MENGONSEPTUALISASIKAN KONDISI KEUANGAN PADA PEMERINTAH DAERAH

William C. Rivenbark, Dale J. Roenigk, and Gregory S. Allison

ABSTRAK

Sementara paragraf Pernyataan No. 34 oleh Dewan Standar Akuntansi Pemerintahan

(Governmental Accounting Standards Board - GASB, 1999) menciptakan model pelaporan keuangan
yang lebih kuat, pemerintah daerah masih kesulitan dalam mendefinisikan kondisi keuangan,
menafsirkannya dari laporan keuangan tahunan, dan mengomunikasikannya secara sistematis.
Ulasan ini menyajikan rerangka kerja untuk menganalisis, menafsirkan, dan mengomunikasikan
kondisi keuangan dalam struktur dana dan pelaporan pemerintah. Ulasan ini secara khusus
menanggapi kekosongan dalam literatur administrasi publik untuk pendekatan analisis laporan
keuangan yang komprehensif dan dapat dikelola. Tujuannya adalah membantu pemerintah daerah
mengonseptualisasikan kondisi keuangan dari mulai interpretasi aliran sumber daya dan stok
seperti yang disajikan dalam laporan keuangan tahunan.

PENDAHULUAN

Menentukan posisi keuangan pemerintah daerah relatif mudah. Manajemen menyiapkan laporan
keuangan eksternal pada akhir tahun fiskal, yang menjadi objek audit eksternal. Opini audit Wajar
Tanpa Pengecualian (WTP) memberitahu pembaca bahwa laporan keuangan tersebut telah sesuai
dengan Prinsip Akuntansi Berterima Umum (Generally Accepted Accounting Principles - GAAP) dan
telah menyajikan, dalam semua aspek material, posisi keuangan organisasi. Ketika meraih opini
WTP adalah sesuatu yang penting, bagaimana cara pemerintah daerah merespons ketika pemangku
kepentingan bergeser dari laporan keuangan dan bertanya tentang kondisi keuangan?

Pemerintah daerah dihadapkan dengan dua masalah mendasar. Pertama, tidak seperti perusahaan
swasta dengan satu laporan laba rugi dan satu neraca, laporan keuangan tahunan pemerintah
daerah mengandung banyak laporan operasional dan neraca. Kedua, saat ada kesepakatan
universal tentang pentingnya kesehatan fiskal, ada sedikit kesepakatan tentang pada bagian mana
dimensi dan indikator keuangan mewakili kondisi keuangan (Wang, Dennis, & Tu, 2007).

GASB menanggapi masalah pertama pada tahun 1999 dengan Pernyataan No. 34, Pernyataan
Keuangan Dasar — dan Diskusi dan Analisis Manajemen— untuk Pemerintah Pusat dan Daerah,
memperluas model pelaporan keuangan dengan menyertakan laporan keuangan di tingkat dana
dan laporan keuangan di tingkat rentang-pemerintahan (GASB, 1999). Laporan keuangan rentang-
pemerintahan, mirip dengan perusahaan swasta, menyertakan satu laporan operasi (laporan
kegiatan) dan satu neraca (laporan aset bersih) untuk seluruh organisasi, membuka pintu untuk
lebih banyak lagi metodologi komprehensif untuk menganalisis, menafsirkan, dan
mengomunikasikan kondisi keuangan.

Frank dan Gianakis (2008) menemukan, bagaimanapun, bahwa pemerintah daerah tidak
menggunakan model pelaporan keuangan yang diperluas karena banyak alasan, termasuk analisis
kondisi keuangan. Satu kemungkinan untuk temuan ini adalah tingkat pelaporan yang berbeda dan
metode penerapan konsep akrual yang berbeda, hanya menambah kompleksitas penyiapan dan
penyajian laporan keuangan di pemerintah daerah. Kemungkinan lainnya adalah bahwa
pendekatan saat ini untuk menganalisis, menafsirkan, dan mengomunikasikan kondisi keuangan
tidak sejalan dengan model pelaporan keuangan yang diperluas, termasuk (tidak sejalan dengan)
tujuan mendasar dari laporan keuangan.

Artikel ini meninjau model pelaporan keuangan, mendefinisikan kondisi keuangan, dan menyajikan
rerangka kerja yang komprehensif untuk mengonseptualisasikan kondisi keuangan melalui
interpretasi aliran sumber daya dan stok dalam struktur dana dan pelaporan rentang-pemerintah.
Kemudian, artikel ini menyajikan bagaimana sebuah dashboard dapat digunakan secara efektif
untuk mengomunikasikan indikator keuangan kepada individu dengan atau tanpa latar belakang
akuntansi pemerintahan dan pelaporan keuangan reporting. Artikel ini diakhiri dengan diskusi
tentang hasil spesifik yang terjadi ketika sebuah kota kecil di North Carolina mengimplementasikan
rerangka kerja tersebut.

MENINJAU MODEL PELAPORAN KEUANGAN

Mead (2002) membuat kasus yang kuat bahwa laporan rentang-pemerintahan telah
memungkinkan kami untuk membuat langkah maju menuju tujuan pelaporan keuangan
sebagaimana tercantum dalam Pernyataan Konsep No. 1 — Tujuan Pelaporan Keuangan — dan
diadopsi oleh GASB (1987). Meskipun kami setuju dengan analisisnya, ironi laporan rentang-
pemerintahan adalah bahwa mereka menyediakan gambaran keuangan yang lebih lengkap untuk
seluruh organisasi dan menambahkan lapisan kerumitan lain untuk menganalisis, menafsirkan, dan
mengkomunikasikan kondisi keuangan.
Bagian penting dari mengomunikasikan kondisi keuangan adalah menyediakan pengguna dengan
pemahaman dasar tentang model pelaporan keuangan, fokus pada dana dan pernyataan rentang-
pemerintahan yang mendorong analisis kondisi keuangan. Ulasan kami didasarkan pada
menganalisis, menafsirkan, dan mengomunikasikan kondisi keuangan dari pemerintah dan
kegiatan tipe bisnis, dana pemerintah, dan dana perusahaan.

