Anda di halaman 1dari 117

Mengembangkan Tata Kelola BLU

versi 2.0

Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan


Provinsi Lampung

April 2017
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Mengembangkan Tata Kelola BLU

versi 2.0

Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan Provinsi Lampung

Penyusun
Alfiker Siringoringo

Disclaimer:
Tulisan ini merupakan gagasan/buah pikir yang didasarkan pada riset literatur dan kondisi imple-
mentatif di lapangan. Substansi pembahasan di dalamnya tidak menggambarkan kebijakan institusi

April 2017

ii
Mengembangkan Tata Kelola BLU

ABSTRAK

Diop (2014) dari World Bank, dalam 'Indonesia: Avoiding the Trap', menyebutkan terda-
pat setidaknya 2 (dua) fenomena yang terjadi di Indonesia yaitu gelombang lonjakan kelas
menengah dan bonus demografi. Kedua fenomena tersebut merupakan kesempatan sekali-
gus risiko yang besar bagi struktur perekonomian. Optimalisasi fenomena tersebut dapat dila-
kukan melalui penyediaan barang dan jasa yang berkualitas sehingga menjamin terpenuhinya
kebutuhan masyarakat.
Pada kondisi ini, Pemerintah menjadi pihak yang paling bertanggungjawab terhadap ke-
suksesan optimalisasi tersebut. Di dalam sistem keuangan negara, telah terdapat skema tata
kelola Badan Layanan Umum (BLU) yang dapat menjadi tangan Pemerintah untuk menyedi-
akan layanan penyediaan barang dan jasa yang diperlukan untuk memenuhi kebutuhan op-
timalisasi fenomena kelas menengah dan bonus demografi. Perlu dipahami, kondisi layanan
tersebut belum memadai untuk memenuhi kebutuhan pemerintah tersebut. Pangkal perma-
salahannya adalah tata kelola.
Paper ini menawarkan solusi bagaimana mengembangkan tata kelola BLU untuk men-
ciptakan institusi-institusi yang menjadi katalisator bagi pengembangan daya saing bangsa
dengan peningkatan Total Factor Productivity (TFP). TFP merupakan faktor residual dalam
perhitungan-perhitungan ekonomi, namun merupakan faktor utama yang memberikan nilai
pengganda pada input. Peningkatan TFP inilah yang kami sasar sebagai tujuan utama pe-
ngembangan tata kelola BLU.
Di dalam paper ini, beberapa mekanisme eksisting yang telah mapan dibangun ulang
dan diperkuat kembali. Ruang lingkup pola keuangan BLU dijabarkan kembali untuk membe-
rikan ruang bagi BLU dalam pengembangan TFP yang menjadi tujuan akhir. Pola hubungan
BLU dengan principal yang selama ini cenderung bersifat ambigu juga dirumuskan ulang agar
menjadi lebih jelas, tegas dan transparan. Hal-hal seperti pengelolaan keuangan, pengukuran
kinerja, pengembangan konsep juga dibahas sebagai solusi yang aplikatif dan komprehensif
atas kebutuhan pengembangan struktur perekonomian di Indonesia.

Alfiker Siringoringo

iii
Mengembangkan Tata Kelola BLU

DAFTAR ISI

ABSTRAK iii
DAFTAR ISI iv
DAFTAR GAMBAR vii
DAFTAR TABEL viii

BAB 1 PENDAHULUAN 1
A. Latar Belakang 1
B. Tujuan Mengembangkan Tata Kelola 2
C. Batasan Pembahasan 3
D. Sistematika Pembahasan 4

BAB 2 DEFINISI, RUANG LINGKUP DAN KONDISI EKSISTING 7


A. Definisi Badan Layanan Umum 8
1. Objek Pengaturan BLU 8
2. Tujuan Pembentukan Institusi 8
3. Penerima Layanan 10
4. Pelayanan yang Diberikan 12
5. Tidak Mengutamakan Keuntungan 13
6. Prinsip Pelaksanaan Kegiatan 13
B. Pengelolaan Keuangan BLU merupakan Bagian dari Kewenangan Bendahara Umum Nega-
ra (BUN) 16
C. Ruang Lingkup Pembinaan Pengelolaan Keuangan BLU 18
D. Kondisi Eksisting Pengelolaan Keuangan BLU 20
1. Pembentukan BLU 20
2. Tata Kelola 20
3. Pengelolaan Keuangan 20
4. Pengukuran Kinerja 22
5. Sistem Informasi 22

BAB 3 PRINSIP-PRINSIP TATA KELOLA 25


A. Konsep Mewirausahakan Pemerintah 25
1. Konsep Mewirausahakan Pemerintah 25
2. Prinsip-prinsip Pemerintah yang Wirausaha (Enterpreneual Government) 25

Alfiker Siringoringo

iv
Mengembangkan Tata Kelola BLU

B. Konsep Tata Kelola yang Baik (Good Governance) 30


1. Mendefinisikan Terminologi Tata Kelola 31
2. Memformulasikan Prinsip-prinsip Tata Kelola yang Baik 31
C. Konsep Agensifikasi 34
1. Ide Dasar 34
2. Agensifikasi sebagai Bagian dari New Public Management (NPM) 35
3. Praktik di Negara Lain 36

BAB 4 IMPLEMENTASI AGENSIFIKASI PADA BLU 39


A. Permasalahan Agensifikasi dalam Tata Kelola BLU 39
1. Permasalahan Hubungan Principal Agen 39
2. Permasalahan Keseimbangan Fleksibilitas dan Pengendalian 43
B. Mengembangkan Hubungan Principal Agensi 44
1. Pendefinisian secara Tegas Fungsi Regulator, Principal dan Supervisor BLU 45
2. Penataan Organ BLU 47
3. Siklus Manajerial dalam Tata Kelola BLU 50
4. Sistem Visi 55

BAB 5 PENGELOLAAN KEUANGAN DAN PENGUKURAN KINERJA 63


A. Permasalahan Pengelolaan Keuangan dan Pengukuran Kinerja 63
1. Permasalahan Alur Logika pada Pengelolaan Keuangan BLU 63
2. Permasalahan Pengukuran Kinerja 64
B. Pendekatan Logis Pengelolaan Keuangan BLU 64
1. Memaksimalkan Output (Output-Maximization), bukan Memaksimalkan Profit (Profit-
-Maximization) 64
2. Break Event-Point 65
3. Pendapatan BLU 66
4. Perhitungan Biaya 68
5. Surplus/Defisit 71
6. Investasi/Ekspansi dengan Menggunakan Dana BLU 71
C. Pengukuran Kinerja 72
1. Kewenangan Pengukuran Kinerja 72
2. Pengukuran Kinerja Keuangan 74
3. Pengukuran Kinerja Layanan 76

BAB 6 PENGEMBANGAN KELEMBAGAAN 79


A. Klustering Posisi Instansi Berdasarkan Kondisi BEP 80
B. Alternatif Pemanfaatan Tata Kelola BLU untuk Pengembangan Tata Kelola Pemerintahan di
Indonesia 80
1. Pemanfaatan Tata Kelola BLU untuk Pembentukan BUMN yang Sehat 81
2. Pengelolaan Earmarked-Tax oleh BLU 82
3. Joint Principal Pusat dan Daerah 84
4. Penerapan Tata Kelola BLU terhadap Unit Spesifik pada Suatu Instansi. 86

Alfiker Siringoringo

v
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 7 SISTEM INFORMASI TATA KELOLA 89


A. Permasalahan Sistem Informasi dalam Tata Kelola BLU 89
1. Biaya Agensi sebagai akibat dari Informasi Asimetris 89
2. Informasi Manajerial BLU memiliki Variasi yang Tinggi untuk Diintegrasikan 90
B. Desain Umum Sistem Informasi 91
C. Pembagian Kewenangan dalam Sistem Informasi Tata Kelola 93

BAB 8 PENUTUP 95
A. Kesimpulan 95
B. Rekomendasi 95

SUPLEMEN
Total Factor Productivity 97
1. Definisi TFP 98
2. TFP Digerakkan oleh Inovasi 99
3. Pergerakan TFP Dunia 100
4. Kondisi TFP Indonesia 100
5. Pembangunan Tata Kelola BLU, Sebuah Peluang Perbaikan Level TFP 102
6. Referensi 103

REFERENSI 106

Alfiker Siringoringo

vi
Mengembangkan Tata Kelola BLU

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1. Tujuan Mengembangkan Tata Kelola BLU 2


Gambar 2. Leveling BLU Berdasarkan Karakteristik Channel kepada End-User 11
Gambar 3. Ruang Lingkup Pelayanan Instansi Pemerintah dan BLU 12
Gambar 4. Efisiensi Operasional BLU 14
Gambar 5. Konsep Produktivitas BLU 15
Gambar 6. Pendelegasian Kekuasan Keuangan Negara Menurut UU No 17 Tahun 2003 16
Gambar 7. Wilayah Kepentingan Kementerian Keuangan dan Kementerian/Lembaga Teknis terha-
dap BLU 17
Gambar 8. Ruang Lingkup Kepentingan Kementerian Keuangan dalam Pengelolaan Keuangan
BLU 18
Gambar 9. Struktur Pengukuran Kinerja BLU Saat Ini 22
Gambar 10. Pemisahan Fungsi Regulator, Principal dan Supervisor BLU 45
Gambar 11. Hubungan antar Organ dalam Tata Kelola BLU 48
Gambar 12. Siklus Manajerial dalam Tata Kelola BLU 50
Gambar 13. Proses Persiapan dan Penetapan Status BLU dengan Mengadopsi Mekanisme Sistem
Manajemen Mutu 52
Gambar 14. Sistem Visi 55
Gambar 15. Akar Permasalahan Rendahnya Investasi dan Pertumbuhan Ekonomi dengan Growth
Diagnostic 56
Gambar 16. Opsi Pendahuluan 57
Gambar 17. Klarifikasi Hubungan Principal Agen 59
Gambar 18. Kerangka Kerja 61
Gambar 19. Break-Event Point 65
Gambar 20. Pembagian jenis pendapatan BLU 66
Gambar 21. Pemisahan Sumber Dana Belanja Berdasarkan Jenis Biaya
69
Gambar 22. Investasi/Ekspansi dengan Menggunakan Dana BLU 71
Gambar 23. Mekanisme Pengukuran Kinerja BLU 73
Gambar 24. Rating Layanan BLU 76
Gambar 25. Kluster Posisi Institusi Penyedia Layanan Berdasarkan BEP 80
Gambar 26. Unit Bisnis Pemerintah (BLU-BUMN) Life Cycle 81
Gambar 27. Gambaran Umum Pengelolaan Earmarked Taxes 83
Gambar 28. Joint-Principal Pusat Daerah 85
Gambar 29. Penerapan Tata Kelola BLU secara Spesifik pada Unit-unit tertentu 87
Gambar 30. Desain Interaksi antar Entitas 91
Gambar 31. Bisnis Proses Penggunaan Sistem Informasi 92
Gambar 32. Klasifikasi Inovasi menurut Lopez-rodriguez dan Martinez 99
Gambar 33. Pergerakan Level TFP Negara Maju 1985-2015

