BAB II PERWAKILAN POLITIK

Konsep Sistem Perwakilan

Menurut John Locke (1631-1704) memisahkan kekuasaan politik ke dalam 3 bentuk:

kekuasaan eksekutif (executive power), kekuasaan legislatif (legislative power), dan
kekuasaan federatif (federative power). Sementara, Montesquieu (1689-1755) melahirkan
teori Trias Politica. Inti teori ini adalah bahwa agar tidak menjadi pemusatan kekuasaan dan
terbentuknya kekuasaan mutlak yang sewenang-wenang, kekuasaan negara perlu dipisahkan.
Yakni dalam 3 bentuk: kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudikatif.
Ketiga lembaga inilah yang disebut dengan pemerintah, dengan tugas utama melaksanakan
kedaulatan rakyat yang diserahkan kepadanya.

Ajaran kedaulatan rakyat yang berintikan pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat
selanjutnya melahirkan teori Negara Demokrasi yakni suatu pemerintahan yang dijalankan
oleh wakil-wakil rakyat yang selanjutnya melahirkan konsep Representative Government
(Perwakilan Pemerintahan) dan Democratic Representative (Perwakilan Demokrasi).

Definisi Perwakilan Politik

Menurut Arbi Sanit

perwakilan politik adalah individu atau kelompok orang yang dipercayai memiliki
kemampuan dan berkewajiban untuk bertindak dan berbicara atas nama satu kelompok orang
yang lebih besar. Dengan demikian indikator yang nisa digunakan untuk melihat apakah
seorang wakil dinilai representatif oleh orang yang mewakilinya terbagi menjadi 3 hal, yaitu:

1. Memiliki ciri yang sama dengan konstituten (pemilih)

2. Memiliki ekspresi emosi yang sama dengan emosi konstituen
3. Intensitas komunikasi yang tinggi dengan konstituen

Menurut Miriam Budiardjo

Perwakilan adalah konsep bahwa seseorang atau suatu kelompok mempunyai

kemampuan atau kewajiban untuk berbicara atau bertindak atas nama suatu kelompok yang
lebih besar.
Berdasarkan International Commision of Jurist (organisasi ahli hukum internasional)

Dalam sistem pemerintah demokratis yang dilaksanakan dengan sistem perwakilan,

keberadaan lembaga perwakilan rakyat dipandang sebagai suatu keniscayaan dalam
penyelenggaraan sistem pemerintahan ini. Lembaga negara ini merupakan badan yang
berwenang sebagai pelaksana kekuasaan negara dalam hal ini menentukan kebijakan umum
yang mengikat seluruh rakyat.

Menurut Riswandha Imawan

Perwakilan adalah konsep yang menunjukan hubungan antara orang-orang, yakni

pihak yang mewakili dan diwakili, hal mana orang yang mewakili memiliki sederet
kewenangan sesuai dengan kesepakatan antara keduanya. Pelimpahan wewenang (politik)
seperti ini, bukan saja untuk mengurangi beban sistem politik agar jumlah aktor yang terlibat
dalam proses politik menimbulkan kompleksitas jaringan yang bisa membuat sistem itu tidak
berfungsi. Pelimpahan ini berhubungan pula dengan kompleksitas dan kerumitan kehidupan
sehari-hari masyarakat itu sendiri.

Menurut P. Anthonius Sitepu

Dalam konteks teori modern bahwa perwakilan adalah merupakan mekanisme

hubungan antara penguasa (negara) dan masyarakat.1

Peristilahan dan Pengertian

Lembaga perwakilan rakyat ada yang disebut dengan parlemen atau legislatif.
Parlemen sendiri menurut Jimly Asshiddiqie asal katanya dari perkataan bahasa
prancis,parle yang berarti to speak (berbicara). Istilah itu menyiratkan pengertian, dalam
rangka menyuarakan aspirasi dan kepentingan rakyat yang berdaulat itu. Oleh karena itu,
wakil memiliki tanggungjawab secara individual sebagai anggota Lembaga Perwakilan
Rakyat terhadap yang diwakili.

1
Lihat, Toni Andrianus Pito, Efriza, dan Kemal Fasyah, op.cit, h. 102-103; A. Rahman H.I, Siste Politik Indonesia,
Graha Ilmu, Yogyakarta, 2007, h. 123; http://politik.kompasiana.com/2011/04/13/dilema-mekanisme-
perwakilan-fenomena-golput-dalam-pemilu-2013_05_01_archive.html; P. Anthonius Sitepu, studi Ilmu Politik,
Graha Ilmu, Yogyakarta, 2012, h. 175; dan http://eprints.undip.ac.id/ 18066/1/KUSDARMAWAN.pdf
 Dinamika perkembangannya, sebutan parlemen (parliament) adalah sebuah lembaga
perwakilan rakyat dengan anggota yang dipilih untuk satu periode. Sementara itu legislatif
adalah badan deliberatif pemerintah2 dengan kuasa membuat hukum.