Sementara pemangku kepentingan tertentu mungkin membutuhkan informasi tentang dan fidusia
dan dana layanan internal, kami tidak menyertakannya di pendekatan untuk mengevaluasi kondisi
keuangan ini. Kami tidak memasukkan dana fidusia karena sumber daya yang bertanggungjawab
atas dana pension, dana investasi, dana tujuan-pribadi, dan dana agen dimiliki oleh pihak lain selain
pemerintah daerah. Pemerintah daerah memainkan peran fidusia dalam pengelolaan sumber daya
ini. Kami tidak memasukkan dana layanan internal karena posisi unik mereka dalam model
akuntansi baru; sebagai contoh, beberapa dana layanan internal digabungkan penyajiannya di
tingkat dana dan sumber daya mereka yang terakumulasi disebarkan kembali ke kegiatan
pemerintahan atau kegiatan tipe-bisnis di rentang-pemerintahan seperti yang dipersyaratkan oleh
GAAP untuk pelaporan eksternal tujuan.

Gambar 1 berisi model pelaporan keuangan yang telah direvisi, tidak termasuk dana layanan
internal dan dana fidusia, untuk melakukan analisis kondisi keuangan. Pengguna membutuhkan
informasi tentang dua aspek penting dari model sebelum menerima data tentang kondisi keuangan.
Yang pertama adalah gambaran tingkat dana, termasuk daftar lengkap dana pemerintah (umum,
pendapatan khusus, hutang, proyek/belanja modal, dan dana permanen) dan dana perusahaan
yang digunakan oleh pemerintah daerah dan layanan serta kegiatan apa yang dilakukan
menggunakan masing-masing setiap jenis dana. Hal ini juga menyediakan informasi bagi pengguna
tentang konsolidasi dana pemerintah di level rentang-pemerintahan untuk menyajikan posisi
keuangan untuk kegiatan pemerintah dan konsolidasi dana perusahaan di level rentang-
pemerintahan untuk menyajikan posisi keuangan untuk kegiatan tipe-bisnis. Kegiatan
pemerintahan dan kegiatan tipe-bisnis juga digabungkan di tingkat rentang-pemerintah untuk
menyajikan posisi keuangan pemerintah secara global.
 Gambar 1: Model Pelaporan Keuangan yang Telah Direvisi untuk Analisis Kondisi Keuangan

Pemerintah secara global

Tingkat rentang- Aktivitas pemerintahan Aktivitas tipe-bisnis

pemerintahan
(sumber daya ekonomi) (sumber daya ekonomi)

Tingkat dana Dana pemerintah Dana perusahaan

(sumber daya keuangan) (sumber daya ekonomi)

Aspek kedua adalah bagaimana konsep akrual diterapkan secara berbeda di tingkat rentang-
pemerintahan dan untuk dana perusahaan dibandingkan dengan dana pemerintah. Kegiatan di
seluruh pemerintahan (pemerintah dan tipe-bisnis) dan dana perusahaan mengukur sumber daya
ekonomi menggunakan basis akrual; oleh karena itu, nilai aset modal dan jumlah utang jangka
panjang terkait dengan kegiatan dan dana ini telah termasuk di dalama laporan keuangan. Dana
pemerintah mengukur sumber daya keuangan menggunakan basis akrual yang dimodifikasi;
karena itu, nilai aset modal dan jumlah utang jangka panjang terkait dengan dana ini tidak
termasuk dalam laporan keuangan mereka.

Kenyataannya adalah model pelaporan keuangan yang dibuat oleh GASB Pernyataan No. 34 rumit.
Sementara kita mengetahui kenyataan ini, pengguna harus diberikan informasi mendasar tentang
akuntansi pemerintahan dan pelaporan keuangan sebelum mereka diberitahu tentang kondisi
keuangan. Ini terutama berlaku untuk pejabat terpilih, berikan mereka kemampuan untuk
mengajukan pertanyaan yang mengandung banyak informasi dan kemampuan untuk membaca
laporan keuangan agar dapat melaksanakan tanggung jawab fidusia mereka.

DEFINISI KONDISI KEUANGAN

Meskipun literatur mengandung banyak definisi kondisi keuangan, definisi terkini bersifat spesifik
atau ruang lingkupnya luas (Wang, Dennis, Tu, 2007). Definisi spesifik, misalnya, akan
mendefinisikan kondisi keuangan sebagai solvabilitas. Kemudian, kita bisa memilih indikator
keuangan seperti saldo dana sebagai persentase terhadap pengeluaran untuk mengukur
solvabilitas dengan data yang diambil langsung dari laporan keuangan tahunan.

Ada dua keuntungan dari pendekatan ini. Salah satunya adalah kesederhanaan penggunaan rasio
keuangan tunggal untuk mengomunikasikan kondisi keuangan, termasuk kemampuan untuk
membandingkannya dengan kebijakan saldo dana atau standar profesional. Keuntungan lainnya
adalah bahwa rasio keuangan saldo dana sebagai persentase atas pengeluaran bisa dibilang sebagai
indikator keuangan yang paling mudah dikenal di pemerintah daerah dan didasarkan pada dana
umum yang sangat penting. Batasan utama untuk pendekatan ini adalah definisi sempit yang
didukung dengan pandangan bahwa rasio keuangan tunggal tidak dapat menangkap banyak
dimensi keuangan di pemerintah daerah yang meliputi seluruh jenis dana untuk berbagai jenis
layanan dan kegiatan yang disediakan pemerintah.

Salah satu definisi yang paling sering dikutip mengenai kondisi keuangan, yang ruang lingkupnya
lebih luas, berasal dari Asosiasi Manajemen Kota/Kabupaten Internasional (International
City/County Management Association - ICMA). Kondisi keuangan didefinisikan sebagai kemampuan
pemerintah untuk membiayai layanannya secara berkelanjutan, termasuk kemampuan pemerintah
untuk mempertahankan layanan pada tingkat yang telah berjalan, untuk bertahan atas risiko
sistematis dan tidak sistematis, dan untuk memenuhi tuntutan perubahan dari waktu ke waktu
(Nollenberger, 2003). Definisi ini didukung dengan metodologi yang berisi lebih dari 40 indikator
keuangan dan lingkungan yang mencerminkan dimensi kondisi keuangan dan dimensi yang
memengaruhi kondisi keuangan, mempertimbangkan karakteristik waktu, lingkungan, hubungan
multidimensional, dan kewajiban implisit dan eksplisit (Berne, 1996).

