BAB III

PEMBAHASAN

1. MATERI MUATAN KONSTITUSI

Pada hakekatnya konstitusi itu adalah suatu Piagam Negara (Charter of the land) yaitu
manifesto sebuah pengakuan keyakinan, pernyataan cita-cita. Dalam hubungan ini
K.C.Wheare mengemukakan pertanyaan . Apa isi Konstitusi ? jawabannya ialah sesingkat
mungkin, dan yang singkat itu menjadi peraturan hukum. Satu karakter yang paling esensial
bagi konstitusi yang ideal adalah bahwa konstitusi itu sesingkat mungkin. Sri Soemantri
mengemukakan bahwa konstitusi itu, sekurang-kurangnya mengatur tiga kelompok materi
muatan sebagai berikut :
1) Adanya pengaturan tentang perlindungan hak asasi manusia dan warga negara.
2) Adanya pengaturan tentang susunan ketatanegaraan yang mendasar.
3) Adanya pengaturan tentang pembagian dan pembatasan tugas-tugas ketatanegaraan
yang juga mendasar.
Dari tiga kelompok materi muatan konstitusi yang dikemukakan oleh Sri Soemantri
tentu sangat sulit bagi pembuat kostitusi untuk menentukan secara cermat problem-problem
yang dihadapi, sebelum menentukan apa yang merupakan sesingkat mungkin yang tidak
dapat dikurangi lagi dan sudah memadai untuk dimasukkan dalam konstitusi. Meskipun salah
satu karakteristik dari konstitusi yang ideal adalah konstitusi yang materi muatannya
sesingkat mungkin, akan tetapi uga ditentukan oleh bentuk pemerintahan yang diadopsi
dalam konstitusi itu. Dalam bentuk pemerintahan kesatuan (Negara Kesatuan) biasanya
mempunyai konstitusi yang sesingkat mungkin misalnya dalam pengaturan susunan (struktur)
ketatanegaraan sudah cukup mengatur struktur legislatif, eksekutif, dan secara garis besar
baik Ekstern maupun Intern lembaga itu sendiri. Akan tetapi bagi konstitusi yang mengadopsi
sistem pemerintahan federal, maka dalam konstitusinya menyediakan ruang pengaturan :
Pemerintahan pusat dan pemerintah negara bagian;
Konstitusi itu menetapkan pembatasan-pembatasan bagi semua legislatif dan harus
mempunyai supremasi konstitusi di atas legislatif;
Konstitusi federasi berisi ketetapan-ketetapan yang lebih rinci dan lebih rumit dalam
kaitannya dengan pelaksanaan kekuasaan legislatif;
Juga dalam kaitannya dengan pelaksanaan kekuasaan eksekutif dan legislatif.

9
 Dalam konstitusi sistem pemerintahan federal pembagian kekuasaan menjadi satu
topik pembahasan yang sangat rumit utamanya berkaitan dengan kekuasaan legislatif. Ketika
konstitusi federal akan disusun, maka yang menjadi permasalahan adalah :
Apakah yang terbaik menetapkan daftar materi kekuasaan legislatif pusat mempunyai
kekuasaan penuh dan menyerahkan sisanya kepada negara bagian ?
Atau apakah lebih baik mendaftarkan kekuasaan penuh pada badan legislatif negara
bagian dan menyerahkan sisanya kepada legislatif pemerintah pusat ?
Atau harus ada dua daftar, yang satu berisi kekuasaan penuh legislatif pusat dan yang
satu lagi berisi kekuasaan penuh legislatif negara bagian ?