Istilah parlemen dan legislatif memiliki makna yang berbeda tergantung pada sistem
pemerintahan (bentuk pemerintahan)3 yang digunakan seperti sistem presidensial atau sistem
parlementer.

Konsep wakil dan Terwakil

Ada 3 kemungkinan yang dapat dimanfaatkan wakil untuk memusatkan perhatian

terhadap terwakil, yaitu memberikan perhatian kepada kelompok, memperhatikan partai, dan
memperhatikan wilayah atau daerah yang diwakili. Apabila pemusatan perhatian yang
pertama dan kedua disebut sebagai perwakilan yang berfokus fungsional, maka yang terakhir
disebut berfokus regional.

Para wakil sebagai anggota kelompok terpilih di dalam masyarakat cenderung

diperlakukan dan dimasukan ke dalam golongan pemimpin. Kekuatan politik, dukungan,
formalitas, posisi sosial, moralitas, dan segala atribut yang melekat pada diri wakil akan
merupakan kekuatan bagi wakil. Tingkat kumulatif sumber-sumber itu menentukan tingkat
kekuatan dan daya pengaruhnya di dalam masyarakat. Namun demikian, secara analitis perlu
dibedakan wakil yang berkapasitas kepemimpinan dengan wakil yang hanya berkapasitas
sebagai pemangku kewenangan (kekuasaan). Karena tidak semua wakil memperoleh
legitimasi yang memadai dari terwakil maka wakil seperti itu lebih banyak mengandalkan
formalitas dan kedudukannyaselaku wakil untuk menunaikan tugasnya. Justru wakil-wakil
yang termasuk dalam tipe ini lebih dilihat sebagai pemangku kekuasaan dari pada pemimpin

2
Badan deliberatif (Assembly Deliberatif) adalah sebuah organisasi yang secara bersama membuat keputusan
setelah debat dan diskusi. Contoh dari badan deliberatif termasuk legislatif, papan direktur, badan
administratif dan rapat anggota dari sebuah serikat, klub atau organisasi lainnya. Biasanyakeputusan oleh
badan ini dibuat atas dasar pemungutan suara, debat dan amandemen, dilakukan sesuai dengan kebiasaan
atau mengambil prosedur parlemen.
3
Bentuk pemerintahan (regeringsvorm) yaitu suatu sistem yang berlaku yang menentukan bagaimana
hubungan antara alat perlengkapan negara yang diatur oleh konstitusinya. Karena itu pula bentuk
pemerintahan ini sering dan lebih populer disebut sistem pemerintahan.
rakyat.

Prinsip Perwakilan

Perwakilan rakyat menurut Jimly Asshiddiqie dibagi dalam 2 prinsip yaitu

keterwakilan secara pemikiran atau aspirasi (representation in ideas) dan perwakilan fisik
atau keterwakilan fisik (representation in presence).

Tipe-Tipe Perwakilan

a. Teori-teori Hubungan si wakil dengan yang di wakilinya

1. Teori Mandat

seorang wakil dianggap duduk di lembaga perwakilan karena mendapat mandat

dari rakyat sehingga disebut mandataris. Teori ini terbagi menjadi 3 macam,
yaitu:4

1. Mandat Imperatif
Seorang wakil yang bertindak di lembaga perwakilan harus sesuai dengan
perintah (instruksi) yang diberikan oleh yang diwakilinya.
2. Mandat Bebas
Sang wakil dapat bertindak tanpa tergantung akan perintah (instruksi dari yang
diwakilinya).5
3. Mandat Representatif
Sang wakil dianggap bergabung dalam lembaga perwakilan, hal mana yang
diwakili memilih dan memberikan mandat pada lembaga perwakilan.
2. Teori Organ
Menurut Ajaran Von Gierke (jerman)
Negara merupakan satu organisme yang mempunyai alat-alat perlengkapannya
seperti, eksekutif, parlemen, dan rakyat, yang semuanya itu mempunyai fungsinya
sendiri-sendiri namun antara satu dengan lainnya saling berkepentingan.6

