MAGISTER MANAJEMEN

RUMAHSAKIT

MODUL 8.0
REGULASI
PELAYANAN
KESEHATAN

Fasilitator :
Adi Utarini, dr, MSc, MPH, PhD
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

MAGISTER MANAJEMEN RUMAHSAKIT

Gedung IKM Lt. 2 Jln Farmako, Sekip Utara, Yogyakarta 55281
Telp. dan Fax. (0274) 581679, 551408 e-mail
: mmr@yogya.wasantara.net.id

Regulasi Pelayanan Kesehatan

Regulasi perijinan dan aktivitasnya

1. Pengertian dan tujuan regulasi

Definisi regulasi menurut Stewart and Walshe (1992) adalah : “ the process of ensuring that
standars and legal requirements are met for spesific service or public activies, in order to ensure
that policies are fulfilled.”
Berdasarkan definisi tersebut, pengertian regulasi adalah suatu aktivitas publik yang akan
dilaksanakan oleh masyarakat harus memenuhi standar dan aturan sesuai kebijakan yang
telah ditetapkan untuk suatu aktivitas pelayanan.
Menurut Brennan dan Berwick (1996) regulasi diperlukan dengan tujuan: a)
Mencegah biaya yang sangat tinggi;
b) Keterbatasan informasi yang dimiliki oleh konsumen;
c) Moral hazard;
d) Kelangkaan;
e) Mencegah monopoli;
f) Mengutamakan kesejahteraan/keselamatan publik.

2. Peran regulator pemerintah

Peran pemerintah menurut laporan Pembangunan Bank Dunia (1997) berjudul State in
Chaging World, peran negara mempunyai 3 tingkatan, yaitu (1) peran minimal; (2) peran
menengah; dan (3) peran sebagai pelaku kegiatan. Pada peran minimal, pemerintah bertugas
untuk menyediakan pelayanan publik murni, misalnya pertahanan, tata hukum dan
perundangan, hak cipta, manajemen ekonomi mikro dan kesehatan masyarakat. Selain itu
peran pemerintah saat ini tidak dapat dipisahkan dari konsep good governance. Kovner
(1995) menyatakan bahwa peran pemerintah ada tiga, yaitu sebagai : (1) Regulator; (2)
Pemberi biaya; dan (3) Sebagai Pelaksana atau pelaku kegiatan. Dalam konteks good

2
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

governance peran pemerintah dalam sektor kesehatan terdapat berbagai lembaga

pemerintah yang beroperasi. Peran sebagai pelaksana dilakukan misalnya oleh rumah sakit
pemerintah pusat atau daerah. Peran sebagai pemberi biaya dapat dilakukan oleh
pemerintah pusat ataupun daerah. Peran sebagai regulator pelayanan kesehatan dapat
dilakukan oleh Departemen Kesehatan ataupun Dinas Kesehatan propinsi dan
kabupaten/kota (Trisnantoro, 2004)

Laporan WHO (2000) berjudul Health Systems Performance membedakan peran pemerintah
sebagai pengarah (stewardship atau oversight), regulator (yang melaksanakan kegiatan
regulasi) dan yang diregulasi (pelaku pelayanan kesehatan). Peran pengarah mencakup 3
aspek utama yaitu, (1) Menetapkan, melaksanakan dan memantau aturan main dalam sistem
kesehatan; (2) Menjamin keseimbangan antar berbagai key player dalam sektor kesehatan
(terutama pembayar, penyedia pelayanan dan pasien); dan (3) Menetapkan perencanaan
stratejik bagi keseluruhan sistem kesehatan.

Fungsi stewardship ini dapat dibagi dalam 6 subfungsi, yaitu perancangan sistem
keseluruhan, penilaian kinerja, penetapan prioritas, advokasi intersektoral, regulasi dan
perlindungan konsumen. Tidak seluruh subfungsi ini dapat dilakukan oleh pemerintah, akan
tetapi pemerintah harus menjamin bahwa fungsi tersebut ada, dilakukan oleh pihak tertentu
dan berjalan. Selain itu, regulasi hanya merupakan satu dari 6 subfungsi dalam stewardship.
Tabel 3. berikut ini menjabarkan lebih lanjut perbedaan antara peran sebagai pengarah,
regulator dan yang diregulasi (pelaksana), dengan penekanan pada mutu pelayanan.

