BAB 1V

PENYERTAAAN MODAL DAERAH

Penyertaan modal daerah adalah usaha untuk memilki

perusahaan yang baru atau yang sudah berjalan, dengan
melakukan setoran modal keperusahaan tersebut. Penyertaan
modal pemerintah daerah (pemda) adalah pemisahaan kekayaan
pemda dari anggaran pendapatan dan belanja Negara (APBN)
atau penetapan cadangan perusahaan atau sumber lain untuk
dijadikan sebagai modal badan usaha milik daerah (BUMD) dan
perseroan terbatas (PT) lainnya, dan dikelola secara korporasi.
Berdasarkan

peraturan

perundang-undangan

dinyatakan

bahwa setiap penyertaan modal atau penambahan penyertaan

modal kepada perusahaan daerah harus diatur dalam peraturan
daerah (perda) tersendiri tentang penyertaan atau penambahan
modal. Peneyertaan modal pemda dapat dilaksanakan apabila
jumlah yang akan disertakan dalam tahun anggaran berikutnya
telah ditatapkan dalam perda tentang penyertaan modal daerah
berkenaan.

Penambahan

Penyertaan

modal

oleh

pemda

bersumber dari APBD tahun anggaran berjalan pada saat

penyertaan
dilakukan.

atau

penambahan

penyertaan

modal

tersebut

Undang-undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan

Terbatas juga menjelaskan, dalam hal pendiri adalah badan
hukum negara atau daerah, diperlukan Peraturan Pemerintah
tentang penyertaan dalam Perseroan atau Peraturan Daerah
tentang penyertaan daerah dalam Perseroan.8 Dalam Keuangan
Negara, penyertaan modal negara menjadi Kekayaan Negara
yang dipisahkan yaitu kekayaan negara yang berasal dari
Anggaran

Pendapatan

dan

Belanja

Negara

(APBN)

untuk

dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau Perum

serta perseroan terbatas lainnya. Pemerintah daerah dapat
melakukan penyertaan modal pada suatu Badan Usaha Milik
Pemerintah dan/atau milik swasta.Penyertaan modal tersebut
dapat ditambah, dikurangi, dijual kepada pihak lain, dan/atau
dapat dialihkan kepada badan usaha milik daerah. Pemerintah
daerah

dapat

penggabungan,

memiliki
pelepasan

BUMD

yang

kepemilikan,

pembentukan,
dan/atau

pembubarannya ditetapkan dengan Perda yang berpedoman

pada peraturan perundang-undangan.
A. Kontribusi Perusahaan Daearah Bagi Pendapatan Asli
Daerah
Dalam APBD, penyertaan modal pemerintah daerah kedalam
perusahaan daerah adalah salah satu bentuk kegiatan/usaha

pemda

untuk

meningkatkan

mensejahterakan

pendapatan

masyarakat.

perundang-undangan

daerah

Berdasarkan

dinyatakan

bahwa

guna

peraturan

setiap

penyertaan

modal atau penambahan penyertaan modal kepada perusahaan

daerah harus diatur dalam perda tersendiri tentang penyertaan
atau penambahan modal. Bahwa penyertaan modal pemerintah
daerah dapat dilaksanakan apabila jumlah yang akan disertakan
dalam tahun anggaran berkenaan telah ditetapkan dalam
peraturan daerah tentang penyertaan modal daerah berkenaan.
Penambahan penyertaan modal oleh Pemda bersumber dari
APBD tahun anggaran berjalan pada saat penyertaan atau
penambahan penyertaan modal tersebut dilakukan.
Sebagai salah satu tujuan penyertaan modal pemda kepada
perusahaan daerah, hasil keuntungan perusahaan diharap akan
memberikan
Perusahaan

kontribusi
daerah

yang

atau

yang

signifikan
disebut

terhadap

BUMD

PAD.

sebenarnya

mempunyai peran besar dalam meningkatkan PAD sekaligus

perekonomian secara keseluruhan disuatu daerah. Perusahaan
daerah tersebut dibentuk untuk memenuhi kebutuhan pelayanan
masyarakat dengan cara pengelolaan korporasi.
Namun sampai dengan saat ini, peran BUMD terhadap
kontribusi

pendapatan

daerah

masih

sangat

kecil.

Secara

nasional, sumbangan keuntungan BUMD terhadap PAD rata-rata

tiap tahun hanya sekitar 5% saja, sedangkan sumbangan
terhadap APBD secara nasional hanya 0,9% (sumber: Jawa Pos
Nasional Network, 2011). Sebagai salah satu contoh, di Propinsi
Daearah

Istimewa

Yogyakarta,

dari

BUMD

yang

ada,

kontribusinya terhadap total PAD tahun 2010 masih dibawah 5%.

PAD terbesar masih dari sector pajak daerah yang pada 2010
laiurealisasinya

mencapai

Rp.634,7

miliar

(sumber:

Yogyakarta.org, 2011). Perusahahan yang memberikan kontribusi

terbesar terhadap PAD yakni Bank Pembangunan Daerah DIY
sekitar Rp20 miliar. Selanjutnya PD Tarumar taniham perRp. 1
miliar dan Badan Usaha Kredit Pedesaan (BUKP) Rp. 1 miliar.
Sedangkan PT Anindya sejak tahun 2006 laku belum memberikan
kontribusi. Total PAD DIY pada tahun 2010 sebelum memberikan
kontribusi. Toral PAD DIY pada tahun 2010 sebelum dilakukan
audit adalah sebesar Rp760 miliar. Dengan rincian PAD dari
unsure pajak daerah Rp634 miliar, retribusi daerah Rp32,8 miliar,
bagian laba usaha daerah Rp26,3 miliar dan penerimaan lain-lain
PAD yang sah Rp6,4 miliar.
Permasalahan rendahnya kontribusi tersebut hampir dialami
oleh setiap daerah di seluruh Indonesia. Menurut Djamal Aziz
S.H, M.H., anggota Komisi II DPR RI, terdapat berbagai aspek

yang perlu dikaji dalam permasalahan ini, yaitu (sumber:

Business review, 2011) :
a. Peranan BUMD terhadap peningkatan perekonomian daerah.
b. Perlu
adanya
peraturan
perundang-undangan
yang
memperkuat tentang posisi BUMD.
c. Perlu adanya pengaturan investasi mengenai mekanisme
kepemilikan saham antara swasta dan pemerintah dalam
permodalan dan pengelolaan pada BUMD.
d. Perlu ditingkatkan kompetensi sumber daya manusia (SDM)
pada BUMD/
e. Perlu adanya system dan mekanisme pengelolaan serta
system pemasaran pada BUMD.
f. Membangun system pengelolaan

keuangan

yang

kuat

sehingga BUMD makin efektif dan efisien serta memiliki

daya saing yang kuat.
g. Perlu ada kejelasan
pemerintahan
konteks

pusat

pengaturan
dan

kewenangan

pemerintahan

perundang-undangan

sehingga

antara

daerah

dalam

tidak

terjadi

kebijakan yang tumpang tindih.

B.

Permasalahan Pengelolaan Perusahaan Daerah

Kecilnya kontribusi keuntungan BUMD kepada PAD salah
satunya disebabkan oleh belum baiknya kinerja pengelolaan
BUMD.

Menurut

Prabowo

SoenirmanselakuKetua

Badan

Kejasama BUMD si-indonesia, menyatakan bahwa dari 2.000

BUMD

hanya 30% yang dapat dinyatakan sehat dan

berkinerja baik (sumber: business review, 24 januari 2011).

Dari laporan hasil studi Biro Analisis Keuangan Daerah DepKeu

tentang Analisis Kinerja BUMD, dikemukakan bahwa berbagai
permasalahan

yang

dihadapi

BUMD

dalam

perjalanan

hidupnya dapat disimpulkan sebagai berikut (Kamaludin,

2001).
a. Kemampuan manajemen perusahaan yang lemah.
b. Kemampuan modal usaha yang lemah.
c. Kondisi mesin dan peralatan yang sudah tua

atau

ketinggalan dibandingkan dengan usaha lain yang sejenis.

d. Kemampuan pelayanan dan pemasaran sehingga sulit
bersaing yang lemah.
e. Koordinasi antar BUMD khususnya dalam kaitannya dengan
industry hulu maupun hilir masih kurang.
f. Perhatian dan kemampuan atas pemeliharaan asset yang
dimiliki masih kurang, sehingga produktivitas, mutu, dan
ketepatan hasil produksi menjadi rendah.
g. Beban administrasi yang besar akibat relative banyaknya
jumlah pegawai dengan kualitas yang rendah.
h. BUMD yang selama ini merugi masih dipertahankan, dengan
alasan menghindar akan PHK dan kewajiban pemberian
pelayanan umum bagi masyarakat.
Permasalah tersebut diatas masih dialami oleh sebagian
besar BUMD sampai dengan saat ini. Berbagai pengamatan dan
keluhan dari pihak internal dan eksternal dari perusahaan
daerah sendiri yaitu adanya kendala dalam pembinaan dan
pengembangan usaha BUMD tersebut.

C. Dilema penyertaan modal pemerintah daerah pada

BUMD
Dilematis dari hal ini adalah mengenai tujuan pendirian
BUMD dengan setoran modal dari pemda. BUMD mempunyai
tugas yang cukup berat dan multifungsi, yaitu sebagai perintis,
pelayan public, carry over tugas pemerintah, hingga harus
mencari laba untuk dapat disetorkan kepada pemda. Jika
memang badan usaha tersebut dibentuk dengan misi pelayanan
masyarakat sebesar-besarnya, maka berapa pun biaya/modal
yang timbul tidak perlu dipermasalahkan jika memang telah
menjadi ketetapan dalam perencanaan dan memang diperlukan
karena akan meningkat akan pelayanan untuk kepentingan
masyarakat. Namun jika dikaitkan dengan pengertian investasi,
hal tersebut tidaklah salah jika kemudian pihak legislative
menanyakan
daerah

perbandingan

dengan

menghitung

besarnya

imbal

hasil

kontribusi
modal
(return)

kepada

Karena
yang

pendapatan

investasi
akan

harus

didapatkan

sehubungan dengan penyertaan modal yang dilakukan.

Payung hokum juga sebaliknya harus mengatur adanya
beberapa bentuk badan usaha, yang memisahkan fungsi badan
usaha dengan prioritas pelayanan bagi masyarakat. Hal itu
menjadi penting agar tidak adanya kesalah pahaman dan terjadi

benturan kepentingan antar pihak baik pemda, legislative, mau

pun pengelola perusahaan itu sendiri. Jika hal itu telah diatur,
maka diharapkan dapat mengurangi beban bagi perusahaan
akan perannya yang multifungsi. Demikian juga bagi pemda,
akan menjadi jelas bahwa penyertaan modal adalah sebuah
investasi atau bukan. Diharapakan segera adanya penetapan
payung hokum yang jelas yang mengatur perusahaan daearah
agar menjamin kepastian dan arah pengelolaan perusahaan.
Payung hokum nantinya diharapkan juga dapat memperjelas
peran perusahaan daerah yang saat ini masih multifungsi
sehingga penyertaan modal pemda pun tidak mengalami dilema.