4
Teori ini dipelopori oleh Rousseau dan diperkuat oleh Petion. Dalam hal mengikuti perkembangan zaman,
maka teori ini pun menyesuaikan dengan kebutuhan zaman.
5
Mandat bebas dipelopori oleh Abbe Sieyes di prancis dan Block Stone di Inggris.
 Menurut Paul Laband dan G. Jellick
Hubungan antara sang wakil dan yang diwakili tidak perlu dipersoalkan dari
segi hukum. Bahwasanya rakyat dan parlemen adalah organ yang sumbernya
adalah UU dan masing-masing mempunyai fungsi sendiri-sendiri. Jadi tidak perlu
dilihat hubungan antara organ perwakilan dan organ rakyat.
Menurut Jellineck
Rakyat adalah organ primer (utama), namun demikian organ ini tidak dapat
menyatakan kehendaknya tanpa melalui organ sekunder, yakni parlemen.
3. Teori Sosiologi
Menurut Rieker
Ajaran ini menganggap bahwa lembaga perwakilan bukan merupakan suatu
bangunan politis tetapi merupakan bangunan masyarakat (sosial). Para pemilih
akan memilih wakil-wakilnya yang dianggap benar-benar ahli dalam bidang
kenegaraan dan yang akan bersungguh-sungguh membela kepentingan pemilih,
sehingga lembaga perwakilan yang terbentuk itu terdiri dari golongan-golongan
dan kepentingan-kepentingan yang ada dalam masyarakat. Artinya bahwa
lembaga perwakilan itu tercermin dari lapisan masyarakat yang ada.7
4. Teori Hukum Obyektif
menurut Leon Duguit
hubungan antara rakyat dan parlemen dasarnya adalah solidaritas. Wakil-wakil
rakyat dapat melaksanakan dan menjalankan tugas kenegaraannya hanya atas
nama rakyat. Sebaliknya rakyat tidak akan dapat melaksanakan tugas
kenegaraannya tanpa memberikan dukungan kepada wakil-wakilnya dalam
menentukan wewenang pemerintah.
5. Teori Abcarian
Ada 4 tipe hubungan antar sang wakil dengan yang diwakilinya, yakni:
1. Sang wakil bertindak sebagai wali (truste)
2. Sang wakil bertindak sebagai utusan (delegate)
3. Sang wakil bertindak sebagai politico
4. Sang wakil bertindak sebagai partisipan

6
Ajaran ini lahir di prancis sebagai rasa ketidakpuasan terhadap teori mandat. Para sarjana mencari dan
membuat jalan atau teori baru dalam hubungan antara wakil dengan terwakil.
7
Teori ini dipelopori oleh Rieker
6. teori Hoogerwerf

Menerut A. Hoogerwerf

Ada 5 model hubungan antara sang wakil dengan yang diwakilinya,

yakni:

1. Model utusan (delegate)

2. Model wali (truste)
3. Model politicos
4. Model kesatuan
5. Model penggolongan (diversifikasi)

7. Teori AH. Birch

Ada lima konsep pengertian tentang perwakilan atau wakil, yaitu:

1. Delegate Representation
Menurut konsep ini seorang wakil adalah agen atau perantara atau juru bicara
yang bertindak atas nama yang diwakilinya.
2. Microcosmic representation
Konsep ini hanya menunjukan bahwa sifat-sifat wakil itu memiliki kesamaan
dengan sifat-sifat golongan atau kelas orang-orang tertentu yang diwakilinya.
3. Simbolic representation
Konsep ini hanya menunjukan bahwa wakil melambangkan identitas dan
kualitas golongan atau kelas orang-orang tertentu yang diwakilinya.
4. Elective representation
Konsep ini dianggap belum menggambarkan kuasa atau hal-hal yang harus
dilakukan wakil tersebut.
5. Party representation
Semakin meningkatnya organisasi dan disiplin partai mendorong lahirnya
party bosses dan party caucauses.

8. teori John C. Whalke

Adanya 3 jenis hubungan antara wakil dengan yang diwakilinya, yaitu:

1. Truste atau wali

 2. Delegate or servant atau utusan/pesuruh
3. Politico atau bebas

9. Teori Austin Ranney

Dalam hakikat hubungan wakil dengan terwakili dibagi menjadi 2, yaitu

1. Teori Mandat
2. Teori kebebasan

10. Teori Hanna F. Pitkin

Mengelompokan perwakilan ke dalam 4 kategori yaitu:

1. Perwakilan formal
2. Perwakilan diskriptif
3. Perwakilan simbolik
4. Perwakilan substantif

11. Teori Jean Masbridge

Mengelompokan perwakilan itu ke dalam 4 kategori, yaitu:

1. Perwakilan promissory (perjanjian)

Bentuk perwakilan yang mana penilaian terhadap para wakil rakyat itu didasarkan
pada janji-janji yang telah dibuat dihadapan konstituen pada saat kampanye.
2. Perwakilan anticipatory (antisipasi)
Kebalikan dari jenis perwakilan yang pertama.
3. Perwakilan gyroscopic (orientasi)
Para wakil rakyat yang berangkat dari dalam diri sendiri, pengalaman sendiri.
4. Perwakilan surrogate (perwalian)
Para wakil rakyat yang berusaha mewakili konstituennya di luar daerah
pemilihannya.

b. Tipe Perwakilan Berkaitan dengan Partai Politik

Ramlan Surbakti dalam karyanya Memahami Ilmu Politik menjelaskan bahwa ada
juga tipe perwakilan berkaitan dengan peranan parpol. Tipe perwakilan ini dibedakan
menjadi 4 macam, yaitu:
 1. Pandangan yang mengatakan wakil rakyat melaksanakan fingsinya sesuai dengan
program pantai.
2. Partai merupakan penghubung antara kepentingan lokal dan kepentingan nasional
sehingga memilih partai tertentu berarti mendukung program nasional yang
diperjuangkan oleh parpol.
3. Apa yang diperjuangkan oleh suatu parpol tidak selalu menyangkut kepentingan
nasional.
4. Pandangan yang membedakan perwakilan rakyat dari segi kepentingan siapa yang
diperjuangkan oleh wakil rakyat atau yang didahulukan oleh wakil rakyat.