Alfiker Siringoringo

vii
DAFTAR TABEL

Tabel 1. 12 Prinsip Pemerintahan yang Berorientasi Hasil 29


Tabel 2. Adaptasi Prinsip GCG OECD pada Good BLU Governance 31
Tabel 3. Penerapan Reformasi Birokrasi yang Berbeda-beda pada Setiap Rezim Pemerintahan di
Korea Selatan 38
Tabel 4. Inventarisasi kelemahan hubungan organ BLU 40
Tabel 5. Alternatif Pemisahan Fungsi Regulator dan Principal 46
Tabel 6. Penerapan Organ Perusahaan Privat pada BLU (Kondisi Eksisting) 47
Tabel 7. Pendampingan Persiapan Penerapan Tata Kelola BLU 53
Tabel 8. Rasio-rasio Keuangan pada Korporasi (Non Keuangan) 74
Tabel 9. Rasio Keuangan Spesifik pada BLU 76
Tabel 10. Pembagian Kewenangan antara Regulator, Principal, Supervisor dan BLU dalam Infor-
masi Tata Kelola BLU 94
Tabel 11. Penelitian terkait Pengukuran Pertumbuhan dan Kontribusi Total Factor Productivity
(TFP) Indonesia 101

Alfiker Siringoringo
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 1 PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Diop (2014) dari World Bank, dalam 'Indonesia: Avoiding the Trap', menyebutkan terda-
pat setidaknya 2 (dua) fenomena yang terjadi di Indonesia yaitu gelombang lonjakan kelas
menengah dan bonus demografi yang menguntungkan perekonomian Indonesia. Bauran dari
fenomena tersebut memberikan suatu optimisme lompatan inovasi yang diharapkan dapat
menjadi katalis perekonomian. Namun potensi besar itu juga diikuti adanya risiko yang besar.
Kualitas generasi yang rendah serta kesenjangan sosial menjadi ancaman stabilitas bang-
sa apabila fenomena tersebut salah diantisipasi. Berdasarkan riset Asian Development Bank
(2010) berjudul 'The Rise of Asia's Middle Class', Indonesia merupakan salah satu negara yang
mengalami fenomena kelas menengah dimana fenomena tersebut memiliki implikasi positif
dan negatif. Pada sisi positif, fenomena tersebut memiliki implikasi: (1) perluasan pasar de-
ngan barang-barang konsumsi; (2) tumbuhnya inovasi-inovasi yang mengefisienkan biaya; (3)
meningkatnya akuntabilitas sektor publik; dan (4) pertumbuhan ekonomi. Sedangkan pada
sisi negatif, implikasi yang timbul yaitu: (1) tekanan terhadap lingkungan; dan (2) meningkat-
nya penyakit akibat konsumsi. Peran Pemerintah kiranya sangat dibutuhkan untuk mengop-
timalkan implikasi positif dan meminimalkan implikasi negatif dari kedua fenomena tersebut.
Sebagaimana diketahui, Pemerintah memiliki fungsi dalam alokasi, distribusi dan stabili-
sasi. Salah satu pengejawantahan fungsi alokasi dan distribusi adalah penyediaan pelayanan
publik berkualitas yang ditujukan untuk memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan
bangsa sesuai cita-cita konstitusi. Namun demikian, perlu dipahami bahwa peran Pemerintah
tersebut dibatasi oleh suatu konstrain keterbatasan anggaran dimana jumlah yang dialoka-
sikan untuk peningkatan kualitas pelayanan publik tidak sebanding dengan jumlah yang di-
butuhkan untuk peningkatan kualitas. Hal tersebut diperparah dengan lambatnya akselerasi
peningkatan penerimaan yang belum mampu mengimbangi peningkatan kebutuhan belanja.
David Osborne (1993), dalam artikelnya berjudul 'Reinventing Government', mencoba
menuliskan resep untuk menjawab permasalahan seperti Indonesia. Resep tersebut sering
disebut dengan mewirausahakan pemerintah (enterprising government). Menurut Osborne,
resep tersebut dibutuhkan agar Pemerintah dapat meningkatkan layanan dan produktifitas
melalui kondisi dana yang terbatas. Osborne mencoba merumuskan beberapa prinsip Peme-
rintah yang memiliki sifat enterpreneur yaitu: (1) katalistik (catalytic); (2) dimiliki komunitas
Alfiker Siringoringo

1
Mengembangkan Tata Kelola BLU

(community-owned); (3) kompetitif (competitive); (4) diarahkan oleh misi (mission-driven); (5)
berorientasi hasil (result-oriented); (6) diarahkan oleh pelanggan (customer-driven); (7) terde-
sentralisasi (decentralized); (8) digerakkan oleh pasar (market-driven).
Di Indonesia, teori 'enterpreneur government' milik Osborne diadopsi dalam reformasi
keuangan negara melalui pemberian suatu fleksibilitas tata kelola keuangan pada Badan La-
yanan Umum (BLU). Fleksibilitas tersebut dimaksudkan agar institusi-institusi penyedia dapat
memberikan pelayanan yang berkualitas kepada masyarakat meskipun terdapat keterbatasan
dana yang dialokasikan Pemerintah.
Pemberian fleksibilitas keuangan pada BLU dituangkan dalam UU Nomor 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara dan dijabarkan lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah
Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Saat ini
pemikiran tentang tata kelola BLU telah tumbuh dan diimplementasikan secara masif pada
instansi penyedia layanan Pemerintah. Dari tahun ke tahun jumlah BLU semakin banyak dan
diikuti dengan pendapatan yang semakin meningkat. Menurut Menteri Keuangan Sri Mulya-
ni, sebagaimana dikutip oleh situs berita liputan6.com (22/11/2016) berjudul 'Menkeu Usul
Pegawai Badan Layanan Umum Mendapat Remunerasi', jumlah Badan Layanan Umum (BLU)
telah naik signifikan dari 13 pada 2005 menjadi 182 hingga 2015. BLU pun bertambah lagi 16
pada 2016. Dari sisi pendapatan, pendapatan BLU naik secara signifikan untuk periode 2008-
2015. Pada tahun 2008 pendapatan BLU tercatat sebesar Rp 3,7 triliun dan tumbuh hingga
mencapai lebih dari 11 kali lipat yaitu Rp 35,3 triliun atau meningkat rata-rata 20 persen per
tahunnya. Peningkatan kualitas maupun kuantitas tersebut menggambarkan secara singkat
potensi yang sangat besar pengelolaan keuangan BLU.

B. Tujuan Mengembangkan Tata Kelola


BLU memiliki peran strategis dalam menyediakan layanan penyediaan barang dan jasa
kepada masyarakat. Pengembangan tata kelola BLU yang baik bertujuan akhir untuk mening-
katkan daya saing bangsa. Gambar berikut mengilustrasikan kondisi tersebut:
Gambar 1. Tujuan Mengembangkan Tata Kelola BLU

OPPORTUNITIES KEBUTUHAN

- Layanan penyediaan
- Kenaikan Kelas barang & jasa
Menengah ; berkualitas;
- Bonus Demografi; - Tarif terjangkau;

OUTPUT OUTCOME IMPACT


- Pendanaan mandiri;
- Kepuasan pelanggan
- Kualitas Pelayanan Peningkatan Total
Pengembangan (end-user);
Premium & - Terfasilitasinya Factor Productivity
Tata Kelola BLU
terstandar; kebutuhan masyarakat;
- Tarif Terjangkau; - Keterlibatan masyarakat
(sektor privat) dlm
pembangunan;
KONSTRAIN - Peningkatan kualitas
hidup masyarakat; Peningkatan Daya
Saing Bangsa

Anggaran Terbatas

Pada gambar di atas mengilustrasikan alur pikir tujuan pengembangan tata kelola BLU.
Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, Indonesia menghadapi suatu kesempatan untuk mela-
kukan lompatan karena adanya fenomena kenaikan kelas menengah dan bonus demografi.
Alfiker Siringoringo

2
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Kedua fenomena tersebut menuntut adanya respon Pemerintah dalam memberikan layanan
penyediaan barang dan jasa yang berkualitas dengan tarif yang terjangkau. Namun demikian,
Pemerintah dihadapkan pada permasalahan keterbatasan anggaran. Kebutuhan masyarakat
terhadap layanan serta keterbatasan pendanaan menyebabkan pengejawantahan prinsip-
-prinsip enterpreunal government ke dalam manajemen keuangan publik melalui skema yang
disebut Badan Layanan Umum (BLU).
Pengembangan skema BLU seyogyanya juga mengedepankan bagaimana prinsip-prinsip
tata kelola yang baik dapat terimplementasikan. Pengembangan tata kelola tersebut dilandasi
oleh sistem tata kelola BLU sebagaimana telah dituangkan dalam peraturan-peraturan terkait,
seperti UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No 1 Tahun 2004 tentang Per-
bendaharaan Negara serta PP No 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU. Pola
pengelolaan keuangan tersebut selanjutnya dikawinkan dengan kaedah-kaedah tata kelola
sektor privat yang telah jamak dipraktekkan sehingga prinsip-prinsip kewirausahaan (enterp-
reneur) yang dimiliki sektor privat benar-benar dapat diadopsi oleh sektor publik.
Pada saat prinsip-prinsip kewirausahaan telah terimplementasi di sektor publik, maka
BLU akan mampu menyediakan layanan dengan kualitas premium dan terstandar yang dapat
bersaing dengan sektor privat baik di dalam maupun luar negeri. Penyediaan kualitas tersebut
tentunya tetap memperhatikan keterjangkauan tarif bagi seluruh masyarakat atau kelompok
masyarakat. Penerapan prinsip kewirausahaan tersebut juga diharapkan dapat meningkatkan
kemandirian sehingga mampu mengatasi permasalahan keterbatasan pendanaan Pemerintah.
Selanjutnya, penyediaan layanan yang berkualitas akan mendorong terciptanya kepu-
asan pelanggan (end-user) serta terfasilitasinya kebutuhan-kebutuhan masyarakat. Selain
itu, penyediaan layanan BLU tertentu juga memungkinkan terfasilitasinya sektor privat untuk
berpartisipasi aktif dalam pembangunan masyarakat melalui skema-skema yang ditawarkan.
Arah pengembangan BLU tersebut selanjutnya akan menggerakkan potensi-potensi ekonomi
di masyarakat secara masif yang kemudian akan memberi dampak pada peningkatan kualitas
hidup masyarakat.
Dampak akhir yang diharapkan dalam skenario ini adalah peningkatan efisiensi biaya
dalam memproduksi barang dan jasa di masyarakat atau sering disebut sebagai Total Factor
Productivity (TFP). TFP merupakan faktor-faktor yang seringkali tidak bisa dijelaskan pada su-
atu desain pengukuran input output dalam pertumbuhan ekonomi yang mencakup tingkat
penguasaan teknologi, organisasi, skill manajerial, skill tenaga kerja dll. Peningkatan TFP ter-
sebut menjadi salah satu pendorong naiknya daya saing bangsa Indonesia di tengah bangsa-
-bangsa di dunia.