Keuntungan yang jelas dari definisi ini adalah kesamaannya dengan bagaimana ikatan lembaga
pemeringkat obligasi mengukur kondisi keuangan dan risiko masyarakat, berfokus terutama pada
kemungkinan memburuknya kondisi fiskal dan pada kemampuan pemerintah daerah untuk
mengamortisasi utang. Pemerintah daerah, seperti kota-kota Rye, New York, dan Scottsdale,
Arizona, juga telah berhasil menyesuaikan model ICMA untuk menyusun laporan tren keuangan
yang komprehensif.

Ada tantangan dalam menggunakan definisi yang luas cakupannya. Pertama adalah kompleksitas
campuran dimensi atas kondisi keuangan dengan dimensi lingkungan, mewakili suatu bentuk
analisis di luar penafsiran kondisi keuangan pada akhir tahun fiskal. Kedua, adalah bahwa model
ICMA tidak mengarah pada laporan rentang-pemerintah. Chase dan Phillips (2004) membuat
argumen yang sangat kuat bahwa model pelaporan baru menyediakan para pemangku
kepentingan, untuk pertama kalinya, sebuah gambaran menyeluruh tentang kondisi dan posisi
keuangan pemerintah, mewakili tujuan pelaporan keuangan (GASB, 1987) dan sebuah alasan
utaman untuk bagian dari Pernyataan No. 34 (GASB, 1999). Mead (2002) juga menyimpulkan
bahwa model pelaporan yang baru telah meningkatkan kemampuan pemerintah daerah untuk
menunjukkan posisi keuangan, tetapi juga menyarankan bahwa masih banyak pekerjaan yang
diperlukan untuk pelaporan kondisi keuangan yang lebih baik.

Kami mengakui bahwa definisi apa pun tentang kondisi keuangan di pemerintah daerah akan
mengandung kelebihan dan kekurangan. Oleh karena itu, kita beralih ke dua alasan dasar mengapa
laporan keuangan disiapkan. Yang pertama adalah untuk melaporkan arus sumber daya selama
jangka waktu tertentu (Berne and Schramm, 1986), yang dicapai dengan laporan operasi yang
menunjukkan pendapatan dan pengeluaran (beban) suatu organisasi. Berfokus pada aliran sumber
daya juga selaras dengan tujuan pelaporan keuangan, yaitu menilai ekuitas interperiode dan untuk
menyediakan informasi mengenai sumber dan penggunaan sumber daya keuangan (GASB, 1987).
Alasan kedua penyiapan laporan keuangan adalah melaporkan stok sumber daya pada suatu titik
waktu tertentu (Berne & Schramm, 1986), yang dicapai dengan penyusunan neraca yang
menunjukkan nilai aset, kewajiban, dan saldo dana (aktiva bersih). Berfokus pada stok sumber daya
juga selaras dengan tujuan pelaporan keuangan, yaitu untuk menyediakan informasi yang
diperlukan untuk menentukan apakah posisi keuangan suatu organisasi membaik atau memburuk
sebagai akibat dari aliran sumber daya (GASB, 1987).

Memperluas dua alasan mengapa pemerintah daerah mempersiapkan laporan keuangan (Berne &
Schramm, 1986) dan tentang tujuan pelaporan keuangan (GASB, 1987), kami mendefinisikan
kondisi keuangan sebagai kemampuan pemerintah daerah untuk memenuhi kewajiban keuangan,
layanan, dan modal berdasarkan status aliran dan stok sumber daya sebagaimana ditafsirkan dari
laporan keuangan tahunan. Langkah selanjutnya adalah memilih dimensi dan indikator keuangan
yang paling selaras dengan aliran dan stok sumber daya, yang diterapkan untuk laporan dana dan
laporan rentang-pemerintahan untuk menganalisis dan menginterpretasikan kemampuan
pemerintah daerah untuk memenuhi kewajiban yang sedang berlangsung.

MEMILIH DIMENSI DAN INDIKATOR KEUANGAN

Begitu banyak literatur dengan dimensi dan indikator keuangan yang telah digunakan selama 30
tahun terakhir untuk menganalisis, menafsirkan, dan mengomunikasikan kondisi keuangan di
pemerintah daerah. ICMA mempublikasikan salah satu pendekatan paling komprehensif untuk
memonitor faktor keuangan dan lingkungan di pemerintah daerah pada tahun 1980 (Nollenberger,
2003). Saat ini publikasi tersebut telah sampai pada edisi keempat. Groves, Godsey, dan Shulman
(1981) mendeskripsikan kelebihan dan kekurangan model ICMA —termasuk di dalamnya adalah
masalah teknis dan manajerial — dan Berne (1996) menggunakannya untuk meningkatkan
penelitiannya terkait eksplorasi metode alternatif untuk mengukur dan melaporkan kondisi
keuangan. Seperti yang disebutkan sebelumnya, model ICMA lebih selaras dengan pendekatan
penliaian obligasi (Wilson, Kattelus, & Reck, 2007) dan tidak membahas laporan keuangan rentang-
pemerintah.

Brown (1993) menciptakan uji 10-poin sebagai model untuk mengomunikasikan kondisi keuangan
ke berbagai pemangku kepentingan karena mengevaluasi dan memonitor kondisi keuangan dengan
sejumlah besar indikator keuangan dan lingkungan dapat menyulitkan organisasi yang lebih kecil.
Keuntungan dari pendekatan ini adalah kemampuannya untuk mengevaluasi kondisi keuangan
hanya dengan 10 indikator dan untuk mengkomunikasikannya berdasarkan skala yang diciptakan
dari hasil keuangan pemerintah daerah lainnya, mulai dari yang terburuk hingga yang terbaik.
Kerugian utama adalah bahwa uji 10-poin dirancang untuk dana pemerintah saja. Model tersebut
tidak menyebutkan tentang dana privat.