Sifat Lembaga Perwakilan

Politisi Partai Keadilan Sejahtera (PKS) AL Muzammil Yusuf, berdasarkan dari teori
hubungan wakil dan terwakil, ada 4 hal penting yang harus diperhatikan dalam lembaga
perwakilan, yaitu:

1. Hubungan wakil dan terwakil harus terjalin dengan baik karena keberadaan wakil
pada hakikatnya adalah representasi rakyat.
2. Keberadaan parpol merupakan mesin politik untuk menjaring aspirasi rakyat yang
akan disampaikan kepada wakil di lembaga perwakilan.
3. Wakil tetap harus diberikan kewenangan untuk menentukan pilihan
politiknyameskipun berbeda dengan aspirasi rakyat selama dapat
dipertanggungjawabkan.
4. Terwakil harus proaktif mengawasi kinerja wakilnya agar sesuai dengan harapan
terwakil.

Disisi lain, menurut Giovanni Sartori bahwa 7 kondisi yang mengindikasikan telah
terwujudnya perwakilan politik dalam mekanisme pemerintahan:

1. Rakyat secara bebas dan periodik memilih wakil rakyat

2. Pemerintahan bertanggungjawab kepada pemilih
3. Pemerintahan adalah wakil yang melaksanakan instruksi dari pemilihnya
4. Rakyat merasa sebagai negaranya
5. Rakyat patuh kepada keputusan pemerintahannya
6. Rakyat yang menentukan membuat keputusan-keputusan politik yang relevan
7. Pemerintah adalah contoh wakil dari rakyat
 BAB III REKRUTMEN, PERAN DAN FUNGSI LEMBAGA PERWAKILAN

Pola Rekrutmen Lembaga Perwakilan

Sesuai perkembangan zaman pelaksanaan demokrasi langsung menjadi tidak relevn

lagi, tidak dan sulit untuk dilaksanakan. Diperlukan mekanisme bagi rakyat untuk terlibat
dalam proses pengisian anggota parlemen tersebut. Keanggotaan wakil rakyat di parlemen
didasarkan pada 3 hal:

1. Turun Temurun
Dipraktikan pada sebagian anggota majelis tinggi inggris.
2. Ditunjuk atau diangkat
Penunjukan biasanya didasarkan pada jasa tertentu pada masyarakat atau pada partai
yang berkuasa.
3. Dipilih, baik secara langsung maupun tidak langsung
Sistem penentuan atau pemilihan diatas, berlaku pada pemerintahan sosialis atau
kerajaan, sedangkan dalam negara modern pada umumnya anggota legislatif dipilih
dalam pemilu dan berdasarkan sistem kepartaian.

a. Menghitung Jumlah Anggota Parlemen

besarnya dewan perwakilan mempunyai pengaruh yang besar terhadap representasi
partai-partai politik. Terutama, dalam sistem besaran distrik yang lebih kecil (seperti
misalnya distrik wakil tunggal, dan juga ditrik-distrik wakil majemuk yang kecil),
mempunyai kursi yang lebih banyak berarti lebih banyak distrik, yang mana partai-
partai kecil dengan dukungan terpusat pada sebuah wilayah tertentu mempunyai
kesempatan yang lebih besar di perwakilan. Sebuah dewan yang terlalu kecil untuk
sebuah negara tidak akan menampung kepentingan-kepentingan tertentu. Tanpan
memperdulikan ukuran distrik, sebuah dewan yang kecil akan menciptakan kesan
jauh antara para wakil rakyat dengan para pemilihnya, bahkan mendukung partai-
partai besar sekalipun.
b. Sistem Pemilihan
Umumnya anggota parpol duduk di lembaga perwakilan melalui pemilu, hal mana
akan terseleksi wakil rakyat yang terpercaya dan mempunyai kemampuan menjadi
wakil, tetapi karena ada kelompok fungsional dalam masyarakat yang dibutuhkan
duduk di lembaga perwakilan maka dikenal cara pengangkatan atau penunjukan oleh
 organisasi fungsionalnya atau perwakilan etnis atau daerah, hal ini bertujuan untuk
terciptanya perwakilan seluruh kelompok kepentingan yang belum terwakili melalui
pemilu sehingga lembaga perwakilan benar-benar mencerminkan representasi dari
pluralitas kekuatan masyarakat.
Cara yang biasa dianut untuk mengisi kekosongan keanggotaan lembaga
perwakilan menurut G.Y Wolhoff, yaitu melalui pengangkatan (penunjukan) biasa
disebut sistem pemilihan oragnis dan pemilu biasa disebut sistem pemilihan mekanis.
Tetapi pelaksanaan kedua sistem tersebut tidak sama di semua negara, karena
biasanya disesuaikan dengan masing-masing negara.
Dalam hal ini, sistem pemilihan mekanis terdapat bermacam-macam bentuk
sistem pemilu akan tetapi pada umumnya berkisar pada 2 prinsip pokok yaitu :
1. Single member constituency
2. Multy member constituency