2. OTORITAS KONSTITUSI
Dalam hal apa konstitusi bisa mengklaim mempunyai Otoritas Hukum?. Jawaban
atas pertanyaan ini adalah bahwa ia mesti dibuat atau disetujui atau diundangkan oleh badan
yang kompeten membuat hukum, tetapi adakah badan yang kompeten membuat hukum
sebelum konstitusi itu ada ? Bukankah konstitusi itu sendiri menciptakan badan-badan
pembuat hukum. Jika dilihat dari sudut pandang hukum, konstitusi mempunyai otoritas,
karena dibuat oleh badan yang dianggap kompeten memberi kekuatan hukum konstitusi.
Badan yang memberi kekuatan hukum pada kosntitusi, bisa Badan Legislatif, atau rakyat
disuatu wilayah, Dewan Konstituante dan diakui mempunyai otoritas yang membuat
konstitusi. Sebagian besar konstitusi mengklaim mempunyai otoritas bukan hanya hukum,
tetapi juga hukum tertinggi. Bagaimana klaim ini bisa disahkan ?
Dengan argumen apa bisa dikatakan bahwa hukum dalam konstitusi lebih tinggi dari
hukum yang dibuat oleh otoritas legislatif yang ditetapkan oleh Konstitusi dalam suatu
negara. Ada dua jenis jawaban atas pertanyaan ini :
1) Bisa dideskripsikan sebagai jawaban yang didasarkan pada logika situasi. Logika ini
menyatakan bahwa sifat dasar dari konstitusi mempunyai otoritas terhadap institusi-
institusi yang diciptakan. Ide umum dari konstitusi adalah bahwa konstitusi bukan
hukum biasa, yang lebih dulu ada sebelum legislatif. Fungsi Konstitusi disini adalah
mengatur institusi-institusi dan mengarahkan pemerintahan, karena Konstitusi
berkedudukan sebagai hukum tertinggi dalam suatu negara maka semua keputusan
legislatif yang bertentangan dengan konstitusi menjadi tidak sah.
2) Konstitusi juga bertujuan membatasi kekuasaan dalam pengertian membatasi
kekuasaan institusi-institusi yang dibentuknya termasuk legislatif. Argumen lain yang

10
 dapat dikemukakan untuk menunjukkan supremasi hukum konstitusi adalah bahwa
konstitusi merupakan produk dari badan yang mempunyai kekuasaan untuk membuat
hukum tertinggi.

3. PENYIMPANGAN PENYIMPANGAN TERHADAP KONSTITUSI

Dalam praktik ketatanegaraan kita sejak 1945 tidak jarang terhadap konstitusi (UUD).
Marilah kita bahas berbagai penyimpangan terhadap konstitusi, yang kita fokuskan pada
konstitusi yang berlaku, yakni UUD 1945. Penyimpangan tersebut adalah sebagai berikut.
1) Penyimpangan terhadap UUD 1945 masa awal kemerdekaan, antara lain:
a. Keluarnya Maklumat Wakil Presiden Nomor X (baca:eks) tanggal 16 Oktober
1945 yang mengubah fungsi KNIP dari pembantu menjadi badan yang diserahi
kekuasaan legislatif dan ikut serta menetapkan GBHN sebelum terbentuknya MPR,
DPR, dan DPA. Hal ini bertentangan dengan UUD 1945 pasal 4 aturan peralihan
yang berbunyi SebelumMPR, DPR, dan DPA terbentuk, segala kekuasaan
dilaksanakan oleh Presiden dengan bantuan sebuah komite nasional.
b. Keluarnya Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945 yang merubah sistem
pemerintahan presidensial menjadi sistem pemerintahan parlementer. Hal ini
bertentangan dengan pasal 4 ayat (1) dan pasal 17 UUD 1945
2) Penyimpangan terhadap UUD 1945 pada masa Orde Lama, antara lain:
a. Presiden telah mengeluarkan produk peraturan dalam bentuk penetapan Presiden,
yang hal itu tidak dikenal dalam UUD 1945.
b. MPRS, dengan Ketetapan No. I/MPRS/1960 telah menetapkan Pidato Presiden
tanggal 17 Agustus 1959 yang berjudul Penemuan Kembali Revolusi Kita
(Manifesto Politik Republik Indonesia) sebagai GBHN yang bersifat tetap.
c. Pimpinan lembaga-lembaga negara diberi kedudukan sebagai menteri-menteri
negara, yang berarti menempatkannya sejajar dengan pembantu Presiden.
d. Hak budget tidak berjalan, karena setelah tahun 1960 pemerintah tidak mengajukan
RUU APBN untuk mendapat persetujuan DPR sebelum berlakunya tahun anggaran
yang bersangkutan;
e. Pada tanggal 5 Maret 1960, melalui Penetapan Presiden No.3 tahun 1960, Presiden
membubarkan anggota DPR hasil pemilihan umum 1955. Kemudian melalui
Penetapan Presiden No.4 tahun 1960 tanggal 24 Juni 1960 dibentuklah DPR
Gotong Royong (DPR-GR);