C. Batasan Pembahasan
Pembahasan dalam dokumen ini hanya terkait dengan Badan Layanan Umum di lingkup
Pemerintah Pusat.

Alfiker Siringoringo

3
Mengembangkan Tata Kelola BLU

D. Sistematika Pembahasan

Adapun sistematika pembahasan dalam paper ini dibagi ke dalam bab-bab sebagai ber-
ikut:

BAB I PENDAHULUAN
Menguraikan Latar Belakang, Tujuan dan Outline

BAB II DEFINISI, RUANG LINGKUP DAN KONDISI EKSISTING


Membahas Definisi Badan Layanan Umum, Pembahasan Pengelolaan Keuangan BLU
sebagai Bagian dari Kewenangan Bendahara Umum Negara, Ruang Lingkup Pembina-
an Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum serta kondisi eksisting.
Acuan pembahasan seperti definisi dan ruang lingkup merupakan penajaman dari ru-
musan definisi BLU dan pola pengelolaan keuangan BLU yang telah tertuang dalam PP
No 23 Tahun 2005. Beberapa uraian pada bab ini disusun sebagai alternatif penguatan
dan penjelasan klausul-klausul yang ada di PP 23 yang selama ini belum terdefinisikan.
Sebagai contoh, kewenangan pengaturan BLU oleh Bendahara Umum Negara (BUN)
selama ini belum terdefinisikan dengan jelas.

BAB III PRINSIP-PRINSIP TATA KELOLA


Membahas 3 (tiga) teori fundamental yang digunakan dalam perumusan tata kelola
BLU. Ketiga teori tersebut adalah pemerintah yang wirausaha (enterpreneual govern-
ment), tata kelola yang baik (good governance) dan teori agensifikasi.

BAB III IMPLEMENTASI AGENSIFIKASI PADA BLU


Membahas permasalahan agensifikasi pada tata kelola BLU yang terdiri dari permasa-
lahan hubungan antara organ BLU serta permasalahan keseimbangan fleksibilitas dan
pengendalian.
Terkait permasalahan tersebut, ditawarkan beberapa solusi berupa pemisahan fungsi
regulator dari principal, penataan hubungan principal agen, penataan aktifitas tata
kelola dalam suatu siklus manajerial, serta implementasi sistem visi.

BAB IV PENGELOLAAN KEUANGAN DAN PENGUKURAN KINERJA


Membahas Pendekatan Logis Pengelolaan Keuangan BLU, Pengukuran Kinerja Keu-
angan serta Pengukuran Kinerja Layanan. Pembahasan pengelolaan keuangan meng-
gunakan pendekatan logika dasar matematika ekonomi sehingga menawarkan suatu
alternatif pemahaman mendasar terkait biaya, tarif serta investasi. Logika dasar terse-
but tentunya diharapkan menjadi pondasi pembangunan pola keuangan BLU.
Pengukuran kinerja keuangan merupakan pengembangan dari kondisi yang telah dila-
kukan selama ini. Rasio-rasio yang ditawarkan menggunakan teori-teori implementatif
pada manajemen keuangan korporasi. Asumsi yang digunakan adalah mekanisme pe-
ngelolaan BLU dibangun secara logis sesuai dengan uraian pada bagian sebelumnya.
Pada pengukuran kinerja layanan, ditawarkan sebuah konsep rating sebagai standar
umum kinerja dan kualitas layanan yang dapat diketahui oleh publik. Konsep tersebut
merupakan konsep baru yang mengacu pada sistem akreditasi dan rating yang sering-
kali digunakan untuk memberikan jaminan kualitas pada organisasi-organisasi yang
memiliki core-bussiness untuk memberikan layanan.
Alfiker Siringoringo

4
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB V PENGEMBANGAN KELEMBAGAAN


Membahas Klustering Posisi Instansi Berdasarkan Kondisi BEP serta alternatif peman-
faatan tata kelola BLU untuk pengembangan tata kelola pemerintahan di Indonesia.
Alternatif yang ditawarkan terdiri dari: (a) pemanfaatan tata kelola BLU untuk mengini-
siasi BUMN; (b) pengelolaan earmarked-tax oleh BLU; (c) kerjasama principal pusat dan
daerah; serta (d) penerapan tata kelola BLU terhadap unit spesifik pada suatu instansi.

BAB VI SISTEM INFORMASI TATA KELOLA


Membahas tentang risiko adanya biaya agensi (agensi cost) yang merupakan latar be-
lakang perlu adanya Sistem Informasi yang terintegrasi. Selain itu, dibahas juga Desain
Umum Sistem Informasi serta Pembagian Kewenangan dalam pengembangan sistem
informasi.
Pembahasan dalam bab ini merupakan alternatif desain sistem informasi yang kira-
nya dapat menjadi arah pengembangan aplikasi BIOS (BLU Integrated Online System).
Desain sistem yang ditawarkan pada bab tersebut merupakan desain sistem yang ja-
mak dikembangkan pada industri teknologi informasi untuk menghubungkan layanan
massif dari berbagai korporasi dan menyajikan kepada customer dengan satu jendela
(seperti toko online).

BAB VII PENUTUP


Membahas kesimpulan dan saran.

Alfiker Siringoringo

5
Mengembangkan Tata Kelola BLU

6
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 2 DEFINISI, RUANG LINGKUP DAN KONDISI EK-


SISTING

Badan Layanan Umum (BLU) merupakan pengejawantahan dari pemikiran mewirausa-


hakan pemerintah (enterprising government) yang pertama kali digagas oleh David Osborne
dan Ted Gaebler melalui bukunya yang cukup populer berjudul 'Reinventing Government'.
Di Indonesia, terminologi BLU ini diperkenalkan sebagai bagian dari manajemen keuangan
publik melalui Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan
diuraikan lebih lanjut pada Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
Keuangan Badan Layanan Umum. Kedua peraturan tersebut menjadi titik tolak pembahasan
terkait pengembangan tata kelola BLU sebagaimana dipresentasikan dalam paper ini.
Pada titik awal, kiranya akan disajikan pemahaman mendasar terkait definisi BLU, landas-
an yang mendasari pengaturan tata kelola BLU oleh Menteri Keuangan sebagai Bendahara
Umum Negara (BUN), ruang lingkup pembinaan pengelolaan keuangan BLU oleh BUN serta
kondisi regulasi terkait BLU yang ada saat ini. Sebagian dari pembahasan tersebut merupakan
hal-hal yang telah diatur. Untuk memberikan penjelasan yang lengkap dan dapat diperguna-
kan dalam analisis pengembangan tata kelola BLU, maka hal-hal yang telah diatur tersebut
Alfiker Siringoringo

7
Mengembangkan Tata Kelola BLU

didefinisikan lebih lanjut sesuai dengan kondisi ideal dan konsep-konsep akademis dengan
pendekatan keuangan negara sebagai bagian dari usaha-usaha Pemerintah dalam mempe-
ngaruhi perekonomian.

A. Definisi Badan Layanan Umum


Terminologi BLU telah dideskripsikan secara jelas pada Pasal 1 ayat 23 UU No 1 Tahun
2004 dimana BLU adalah instansi pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan
kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutama-
kan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan efisiensi dan produk-
tifitas. Definisi yang sama juga ditemukan pada peraturan-peraturan yang lebih teknis, seperti
PP 23 Tahun 2005. Berdasarkan definisi itu, pokok pembahasan terkait definisi BLU dapat di-
bagi menjadi 5 (lima) hal yaitu: (1) objek yang menjadi BLU; (2) tujuan pembentukan institusi,;
(3) pelayanan yang diberikan; (4) keuntungan yang diperoleh; serta (5) prinsip pelaksanaan
kegiatan.

1. Objek Pengaturan BLU


Objek yang diatur dalam definisi BLU adalah instansi Pemerintah yang memberikan
pelayanan. Deskripsi lebih lanjut dapat ditemukan pada Penjelasan PP 23 Tahun 2005 yang
memberikan arahan bahwa pola BLU diberikan kepada satuan-satuan kerja Pemerintah yang
melaksanakan tugas operasional pelayanan publik (seperti layanan kesehatan, pendidikan,
pengelolaan kawasan dan lisensi) untuk membedakan dari fungsi pemerintah sebagai regula-
tor dan penentu kebijakan.
Instansi yang dijelaskan sebagai objek BLU memiliki keterkaitan dengan Kementerian/
Lembaga yang merupakan instansi induk. Instansi tersebut berperan sebagai agen dari men-
teri/pimpinan lembaga induknya. Sebaliknya, Kementerian/Lembaga induk berperan sebagai
principal atau pihak utama yang bertanggung jawab terhadap layanan yang didelegasikan ke-
pada instansi BLU. Kedua pihak menandatangani kontrak kinerja (a contractual performance
agreement), di mana menteri/pimpinan lembaga induk bertanggung jawab atas kebijakan
layanan yang hendak dihasilkan, dan BLU bertanggung jawab untuk menyajikan layanan yang
diminta. Adanya hubungan kontraktual antara instansi yang berperan sebagai principal dan
instansi yang berperan sebagai agen menyebabkan kebutuhan tata kelola atau aturan main
untuk mempertemukan kepentingan principal dan agen.
Pada dasarnya, pembatasan BLU pada instansi yang memberi layanan menyebabkan be-
berapa permasalahan dalam pengembangan kemanfaatan BLU itu sendiri terhadap kondisi
perekonomian Indonesia. Padahal pemikiran agensifikasi, sebagaimana diimplementasikan
pada tata kelola BLU, memiliki potensi untuk memberi kontribusi besar pada tata kelola eko-
nomi Indonesia apabila ruang lingkup BLU tidak dibatasi pada pelayanan saja.