c. Masalah Perwakilan Politik

Biasanya ada 2 kategori yang dibedakan. Kategori pertama adalah perwakilan politik
(political representation) dan perwakilan fungsional (functional representation).
Kategori kedua menyangkut peran anggota parlemen sebagai trustee, dan perannya
sebagai pengemban mandat perwakilan (representation) adalah konsep bahwa
seseorang atau suatu kelompok mempunyai kemampuan dan kewajiban untuk
berbicara dan bertindak atas nama suatu kelompok yang lebih besar.
Di italia asas functional representation diperkenalkan oleh Mussolini pada
tahun 1926. Perwakilan didasarkan atas golongan ekonomi, dan untuk keperluan itu
dibentuk 22 corporation yang masing-masing mewakili satu industri, misalnya
industri tekstil. Setiap corporations mencakup baik golongan pekerja maupun
golongan management dalam bidang industri itu. Melalui wakil-wakilnya dalam
council pf corporations yang didirikan pada tahun 1930 dan yang pada tahun 1939
menggantikan dewan perwakilan yang ada (badan baru disebut chamber of fasces and
corporation dan terdiri atas tokoh-tokoh partai fasis dan council of corporations),
corporations ini memainkan peran yang penting. Karena itu italia masa itu dinamakan
negara korporatif (corporate state). Dengan jatuhnya Mussolini, eksperimen ini juga
berhenti.
d. Perkembangan Perwakilan Fungsional di Indonesia
Di indonesia asas perwakilan fungsional (golongan karya) juga telah dikenal, di
samping asas perwakilan politik. Pemilu tahun 1971 sampai dengan pemilu tahun
1997, pemilu diselenggarakan dengan mengikutsertakan parpol maupun golongan
fungsional. Baru setelah jatuhnya Rezim Orba, menjelang Pemilu 1999, Golkar
kemudian menegaskan dirinya sebagai parpol pada rapat pimpinan paripurna
golongan karya 19 oktober 1998 dan dideklarasikan di jakarta pada 7 maret 1999,
dengan nama partai golongan karya.
Permasalahan mendasar dari UG (utusan Golongan ) di MPR selama ini,
menurut Hendra Nurtjahjo, adalah: pertama, UG direkrut tidak melalui mekanisme
pemilihan melainkan pengangkatan (penunjukan) sehingga dianggap tidak
demokratis; kedua, UG ditetapkan melalui klasifikasi yang kurang objektif dan
kurang rasional secara akademis sehingga tidak tepat memilih wakil-wakil atau utusan
signifikan mewakili kepentingan golongan yang memang petut diwakili (golongan
kurang terwakili); ketiga, UG hampir sepanjang sejarah politik indonesia telah
dijadikan alat perpanjangan tangan dari parpol dan eksekutif yang berkuasa; keempat,
UG adalah lahan tak bertuan yang dapat dimanfaatkan kekuatan-kekuatan politik
yang bermain di DPR; kelima, UG selama ini kurang mampu mengartikulasi aspirasi
atau kepentingan dari komunitas, organisasi profesional, maupun kelompok yang
diwakili atau mengutusnya.