Tabel 1. Perbedaan peran pemerintah sebagai lembaga pengarah, regulator dan pelaksana
di bidang mutu pelayanan
(Utarini,2001)

Pemerintah sebagai Pemerintah sebagai Pemerintah sebagai

Pengarah Regulator Pelaksana
Menetapkan Melakukan pengawasan/ Mengelola institusi
Peran kebijakan untuk regulasi pelayanan publik
lembaga regula‐ tor
dan lembaga
penyedia pelayanan
Menjamin Menjamin bahwa Efisiensi dan survival
Tujuan tercapainya lembaga penyedia institusi pelayanan
indikator mutu kese‐ pelayanan di suatu pu‐blik dengan
hatan wilayah wilayah memberikan pelayanan yang
dengan menetapkan pelayanan yang bermutu bermutu
kebijakan regulasi
mutu

3
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

Unit Fokus pada wilayah Fokus pada berbagai Fasilitas pelayanan

analisis jenis fasilitas pelayanan kesehatan
kese‐hatan modern dan pemerintah,
tradi‐sional, milik terutama Puskes‐mas
pemerintah dan swasta dan rumahsakit.
di suatu wila‐yah
Konse Mengembangkan Melaksanakan regulasi Bersaing dengan
Pemerintah sebagai Pemerintah sebagai Pemerintah sebagai
Pengarah Regulator Pelaksana
kuensi kebijakan sistem mutu penyedia swasta
regulasi wilayah pelayanan
Persya- - Mempunyai - Merupakan lembaga Sistem manajemen
ratan sistem informasi yang diakui oleh organisasi yang baik
kesehat‐an peme‐rintah dan
pelayanan publik mempunyai
dan swasta yang kredibilitas dalam
terintegrasi melak sanakan
- Mengembangkan regulasi mutu
standar institusi &
standar pelayanan - Mempunyai surveyor
sesuai kebutuhan surveyor yang handal
wilayah (optimal) dan objektif

3. Cakupan Aktivitas Regulasi

Secara umum aktifitas regulasi bertujuan untuk mencapai perbaikan mutu yang
berkelanjutan sehingga dapat memberikan pelayanan yang aman kepada masyarakat
(patient/community safety). Aktifitas regulasi mutu secara umum terdiri dari lisensi,
sertifikasi dan akreditasi. Lisensi, akreditasi dan sertifikasi adalah tiga cara utama dalam
aktifitas regulasi pelayanan kesehatan. Ketiga istilah tersebut seringkali dianggap sama
artinya dan digunakan secara bergantian sehingga membingungkan. Definisi istilah lisensi
yang komprehensif adalah menurut Rooney & Ostenberg, 1999. Lisensi adalah suatu proses
pemberian ijin oleh pemerintah kepada prktisi individual atau lembaga pelayanan kesehatan
untuk melaksanakan atau terlibat dalam suatu profesi atau pekerjaan. Regulasi lisensi pada
umumnya dikembangkan untuk menjamin bahwa organisasi atau individu tenaga kesehatan
tersebut dapat memenuhi standart menimal untuk melindungi kesehatan dan keselamatan
public. Pemberian lisensi kepada individu tenaga kesehatan umumnya diberikan setelah
adanya ujian tertentu serta dapat diperbaharui secara periodic melalui pembayaran fee dan
atau bukti mengikuti pemngambangan profesi kelanjutan atau bukti kompetensi

4
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

professional. Pemberian lisensi kepada lembaga pelayanan kesehatan diberikan setelah

kunjungan inspeksi yang menetapkan apakah telah dipenuhi standar kesehatan dan
keselamatan. Monitoring lisensi merupakan persyaratan yang harus selalu dipenuhi oleh
lembaga pelayan kesehatan untuk dapat tetap memberikan pelayanan.

