyangdigunakanuntuk mencapaitujuan itu, faktor eksternalkunci, ataujadwal evaluasi
program. Penyesuaian
itu dijadikan satu denganrencanatahunan namun dibuat terpisah,dan mudah
ditemukan.Hanya penyesuaian
kecil-kecilanyangdapatdilakukan,bukan keseluruhanrencanastrategis.

RENCANA
TAHUNAN
GPRA menyebutkanbahwa OMB bertugasmembuat setiapinstansimenyusunrencana(kinerja)
tahunan. Padasetiaptahun anggaran,setiapinstansiharusmenyiapkandua rencanatahunan: rencana
tahunan awal, yang sekaligusmemuat usulan anggaran;dan rencanaakhir yang memuat kebijakan,
kinerja dan anggaranyang sudahditetapkan.
Suaturencanatahunan memuat unsur-unsurpokok tujuan kinerja (performance
goal) danindikator
kinerja (petformance
indicator);uraiantentangprosespelaksanaan
programsepertijumlah staf teknologi,
anggaran,barangmodal, informasi,dan sumberdayalain yang dikerahkanuntuk mencapaitujuan itu;
dan uraian mengenaicaramemverifikasidan menilai kinerja secaraterukur. Selainitu, perlu ditambahkan:
uraian tentangrevisipada rencanastrategisyang dilakukan; uraian mengenaitindakan yang dilakukan
untuk mengatasiketidaklengkapaninformasi mengenaikinerja program, uraianjangkawaktu dan sumber
dayayang diperlukan untuk menyelesaikanhasil yang tidak mencapaitarget;studi-studiyang terkait
dengankinerja;dan permintaanuntuk mengurangipersyaratanadministratifjika adaguna kemudahan
pelaksanaanprogram.
Rencanatahunan harus menyebutkan tujuan kinerja. Tirjuan kinerja ini bersifat dapat dinilai
ketercapaiannya.Penyebutantujuan kinerja ini untuk menginformasikankepadaPresiden,DPR dan
kepadamasyarakatluas mengenaitingkat pencapaianyang diinginkan dari program dan proyek yang
akan dilakukan.Jika sasarandan cara penilaian bersifatkualitatif maka itu harus denganpersetujuan
OMB, agartidak terjadi pertanggungjawaban
yang artifisial.Suatu instansidapat tidak menyebutkan
tujuan kinerja dari suatuprogram dalam rencanacapaiantahunannyakarenadigabungkandenganprogram lain, namun hal itu juga harus denganpersetujuanOMB.
Tirjuan dan indikator kinerja harusmenunjukkan kaitannyadenganprogramyang dilakukan instansi
lain jika ada; dapat digunakan untuk mengarahkandan mengatur bagaimanaprogram dilaksanakan;
dan, dapat dilaksanakandalam jangka waktu 12 bulan (mulai 1 Oktober - sampai30 September).
Hubungan denganrencanastrategisharus disebutkandalam rencanatahunan, ini berarti tujuan
dan indikator dalam rencanatahunan harus didasarkanpada tujuan umum dalam rencanastrategis
instansi.
Setiap instansi yang mempunyai program pemberian bantuan atau subsidi kepada sekelompk
masyarakattertentu perlu menjelaskanbagaimanaperubahananggaranuntuk program ini mempengaruhi
jumlah orang yang ikut sertadalam program tersebutdan perubahanbesarnyabantuan/subsidiyang
diberikan.
Reformasimanajemenyang akandilakukanoleh suatuinstansijuga harustercakupdalam rencana
tahunan, misalnyauntuk menyelesaikanpermasalahan
yang sulit, atau yang berpotensimenghalangil
merintangi tercapainyatujuan program. Suatu rencanatahunan perlu mengidentifikasiprogram arau
aktivitasyang dikerjakanoleh instansilain untuk mencapaisasaranatau rujuan umum yang sama.
Rencanatahunan harus menguraikanbagaimanasuatu instansi akan mencapaitujuannya, dan
juga mengidentifikasiberbagaisumber daya, keahlian, teknologi, dan prosesyang diperlukan. Cara
tersebutmeliputi: prosesoperasional,sepertiperubahandalam metode kerja,penyesuaianjumlah dan