e. Mekanisme Khusus untuk Kaum Wanita

ada beberapa cara menurut Andrew Reynolds untuk meyakinkan bahwa perempuan
terwakili dalam parlemen. Pertama, ada kuota-kuota menurut UU hal mana
perempuan harus memperoleh paling sedikit suatu proporsi minimum dari perwakilan
yang dipilih. Hal ini terjadi pada beberapa kasus. Kedua, UU pemilu dapat
mewajibkan partai-partai untuk mengisi sejumlah calon anggota legislatif (caleg)
perempuan. Ketiga, partai-partai politik mungkin memakai kuota informal mereka
sendiri untuk perempuan sebagai caleg parlemen.
Peran dan Fungsi Lembaga Perwakilan
a. Peran Lembaga Perwakilan
Peran lembaga pemerintahan yang sekarang dikenal sebagai parlemen atau
lembaga perwakilan rakyat itu menurut Arbi sanit berkembang dalam 2 tahap
sesuai dengan kedua peran utamanya. Pertama, peran lembaga ini sebagai badan
pembuat hukum menyebabkan kita mengenalnya selaku Dewan atau Badan
Legislatif sudah ditumbuhkan secara berangsur-angsur selama 20 abad. Kedua,
sebagai himpunan wakil rakyat yang membuatnya dikenal sebagai badan
perwakilan tampaknya berkembang lebih lamban dari perannya yang terdahulu.
b. Fungsi Lembaga Perwakilan
ada 2 peran utama dari lembaga perwakilan. Di satu sisi, badan legislatif
merupakan lembaga pembuat UU. Di pihak lain, badan legislatif adalah sebuah
badan perwakilan.
Fungsi fungsi lembaga perwakilan rakyat yang diteliti Robert A. Packenham, di
Afrika, Asia dan Amerika selatan, adalah:
1. Legitimation
2. Safety valve
3. Recruitment, socoalization, training
4. Law making
5. Interest articulation
6. exit fuction
7. Administrative oversight and patronage
8. Arrange-running function
9. Decision making
10. Mobilization
11. Promote national integration and developtment of a national identity
12. Representation and concensus building
13. Election
14. Channeling inter-group conflict
15. Teaching
16. Communication function
c. Tipe Legislatif berdasarkan Peran dan Fungsi sebagai Representasi Rakyat
Menurut Johnson dan Nakamura ada 4 tipe legislatif atau parlemen, yaitu:
1. Tipe The Rubber Stamp Legislative
 Tipe ini dapat dijumpai di negara penganut otorianisme atau di negara dengan
corak demokrasi terpimpin.
2. Tipe Emerging Legislatures
Dalam tipe ini perlemen telah mengalami proses perubahan yang signifikan
dan merefleksikan perubahan dalam semua aspek sistem politik
3. Tipe Arena Legslatures
Dalam tipe ini parlemen telah menjadi tempat terjadinya peran dan fungsi
representasi dan artikulasi kepentingan masyarakat, diskusi kebijakan publik
dan perspektif yang berbeda, dengan pengawasan serta pengukuran kinerja
pemerintah dengan berbagai kriteria.
4. Tipe transformational Legislatures
Dalam tipe ini parlemen berfungsi mengartikulasikan kepentingan dan
merepresentasikan pelbagai preferensi sosial serta harapan mereka.
d. Badan Legislatif di Negara-Negara Otoriter (komunis)
Peranan dan wewenang badan legislatif di negra-negara komunis berlainan sekali
dengan badan legislatif di negara-negara demokratis oleh karena didasari oleh
ideologi komunis. Lagi pula dalam meneropong kekuasaan dan wewenang badan
legislatif perlu diperhatikan peranan partai komunis yang selama 1917-1991
memegang kedudukan sebagai partai tunggal.
Badan legislatif Uni Soviet, yaitu Soviet tertinggi, secara resmi sangat
ditonjolkan peranannya sebagai organ kekuasaan negara tertinggi (the highest
organ of state power), sebagai perwujudan dari kemauan rakyat yang tunggal
(single popular will). Soviet tertinggi tidak hanya mempunyai kekuasaan legislatif
tunggal (sole USSR legislatif organ), tetapi juga kekuasaan eksekutif dan
yudikatif. Karena konsentrasi kekuasaan ditangan badan legislatif, sistem ini
sering disebut pemerintahan Majelis (assembly government). Soviet tertinggi
mendelegasikan sebagian besar kekuasaannya kepada suatu kabinet (council of
Ministers) yang secara formal bertanggungjawab kepada soviet tertinggi.
Kekuasan yudikatif diserahkan kepada badan-badan peradilan. Mendelegasikan
kekuasaan ini memang sangat perlu sebab soviet tertinggi hanya bersidang
beberapa minggu setahun, badan itu praktis tidak dapat menyelenggarakan
kekuasaan yang luas itu.
 e. Badan Legislatif di Indonesia
Kedudukan dan fungsi
DPR memegang kekuasaan membentuk UU. Setiap RUU dibahas oleh DPR
dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Jika RUU itu tidak mendapat
persetujuan bersama, RUU itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR
masa itu.
Dalam pasal 20A ayat (1) UUD 1945 memberikan landasan konstitusional
bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
a. Fungsi legislasi
b. Fungsi anggaran
c. Fungsi pengawasan