Uji 10-poin diperbarui oleh Mead (2006) sebagai tanggapan atas model pelaporan baru,
menggunakan indikator keuangan untuk menangkap dimensi keuangan dari posisi keuangan,
kinerja keuangan, likuiditas, solvabilitas, pendapatan, beban utang, cakupan, dan aset modal.
Sementara uji 10-poin terus mewakili pendekatan yang disederhanakan untuk mengomunikasikan
kondisi keuangan, ia tidak menerapkan dimensi dan indikator keuangan tertentu pada seluruh
dana dan struktur pelaporan pemerintah secara sistematis. Sepuluh indikator juga diberi bobot
yang sama — yang mungkin tidak cocok untuk semua pemerintah daerah — dan skor positif secara
keseluruhan dapat mengandung kelemahan pada area tertentu yang ditunjukkan oleh indikator
individual.

Sejumlah penelitian tentang analisis kondisi keuangan negara dan pemerintah daerah berdasarkan
dimensi dan indikator keuangan terpilih juga menyediakan banyak informasi tentang apa saja yang
membentuk kondisi keuangan. Chaney, Mead, dan Schermann (2002) menggunakan dimensi
keuangan pada posisi keuangan, kinerja keuangan, likuiditas, dan solvabilitas untuk
mengembangkan makna model laporan keuangan terbaru terhadap analisis kondisi keuangan,
menggunakan perbandingan dua pemerintah daerah untuk menunjukkan relevansi. Kamnikar,
Kamnikar, and Deal (2006) menggunakan dimensi keuangan likuiditas, solvabilitas, dan
kemampuan untuk menyediakan layanan dasar untuk menentukan peringkat kondisi keuangan
dari 47 negara. Wang, Dennis, dan Tu (2007) baru-baru ini menerbitkan salah satu pendekatan
paling komprehensif untuk menganalisis kondisi keuangan di pemerintah negara bagian,
menggunakan solvabilitas tunai, solvabilitas anggaran, solvabilitas jangka panjang, dan solvabilitas
layanan.

Studi-studi tersebut, bagaimanapun, berfokus pada kondisi keuangan di tingkat pemerintah dan
tidak membahas kondisi keuangan di tingkat dana (pemerintah dan perusahaan). Permasalahan
dengan tidak memasukkan dana ketika melakukan analisis kondisi keuangan adalah bahwa
sebagian besar keputusan kebijakan di pemerintah daerah dibuat berdasarkan basis dana-ke-dana,
termasuk semua proses anggaran tahunan yang penting. Sumber lain juga ditinjau untuk memilih
dimensi dan indikator keuangan yang digunakan dalam pendekatan kami untuk menganalisis,
menafsirkan, dan mengkomunikasikan kondisi keuangan di pemerintah daerah (Mead, 2001;
Hendrick, 2004; Kloha, Weissert, & Kleine, 2005; Kloha, Weissert, & Kleine, 2005a; Ives, 2006;
Wilson, Kattelus, & Reck, 2007).

Kriteria Pemilihan

Tantangan kami adalah memilih dari berbagai dimensi dan indikator keuangan yang terkandung
dalam literatur untuk mendukung kerangka kerja kami. Kami mulai dengan berfokus pada dimensi
dan indikator yang paling selaras dengan aliran dan stok sumber daya, kembali ke bahasa spesifik
yang terkandung dalam definisi kami tentang kondisi keuangan. Proses hierarki ini juga ditemukan
dalam literatur pengukuran kinerja, dimana manajer program didorong untuk mengidentifikasi
urutan langkah yang lebih tinggi dari efisiensi dan efektivitas dari pernyataan misi, tujuan, dan
tujuan mereka. Dengan menyesuaikan proses ini, kami memiliki misi (kemampuan untuk
memenuhi kewajiban), target (aliran sumber daya dan persediaan yang memadai), tujuan (dimensi
keuangan), dan ukuran kinerja (indikator keuangan).

Kami kemudian bergerak menuju dimensi dan indikator yang melaporkan kondisi keuangan —
bukan pada kondisi lingkungan. Kami mengecualikan faktor lingkungan karena mereka tidak
mewakili kondisi keuangan yang sebenarnya sebagaimana ditentukan dari analisis aliran dan tok
sumber daya dari laporan keuangan tahunan, yang mewakili tujuan penelitian kami. Kerangka kerja
kami harus menginformasikan seorang pejabat terpilih tentang apakah suatu posisi keuangan
pemerintah lokal membaik semenjak orang tersebut menduduki jabatannya empat tahun lalu.
Termasuk faktor lingkungan yang merepresentasikan bentuk analisis yang berbeda; misalnya,
ketika pejabat setempat mempersiapkan presentasi peringkat obligasi.
Kriteria seleksi lain yang dibangun berdasarkan hal sebelumnya adalah membatasi jumlah
indikator yang digunakan untuk menganalisis kondisi keuangan. Ketika jumlah indikator
meningkat dan ketika faktor lingkungan ditambahkan, kompleksitas model meningkat, dan
kemampuan model untuk mengkomunikasikan kondisi keuangan ke berbagai pemangku
kepentingan menurun, dan kapasitas organisasi dan komitmen manajemen lebih banyak
diperlukan (Groves, Godsey, & Shulman, 1981) untuk implementasi model. Inilah sebabnya
mengapa model ICMA digunakan terutama oleh pemerintah daerah yang lebih besar.

Kami juga menginginkan dimensi dan indikator yang memungkinkan interpretasi yang spesifik. Ketika
indikator total margin di atas satu, misalnya, kita tahu bahwa sumber daya yang tersedia melebihi sumber
daya yang dikonsumsi. Sebaliknya, ada ketidaksepakatan tentang bagaimana menafsirkan indikator keuangan
pendapatan per kapita, yang biasanya ditemukan dalam literatur. Beberapa telah menyarankan bahwa hasil
yang rendah memberikan fleksibilitas kepada pemerintah daerah dalam memperoleh sumber daya
tambahan. Yang lain menginterpretasikan hasil yang rendah karena pemerintah daerah tidak memiliki basis
pajak untuk mendukung layanan. Kami mengakui bahwa subjektivitas lebih umum terjadi di beberapa
indikator kami dibandingkan dengan yang lain.