Akreditasi adalah suatu proses penilaian dan pengakuan yang dilakukan oleh badan yang
diakui (biasanya non pemerintah) yang menyatakan bahwa lembaga pelayanan kesehatan
tersebut telah memnuhi standart dan dipublikasikan. Standar akreditasi dianggap sebagai
standar optimal yang dapat di capai, serta dirancang untuk selalu dapar memacu peningkatan
mutu pelayanan di lembaga tersbeut. Keputusan akreditasi di putuskan oleh tim setelah
kunjungan periodic. Tim tersebut terdiri dari peerreviewer, biasanya setiap 23 tahun.
Akreditasi seringkali perupakan proses sukarela sehingga lembaga pelayanan dapat memilih
untuk berpartisipasi atau tidak, dan bukan proses yang diwajibkan oleh undang undang atau
peraturan.

Sertifikasi adalah sebuah proses evaluasidan pengakuan oleh pemerintah ataupun LSM
bahwa seseorang atau lemabga telah memnuhi standart atau criteria tertentu. Meskipun
sertifikasi dan akreditasi seringkali digunakan secara bergantian namun akreditasi umumnya
di terapkan pada lembaga sedangkan sertifikasi diterapkan kepada pada indivisu dan
lembaga. Seritfikasi pada indivisu diberikan apabila individu tersebut mempunyai tambahan
keahlian sehingga kedudukannya tidak menggantikan lisensi. Sednagkan sertifikasi pada
lembaga diberikan apabila lembaga tersebut mempunyai tambahan pelayanan yang telah
terstandar dan kedudukannya juga tidak menggantikan lisensi. Perbedaan utama anatara
ketiga istilah tersebut terutama terletak pada prosesnya (yaitu bersifat sukarela atau wajib)
dan standart yang digunakan (yaitu standar minimal atau optimal). Lisensi bersifat wajib dan
menggunakan standart minimal, sedangkan sertifikasi dan akreditasi bersifat sukarela
dengan standar optimal serta dilaksanakan oleh organisasi non pemerintah.
Roa dan Rooney (1999) di dalam Utarini dan Djasri (2004) menyajikan dalam bentuk tabel,
seperti di bawah ini.

Tabel 3. Ciri utama akreditasi, lisensi dan sertifikasi

LISENSI SERTIFIKASI AKREDITASI

Standard Minimal Maksimal Maksimal

Tujuan Melindungi safety Melakukan Memacu upaya
dan meminimalkan pengembang an perbaikan secara
risiko profesional yang kontinyu
up-todate

5
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

Sasaran Individu dan Individu, pelayanan Lembaga pelayanan

lembaga pelayanan dan lembaga dan pelayanan
pelayanan
Sifat Wajib Sukarela Tergantung sistem
Persyaratan Bagian dari regulasi Evaluasi persyaratan Kepatuhan terhadap
untuk menjamin yang ditetapkan, standard, on-site
standar/kompetensi pendi‐dikan /pelatihan evaluation;
minimum, kunjungan tamba‐han, dan kepatuhan tersebut
ke lembaga kompetensi di bidang tidak diharus‐kan
tertentu (untuk oleh hukum dan/
individu), atau atau regulasi
menunjukkan bahwa tertentu
lembaga mempunyai
pelayanan,

LISENSI SERTIFIKASI AKREDITASI

teknologi atau
kapasitas khusus
Pelaksana Pemerintah dan/atau Konsil/Organisasi Tergantung sistem:
lembaga yang Profesi pemerintah atau LSM
ditunjuk
Contoh Lisensi dokter, ATLS/ACLS, Case Akreditasi rumah
lisensi bidan, lisensi manager certification, sakit, akreditasi
dokter gigi; lisensi Certification Program baby/mother friendly
rumah sa‐kit, apotek, for Healthcare Quality hospital, akreditasi
laboratori‐um, Professionals (CPHQ), pelayanan medik
puskesmas, RB, BP dasar
ISO 9000

Pelayanan regulasi yang diselenggarakan baik oleh pemerintah maupun badan independen
memberikan jaminan bahwa regulasi tersebut memberikan jaminan untuk masyarakat
secara umum dan bukan kelompok tertentu saja.