BAB 4 KELEMBAGAAN DAN PROSES KELEMBAGAAN

Oganisasi dan Proses

a. Tata Tertib
Mackenzie, secara jelas menggambarkan 4 fungsi dari aturan dan tata cara, yaitu:
1. Aturan-aturan menegaskan desentralisasi kekuasaan legislatif di lembaga
perwakilan rakyat. Aturan tersebut mengharuskan agar pembuatan UU
dipertimbangkan atas dasar sejumlah catatan sebelum adanya keputusan akhir.
2. Aturan-aturan membantu pendukung status quo atas pendukung perubahan
3. Aturan-aturan bekerja untuk memperlambat langkah pertimbangan legislatif.
4. Aturan-aturan memberikan beberapa mekanisme hal mana minoritas yang
ditentukan dapat menghalangi kehendak mayoritas dewan.
b. Struktur Organisasi
1. Pengelompokan Kepentingan di DPR
Fraksi
Strukturalisasi parlemen intinya ialah pengelompokan keseluruhan
anggotanya. Sebenarnya istilah fraksi bahkan sama sekali tidak dikenal dalam
UUD. Fraksi disebut wadah berhimpun anggota DPR untuk membedakannya
dari alat-alat kelengkapan DPR.fraksi bersifat mandiri dan dibentuk dalam rangka
 optimalisasi dan keefektifan pelaksaan, tugas, wewenang, serta hak dan kewajiban
DPR.8
2. Alat Kelengkapan Dewan (AKD)
Pimpinan DPR
Pimpinan DPR berperan sebagai juru bicara parlemen dan koordinator bagi
seluruh anggota parlemen yang berkedudukan sejajar. Setiap keputusan di
parlemen selalu diambil secara bersama-sama, dengan pimpinan sebagai pengatur
rapat dan berperan pula sebagai wakil dari seluruh anggota parlemen ketika
lembaga itu berhubungan dengan lembaga lainnya.
Pemilihan pimpinan DPR pada periode 2009-2014 tidak lagi melalui
mekanisme suara terbanyak atau voting. Melainkan, pimpinan DPR terdiri atas
satu orang ketua dan empat orang wakil ketua yang berasal dari parpol
berdasarkan perolehan kursi terbanyak di DPR.9 Semangat pertarungan ini sangat
bagus, karena pimpinan itu didudukkan bukan lagi dari hasil bergaining antar
parpol. Melainkan kedudukan ini diperoleh dari hasil kerja keras partai yang
memenangkan pemilu.

Badan Musyawarah (Bamus)

Dalam dinamika politik DPR, bamus dapat dikatakan sebagai miniatur DPR.
Pentingnya bamus ditunjukkan oleh kenyataan bahwa badan ini diketuai oleh para
pimpinan DPR. Bamus diibaratkan mengendalikan lalulintas. Batas kekuasaan
bamus adalah bahwa badan ini tidak dapat sama sekali mengubah keputusan atas
suatu RUU atau pelaksanaan tugas DPR lainnya oleh alat kelengkapan DPR.10

Badan Legislasi (Baleg)

Baleg merupakan satu-satunya alat kelengkapan DPR yang merupakan
bentukan era pasca presiden Soeharto yakni pada tahun 2000. Lahirnya baleg
didorong adanya amandemen pertama terhadap UUD 1945 pada tahun 1999, yang
menegaskan fungsi legislasi dilakukan DPR.

8
Dalam parlemen australia misalnya, partai-partai dengan jumlah anggota parlemen di atas anggota tertentu
mendapat status resmi sebagai partai yang berarti bahwa mereka menerima dana dan fasilitas dari anggaran
nasional. Di kanada, setiap partai di parlemen yang anggotanya di atas ambang batas diakui sebagai sebuah
caucus.
9
Pasal 82 ayat (1) UU MD3.
10
Pasal 91 UU MD3.
Badan Anggaran (Banggar)
Sebelumnya periode 2009 Banggar dikenal dengan nama Panitia Anggaran
(Panggar). Panggar dibentuk oleh DPR sebagai alat kelengkapan DPR yang
bersifat tetap.

Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN)

Pada periode 2009 terdapat alat kelengkapan dewan baru yakni, Badan
Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN). Pembentukan BAKN diawali dari
pembentukan tim kajian penigkatan kinerja DPR akhirnya dibubarkan setelah
kajiannya selesai, lalu digantikan tim peningkatan kinerja pada tahun 2008.

Badan Kerjasama Antar-Parlemen (BKSAP)

BKSAP dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR bersifat
tetap. BKSAP merupakan alat kelengkapan DPR yang memiliki peran penting
dalam hal hubungan persahabatan dan kerjasama antara DPR dengan parlemen
negara lain.

Badan Kehormatan (BK)

BK DPR merupakan alat kelengkapan tetap yang paling muda kedua setelah
BAKN saat ini di DPR. Pembentukan BK DPR merupakan tanggapan sorotan
publik terhadap kinerja buruk sebagian anggota DPR.
Badan kehormatan bertugas melakukan penyelidikan dan verifikasi atas
pengaduan terhadap anggota DPR RI karena:
a. Tidak melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud dalam UU
b. Tidak dapat melaksanakan tugas secara berkelanjutan atau berhalangan tetap
sebagai anggota DPR RI selama tiga bulan berturut-turut tanpa alasan yang
sah.
c. Tidak menghadiri rapat paripurna dan/atau rapat alat kelengkapan DPR RI
yang menjadi tugas dan kewajibannya sebanyak 6 kali berturut-turut tanpa
alasan yang sah dan jelas
d. Tidak lagi memenuhi syarat sebagai calon anggota DPR RI sesuai dengan
perturan perundang-undangan mengenai pemilihan umum anggota DPR, DPD,
dan DPRD.
 e. Melanggar ketentuan larangan sebagaimana diatur dalam undang-undang
tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, tata tertib dan kode etik.