Kriteria terakhir adalah memilih dimensi dan indikator yang dapat digunakan untuk menganalisis laporan
keuangan yang disusun berdasarkan basis akrual (laporan pemerintah dan laporan dana privat) dan disusun
berdasarkan basis akrual yang dimodifikasi (dana pemerintah). Sementara di satu titik kami berhasil, di titik
lain kami tidak dapat mereplikasi semua indikator karena laporan akrual memperhitungkan sumber daya
ekonomi dan laporan akrual yang dimodifikasi memperhitungkan sumber daya keuangan. Alasan untuk
menggunakan tindakan yang sama bila memungkinkan adalah pengguna jadi lebih menyesuaikan dengan
(kebutuhan) mereka, mengurangi kerumitan menggunakan terlalu banyak dimensi dan indikator.

Aliran dan Stok Sumber Daya Ekonomi

Tabel 1 berisi empat dimensi keuangan yang telah kami pilih untuk menganalisis aliran sumber daya dan
empat dimensi keuangan untuk menganalisis stok sumber daya pada level pemerintah (aktivitas pemerintah
dan aktivitas tipe-bisnis) dan dana privat, sebagai tanggapan terhadap cara mereka mengukur sumber daya
ekonomi . Tabel 1 juga berisi deskripsi dari setiap dimensi keuangan, indikator yang digunakan untuk
menganalisisnya, perhitungan untuk setiap indikator, dan bagaimana menginterpretasikan hasilnya.

Empat dimensi keuangan untuk menganalisis aliran sumber daya adalah ekuitas interperiode, kinerja
keuangan, swasembada, dan kewajiban pembiayaan. Dimensi ekuitas antar periode dan kinerja keuangan
dipilih untuk mengevaluasi dua aspek penting dari aliran sumber daya. Rasio margin total - yang digunakan
untuk menginterpretasi ekuitas interperiod yang apakah dalam keberlangsungan (hidup)
pemerintah menggunakannya sarananya atau tidak - membandingkan jumlah arus masuk (total
pendapatan) dengan jumlah arus keluar (total biaya), mewakili alasan utama mengapa terdapat operating
statements. Sebuah analogi akan menjadi tangki air, menentukan apakah air masuk cukup atau tidak untuk
menutupi aliran air keluar selama periode waktu tertentu.

TABLE 1
Government-Wide Level and Enterprise Funds
(Economic Resources and Accrual Basis)
Perubahan persentase dalam aset bersih — yang digunakan untuk menginterpretasikan dimensi
kinerja keuangan tentang bagaimana aset bersih pemerintah meningkat atau memburuk dari aliran
sumber daya — mewakili indikator baru yang dibuat sebagai hasil dari model pelaporan baru
(Gauthier, 2007). Kembali ke analogi tangki air, perubahan persentase dalam aktiva bersih
memberikan umpan balik pada besarnya bagaimana tingkat air awal yang terkandung dalam tangki
berubah sebagai hasil aliran air bersih mengalir selama periode waktu tertentu.

Dimensi yang tersisa — swasembada dan kewajiban pembiayaan — dipilih untuk mengevaluasi
komponen khusus dari aliran sumber daya. Swasembada membahas sejauh mana biaya layanan
dan biaya menutupi biaya operasional keseluruhan. Secara historis hal tersebut telah digunakan
dengan pembiayaan (fund) perusahaan dan sekarang digunakan di tingkat pemerintah, mewakili
alasan utama untuk bagaimana pernyataan kegiatan dirancang untuk menyajikan aliran sumber
daya untuk kegiatan pemerintah dan jenis bisnis. Sebuah pertanyaan dapat muncul dari penerapan
dimensi swasembada ke aktivitas pemerintah karena layanan pemerintah dengan karakteristik
publik yang baik (misalnya, polisi) tidak dirancang untuk menjadi self-supporting seperti layanan
pemerintah dengan karakteristik private yang baik (misalnya, utilitas air). Namun, pejabat terpilih
sering tertarik pada perpaduan antara pajak umum dan user fee revenue ketika menyeimbangkan
anggaran untuk tahun fiskal yang akan datang.

Financing obligation yang diukur dengan debt service ratio memberikan umpan balik pada
fleksibilitas layanan, dengan fokus pada jumlah sumber daya untuk annual debt service dan
mewakili indikator keuangan utama yang digunakan oleh analis keuangan (Nollenberger, 2003).
Sebagai sebuah profesi, kami tidak memiliki accepted benchmark bagi rasio mana yang tidak
seharusnya melewati (batas?). Namun, kami mengetahui bahwa tren peningkatan menurunkan
fleksibilitas dan bahwa pemerintah daerah sering mengadopsi kebijakan manajemen utang yang
mengandung persentase maksimum.

Empat dimensi keuangan yang dipilih untuk menganalisis stok sumber daya adalah likuiditas,
solvabilitas, leverage, dan modal. Dimensi-dimensi tersebut, bersama dengan indikatornya, lebih
umum dalam literatur sebagai pembanding dimensi-dimensi pada aliran sumber daya. Likuiditas,
yang diukur dengan rasio cepat, mengevaluasi kemampuan pemerintah daerah untuk memenuhi
kewajiban jangka pendeknya. Kami memilih rasio cepat daripada current rasio untuk mencegah
current aset seperti inventory digunakan untuk mengevaluasi kemampuan pemerintah daerah
untuk memenuhi kewajiban jangka pendeknya.
Solvabilitas, yang diukur dengan rasio aktiva bersih, mengevaluasi kemampuan pemerintah daerah
untuk memenuhi kewajiban jangka panjang. Sementara literatur berisi beberapa indikator untuk
mengukur dimensi ini, kami memodifikasi pendekatan yang digunakan oleh Kamnikar, Kamnikar,
dan Deal (2006) dari unrestricted net assets divided by total expenses menjadi unrestricted net
assets divided by total liabilities. Leverage, sebagaimana diukur oleh rasio utang terhadap aset,
adalah sejauh mana pemerintah daerah telah menggunakan utang jangka panjang untuk membiayai
aset. Sementara jumlah utang yang ditanggung oleh pemerintah lokal pada akhirnya merupakan
keputusan kebijakan, ada korelasi langsung antara leverage dan kewajiban pembiayaan. Oleh
karena itu, keduanya tidak dapat dilihat secara terpisah satu sama lain.