2. Tujuan Pembentukan Institusi


Berdasarkan definisinya, BLU dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Istilah 'layanan' menjadi hal yang utama dalam pembentukan skema BLU sehingga menjadi
salah satu kata yang digunakan dalam terminologi Badan Layanan Umum. Pelayanan yang
dimaksudkan di sini adalah pelayanan kepada publik. Dengan demikian, BLU merupakan in-
stansi yang bergerak di sektor publik. Hal tersebut diperkuat oleh Penjelasan PP 23 2005 yang
menyatakan bahwa BLU merupakan instansi yang bergerak di bidang operasional pelayanan
publik.
Definisi pelayanan publik dapat ditemukan pada UU Nomor 25 Tahun 2009 yang meng-
Alfiker Siringoringo

8
Mengembangkan Tata Kelola BLU

atur secara khusus tentang pelayanan publik. Menurut UU tersebut, pelayanan publik adalah
kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai de-
ngan peraturan perundang-undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atau barang,
jasa dan/atau pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.
Dengan demikian, pengertian pelayanan publik sebagaimana dijelaskan pada peraturan ter-
kait BLU merupakan bagian dari pelayanan publik yang diatur dalam UU No 25 Tahun 2009.
Penyediaan layanan publik dapat disimpulkan sebagai tujuan utama pembentukan BLU.
Perumusan tujuan tersebut kiranya cenderung melihat fungsi BLU secara langsung terkait de-
ngan masyarakat yang menjadi customer BLU. Pandangan semacam itu tentu saja cukup me-
madai pada untuk dijabarkan pada implementasi di lapangan. Namun, demikian diperlukan
rumusan tujuan BLU dengan menggunakan sudut pandang yang lebih makro. Hal tersebut
untuk melihat bagaimana pengaturan BLU dapat memberikan kontribusi bagi perekonomi-
an secara keseluruhan. Tentu saja, pandangan ini belum dapat dijadikan dasar dibangunnya
suatu rencana besar (road map) pengaturan tata kelola BLU yang dapat memberi pengaruh
signifikan bagi perekonomian nasional.
Untuk merumuskan tujuan yang bersifat makro, maka perlu diperhatikan kebutuhan
(need) yang diperlukan untuk mengelola kondisi negeri ini baik yang bersifat jangka panjang-
maupun jangka menengah dengan mengaitkannya pada tujuan langsung BLU dalam mem-
berikan pelayanan publik. Diop (2013) dari World Bank, dalam 'Indonesia: Avoiding the Trap',
menyebutkan terdapat setidaknya 2 (dua) fenomena yang terjadi di Indonesia yaitu gelom-
bang lonjakan kelas menengah dan bonus demografi yang menguntungkan perekonomian
Indonesia.
Kedua fenomena sebagaimana disebutkan oleh Diop merupakan kata kunci pengem-
bangan tujuan makro BLU. Afif (2014), dalam tesisnya berjudul 'The Rising of Middle Class in
Indonesia: Opportunity and Challenge', memberikan pendapatnya terkait peran Pemerintah
yang harus dilakukan untuk mengoptimalkan fenomena tersebut yaitu: (1) meningkatkan la-
pangan kerja melalui investasi; (2) perhatian kepada pekerjaan-pekerjaan yang berorientasi
tenaga kerja (seperti pertanian dan UMKM); (3) membangun skill angkatan kerja melalui pen-
didikan; (4) membangun industri keuangan yang kuat untuk mendukung aktifitas ekonomi; (5)
meningkatkan kesetaraan gender dalam mengakses keuangan dan pasar; (6) mengambil ke-
bijakan perbankan sehingga dapat mendukung sektor-sektor yang berorientasi tenaga kerja;
(7) meningkatkan tabungan nasional. Peran Pemerintah sebagaimana dijelaskan Afif tersebut
kiranya dapat dipenuhi oleh institusi-institusi dengan layanan premium dan terkendali.
Kami mencoba merumuskan secara singkat tujuan makro BLU yaitu pengembangan daya
saing bangsa melalui peningkatan faktor produktifitas total (Total Factor Productivity/ TFP).
Sebagaimana dipahami, TFP merupakan variabel dari output yang tidak dapat dijelaskan oleh
berapa jumlah input yang digunakan untuk produksi. Konsep TFP terkait erat dengan pro-
duktifitas unit-unit produksi seperti tingkat penguasaan teknologi, organisasi, budaya, skill
manajerial, skill tenaga kerja serta faktor-faktor lainya.
Fokus pada tujuan pengembangan TFP menjadi sangat penting mengingat TFP meru-
pakan faktor yang lebih dominan dalam mempengaruhi suatu pertumbuhan ekonomi diban-
dingkan dengan input definitif yang sering dihitung dengan modal (capital) dan tenaga kerja
(labor). Hal tersebut dibenarkan oleh Easterly dan Levine (2001), dalam papernya berjudul 'It's
Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth Models', yang mengajukan 5 (lima) fakta
pertumbuhan ekonomi dimana salah satunya adalah kenyataan bahwa TFP lebih menentukan
dalam pembentukan pendapatan dan pertumbuhan ekonomi yang diperbandingkan antar
negara. Pada paper tersebut, Easterly dan Levine bahkan menyatakan bahwa TFP memberikan
Alfiker Siringoringo

9
Mengembangkan Tata Kelola BLU

kontribusi hingga 60% dalam suatu pertumbuhan ekonomi.


Perumusan pengembangan daya saing bangsa melalui peningkatan TFP tersebut me-
miliki beberapa tujuan yaitu: (a) memberikan suatu justifikasi pembangunan suatu BLU yang
tidak terkait langsung dengan penyediaan layanan kepada masyarakat, misalnya: Badan Peng-
atur Jalan Tol (BPJT) yang melakukan pengaturan infrastruktur jalan tol dimana customernya
adalah unit-unit operasional pengelola jalan tol; (b) memberikan peluang adanya BLU-BLU
baru yang diperlukan sebagai katalisator pengembangan TFP, misalnya: perlunya ada BLU
yang menjamin hak-hak pekerja untuk memperoleh pengetahuan sepanjang hidup (lifelong
learning); (c) memberi arah yang jelas pengembangan arah jalan (road-map) pengembangan
tata kelola BLU yaitu untuk memfasilitasi pengembangan daya saing bangsa untuk memben-
tuk struktur sosial ekonomi Indonesia yang mampu bersaing dengan bangsa-bangsa di dunia;
(d) TFP dibentuk oleh kebijakan-kebijakan Pemerintah yang bersifat jangka panjang. Dengan
demikian, tata kelola BLU diharapkan dapat menjadi tangan pemerintah untuk membenahi
kondisi TFP dalam jangka panjang.

3. Penerima Layanan
BLU menyediakan layanan yang ditujukan untuk masyarakat. Dengan demikian, masya-
rakat merupakan pihak yang menerima layanan BLU. Penetapan masyarakat sebagai peneri-
ma layanan BLU menyebabkan masyarakat menjadi suatu prasayarat eksistensi institusi yang
diberi status BLU. Perlu dipahami bahwa terminologi masyarakat sebagai pihak penerima la-
yanan merupakan terminologi yang dapat diperdebatkan terutama terkait apakah institusi
pemerintah dan lembaga swasta merupakan masyarakat atau bukan. Perumusan terminologi
tersebut pada dasarnya menjadi hal yang substantif terkait apakah suatu institusi pemerintah
dapat diajukan sebagai BLU atau tidak.
Menurut beberapa ahli, institusi pemerintah tidaklah dikategorikan sebagai masyarakat.
Sosiolog Marion Levy (1960), dalam 'Modernization and the Structures of Societies', misalnya
menguraikan 4 (empat) kriteria agar suatu kelompok dapat disebut sebagai masyarakat yaitu:
(1) Kemampuan bertahan yang melebihi masa hidup seorang anggotanya; (2) Perekrutan se-
luruh atau sebagian anggotanya melalui reproduksi atau kelahiran; (3) Adanya sistem tindak-
an utama yang bersifat swasembada; (4) Kesetiaan terhadap suatu sistem tindakan utama se-
cara bersama-sama. Ahli lain juga memandang masyarakat sebagai kelompok manusia yang
berkarakter informal sebagaimana didefinisikan oleh Levy. Tentu saja kelompok manusia yang
berada dalam suatu institusi pemerintah yang mewakili lembaganya dan tidak dapat disebut
sebagai masyarakat.
Berbeda dengan pendapat para ahli sosiologi, PP 23 tahun 2005 melihat masyarakat
sebagai penerima layanan dalam sudut pandang yang lebih luas. Masyarakat dianggap seba-
gai end-user tidak harus menerima layanan secara langsung dari BLU tersebut namun dapat
melalui saluran-saluran tertentu. Layanan yang diterima oleh masyarakat juga dapat berupa
dampak yang dihasilkan akibat pemberian layanan kepada stakeholder BLU tersebut. Hal ter-
sebut terlihat dari persyaratan substantif agar suatu instansi dapat mengajukan status BLU
sebagaimana dituangkan dalam pasal 4 (2) yaitu: (a) Penyediaan barang dan/atau jasa layanan
umum; (b) Pengelolaan wilayah/kawasan tertentu untuk tujuan meningkatkan perekonomian
masyarakat atau layanan umum; dan/atau (c) Pengelolaan dana khusus dalam rangka me-
ningkatkan ekonomi dan/atau pelayanan kepada masyarakat. Sebagaimana dipahami bersa-
ma, poin b dan c tersebut bertolak belakang dengan definisi masyarakat sebagai penerima
layanan BLU.
Masyarakat sebagai penerima layanan dalam arti sempit tentu saja dapat dikaitkan de-
Alfiker Siringoringo