32

Prrrn ^n m PembangunanNo. 32l Juli - Seprember2003

kemampuanpekerja,dan pergeseran
tanggungjawabuntuk tugastertentu;sertapenggunaan
teknologi,
modal,informasi,dan sumberdayalain. Upayasuatuinstansiuntuk mencapaikinerjayangditetapkan
sepertiperaturandan pendekatanyang akan dilakukan juga perlu disebutkan.
Kinerjarencanatahunanharusmenunjukkanbagaimanasuatuinstansiakanmemverifikasiinformasi
mengenaikinerja program yang telah dilaksanakan. Jika digunakan ukuran yang bersifatkualitatif,
maka hal itu harussepersetujuan
OMB. Bagaimanamengukur kinerja yang demikian harusdiuraikan
secaraakurat.
Perubahanrencanaakhir hanyadapatdilakukanjika hal itu merupakankeputusanDPR, ataujika
ada kejadian penting yang tidak diantisip'asi,atau informasi baru mengenaikinerja mengharuskan
dilakukannyaperubahan.
Setiapaktivitasprogramdalam RencanaAnggaranBiayasuatuinstansiharusmenyebutkantujuan
dan kinerja yang akandicapaidalam rencanatahunan. Sehubungandenganhal itu, mulai tahun anggaran
2004, OMB akan mengupayakankesesuaianyang lebih besarlagi ^ntara anggarandan kinerja setiap
instansi.l Untuk itu akan dilakukan restrukturisasiformat RencanaAnggaran Belanja sehingga
mencerminkankaitan yang erat antarakinerja dan anggaran.
identifikasi faktor eksternalkunci tidak mutlak harusada dalam suatu rencanatahunan. Namun
setiapinstansidapatmenambahkaninformasi mengenaifaktor-faktor eksternaldalam rencanatahunannya
yang berdampaksecaralangsungpada pencapaiansasarandalam tahun anggaranyang direncanakan.
Informasi ini haruskonsistendenganidentifikasifaktor eksternaldalam perencanaanstrategis.
Sepertihalnyadenganrencanastrategis,setiapinstansimempunyaifleksibilitasdalammenentukan
lingkup, tingkat kedetilan,dan format rencanatahunan. Setiapinstansiharus menyediakaninformasi
serincimungkin bagipihak-pihakyangingin mengetahuilebih lanjut mengenairencanatahunaninstansi
tersebut.

lntegrasi
danKinerja
Anggaran
PemerintahanPresidenBush meneruskanreformasibirokrasi yang dilakukan Presiden-presiden
janjinyakepadarakyat
sebelumnyadenganmenetapkanLima AgendaManajemenPresiden,sebagaimana
Amerika yang ia ucapkan dalam kampanye pemilihan presiden.Agenda itu meliputi: peningkatan
kemampuanPNS; penerapansistemlelangsecarakompetitif; peningkatankinerja keuangan;perluasan
penggunaane-government;dan pengintegrasiankinerja dan anggaran.
Untuk memantauapakahAgenda ManajemenPresidenini sudahdilaksanakan,OMB membuat
kartu catatanatauscorecard?
yang menunjukkan statusdan kemajuanpencapaiansemuainstansiataske
(disebut
Suatu pencapaianyang baik
lima prakarsatersebut
ExecutiueBraruchManagementScorecard).
diberi bulatan warna hijau, sedangkanyang sedangberwarnakuning, dan yang tidak ada pencapaian
yang berarti diberi warnamerah.Karenadiharapkansetiapinstansimenunjukkanpencapaianyangbaik
(warnahijau), maka upayapenerapanAgendaPresidenini disebutsebagai"Getting to GreenAgenda".
Standardyang dipakai untuk penilaian disebutkansecarajelas.Misalnya r.rntukinisiatif ke lima,
standarduntuk mencapaistatus"hijau" adalah:(1) adanyaketerpaduanantararencana,pelaksanaan

r)

Saat ini OMB sedang membuac penilaian efektiviras dari sekitar 20 persen dari seluruh program Pemerintah Federal. Jumlah program yang
akan dinilai akan semakin banyak di tahun-tahun mendatang.

,)

Hal ini mengingatkan pada konsep Balanced Scorecard Norton dan Kaplan yang banyak diterapkan di pcrusahaan swasta.