Dimensi keempat yang kami pilih adalah capital, tanggapan langsung terhadap model pelaporan
baru dan menggunakan indikator capital assets condition ratio pada sisa masa manfaat capital
assets yang disusutkan. Ukuran lain yang populer untuk menganalisis dimensi capital adalah
perubahan persentase dari nilai bersih aset modal (Mead, 2006). Kami memilih capital asset
condition ratio karena perubahan persentase dari net value of capital assets lebih selaras dengan
aliran sumber daya daripada resource stock.

Aliran dan Stok Sumber Daya Keuangan

Tabel 2 berisi tiga dimensi keuangan yang telah dipilih untuk menganalisis aliran sumber daya dan tiga
dimensi keuangan untuk menganalisis stok sumber daya untuk dana pemerintah. Dua dimensi untuk
menganalisis aliran sumber daya, bersama dengan rasio masing-masing, mirip dengan pendekatan seperti
yang disajikan dalam laporan keuangan yang mengukur sumber daya ekonomi. Mereka adalah kewajiban
pelayanan dan pembiayaan obligation.8 Dimensi ketergantungan, yang diukur dengan rasio antar
pemerintah, menggantikan dimensi swasembada dan merupakan pendekatan umum untuk mengevaluasi
aliran sumber daya untuk dana pemerintah. Ini memberikan umpan balik pada risiko dengan berfokus pada
sejauh mana pemerintah sangat bergantung pada pemerintah lainnya untuk sumber daya.

Tiga dimensi yang dipilih untuk menganalisis saham sumber daya untuk dana pemerintah yang likuiditas,
solvabilitas, dan leverage. Sementara dimensi ini digunakan dengan laporan keuangan yang mengukur
sumber daya ekonomi, rasio yang berbeda digunakan untuk mengevaluasi dimensi solvabilitas dan leverage
mengingat betapa Laporan keuangan disusun untuk dana pemerintah. Solvabilitas diukur dengan saldo dana
sebagai persentase pengeluaran, yang merupakan rasio keuangan yang paling dikutip dalam pemerintah
daerah. Dimensi Leverage yang diukur dengan utang sebagai persentase dari nilai yang dinilai sering
ditemukan.
 Tabel 2
Dana Pemerintah
(Sumber Daya Keuangan dan Modified Accrual Basis)

Arus sumber daya

Dimensi Deskripsi Indikator Perhitungan Interpretasi
Alamat rasio operasi total pendapatan Sebuah rasio satu atau
apakah pendapatan dibagi dengan total lebih tinggi
tahunan ment pengeluaran menunjukkan bahwa
kewajiban pemerin- ini sudah (ditambah transfer pemerintah tinggal
pelayanan cukup untuk ke dana utang dan dalam pendapatan
membayar operasi kurang hasil dari tahunan
tahunan sewa modal)

menyediakan Rasio mental Pendapatan mental Rasio yang tinggi

sejauh mana yang yang Intergovern- mungkin
pemerintah sangat Intergovern- dibagi dengan total menunjukkan bahwa
Ketergantunga bergantung pada pendapatan ment pemerin- terlalu
n KASIH pemerin- bergantung pada
lain untuk sumber pemerintah lainnya
daya

Memberikan Pelayanan hutang Pelayanan hutang Layanan

umpan balik pada perbandingan (Pembayaran pokok fleksibilitas menurun
layanan dan bunga utang karena lebih banyak
fleksibilitas dengan jangka panjang, pengeluaran
termasuk transfer ke berkomitmen untuk
kewajiban jumlah pengeluaran
dana utang) dibagi layanan utang tahunan
pembiayaa berniat untuk
total membangun
n
struktur pengeluaran
utang tahunan
dana ditambah
layanan
transfer
 TABEL 2 (Lanjutan)

Bursa sumber daya

Dimensi Deskripsi Indikator Perhitungan Interpretasi
kemampuan Rasio cepat cash & Rasio yang tinggi
pemerintah untuk investasi dibagi menunjukkan
Likuiditas mengatasi dengan kewajiban pemerintah dapat
kewajiban jangka lancar (minus memenuhi
pendek pendapatan kewajiban jangka
ditangguhkan) pendeknya

kemampuan saldo dana Rasio yang tinggi

pemerintah untuk sebagai persentase saldo dana yang menunjukkan
melanjutkan dari pengeluaran tersedia sebagai pemerintah dapat
penyediaan persentase dari terus memberikan
daya larut
layanan total membangun layanan tanpa
struktur gangguan
pengeluaran dana
ditambah transfer
keluar
Sejauh mana utang Pajak-didukung, Rasio yang tinggi
pemerintah persen dari hutang jangka menunjukkan
Pengaruh mengandalkan nilai yang panjang dibagi pemerintah terlalu
utang pajak- dinilai dengan nilai yang bergantung pada utang
didukung dinilai

MENAFSIRKAN KONDISI KEUANGAN

Indikator keuangan memberikan informasi yang terbatas. Sehingga, Indikator keuangan memerlukan data
pembanding dari analisis trend dan hasil keuangan dari pemerintah daerah lainnya, berdasarkan standar
profesional yang dipromosikan oleh organisasi seperti Petugas Keuangan Pemerintah Association (GFOA),
atau kebijakan keuangan internal yang telah ditetapkan atau undang-undang negara untuk membuat
interpretasi yang lebih kuat dari indikator keuangan untuk tujuan pengambilan keputusan. Elemen penting
dari kerangka ini adalah fleksibilitas dengan membangun tolok ukur. Setiap pemerintah daerah harus
mengidentifikasi tolok ukur yang tepat berdasarkan populasi, penyediaan layanan, kebijakan keuangan, dan
faktor-faktor terkait lainnya.