11
 f. MPRS mengangkat Ir. Soekarno sebagai Presiden seumur hidup melalui Ketetapan
Nomor III/MPRS/1963.
3) Penyimpangan terhadap UUD 1945 pada masa Orde Baru
a. MPR berketetapan tidak berkehendak dan tidak akan melakukan perubahan
terhadap UUD 1945 serta akan melaksanakannya secara murni dan konsekuen
(Pasal 104 Ketetapan MPR No.I/MPR/1983 tentang Tata Tertib MPR). Hal ini
bertentangan dengan Pasal 3 UUD 1945 yang memberikan kewenangan kepada
MPR untuk menetapkan UUD dan GBHN, serta Pasal 37 yang memberikan
kewenangan kepada MPR untuk mengubah UUD 1945.
b. MPR mengeluarkan Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 tentang Referendum yang
mengatur tata cara perubahan UUD yang tidak sesuai dengan pasal 37 UUD 1945
Setelah perubahan UUD 1945 yang keempat (terakhir) berjalan kurang lebih 6
tahun, pelaksanaan UUD 1945 belum banyak dipersoalkan. Lebih-lebih mengingat
agenda reformasi itu sendiri antara lain adalah perubahan (amandemen) UUD
1945. Namun demikian, terdapat ketentuan UUD 1945 hasil perubahan
(amandemen) yang belum dapat dipenuhi oleh pemerintah, yaitu anggaran
pendidikan dalam APBN yang belum mencapai 20%. Hal itu ada yang
menganggap bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan
anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari anggaran pendapatan dan
belanja negara (APBN).Penyimpangan-penyimpangan terhadap UUD Tahun 1945
dapat disederhanakan dalam bagan di bawah.

4. PERUBAHAN KONSTITUSI DI NEGARA INDONESIA

Setiap konstitusi yang tertulis mencantumkan pasalnya tentang perubahan. Hal ini
disebabkan karena suatu Konstitusi, walaupun ia dirancangkan untuk jangka waktu yang
lama, selalu akan tertinggal dari perkembangan masyarakat, sehingga pada suatu saat
kemungkinan perkembangan itu terjadi, maka konstitusi itu perlu dirubah. Suatu konstitusi
pada hakekatnya adalah suatu hukum dasar yang merupakan dasar bagi peraturan
perundangan lainnya. Karena tingkatannya yang lebih tinggi, dan juga yang menjadi dasar
bagi peraturan hukum lainnya, maka pembuat konstitusi menetapkan cara perubahan yang
tidak mudah, dengan maksud agar tidak mudah pula orang merubah hukum dasarnya. Kalau
memang suatu perubahan diperlukan, maka perubahan itu haruslah benar-benar dianggap
perlu oleh rakyat banyak. Tetapi sebaliknya ada pula Konstitusi yang mensyaratkan