Regulasi lisensi menurut Osterweis (1996) diberikan kepada pihak yang memenuhi syarat
pendidikan, pelatihan, dan berpengalaman untuk melakukan suatu upaya pelayanan tertentu
di wilayah tertentu.

Definisi menurut Rooney & Ostenberg, 1999. Lisensi adalah suatu proses pemberian ijin oleh
pemerintah kepada praktisi individual atau lembaga pelayanan kesehatan untuk
melaksanakan atau terlibat dalam suatu profesi/pekerjaan. Regulasi lisensi pada umumnya
dikembangkan untuk menjamin bahwa organisasi atau individu tenaga kesehatan tersebut

6
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

dapat memenuhi standar minimal untuk melindungi kesehatan dan keselamatan publik.
Pemberian lisensi kepada lembaga pelayanan diberikan setelah kunjungan inspeksi yang
menetapkan apakah telah dipenuhi standar kesehatan dan keselamatan. Monitoring lisensi
merupakan persyaratan yang harus selalu dipenuhi oleh lembaga pelayanan kesehatan untuk
tetap memberikan pelayanan.

4. Paradigma regulasi

Peran pemerintah dalam regulasi pelayanan sangat dipicu dengan semakin maraknya sektor
swasta sebagai penyedia pelayanan kesehatan, mulai dari praktek mandiri, praktek
berkelompok, laboratorium, apotek, klinik‐klinik hingga rumah sakit. Fakta ini semakin
mendorong pemerintah untuk segera bergerak dari peran sebagai penyedia pelayanan
(dengan konsekuensi berkompetisi dengan swasta) menjadi peran sebagai regulator
pelayanan (dengan konsekuensi meregulasi penyedia pelayanan pemerintah dan swasta). Di
daerah‐daerah yang masyarakat dan/atau pemerintahnya kaya (misalnya DIY, Bali, Riau,
DKI), fenomena berkembangnya sektor swasta jelas terlihat (Utarini,2004)

Menurut Ogus (1994, dalam Kumaranayake, et al, 2000), terdapat dua pendekatan regulasi
pelayanan. Pendekatan pertama adalah pendekatan sosial, yang lebih menekankan pada
pengembangan berbagai standar (misalnya untuk menjamin mutu dan keamanan minimal),
baik standar profesi, standar pelayanan ataupun standar perijinan lembaga. Tujuan
pendekatan ini adalah meningkatkan keadilan dan mutu pelayanan kesehatan (Harding,
2000). Dalam pendekatan sosial, variabel yang menjadi fokus regulasi adalah market entry
dan mutu pelayanan. Sebagai contoh, seorang dokter untuk praktek di suatu wilayah harus
melalui proses perijinan untuk menilai kompetensi minimal dokter tersebut dan perijinan
untuk tempat prakteknya. Dengan demikian terdapat proses “pengujian” sebelum memasuki
pasar.

Pendekatan kedua adalah pendekatan ekonomik yang melihat peran regulasi dalam
kaitannya dengan mekanisme pasar. Pendekatan ini bertujuan untuk mencegah monopoli
pelayanan kesehatan, kelangkaan pelayanan kesehatan tertentu, ataupun pelayanan yang
berlebih (Harding, 2000 dan Kumaranayake et al., 2000). Regulasi terjadi apabila pemerintah
berusaha mengkontrol atau mempengaruhi aktivitas‐aktivitas individu atau lembaga melalui
harga, kuantitas, kualitas dan distribusi. Pandangan Walshe mengenai regulasi lebih
dipengaruhi oleh pendekatan ini. Walshe (2002) melihat regulasi sebagai suatu usaha secara
terus menerus yang dilakukan oleh lembaga publik untuk mengkontrol aktivitas yang
bernilai bagi masyarakat. Dalam pandangan ahli ekonomi, regulasi tersebut dibutuhkan
karena adanya kegagalan mekanisme pasar, dimana regulasi diharapkan dapat mewujudkan
apa yang tidak terwujud dalam mekanisme pasar seperti efisiensi, keadilan, kualitas,
ketersediaan, dan sebagainya.