10
Mengembangkan Tata Kelola BLU

ngan definisi masyarakat dari beberapa ahli. Dengan memperhatikan perumusan tujuan mak-
ro BLU sebagaimana diuraikan sebelumnya, masyarakat sebagai penerima layanan perlu di-
definisikan dalam pemahaman yang lebih luas sebagaimana tersirat dalam pengaturan PP 23
Tahun 2005.
Pemahaman masyarakat dalam arti luas sebagaimana PP 23 Tahun 2005 tentunya perlu
untuk dihubungkan dengan pemahaman masyarakat dalam arti sempit. Hal tersebut mem-
pertimbangkan bahwa masyarakat sebagaimana arti sempit merupakan penerima manfaat
akhir (end-user) dari penyediaan layanan publik oleh BLU.
Gambar 2. Leveling BLU Berdasarkan Karakteristik Channel kepada End-User

Level 0 BLU Masyarakat

Level 1 BLU Channel 1 Masyarakat

Level 2 BLU Channel 1 Channel 2 Masyarakat

Gambar di atas mengilustrasikan karakteristik channel layanan BLU untuk mencapai ma-
syarakat sebagai end-user. Pemetaan leveling ini menjadi penting mengingat secara definisi
BLU didirikan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat sehingga acuan kinerja BLU
seharusnya adalah kepuasan masyarakat sebagai end-user. Pada gambar tersebut, BLU bera-
da pada sisi kiri sebagai penyedia layanan. Sedangkan masyarakat berada pada sisi kanan se-
bagai end-user layanan. Adapun pihak yang berada di antara kedua pihak merupakan saluran
atau perantara layanan BLU dapat dinikmati oleh masyarakat.
Contoh pemetaan level pada gambar di atas menggunakan 3 jenis level channeling ya-
itu level 0, level 1 dan level 2. Angka pada level tersebut menunjukkan berapa tingkat suatu
produk BLU sampai ke masyarakat. Sehingga level channel BLU dapat lebih dari level 2. Pada
level 0, BLU memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat. Contoh dari BLU di level
ini adalah rumah sakit. Masyarakat dapat menikmati langsung pelayanan rumah sakit yang
berstatus BLU.
Pada level 1, kondisi lebih kompleks dimana BLU memberikan pelayanan kepada stake-
holder (baik institusi maupun swasta) yang memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pada
BLU ini, kompleksitasnya adalah pengukuran kemanfaatan layanan BLU tersebut pada masya-
rakat. Contoh dari BLU di level ini adalah Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT). BLU ini memberi-
kan dana kepada stakeholder untuk membangun infrastruktur yang dapat dimanfaatkan oleh
masyarakat. Efektifitas infrastruktur tersebut pada dasarnya tidak hanya dipengaruhi oleh BLU
tersebut namun juga dipengaruhi oleh stakeholder yang menjadi channel BLU.
Kondisi yang lebih kompleks terjadi pada level 2 dimana layanan yang diberikan BLU ha-
rus melewati 2 channel untuk mencapai masyarakat sebagai end-user. Pengukuran kepuasan
masyarakat end user tidak hanya dipengaruhi oleh layanan BLU tersebut namun juga layanan
stakeholder pada channel 1 dan channel 2. Contoh dari BLU level ini adalah Pusat Investasi
Alfiker Siringoringo

11
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Pemerintah (PIP) yang menyalurkan dananya kepada BPJT. Keberhasilan PIP dalam memberi-
kan manfaat kepada masyarakat dipengaruhi oleh BPJT dan provider penyedia infrastruktur
jalan tol.

4. Pelayanan yang Diberikan


Kategori pelayanan yang diberikan oleh BLU tersebut menyebabkan tidak semua instansi
Pemerintah yang memberikan pelayanan dapat dikategorikan sebagai BLU. Sebagaimana di-
atur dalam UU 25 2009, terdapat 3 (tiga) ruang lingkup pelayanan publik yaitu (1) pengadaan
barang; (2) pengadaan jasa; serta (3) pelayanan administrasi. Sesuai dengan definisi dari BLU,
instansi yang dikategorikan sebagai BLU adalah institusi yang memberikan layanan pengada-
an barang dan pengadaan jasa. Adapun pelayanan administrasi tidak termasuk dalam kate-
gori layanan yang diselenggarakan dengan mekanisme BLU. Dengan demikian, ruang lingkup
pelayanan BLU dapat diilustrasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 3. Ruang Lingkup Pelayanan Instansi Pemerintah dan BLU

Instansi
BLU
Pemerintah
Penyediaan
Barang

Layanan
Administrasi

Penyediaan
Jasa

Gambar di atas mengilustrasikan 3 (tiga) jenis pelayanan yang diberikan instansi Peme-
rintah kepada masyarakat yaitu penyediaan barang, penyediaan jasa serta layanan adminis-
trasi. Hanya 2 (dua) layanan Pemerintah yang dapat diberikan oleh instansi yang berbentuk
BLU yaitu penyediaan barang dan penyediaan jasa. Sedangkan pelayanan administrasi tidak
termasuk dalam kategori pelayanan yang diberikan oleh BLU.
Pelayanan merupakan salah satu dari fungsi Pemerintah sebagaimana diatur dalam UU
No 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintah. Administrasi Pemerintah sendiri meru-
pakan tata laksana dalam pengambilan keputusan dan/atau tindakan oleh badan dan/atau
pejabat pemerintah. Dengan demikian, pelayanan administrasi pada ruang lingkup adminis-
trasi pemerintah dapat didefinisikan sebagai pelayanan yang diberikan kepada stakeholder
(masyarakat atau badan/lembaga pemerintah lain) oleh badan dan/atau tindakan sebagai ba-
gian dari kewenangannya melakukan administrasi pemerintahan. Sebagai contoh, pelayanan
pajak, perizinan, pencairan dana. Jenis-jenis pelayanan yang terkait dengan penetapan atau

Alfiker Siringoringo

12
Mengembangkan Tata Kelola BLU

tindakan pemerintah tersebut tidak dapat dilakukan oleh BLU.

5. Tidak Mengutamakan Keuntungan


Dalam definisi BLU, barang dan/atau jasa yang disediakan untuk masyarakat dilakukan
tanpa mengutamakan keuntungan. Kondisi tersebut membedakan BLU dengan BUMN di-
mana salah satu tujuan BUMN adalah mengejar keuntungan (profit oriented). Meskipun tidak
terdapat definisi lebih lanjut, terminologi keuntungan pada definisi di atas kiranya dapat di-
asosiasikan dengan keuntungan yang bersifat ekonomi, bukan keuntungan sosial atau keun-
tungan politik. Hal tersebut tentunya untuk membedakan BLU dengan BUMN dimana pada
dasarnya kedua institusi tersebut merupakan agen pemerintah.
Konsep keuntungan serupa juga dipergunakan pada tujuan pendirian BUMN. Dalam UU
No 19 Tahun 2003 tentang BUMN dijelaskan bahwa salah satu maksud dan tujuan pendirian
BUMN adalah mengejar keuntungan (Pasal 2 ayat 1). Definisi tersebut diuraikan lebih lanjut
pada maksud dan tujuan pendirian Perseroan sebagaimana dituangkan dalam Pasal 12 huruf
b yaitu 'mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan'. Keuntungan yang me-
ningkatkan nilai perusahaan adalah keuntungan ekonomi yang dihitung secara moneter.
Penjelasan terkait 'tidak mengutamakan keuntungan' bukan berarti bahwa BLU 'tidak
boleh mendapatkan keuntungan'. Keuntungan yang didapatkan oleh BLU pada dasarnya di-
perlukan untuk menutupi biaya-biaya yang timbul sehubungan dengan pengadaan layanan.
Oleh karenanya, prinsip tidak mengutamakan keuntungan dapat disandingkan dengan kon-
sep Break Event Point (BEP). Dalam sudut pandang ekonomi dan bisnis (khususnya akuntansi
biaya). Penjelasan lebih lanjut penerapan BEP dalam pengelolaan keuangan BLU dijelaskan
pada Bab lain dalam dokumen ini.

6. Prinsip Pelaksanaan Kegiatan


Terdapat 2 (dua) prinsip pelaksanaan kegiatan dalam definisi Badan Layanan Umum yaitu
efisiensi dan produktifitas. PP 23 Tahun 2005 tidak menguraikan lebih lanjut prinsip efisiensi
dan produktifitas tersebut. Dengan memperhatikan pentingnya pendefinisian kedua prinsip
tersebut dalam tata kelola BLU, kiranya kedua prinsip tersebut dapat diuraikan dengan meru-
juk pada pembahasan akademis yang bersifat praktikal.

a) Efisiensi
Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), efisiensi didefinisikan sebagai (1) ketepatan
cara (usaha, kerja) dalam menjalankan sesuatu (dengan tidak membuang waktu, tenaga, bia-
ya); kedayagunaan; ketepatgunaan; kesangkilan; (2) kemampuan menjalankan tugas dengan
baik dan tepat (dengan tidak membuang waktu, tenaga, biaya). Dalam definisi KBBI tersebut,
pembahasan efisiensi terkait dengan input dan proses, serta tanpa memperhatikan output
yang dihasilkan. Direktorat Pembinaan Pengelolaan BLU (Dit PPK BLU) (2016), dalam kajian
berjudul 'Mengukur Efisiensi BLU', mencoba merumuskan mekanisme pengukuran efisiensi
dengan menggunakan analisis DEA yang melibatkan unit input dalam menghasilkan unit out-
put. Kajian tersebut menambahkan komponen output dalam pembahasan efisiensi. Dengan
demikian, terminologi efisiensi pada BLU terkait dengan input, proses dan output.
Keterkaitan input, proses dan output dalam pengukuran efisiensi pada dasarnya meru-
pakan pemahaman efisiensi dari sisi operasional atau efisiensi operasional. Coelly et al (2005),
dalam buku berjudul 'An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis', mendefinisikan
efisiensi operasional sebagai rasio antara input yang digunakan untuk menjalankan operasi