12
perubahan tidak seberat cara diatas, dengan pertimbangan bahwa perkembangan tidak perlu
mempersulit perubahan konstitusi.
Lazimnya, yang menyusun konstitusi adalah konstituante. Konstituante ini adalah
suatu badan yang dibentuk berdasarkan pilihan rakyat, seperti Konstituante hasil pemilu 1955
yang bertugas menyusun UUD pengganti UUDS 1950. Tapi mungkin pula konstitusi disusun
oleh badan yang sejenis dengan konstituante, walaupun mungkin bukan hasil pemilihan
umum, umpamanya Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia yang menyusun UUD 1945.
Ketidaksempurnaan suatu konstitusi mungkin disebabkan oleh dua hal, pertama konstitusi
adalah hasil karya yang bersifat kompromi dan kedua kemampuan para penyusunnya itu
sendiri terbatas. Karena konstituante itu terdiri dari sekelompok manusia yang tidak mungkin
mempunyai pandangan politik yang sama, dan sering pula kepentingannya berbeda-beda,
maka hasil karya mereka pun yaitu konstitusi merupakan kompromi dari berbagai aliran dan
kepentingan. Adakalanya keinginan rakyat untuk mengadakan perubahan konstitusi
merupakan suatu hal yang tidak dapat dihindari. Hal ini terjadi apabila mekanisme
penyelenggaraan negara yang diatur dalam konstitusi yang berlaku dirasakan sudah tidak
sesuai lagi dengan aspirasi rakyat. Oleh karena itu, konstitusi biasanya juga mengandung
ketentuan mengenai perubahan konstitusi itu sendiri, yang kemudian prosedurnya dibuat
sedemikian rupa sehingga perubahan yang terjadi adalah benar-benar aspirasi rakyat dan
bukan berdasarkan keinginan semena-mena dan bersifat sementara atau pun keinginan dari
sekelompok orang belaka.
Pada dasarnya ada dua macam sistem yang lazim digunakan dalam praktek
ketatanegaraan di dunia dalam hal perubahan konstitusi. Sistem yang pertama adalah bahwa
apabila suatu konstitusi diubah, maka yang akan berlaku adalah konstitusi yang berlaku
secara keseluruhan (penggantian konstitusi). Sistem ini dianut oleh hampir semua negara di
dunia. Sistem yang kedua ialah bahwa apabila suatu konstitusi diubah, maka konstitusi yang
asli tetap berlaku. Perubahan terhadap konstitusi tersebut merupakan amandemen dari
konstitusi yang asli tadi. Dengan perkataan lain, amandemen tersebut merupakan atau
menjadi bagian dari konstitusinya. Sistem ini dianut oleh Amerika Serikat. Menurut C.F
Strong ada empat macam prosedur perubahan kosntitusi :
1) Perubahan konstitusi yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan legislatif, akan tetap
yang dilaksanakan menurut pembatasan-pembatasan tertentu. Perubahan ini terjadi
melalui tiga macam kemungkinan :

13
 a. Pertama, untuk mengubah konstitusi, sidang pemegang kekuasaan legislatif harus
dihadiri oleh sekurang-kurangnya sejumlah anggota tertentu (kuorum) yang
ditentukan secara pasti
b. Kedua, untuk mengubah konstitusi maka lembaga perwakilan rakyat harus
dibubarkan terlebih dahulu dan kemudian diselenggarakan pemilihan umum.
Lembaga perwakilan rakyat harus diperbaharui inilah yang kemudian
melaksanakan wewenangnya untuk mengubah konstitusi.
c. Ketiga, adalah cara yang terjadi dan berlaku dalam sistem majelis dua kamar.
Untuk mengubah konstitusi, kedua kamar lembaga perwakilan rakyat harus
mengadakan sidang gabungan. Sidang gabungan inilah, dengan syarat-syarat
seperti dalam cara pertama, yang berwenang mengubah kosntitusi.
2) Perubahan konstitusi yang dilakukan rakyat melalui suatu referendum. Apabila ada
kehendak untuk mengubah kosntitusi maka lembaga negara yang diberi wewenang
untuk itu mengajukan usul perubahan kepada rakyat melalui suatu referendum atau
plebisit. Usul perubahan konstitusi yang dimaksud disiapkan lebih dulu oleh badan
yang diberi wewenang untuk itu. Dalam referendum atau plebisit ini rakyat
menyampaikan pendapatnya dengan jalan menerima atau menolak usul perubahan
yang telah disampaikan kepada mereka. Penentuan diterima atau ditolaknya suatu
usul perubahan diatur dalam konstitusi.
3) Perubahan konstitusi yang berlaku pada negara serikat yang dilakukan oleh sejumlah
negara bagian. Perubahan konstitusi pada negara serikat harus dilakukan dengan
persetujuan sebagian terbesar negara-negara tersebut. Hal ini dilakukan karena
konstitusi dalam negara serikat dianggap sebagai perjanjian antara negara-negara
bagian. Usul perubahan konstitusi mungkin diajukan oleh negara serikat, dalam hal
ini adalah lembaga perwakilannya, akan tetapi kata akhir berada pada negara-negara
bagian. Disamping itu, usul perubahan dapat pula berasal dari negara-negara bagian.
4) Perubahan konstitusi yang dilakukan dalam suatu konvensi atau dilakukan oleh suatu
lemabag negara khusus yang dibentuk hanya untuk keperluan perubahan. Cara ini
dapat dijalankan baik pada Negara kesatuan ataupun negara serikat. Apabila ada
kehendak untuk mengubah konstitusi, maka sesuai dengan ketentuan yang berlaku,
dibentuklah suatu lembaga negara khusus yang tugas serta wewenangnya hanya
mengubah konstitusi. Usul perubahan dapat berasal dari pemegang kekuasaan
perundang-undangan dan dapat pula berasal dari pemegang kekuasaan perundang-