7
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

Kedua pendekatan di atas digunakan dalam mengembangkan regulasi pelayanan. Contohnya

dalam hal pendirian apotek. Selain apotek harus memenuhi persyaratan dalam perijinan
apotek, apakah diperlukan pengaturan distribusi apotek sehingga aksesibilitasnya lebih
tinggi? Berapa sesungguhnya estimasi jumlah rumah sakit yang diperlukan di DIY? Apakah
hal‐hal tersebut diserahkan pada mekanisme pasar (sehingga tidak dibatasi jumlah dan tidak
ada regulasi mengenai lokasi pendirian atau distribusi apotek/rumah sakit) ataukah
diperlukan regulasi yang lebih jelas?

Sasaran regulasi dapat dilihat dengan pendekatan proses produksi pelayanan kesehatan
(input, output, outcome) dimana regulasi input akan mengkontrol tarif (biaya/gaji), jumlah,
dan mutu SDM, obat, peralatan, bangunan, dan sebagainya. Regulasi output akan
mengkontrol tarif, jumlah, dan mutu lembaga pelayanan kesehatan (organisasi). Kedua
macam regulasi inilah yang umumnya berkembang, sedangkan regulasi outcome untuk
mewujudkan outcome kesehatan baik dari segi pembiayaan kesehatan (tarif), kemudahan
akses (jumlah) dan status kesehatan masyarakat (mutu) sangatlah kompleks dan belum
berkembang di negara‐negara berkembang.

Instrumen regulasi secara umum dapat menggunakan tiga macam kategori, yakni melalui:
hukum (kontrol), insentif, regulasi insentif dan tekanan pasar. Instrumen yang biasa
digunakan adalah instrumen kontrol melalui mekanisme hukum yang dapat berbentuk
seperti: Regulasi harga, kapasitas, market entry dan tingkat pelayanan, anti-trust dan
struktur pasar, mutu pelayanan, dan lisensi lembaga pelayanan. Regulasi yang lebih
kompleks adalah regulasi yang mendesak timbulnya respons positif provider terhadap
insentif (baik insentif ekonomi maupun non‐ekonomi). Di tingkat yang lebih tinggi lagi
terdapat regulasi yang bertujuan untuk merubah struktur pasar sehingga muncul tekanan
pasar yang mengarah ke perilaku provider yang dituju. Secara singkat variabel, sasaran dan
instrumen regulasi dapat terlihat pada gambar 1.

Variabel → Sasaran → Cara

 Market entry Input Hukum
 Harga ↓ Insentif
 
Kuantitas Output Regulasi
 
Distribusi insentif
 ↓ 
Kualitas  Tekanan pasar
 Outcome
Nilai
kompetisi

8
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

Gambar 1. Proses regulasi (Kumaranayake, et al, 2000)

Sebagai gambaran disajikan perijinan rumah sakit yang berlaku di Yogyakarta. Dimana
terdapat dua tahap perijinan yaitu tahap perijinan awal dan perijinan operasional.