Alfiker Siringoringo

13
Mengembangkan Tata Kelola BLU

bisnis dan output yang diperoleh. Konsep efisiensi BLU tersebut diusulkan untuk dikembang-
kan dalam pengaturan dan pengukuran efisiensi operasional BLU.
Gambar 4. Efisiensi Operasional BLU

Output:
- Uang
(pendapatan,
keuntungan,
kas);
- Pelanggan baru
Input: - Loyalitas
pelanggan
- Uang (biaya); Operasional - Differensiasi
- Orang
pasar
- Waktu
- Produk
- Inovasi,
- Kualitas
- Kecepatan dan
agilitas
- kesempatan

Gambar di atas merupakan konsep dasar efisiensi operasi. Kotak pada sisi kiri meng-
gambarkan input. Sedangkan kotak pada sisi kanan menggambarkan output. Input biasanya
dihitung dari uang (biaya), orang dan waktu/usaha. Sedangkan hal yang diperhitungkan se-
bagai output yaitu uang (pendapatan, keuntungan, kas), pelanggan baru, loyalitas pelanggan,
diferensiasi pasar, produksi, inovasi, kualitas, kecepatan dan agilitas, kompleksitas dan kesem-
patan. Suatu organisasi dikatakan melakukan efisiensi manakala : (a) menghasilkan output
yang sama dengan penurunan input; (b) menghasilkan output yang lebih tinggi dengan input
yang sama.
Sebagaimana diilustrasikan, teori efisiensi operasi memberikan arti yang sangat luas
pada terminologi output. Output bukan saja dikaitkan dengan kuantitas dari barang/jasa yang
dihasilkan dalam suatu proses operasional. Lebih dari itu, output juga dikaitkan dengan ku-
alitas layanan serta pengelolaan pelanggan yang menyebabkan adanya loyalitas pelanggan
dan bahkan mendatangkan pelanggan baru. Output juga dikaitkan dengan inovasi, kecepatan
dan kesempatan yang dihasilkan institusi. Pendekatan output pada efisiensi tersebut kiranya
sesuai dengan tujuan BLU baik dilihat dari sudut pandang mikro maupun makro.

b) Produktifitas
Selain efisiensi, salah satu prinsip usaha BLU adalah produktifitas. Produktivitas dapat
didefinisikan sebagai kemampuan untuk menghasilkan sesuatu; daya produksi; keprodukti-

Alfiker Siringoringo

14
Mengembangkan Tata Kelola BLU

fan. Prinsip produktivitas tentunya menuntut pengembangannya dapat dikelola dengan baik.
Coelly et al menguraikan 4 (empat) hal terkait produktifitas yang selanjutnya diadaptasi dalam
prinsip produktivitas BLU sebagai berikut:
Gambar 5. Konsep Produktivitas BLU

Utilisasi Ilmu
pengetahuan
baru

Skala ekonomi

Kondisi tenaga
kerja lebih baik Layanan Manfaat

Penggunaan
sumber daya
optimal

Kualitas
Manajemen

Gambar di atas merupakan usulan konsep produktivitas BLU. Terdapat beberapa kompo-
nen dari produktivitas yang dapat dinilai dari BLU yaitu:
(1) seberapa baik BLU tersebut mengutilisasi pengetahuan baru.
Konsep produktivitas BLU semestinya mendorong BLU dapat mengutilisasi konsep-kon-
sep atau ilmu pengetahuan baru ke dalam layanannya sehingga dapat memberi manfaat
kepada pengguna layanan. Sebagaimana dimaklumi, institusi-institusi pemerintahan di
Indonesia relatif tertinggal dalam memanfaatkan inovasi ilmu pengetahuan.
(2) level skala ekonomi (economy-of-scale)
Layanan BLU semestinya dapat mengoptimalkan skala ekonomi sehingga dapat membe-
rikan pelayanan premium dengan harga terjangkau.
(3) peningkatan kondisi tenaga kerja.
sistem manajerial BLU semestinya memasukkan usaha-usaha peningkatan kondisi tena-
ga kerja termasuk di antaranya tingkat motivasi dan loyalitas untuk bekerja, bagaimana
tingkat turn-over pekerja;
(3) alokasi sumber daya (manusia dan modal).
Konsep produktivitas BLU semestinya juga melihat bagaimana alokasi sumber daya un-
tuk mengoptimalkan pencapaian hasil;
(4) kualitas manajemen.
Kualitas manajemen dapat dilihat dari efektifitas alokasi sumber daya, pencapaian kepu-
asan pelanggan, tingginya kepuasan kerja pegawai

Konsep produktifitas sebagaimana diajukan oleh Coelly et al tentunya sesuai dengan tu-
Alfiker Siringoringo

15
Mengembangkan Tata Kelola BLU

juan makro pengembangan tata kelola BLU yaitu mengembangkan faktor residual atau Total
Factor Productivity (TPF) untuk meningkatkan daya saing bangsa. Keempat faktor produktifi-
tas tersebut juga merupakan faktor-faktor yang diperhitungkan dalam TFP.

B. Pengelolaan Keuangan BLU merupakan Bagian dari Kewenangan


Bendahara Umum Negara (BUN)
Pengelolaan keuangan BLU sebagai bagian dari kewenangan BUN sebenarnya tidak di-
uraikan secara deskriptif dalam peraturan perundang-undangan terkait keuangan negara.
Namun hal tersebut dapat dilihat dari esensi penempatan Menteri Keuangan (BUN) dalam
berbagai penetapan-penetapan terkait pengelolaan keuangan BLU. PP 23 Tahun 2005, misal-
nya, menempatkan posisi Menteri Keuangan pada posisi strategis yang berwenang untuk me-
netapkan/mencabut status BLU pada suatu instansi, menetapkan tarif, mengkaji standar biaya
dan anggaran BLU, menyetujui belanja yang melampaui ambang batas fleksibilitas, menye-
tujui investasi jangka panjang, persetujuan penggunaan surplus anggaran, serta melakukan
pembinaan keuangan BLU. PP tersebut merupakan pengejawantahan dari Pasal 2 huruf k UU
Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dimana pengelolaan Badan Layanan
Umum merupakan salah satu dari lingkup pengaturan perbendaharaan negara.
Dasar pemikiran pengelolaan keuangan BLU sebagai bagian dari kewenangan Menteri
Keuangan/BUN dapat ditelusuri dari fleksibilitas pengelolaan keuangan yang pada dasarnya
merupakan kewenangan mutlak Menteri Keuangan atau BUN. Sebagai contoh, pengelolaan
kas negara merupakan kewenangan mutlak Menteri Keuangan yang dikuasakan oleh Presiden
sebagai Penguasa Keuangan Negara. Pengaturan terkait pengecualian pembelanjaan penda-
patan operasional secara langsung (tanpa melalui Kas Umum Negara) oleh BLU pada dasarnya
merupakan bentuk pendelegasian kewenangan yang dimiliki oleh BUN kepada instansi BLU.
Gambar 6. Pendelegasian Kekuasan Keuangan Negara Menurut UU No 17 Tahun 2003

Menteri Keuangan
Pengelolaan fiskal/
dikuasakan

kekayaan negara yg
dipisahkan

Menteri/Pimpinan
Presiden
Lembaga
diserahkan

Penguasa Keuangan Pengguna anggaran/


Negara Pengguna barang

Kepala Pemerintah
Daerah
Pengelola keuangan
daerah/ mewakili Pemda
dlm kepemilikan barang
yg dipisahkan

Gambar di atas mengilustrasikan distribusi kewenangan keuangan negara dari Presiden


sebagai Penguasa Keuangan Negara berdasarkan UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Alfiker Siringoringo

16
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Negaran. Kewenangan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan sebagai pengelola fis-
kal serta Menteri/Pimpinan Lembaga sebagai pengguna anggaran. Gambar dapat digunakan
sebagai dasar analisis garis pendelegasian kewenangan dalam diskursus manajemen keuang-
an publik.
Sebagaimaan diilustrasikan, salah satu hal yang dikuasakan kepada Menteri Keuangan
adalah pengelolaan fiskal, termasuk di dalamnya kewenangan Bendahara Umum Negara.
Pada kondisi umum, setiap pengeluaran dan penerimaan negara harus melalui kas negara.
Hal tersebut dikecualikan pada instansi BLU. Instansi BLU dapat menyimpan kas, melakukan
pengeluaran dan penerimaan tanpa harus melalui kas negara. Kondisi tersebut merupakan
fleksibilitas keuangan negara yang diberikan atau didelegasikan kepada institusi BLU oleh
penerima kekuasaan pengelolaan kas (Menteri Keuangan).
Mekanisme pendelegasian sebagian kewenangan BUN tersebut kepada institusi yang
berstatus BLU dilakukan melalui penetapan statu BLU oleh Menteri Keuangan. Mekanisme
pendelegasian tersebut pada dasarnya menempatkan Menteri Keuangan sebagai principal
BLU terkait kewenangan-kewenangan yang didelegasikan. Sebaliknya, BLU dapat dianggap
sebagai agen yang melakukan tugas fungsi Menteri Keuangan.
Dengan memahami filosofi dari pengaturan pengelolaan keuangan BLU oleh Menteri
Keuangan, maka perlu dirumuskan ruang lingkup yang termasuk dalam pengaturan tersebut,
termasuk di dalamnya irisan kepentingan antara Menteri Keuangan dengan Menteri/Pimpin-
an Lembaga.
Gambar 7. Wilayah Kepentingan Kementerian Keuangan dan Kementerian/Lembaga Teknis terhadap BLU

Wilayah kepentingan Kementerian/Lembaga


Wilayah kepentingan Kementerian Keuangan

Belanja

Pengelolaan Output Outcome


Tata Kelola
kas Layanan Program

Penerimaan

Irisan kepentingan

Gambar di atas mengilustrasikan kondisi ideal pembagian wilayah pengaturan antara


Kementerian Keuangan dan Kementerian/Lembaga teknis. Kementerian Keuangan berke-
pentingan untuk memastikan bahwa pendelegasian kewenangan BUN untuk mengelola kas,
belanja dan penerimaan dapat berjalan efektif. Untuk itu, dilakukan pengaturan tata kelola
serta pengukuran kualitas output layanan berdasarkan sudut pandang masyarakat sebagai
end user. Pengukuran output tersebut sangat terkait dengan perhitungan BEP yang akan dije-
laskan lebih lanjut pada bagian lain dokumen ini.
Kementerian/Lembaga teknis memiliki kepentingan terkait dengan pendelegasian ope-
rasional suatu program dalam kegiatan yang dilaksanakan oleh BLU tersebut. Keberhasilan
Alfiker Siringoringo

17
Mengembangkan Tata Kelola BLU

outcome program K/L tergantung pada keberhasilan output satker BLU tersebut. Selain itu,
tata kelola BLU merupakan bagian dari tata kelola organisasi yang diselenggarakan oleh K/L.
Berdasarkan gambar di atas, perlu diperhatikan terdapat wilayah yang menjadi irisan
kepentingan antara Menteri Keuangan dengan Menteri/Pimpinan Lembaga Teknis. Irisan ter-
sebut pada dasarnya memiliki risiko konflik kepentingan. Untuk meminimalkan risiko konflik
tersebut, diperlukan batasan yang jelas terkait area yang menjadi daerah kewenangan.