14
 undangan dan dapat pula berasal dari lembaga negara khusus tersebut. Apabila
lembaga negara khusus dimaksud telah melaksanakan tugas serta wewenang sampai
selesai,dengan sendirinya lembaga itu bubar.
Hans Kelsen mengatakan bahwa kosntitusi asli dari suatu negara adalah karya pendiri
negara tersebut. Dan ada beberapa cara perubahan konstitusi menurut Kelsen yaitu :
1) Perubahan yang dilakukan diluar kompetensi organ legislatif biasa yang
dilembagakan oleh konstitusi tersebut, dan dilimpahkan kepada sebuah konstituante,
yaitu suatu organ khusus yang hanya kompeten untuk mengadakan perubahan-
perubahan konstitusi
2) Dalam sebuah negara federal, suatu perubahan konstitusi bisa jadi harus
disetujui oleh dewan perwakilan rakyat dari sejumlah negara anggota tertentu.
Miriam Budiarjo mengemukakan adanya empat macam prosedur perubahan
konstitusi, yaitu :
1) Sidang badan legislatif ditambah beberapa syarat misalnya ketentuan kuorum dan
jumlah minimum anggota badan legislatif untuk menerima perubahan.
2) Referendum atau plebisit, contoh : Swiss dan Australia
3) Negara-negara bagian dalam suatu negara federal harus menyetujui, Contoh :
Amerika Serikat
4) Musyawarah khusus (special convention), contoh : beberapa negara Amerika Latin
Dengan demikian apa yang dikemukakan Miriam Budiarjo pada dasarnya sama
dengan yang dikemukakan oleh Hans Kelsen. Di Indonesia, perubahan konstitusi telah
terjadi beberapa kali dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia sejak Proklamasi Kemerdekaan
17 Agustus 1945. Sejak Proklamasi hingga sekarang telah berlaku tiga macam Undang-
undang Dasar dalam delapan periode yaitu :
1) Periode 18 Agustus 1945 27 desember 1949
2) Periode 27 Desember 1949 17 Agustus 1950
3) Periode 17 Agustus 1950 5 Juli 1959
4) Periode 5 Juli 1959 19 Oktober
5) Periode 19 Oktober 1999 18 Agustus 2000
6) Periode 18 Agustus 2000 9 November 2001
7) Periode 9 November 2001 10 Agustus 2002
8) Periode 10 Agustus 2002 sampai sekarang

15
 Undang-undang Dasar 1945 (UUD 1945) ditetapkan dan disahkan Panitia Persiapan
Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal 18 Agustus 1945. UUD 1945 terdiri dari :
1) Pembukaan (4 alinea) yang pada alinea ke-4tercantum dasar negara yaitu Pancasila;
2) Batang Tubuh (isi) yang meliputi :
a. 16 Bab;
b. 37 Pasal
c. 4 aturan peralihan;
d. 2 Aturan Tambahan.

16