Sidang badan kehormatan meliputi:

a. Mendengarkan pokok permasalahan yang diajukan pengadu

b. Mendengarkan keterangan teradu
c. Memeriksa alat bukti
d. Mendengarkan pembelaan teradu

Badan Urusan Rumah Tangga (BURT)

BURT dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat
tetap. Sesuai dengan namanya, BURT adalah unit kerja DPR yang fungsinya
hanya berkaitan dengan hal-hal internal DPR dan hampir tidak ada kaitan
langsung dengan fungsi pokok DPR

Panitia Khusus (pansus)

Pansus merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat sementara yang

diebntuk oleh DPR. Pansus bertugas melaksanakan tugas tertentu dalam jangka
waktu tertentu pula, yang ditetapkan oleh rapat paripurna.

c. Panitia atau Tim, dan lain-lainnya

Panitia Kerja (panja)
Panja adalah unit kerja sementara yang dibentuk bertugas melaksanakan tugas
tertentu dalam jangka waktu tertentu yang ditetapkan oleh alat kelengkapan DPR
yang membentuknya.
Tim
Tim adalah unit kerja sementara yang dibentuk bertugas melaksanakan tugas
tertentu dalam jangka waktu tertentu yang ditetapkan oleh pimpinan DPR yang
membentuknya.
d. Sekretariat Lembaga Perwakilan
Sekretariat Lembaga Perwakilan , yaitu untuk menjamin kelancaran tugas semua
anggota dan kelompok maka kepada pimpinan diperbantukan suatu tenaga
 administrasi yang lazim disebut sekretaiat badan perwakilan atau sekretariat jenderal
(sekjen).
e. Jenis dan sifat Rapat DPR
Ada tujuh jenis rapat dalam kegiatan DPR:
1. Rapat Paripurna
2. Rapat paripurna luar biasa
3. Rapat konsultasi
4. Rapat kerja
5. Rapat dengar pendapat (RDP)
6. Rapat dengar pendapat umum (RDPU)
7. Rapat alat kelengkapan dewan, fraksi, panitia dan tim.11
f. Tata Cara Pengambilan Keputusan
Dalam melakukan tata cara pengambilan keputusan, adalah pengambilan keputusan
dalam rapat DPR pada dasarnya diusahakan sejauh mungkin dengan cara musyawarah
untuk mencapai mufakat, apabila tidak terpenuhi, keputusan diambil berdasarkan
suara terbanyak.12
Kuorum
Keputusan berdasarkan mufakat
Keputusan berdasarkan suara terbanyak
g. Proses Badan Perwakilan Rakyat
Tiap keputusan badan perwakilan lazimnya telah didahului oleh beberapa tahap
kegiatan baik yang dikerjakan oleh suatu struktur atau kelompok, maupun yang
dikerjakan oleh seluruh kelompok dalam sidang paripurna. Empat tahapan proses
intern yang terlihat dari urutan sidang komisi-pleno-komisi-pleno tersebut merupakan
garis besar proses kerja lembaga ini.
h. Orientasi Perilaku Anggota Lembaga Perwakilan
Bagamana seorang anggota dewan mengambil keputusan sangat beragam menurut
persoalan-persoalan dan konteks pengambilan keputusan yang ada. Tidak ada faktor
tunggal menetukan bagaimana seseorang anggota dewan memberikan suara setiap
saat.
Lowi dan Ginsberg memberikan 6 batasan karakteristik utama dari sistem
komisi dewan, antara lain:

11
Berdasarkan penjelasan dalam tatib DPR.
12
Pasal 202 ayat (1) dan (2) UU MD3.
 a. Masing-masing komisi adalah suatu komisi berdiri sendiri
b. Jurisdiksi atau batas kekuasaan dari masing-masing komisi yang berdiri sendiri
menetapkan suatu subjek masalah dari dasar legislasi.
c. RUU yang ditetapkan pada komisi yang berbasis pada permasalahan subjek, tetapi
pembicaraan dari pembantu presiden memiliki suatu kebijakan dalam
mengalokasikan RUU kepada komisi
d. Batas kekuasaan komisi biasanya sejalan dengan departemen yang kuat atau
lembaga dalam cabang eksekutif
e. Masing-masing komisi memiliki kekuasaan
f. Komisi berdasarkan pada senioritas tiap tingkatan.13

13
Paimin napitupulu, op.cit, h. 55-57, thomas A. Legowo, op.cit, h.26