Perencanaan
2003 Pembangrrnan
No.32lJuli - Seprember

33

Gedune Putih Amerika Serikat.

dan monitoring; terumuskannyatujuan, sasarandan targetsecararasionaldan terukur; adanyapengarahan

antarasemua
semuasumberdayayangadauntuk mencapaitujuan yangditetapkan;adanyakesepadanan
biayayangdikeluarkan (full co*) untuk melaksanakanprogram denganhasilnya;dan adanyapenilaian
l
yang analitismengenaiefektivitaspelaksanaan
program.

f*
LAPoRAN
KINERJATAHUNAN "'i
GPRA menetapkanbahwasetiapinstansihirus membuat laporankinerja tahunan (dikenalsebagai
Reportto the President).Laporan tahupan ini memberikan informasi mengenaipencapaianaktual dalam
mencapaitujuan dan sasarankinerja yang ditetapkan dalam rencanastrategisdan dalam rencanatahunan.
Laporantahunah ini meliputi informasikineja instansiselamabeberapatahun,yaitu capaianuntuk
tahun anggaranyang bersangkutanditambah capaianuntuk tiga tahun sebelumnya,sehinggadapat
diketahui ada/tidaknyapeningkatanpencapaian.Laporan kinerja ini dapatdijadikan satu denganlaporan
akuntabilitas (AccountabilityReport yang dipersyaratkanoleh UU lain).
Isi dari laporankinerja tahunanadalah:perbandinganantarapencapaianaktualdengantargetyang
ditetapkandalam rencanatahunan,penjelasanmengenaiketidaktercapaian
suatutargetjika ada,uraian
rnengenairencanauntuk mencapaitargetyang belum tercapaiatau tindakan yang harusdilakukan jika
targetyang ditetapkanternyatatidak mungkin dicapai,penjelasanmengenaiinformasiyang tidak dapat
diperolehuntuk mengukur kinerja.
''

SedapPimpinan instansiharusmengirimkanlaporantahunanitu kepadaPresidendan DPR dalam

waktu 150 hari setelahtahun anggaranberakhir3.Laporantahunanharusdapatdiperolehpublik dengan
mudah.

'

r)
.

Mengenai waktu penyampaian laporan ini ada indikasi unruk dipercepat sehinggahanya 45 hari serelahtahun anggaranberahir. Uji coba
untuk ini tengahdilakukan.

No. 32l Juli - Seprember

2003
5 4 - Prr.n. n anPembangunan

PENUTUP
Sistemperencanaan
pemerintahFederalAS bukanlahsistemyang sudahsempurna.DPR, Presiden
dan OMB terus-menerusmemperbaikisistemperencanaanpembangunanini. Sebagai.orrtoh, DPR
menugaskanGAO (GeneralAccountingOfrtt) untuk mengevaluasirencana-rencana
strategisyang dibuat
oleh beberapainstansi.Hasilnya, ternyatatidak semuainstansi mengikuti panduan yang dibuat oleh
OMB. Hasil evaluasiini diserahkankepadaKongresuntuk digunakandalamprosespenyetujuanusulan
anggaranyang diajukan.a
Pengamatanterhadapprosesdan hasil perencanaanpemerintah tingkat Federaldi negaraAmerika
Serikat ini menyimpulkan bahwa sistem yang baik tidak dapat diperoleh dengan sekali menyusun
ketentuan, sekalipun ketentuan itu dianggap lengkap pada saat ditentukan. Berbagaiterobosan terus
menerusharusdilakukan untuk mendekatkanharapandenganhasil. Harapan agarpemerintah akuntabel
dan memberikan nilai yang berarti bagi ralcyat,seimbangdenganpajak dan kepercayaanyang diberikan,
harus dipenuhi melalui perencanaanyang dinamis, penentuantujuan, sasaran,rargetdan pemilihan
kegiatanyang sistematisdan terukur; sertasebandingdengansumber dayayangdikeluarkan.
Jika ddak, maka setiap instansi perlu mawas diri, sebagaimanadikatakan oleh PresidenBush:
IVeutill continuetofocus on gettingresults
not
forn federalspending.Afederalprogram'smeasureof success,is
its size, but the ualueit deliuers.And my budgetwillfocus on this goal in a netaand important taa!. Iffedral
progrdrnscannot sltou resuhl they should be ouerltauled,or raired. (The BudgetMesnge of the President).

a)

Dalam laporan evaluasiyang disampaikan kepada Kongres, GAO menyertakan tanggapandari instansi ybs. arro kesimpulan-kesimpulan
GAO. Tanggapaninstansi-instansiini umumnya mengakui kekuranganyang ada dan akan melakukan perbaikan dalam prosespenyusunan
rencanatahap berikutnya.

Perencanaan
PembangunanNo. 32l Juli - Scptembe, 2OOS -

35