Rasio keuangan dari saldo dana sebagai persentase dari pengeluaran yang digunakan untuk mengevaluasi
dimensi keuangan solvabilitas dana pemerintah merupakan contoh yang sangat baik menggunakan data
komparatif untuk interpretasi. Indikator dapat dihitung pada akhir setiap tahun fiskal untuk analisis trend,
mengevaluasi solvabilitas membaik atau memburuk dari waktu ke waktu. Hal ini dapat mengacu kepada
pemerintah daerah dengan ukuran yang sama untuk menyediakan data perbandingan untuk analisis lebih
lanjut. Hal ini dapat dibandingkan terhadap kebijakan GFOA yang direkomendasikan untuk mempertahankan
jumlah minimum saldo dana unreserved yang setara atau tidak kurang dari 5 sampai 15 persen dari
pendapatan-the GFOA menggunakan pendapatan sebagai denominator daripada expenditures.10 Hal ini juga
dapat dibandingkan terhadap organisasi dengan mengadopsi kebijakan saldo dana,

Gambar 2 berisi rasio kondisi aset modal untuk kegiatan pemerintah dan kegiatan usaha. Jenis, yang
digunakan untuk menganalisis dimensi saham sumber daya untuk “Ibukota.” 11 Rasio digunakan untuk
menghitung sisa umur dari aset modal dengan mengurangi akumulasi penyusutan dibagi oleh aset modal
yang disusutkan. Rasio tersebut menunjukkan bahwa rata-rata dari aset modal untuk dana pemerintah
secara signifikan kurang dari setengah masa manfaat yang tersisa dengan nilai 0,39. Analisis tren selama
lima tahun terakhir menunjukkan bahwa aset modal akan terus terdepresiasi lebih cepat dari sumber daya
yang telah diinvestasikan di dalamnya kecuali keputusan tentang kebijakan dibuat untuk membalikkan
kecenderungan. Data benchmark juga menunjukkan bahwa Capital City telah jatuh di belakang dalam
berinvestasi di aset modal dibandingkan dengan kota yang sama. Sementara rasio yang diterapkan untuk aset
modal kegiatan usaha-jenis mengungkapkan tren menurun dan perbandingan serupa terhadap kota-kota lain,
masalah ini tidak mengkhawatirkan dengan nilai 0,52.

BERKOMUNIKASI KONDISI KEUANGAN

Menggunakan instrumen untuk mengkomunikasikan informasi menjadi lebih umum di pemerintah

daerah. Salah satu tujuan dari instrumen adalah untuk mencegah “Data overload” dengan memilih
hanya indikator yang paling penting untuk presentasi. Tujuan lain adalah untuk mengambil
keuntungan dari desain grafis, memberikan konteks untuk menafsirkan data dengan format
numerik dan visual. Sebuah instrumen juga dipromosikan untuk membantu berkomunikasi kondisi
keuangan untuk individu dengan berbagai latar belakang akuntansi pemerintah dan pelaporan
keuangan.

Lampiran A menyajikan instrumen menyajikan bagaimana empat dimensi keuangan dari aliran
sumber daya dan empat dimensi keuangan dari saham sumber daya yang digunakan untuk
mengkomunikasikan kondisi keuangan kegiatan pemerintahan, kegiatan bisnis, dan pemerintah
utama sebagai perbandingan. Setiap indikator yang digunakan untuk mengukur dimensi keuangan
masing-masing untuk Ibukota disajikan dengan lima tahun data historis untuk analisis tren,
termasuk patokan.

Lampiran B menyajikan instrumen tentang bagaimana dimensi keuangan yang sama dan indikator
yang digunakan untuk mengevaluasi kondisi keuangan kedua dana perusahaan dari pemerintah
daerah. Seperti Capital City tentang operasi air dan sistem selokan dan sistem listrik untuk dana
terpisah. Dimensi keuangan dan indikator tidak digunakan untuk mengevaluasi kolom perusahaan
total, yang merupakan komponen dari dana perusahaan besar dan non-utama. Dengan
pengecualian bagaimana dana internal ditangani, jumlah jenis kegiatan bisnis di tingkat pemerintah
secara luas mendekati kolom total perusahaan.

Lampiran C menyajikan instrumen tentang bagaimana tiga dimensi keuangan dari aliran sumber
daya dan tiga dimensi keuangan dari saham sumber daya yang digunakan untuk
mengkomunikasikan kondisi keuangan dana pemerintah, termasuk dana umum dan jumlah. dana
pemerintah untuk Ibukota. Sekali lagi, lima tahun data historis dan data benchmark yang dipilih
akan digunakan untuk menyediakan konteks yang diperlukan untuk menganalisis, menafsirkan,
dan mengkomunikasikan kondisi keuangan.

Langkah berikutnya untuk Ibukota adalah menyajikan informasi yang ditemukan pada Lampiran A,
B, dan C untuk pejabat terpilih, misalnya bersama dengan analisis tertulis dari kondisi keuangan
municipality yang menyediakan mereka dengan penilaian yang sistematis dari kondisi keuangan
dalam dana dan struktur pelaporan pemerintah secara luas seperti yang ditunjukkan oleh dimensi
keuangan utama dan indikator aliran sumber daya dan saham. Pentingnya pendekatan ini juga
mencakup bagaimana data keuangan yang diambil dari laporan keuangan tahunan dapat digunakan
untuk menghitung indikator keuangan dari waktu ke waktu dan dibandingkan tolok ukur,
meningkatkan kegunaan mereka kepada para pembuat keputusan.

DESA PINEHURST, CAROLINA UTARA

Kerangka kami untuk menganalisis, menafsirkan, dan berkomunikasi kondisi keuangan di

pemerintah daerah sebagian besar didasarkan pada penelitian normatif. Kami memilih
pendekatan ini untuk fokus hanya pada konseptualisasi kondisi keuangan bukan pada hasil
mulai dari menghitung tingkat dana atau indikator keuangan tingkat pemerintah, yang
telah menjadi metodologi pada penelitian sebelumnya dan telah menghasilkan literatur ad
hoc tentang kondisi keuangan. Namun, lingkungan telah diatur untuk penelitian deskriptif
dalam bentuk studi kasus multijurisdiksi dan analisis empiris lebih kepada pemerintah
daerah untuk menerapkan kerangka kami.

Desa Pinehurst, North Carolina, sebuah kabupaten sekitar 11.500 penduduk, yang
mengimplementasikan kerangka kerja kami setelah audit tahunan untuk tahun fiskal 2008.
Sedangkan pemerintah daerah lain di North Carolina telah menerapkan kerangka kerja
kami, kami memilih Pinehurst untuk menunjukkan secara khusus kegunaan kerangka kerja
ini pada pemerintah daerah. Tujuan utama desa untuk melaksanakan kerangka kerja itu
untuk membantu anggota dewan memahami kondisi keuangan desa dan untuk membantu
membuat kebijakan lebih lanjut.