Tabel 3. Data Perijinan Rumah Sakit yang berlaku di Yogyakarta

IJIN-IJIN AWAL INSTANSI PEMBERI IJIN

1. Akte pendirian RS Notaris

2. Sertifikat tanah BPN
3. Ijin tetangga Pemkot/Pemkab/Dinas
Perekonomian
4. Keterangan domosili Kelurahan
5. NPWP Kantor Pajak
6. Ijin Lokasi/Kawasan Bapeda (K)
a. Setifikat tanah
b. PBB terakhir
c. KTP pemohon
d. Gambar lokasi bangunan
IJIN-IJIN AWAL INSTANSI PEMBERI IJIN

7. Ijin prinsip Walikota/Bupati Pemkot/Pemkab/Dinas

Perekonomian
8. Ijin penanaman modal BKPMD (P)
9. Ijin Usaha Pemkot/Pemkab/Dinas
Perekonomian
10. Amdal/UKL/UPL KPDL (K)
11. Ijin Mendirikan Bangunan Dinas Tata Kota (K)
a. Gambar denah bangunan
b. Gambar situasi bangunan
c. Gambar tampak dan potongan bangunan
d. Sertifikat tanah
e. KTP pemohon
f. PBB terakhir
12. Ijin UU gangguan (HO) Kantor lingkungan hidup(K)
a. Sertifikat tanah
b. IMB dan IPB
c. KTP pemohon
d. Akta pendirian notaris
e. PBB terakhir
f. NPWPD/NPWPRD
g. Rekomendasi lokasi dari dinas tata kota

9
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

h. Gambar situasi tempat usaha

i. Denah tempat usaha
j. Materai
IJIN MENDIRIKAN RUMAH SAKIT Dinas Kesehatan (K)
a. Akte pendirian PT
b. Sertifikat tanah
c. IMB
d. HO
e. Studi kelayakan
f. Amdal/UKL/UPL
g. Surat permohonan
h. Surat pernyataan sanggup mentaati peraturan

IJIN OPERASIONAL SEMENTARA Dinkes (K/P)

a. Akte pendirian PT/Yayasan/Lembaga

b. Sertifikat tanah
c. IIMB
d. HO
e. Ijin mendirikan rumah sakit
f. Ijin Bapeten untuk alat rontgen
g. Amdal/UKL/UPL
h. Surat permohonan
i. Surat pernyataan sanggup men-taati peraturan
j. Daftar ketenagaan medis, para-medis dan non
paramedis
k. Data kepegawaian direktur (ijasah, SP, SIP, surat
lolos butuh/SK pensiun, SK pengangkatan seba-gai
direktur, surat pernyataan kesanggupan sbg direktur)

l. Data kepegawaian tenaga medis /dokter (ijasah, SP,

SIP, surat perjanjian kerja, surat ijin atasan bila ybs
PNS).
m. Data kepegawaian paramedis (Ijasah, SIP bagi
perawat, SIB bagi bidan)
IJIN OPERASIONAL SEMENTARA Dinkes (K/P)

n. Daftar inventaris alat medis, pe-nunjang medis dan non

medis
o. Daftar tarif pelayanan
p. Denah situasi, bangunan, jaringan listrik, air dan air
limbah.
q. Hasil pemeriksaan air minum 6 bulan terakhir
r. Dokumen UKL/UPL/Amdal
s. Rencana pemenuhan tenaga dok-ter spesialis

10
Regulasi Pelayanan Kesehatan Blok 4-
Corporate-Clinical Governanceand Business
Environment

t. Perjanjian pemilik dan pengelola

u. Struktur organisasi rumah sakit
13. Ijin Penggunaan bangunan Dinas Kesehatan (K)
a. Denah bangunan
14. Ijin Instalasi Alarm Kebakaran Kantor pemadam kebakaran (K)
a. Gambar instalasi alat pencegahan bahaya
kebakaran
15. Ijin Deep well Bapedalda
a. Ijin lokasi
b. IMB
c. HO
d. Peta topografi skala 1:50.000
e. Peta situasi skala 1:1.000
f. Informasi pengeboran air bawah tanah
g. Dokumen UKL dan UPL
h. Surat kesanggupan pemasangan water meter
i. Materai
16. Ijin Pemakaian Lift Depnaker (K)
17. Ijin Instalasi Listrik PLN (K)
a. Permohonan tertulis
b. Rekening tetangga terdekat
c. Foto Copy KTP pemohon

Daftar Pustaka

Disadur dari Tesis Inni Hikmatin, MMR 2005

11