C. Ruang Lingkup Pembinaan Pengelolaan Keuangan BLU


Ruang lingkup pembinaan pengelolaan keuangan BLU sebenarnya tidak diuraikan secara
terperinci pada peraturan perundangan baik terkait keuangan negara maupun terkait penge-
lolaan keuangan BLU. Meskipun tidak diatur secara mendetail, ruang lingkup pembinaan pe-
ngelolaan keuangan BLU yang dilakukan Kementerian Keuangan kiranya dapat diformulasikan
berdasarkan pendefinisian pola pengelolaan keuangan BLU. PP 23 Tahun 2005 mendefinisi-
kan Pola Pengelolaan Keuangan BLU sebagai pola pengelolaan keuangan yang memberikan
fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan praktek-praktek bisnis yang sehat untuk
meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum
dan mencerdaskan kehidupan bangsa, sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah ini,
sebagai pengecualian dan ketentuan pengelolaan keuangan negara pada umumnya.
Gambar 8. Ruang Lingkup Kepentingan Kementerian Keuangan dalam Pengelolaan Keuangan BLU

Memajukan
Pengelolaan Penerapan Layanan
Ruang kesejahteraan
X Lingkup
Eksisting
Keuangan yang
memberikan
Fleksibilitas
Kaidah
Manajemen
yang Sehat
Bermutu dan
Berkesinam-
bungan
umum dan
mencerdaskan
kehidupan bangsa

Pengelolaan


Usulan Keuangan yang
Ruang memberikan
Fleksibilitas Meningkatkan Daya
Lingkup Penerapan Kaidah Layanan Bermutu Saing melalui
Baru Manajemen yang dan Berkesinam- Peningkatan Total
Sehat bungan Factor Productivity
(TFP)
Pengendalian
terhadap kinerja
keuangan dan
layanan

Pihak Instansi BLU, Regulator,


Regulator Principal, Dewan Instansi BLU, Lingkungan
Terkait Pengawas Customer Ekonomi

Output/ Pengaturan
Kerangka Kerja, Pembinaan
Pengukuran TFP
Kontrak, RAB Penerapan
Kegiatan manajemen
Pembinaan dan mutu
Penetapan tarif,
renumerasi, Monev Efisiensi
standar biaya & Produktifitas
dan hal-hal
terkait Monev
manajerial Kepuasan
Pelanggan
Monev
Indikator
Kesehatan
Manajemen
Organisasi
Alfiker Siringoringo

18
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar di atas mengilustrasikan ruang lingkup pembinaan pengelolaan keuangan BLU


yang dilakukan oleh Kementerian Keuangan. Area biru merupakan ruang lingkup yang dija-
barkan dari definisi pola keuangan BLU berdasarkan PP 23 Tahun 2005, sedangkan area merah
merupakan ruang lingkup yang diusulkan sebagai penyempurnaan ruang lingkup berdasar-
kan definisi PP 23.
Sisi kiri menggambarkan derajat ruang lingkup yang paling sempit dan, sebaliknya, sisi
kanan menggambarkan ruang lingkup yang paling luas. Sisi paling kiri menggambarkan ruang
lingkup dengan sudut pandang yang paling sempit, dan sebaliknya, sisi paling kanan meng-
gambarkan ruang lingkup dengan sudut pandang yang paling luas. Ruang lingkup pertama
atau ruang lingkup yang paling sempit dalam versi lama adalah pengelolaan keuangan yang
memberikan fleksibilitas. Terkait ruang lingkup tersebut, kami mengusulkan adanya tambahan
ruang lingkup berupa pengendalian terhadap kinerja layanan.
Perlu dipahami fleksibilitas dan pengendalian merupakan dua inti New Public Manage-
ment (NPM) yang tidak dapat dipisahkan. Fleksibilitas adalah pengejawantahan dari para-
digma 'lets the managers manage'. Sedangkan pengendalian adalah pengejawantahan dari
paradigma 'make the managers manage'. Pada ruang lingkup yang paling sempit tersebut,
Menteri Keuangan berperan sebagai Regulator untuk mengatur tata kelola yang memberikan
fleksibilitas dan fungsi pengendalian yang efektif. Regulasi tersebut diharapkan dapat mencip-
takan pondasi bagi penerapan ruang lingkup kedua yang bersifat lebih luas.
Ruang lingkup kedua adalah penerapan kaidah manajemen yang sehat. Pada titik ini,
tidak terdapat perbedaan antara pendefinisian ruang lingkup eksisting dengan usulan ruang
lingkup baru. Keberhasilan penerapan kaidah manajemen yang sehat bergantung interaksi
dan pelaksanaan regulasi yang dilakukan oleh Instansi BLU, Principal dan Dewan Pengawas.
Kaidah manajemen yang sehat sebagaimana telah diatur dalam regulasi diimplementasikan
melalui dokumen-dokumen yang mengikat Instansi BLU dalam kerangka kerja. Dokumen
tersebut dapat berupa Kerangka Kerja, Kontrak dan RAB.
Pada ruang lingkup kedua ini, Menteri Keuangan, melalui pejabat atau unit kerja di ba-
wahnya, lebih berperan sebagai Principal Keuangan yang berwenang dalam menetapkan tarif,
remunerasi, standar biaya serta hal-hal lain yang bersifat manajerial. Sebagai Principal, Menteri
Keuangan berkepentingan terhadap keberhasilan penerapan kaidah manajemen yang sehat.
Oleh karenanya, dilakukan pembinaan tata kelola BLU untuk memastikan bahwa kaidah-kai-
dah tersebut telah terimplementasi. Sebagai feedback terhadap hasil pembinaan tersebut, di-
lakukan pengumpulan data indikator kesehatan manajerial organisasi melalui suatu kegiatan
monitoring dan evaluasi.
Ruang lingkup ketiga adalah layanan bermutu dan berkesinambungan. Ruang lingkup
ini membahas terkait input, proses dan output untuk menghasilkan layanan bermutu dan
berkesinambungan. Dua prinsip utama BLU yaitu efisiensi dan produktifitas dimonitor dibahas
dalam ruang lingkup ini. Menteri Keuangan, melalui pejabat di bawahnya, berkepentingan
terhadap kualitas dan kontinuitas layanan. Terkait hal tersebut, beberapa aktifitas dilakukan
oleh Menteri Keuangan yaitu: (1) pembinaan penerapan manajemen mutu; (2) monitoring
dan evaluasi efisiensi dan produktifitas; serta (3) monitoring dan evaluasi tingkat kepuasan
pelanggan.
Ruang lingkup terakhir adalah ruang lingkup yang paling luas dan menjadi payung bagi
ruang lingkup sebelumnya. Pada versi eksisting, ruang lingkup tersebut didefinisikan seba-
gai 'memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa'. Pada versi baru,
uraian tersebut diusulkan diganti menjadi 'meningkatkan daya saing melalui peningkatan
Total Factor Productivity (TFP). Penggunaan TFP dalam ruang lingkup ini memberikan pene-
Alfiker Siringoringo

19
Mengembangkan Tata Kelola BLU

gasan bahwa area pengembangan BLU bukan hanya kontribusi belanja Pemerintah terhadap
perekonomian berupa belanja dari PNBP, lebih dari itu, area pengembangan BLU adalah ba-
gaimana peran Pemerintah dapat optimal dalam peningkatan TFP. Pada ruang lingkup terakhir
ini, Menteri Keuangan lebih berperan sebagai regulator yang mengevaluasi dampak mak-
ro layanan BLU melalui perhitungan TFP. Hasil perhitungan tersebut menjadi masukan bagi
pengambilan keputusan.

D. Kondisi Eksisting Pengelolaan Keuangan BLU


Saat ini, pengelolaan keuangan BLU diatur dalam Peraturan Pemerintah No 23 Tahun
2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum beserta aturan turunannya. Pera-
turan-peraturan tersebut mengatur hal-hal terkait pembentukan BLU, tata kelola, pengelolaan
keuangan serta pengukuran kinerja. Selain pengaturan tersebut, saat ini Dit PPK BLU juga
sedang mengembangkan suatu sistem yang digunakan untuk mengelola informasi BLU dan
mendistribusikan pada pihak-pihak yang berkepentingan.

1. Pembentukan BLU
Suatu satuan kerja Pemerintah diizinkan mengelola keuangan dengan skema pengelola-
an keuangan BLU apabila memenuhi persyaratan substantif, teknis dan administrasi. Persyarat-
an substantif menyangkut jenis core-bussiness yang dapat diakomodir dalam pola keuangan
BLU. Persyaratan teknis menyangkut kelayakan tugas fungsi untuk dikelola sebagai BLU serta
performa keuangan satuan kerja tersebut. Sementara persyaratan administratif menyangkut
dokumen-dokumen yang harus disajikan dalam rangka pengajuan.
Pengajuan dilakukan oleh Menteri teknis yang menjadi pengguna anggaran satuan kerja
tersebut kepada Menteri Keuangan. Terhadap satuan kerja, Menteri Keuangan dapat mene-
tapkan status BLU penuh atau bertahap. Status penuh diberikan kepada satuan kerja yang me-
menuhi persyaratan secara memuaskan. Sementara status bertahap diberikan kepada satuan
kerja yang hanya memenuhi persyaratan substansif dan teknis. Status bertahap ini diberikan
paling lama 3 (tiga) tahun.