Hanya dua belas indikator keuangan yang diperlukan untuk analisis kondisi keuangan
karena mayoritas layanan dan kegiatan yang dicatat pada dana umum. Empat indikator
aliran dan empat indikator stok yang terkandung dalam Tabel 1 dihitung selama periode
lima tahun untuk kegiatan pemerintah, menanggapi basis akrual dari akuntansi yang
digunakan pada tingkat pemerintahan yang besar. Tiga indikator aliran dan tiga stok
indikator yang terkandung dalam Tabel 2 kemudian dihitung selama periode lima tahun
untuk dana umum, menanggapi akuntansi basis akrual dimodifikasi yang digunakan untuk
dana pemerintah.

Kabupaten mengidentifikasi empat desa untuk menghitung patokan untuk masing-masing

dari 12 indikator (Southern Pines, Hendersonville, Carrboro, dan Cornelius). Kotamadya ini
adalah dipilih karena populasinya dan karena mayoritas dari jasa dan kegiatan mereka
dicatat dalam dana umum. Kota dengan ukuran yang sama dengan ulititas utama (dana
perusahaan) tidak terpilih. Desa ini secara khusus menggunakan data komparatif untuk
menghitung patokan untuk setiap indikator daripada menggunakan tolok ukur dari
kebijakan internal atau dari tolok ukur yang ditentukan oleh hukum negara bagian. Asisten
manajer desa percaya bahwa pendekatan ini disediakan konteks diskusi, memahami
bahwa dewan anggota sudah sadar akan kebijakan internal dan hukum negara bagian. Desa
itu juga memutuskan untuk menunjukkan dan mendiskusikan hasil indikator keuangan
berdasarkan dimensi keuangan daripada menempatkannya pada satu tempat. Pendekatan
yang dimodifikasi ini digunakan secara khusus untuk menyoroti kekuatan keuangan
organisasi dan bidang-bidangnya yang membutuhkan kerja lebih lanjut.

Terdapat tiga hasil dari desa yang menerapkan kerangka kami untuk analisis kondisi
keuagan mereka. Hasil pertama adalah itu anggota dewan menanyakan lebih banyak
pertanyaan mengenai kondisi keuangan yang dibandingkan dengan tahun-tahun
sebelumnya, ketika mereka hanya menerima laporan keuangan yang telah diaudit. Asisten
manajer desa menjawab bahwa hasil ini sendiri sebanding dengan waktu staf yang telah
digunakan dalam mempersiapkan melaporkan.

Hasil kedua adalah bahwa beberapa anggota dewan bisa menghubungkan titik-titik antara
aliran spesifik dan indikator stok dan laporan keuangan yang telah mereka dihitung, yang
mana menghasilkan lebih banyak pertanyaan tentang audit keuangan tahunan.
Harapannya adalah bahwa koneksi ini juga akan memajukan mereka pemahaman tentang
akuntansi pemerintah dan pelaporan keuangan.

Hasil ketiga adalah bahwa dewan setuju bahwa desa memerlukan untuk meningkatkan
posisi kas dengan menganalisis akun likuiditas (rasio cepat) dan solvabilitas (saldo dana
sebagai persentase pengeluaran) untuk dana umum. Sedangkan saldo dana selalu melebihi
ambang persentase yang terkandung dalam kebijakan saldo dana desa, data pembandingan
memberikan perbandingan yang dibutuhkan untuk membuat keputusan kebijakan ini.
Asisten Manajer desa mencatat bahwa itu adalah likuiditas dan solvabilitas itu
meningkatkan kebutuhan untuk memperbaiki kondisi keuangan desa saat ini.

RINGKASAN

Pertanyaan utama untuk kondisi keuangan adalah mengapa kita harus peduli dengan
mendefinisikan dan mengkomunikasikannya di luar gagasan bahwa itu mewakili
manajemen keuangan yang sehat? Satu tanggapan yaitu administrator dan pejabat terpilih
harus meninggalkan pemerintah daerah setidaknya dalam kondisi keuangan yang sama,
atau bahkan mungkin lebih baik daripada yang mereka temukan, memberi kemampuan
kepada pembuat keputusan baru untuk maju organisasi daripada menghabiskan waktu
untuk membalikkan kemerosotan keuangan. Penatagunaan keuangan adalah tanggung
jawab utama administrator dan pejabat yang terpilih.

Kondisi keuangan di pemerintah daerah adalah hal yang sangat penting bagian dari
manajemen keuangan, demi meningkatkan kebutuhan akan administrator publik untuk
setuju dengan cara penetapannya, cara mengukurnya, dan cara mengkomunikasikannya
secara sistematis. Alasan lain itu kami mempromosikan perlunya penilaian penilaian yang
sistematis kondisi keuangan di pemerintah daerah adalah untuk meningkatkan
kemampuan kita berkomunikasi secara efektif dengan pejabat terpilih tentang bagaimana
kondisi keuangan mempengaruhi keputusan kebijakan. Pejabat terpilih, yang akhirnya
memiliki tanggung jawab untuk organisasi, membutuhkan kebutuhan informasi yang dapat
dimengerti dan bisa digunakan tentang kondisi keuangan kapan membuat keputusan
kebijakan seperti meningkatkan atau menurunkan tarif pajak, membuat penyesuaian untuk
pemberian layanan, menerbitkan utang, dan berinvestasi dalam aset modal. Kami
menanggapi kebutuhan ini dengan mengembangkan kerangka kerja yang berdasarkan
laporan dana dan pernyataan pemerintah yang luas, pada fokus pengukuran ekonomi
(akrual) dan sumber daya keuangan (dimodifikasi akrual), pada pernyataan yang
dirancang untuk melaporkan aliran sumber daya dan stok, pada dimensi keuangan yang
paling dikenal dan indikator dalam literatur, dan menggunakan kerangka untuk
menyajikan setiap indikator dalam konteks tren dan data acuan. Pemerintah lokal
menghabiskan banyak sekali sumber daya dalam menyiapkan laporan keuangan tahunan
mereka, yang hanya meningkat dengan Bagian Pernyataan No. 34. Sekarang saatnya untuk
mengambil langkah berikutnya dengan menggunakan dana dan laporan keuangan seluruh
pemerintah untuk memajukan pemahaman kita tentang kondisi keuangan di pemerintah
daerah.