2. Tata Kelola
a) Standar Pelayanan Minimum
Instansi BLU menggunakan standar pelayanan minimum yang ditetapkan oleh Menteri
sesuai dengan kewenangannya. Standar pelayanan minimum tersebut disusun dengan mem-
pertimbangkan kualitas layanan, pemerataan dan kesetaraan layanan, biaya serta kemudahan
mendapatkan layanan.
b) Hubungan antar Organ BLU
Dalam penjelasan PP 23, Menteri/Pimpinan Lembaga berperan yang menjadi atasan BLU
berperan sebagai principal yang mendelegasikan tugas fungsi layanan kepada BLU melalui
sebuah kontrak kinerja. Menteri tersebut selanjutnya berperan sebagai pembina teknis BLU
tersebut. Adapun Menteri Keuangan berperan sebagai pembina keuangan BLU. Untuk kepen-
tingan pengawasan, dibentuklah Dewan Pengawas (Dewas) yang beranggotakan wakil dari
K/L, Kemenkeu serta pihak independen. Dewas tersebut hanya wajib didirikan untuk BLU yang
memiliki omzet tahunan di atas Rp15milyar.

3. Pengelolaan Keuangan
a) Tarif dan Biaya
BLU dapat memungut biaya kepada masyarakat sebagai imbalan atas barang/jasa yang
Alfiker Siringoringo

20
Mengembangkan Tata Kelola BLU

diberikan. Imbalan tersebut ditetapkan dalam bentuk tarif yang disusun atas dasar perhi-
tungan biaya per unit layanan atau hasil per investasi dana. Tarif tersebut diusulkan kepada
Menteri sesuai kewenangannya dan ditetapkan oleh Menteri Keuangan. Tarif yang diusulkan
mempertimbangkan: (1) kontinuitas dan pengembangan layanan; (2) daya beli masyarakat; (3)
asas keadilan dan kepatutan; (4) kompetisi yang sehat.
BLU menyusun RBA berdasarkan rencana strategi bisnis lima tahunan yang mengacu ke-
pada Renstra K/L. RBA tersebut disusun berdasarkan basis kinerja dan perhitungan akuntansi
biaya menurut jenis layanannya. RBA tersebut disertai dengan standar pelayanan minimum
serta biaya dari keluaran yang akan dihasilkan.
Setelah RBA selesai, BLU mengajukan RBA tersebut kepada Menteri atasannya untuk
dibahas sebagai bagian dari RKA K/L. Menteri Keuangan, sesuai kewenangannya, mengkaji
kembali standar biaya dan anggaran BLU dalam rangka pemrosesan RKA.

b) Pendapatan
Pendapatan BLU dapat berasal dari APBN dan PNBP. Pendapatan yang bersumber dari
APBN diberlakukan sebagai pendapatan BLU. Adapun pendapatan BLU dari PNBP berasal
dari: (i) pendapatan operasional yang diperoleh dari jasa layanan dan hibah tidak terikat yang
diperoleh dari masyarakat atau badan lainnya; (ii) pendapatan dari hasil kerjasama dengan pi-
hak lain dan/atau usaha lainnya. Seluruh pendapatan tersebut dikelola langsung untuk mem-
biayai BLU dengan mengacu pada RBA.

c) Belanja
Belanja BLU terdiri dari unsur biaya yang sesuai dengan struktur biaya yang dituangkan
dalam RBA definitif.. Pengelolaan belanja tersebut diselenggarakan dengan cara fleksibel ber-
dasarkan kesetaraan antara volume kegiatan pelayanan dengan jumlah pengeluaran mengi-
kut praktek bisnis yang sehat. Untuk memberikan fleksibilitas pengelolaan belanja, ditetapkan
suatu ambang batas yang tertuang dalam RBA. Belanja yang melampaui ambang batas harus
mendapat persetujuan Menteri Keuangan atas usulan Pimpinan K/L.
Apabila terjadi kekurangan, BLU dapat mengajukan usulan tambahan anggaran dari
APBN/APBD kepada Menteri Keuangan sesuai kewenangannya. Setiap belanja BLU dilaporkan
sebagai belanja barang/jasa pada K/L terkait.

d) Pengelolaan Kas
Dalam rangka pengelolaan kas, BLU menyelenggarakan hal-hal sebagai berikut: (i) me-
rencanakan penerimaan dan pengeluran kas; (ii) melakukan pemungutan pendapatan atau
tagihan; (iii) menyimpan kas dan mengelola rekening bank; (iv) melakukan pembayaran; (v)
mendapatkan dana untuk menutup defisit jangka pendek; (vi) memanfaatkan surplus kas
jangka pendek untuk memperoleh pendapatan tambahan. Pemanfaatan surplus kas tersebut
dilakukan melalui investasi jangka pendek pada instrumen keuangan berisiko rendah.

e) Pegawai dan Remunerasi


Pejabat pengelola BLU dan pegawai BLU terdiri dari pegawai negeri sipil dan/atau tena-
ga profesional non-pegawai negeri sipil sesuai dengan kebutuhan BLU. Pejabat dan pegawai
yang berasal dari PNS tetap dibayar dengan menggunakan Rupiah Murni (APBN) dengan
tambahan remunerasi apabila tersedia. Sedangkan pendapatan bagi pegawai non-PNS bera-
sal dari PNBP.

Alfiker Siringoringo

21
Mengembangkan Tata Kelola BLU

4. Pengukuran Kinerja
Mekanisme pengukuran kinerja ditetapkan melalui Peraturan Direktur Jenderal Perben-
daharaan yang terkait dengan sektor suatu BLU. Penilaian kinerja BLU meliputi: (a) penilaian
aspek keuangan; dan (b) penilaian aspek layanan. Penilaian aspek keuangan dilakukan berda-
sarkan data laporan keuangan dan kepatuhan terhadap peraturan-undangan.
Gambar 9. Struktur Pengukuran Kinerja BLU Saat Ini

Gambar di atas mengilustrasikan faktor-faktor penyusun penilaian BLU saat ini. Pada ki-
nerja pelayanan, komponen penilaiannya disesuaikan dengan sektoral BLU. Sebagai contoh
pada PTN, komponen kualitas layanan terdiri dari: (a) akreditasi dari BAN PT; dan (b) prestasi
yang diukur dari simpangan rasio ketersediaan tenaga pendidikan yang memadai, persentase
mahasiswa baru yang mendaftar ulang dibandingkan mahasiswa baru yang diterima, persen-
tase jumlah mahasiswa berprestasi unggul dalam bidang akademik dan/atau minat bakat,
serta persentase hibah bersaing. Adapun komponen mutu dan manfaat kepada masyarakat
diukur berdasarkan kepuasan pelanggan.
Penilaian kinerja dilakukan oleh Direktorat Pengelolaan Keuangan BLU Ditjen Perbenda-
haran. Sedangkan hasil penilaiannya ditetapkan melalui Keputusan Direktur Pembinaan dan
Pengelolaan Keuangan BLU Ditjen Perbendaharan. Terdapat 3 (tiga) kategori penilaian yaitu:
(a) BAIK(range AAA, AA dan A); (b) SEDANG (range BBB, BB, B); (c) BURUK (range CCC, CC, C)

5. Sistem Informasi
Saat ini, terdapat sistem informasi BLU dibangun melalui suatu sistem informasi yang
bernama BIOS (BLU Integrated Online System). BIOS merupakan sistem informasi berbasis
web yang sedang dikembangkan oleh Direktorat PPK BLU bekerja sama dengan Direktorat
Sistem Perbendaharaan. BIOS diharapkan dapat menyajikan informasi mengenai BLU yang
handal dan terintegrasi untuk bisa dimanfaatkan oleh para stakeholders BLU: kementerian
teknis, Kementerian Keuangan terutama Direktorat PPK BLU dan Kantor Wilayah Ditjen Per-
bendaharaan, dan pihak internal BLU sendiri seperti jajaran pemimpin BLU sebagai alat peng-
Alfiker Siringoringo

22
Mengembangkan Tata Kelola BLU

ambilan keputusan dan dewan pengawas sebagai alat untuk melakukan monitoring kinerja.
Ke depan, masyarakat akan bisa mengakses data-data umum BLU, sebagai contoh ragam
layanan di BLU, data tarif pelayanan di BLU rumah sakit, dan tarif biaya pendidikan di BLU
perguruan tinggi.
Aplikasi ini terdiri dari modul profil, modul tarif, modul remunerasi, dan modul penilaian
kinerja dan monitoring transaksi keuangan. Pada tahap awal ini, baru modul profil yang sudah
selesai dikembangkan. Modul profil sendiri berisi informasi umum, informasi khusus, data pe-
gawai, data keuangan, data layanan, monitoring pembinaan dan monitoring pencapaian KPI.

Alfiker Siringoringo

23
Mengembangkan Tata Kelola BLU

24
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 3 PRINSIP-PRINSIP TATA KELOLA

Pembahasan tata kelola BLU sangat berkaitan dengan ide dasar mewirausahakan peme-
rintah atau sering disebut enterprenual government. Ide tersebut diterjemahkan melalui pe-
nerapan agensifikasi dengan pemberian fleksibilitas dan pengendalian yang memadai. Imple-
mentasinya dilakukan melalui pemberian mandat dari instansi induk yang bertindak sebagai
principal kepada BLU yang bertindak sebagai agen. Mandat tersebut dituangkan dalam suatu
kontrak kinerja yang berkonsekuensi adanya aturan main atau tata kelola yang memungkin-
kan tercapainya hal-hal yang tertuang dalam kontrak tersebut.

A. Konsep Mewirausahakan Pemerintah

1. Konsep Mewirausahakan Pemerintah


Konsep mewirausahakan pemerintah pertama kali digagas oleh David Osborne dan Ted
Gaebler (1992), dalam buku yang berjudul 'Reinventing Government: How the Enterpreneual
Spirit is Transforming the Public Sector', sebagai sebuah solusi komprehensif atas kebutuhan
penyediaan layanan Pemerintah di tengah keterbatasan anggaran. Osborne dan Gaebler me-
nemukan bahwa pemerintahan memiliki kecenderungan tinggi (tall), lamban (sluggish), terlalu
sentralistik (over-centralized), dan dilengkapi dengan aturan dan regulasi yang tidak bekerja
dengan baik (preoccupied with rules and regulation don't work well).
Osborne dan Gaebler selanjutnya melihat perlunya suatu konsep pemerintahan yang
baru yang lebih ramping, cepat, terdesentralisasi serta digerakkan oleh misi. Konsep pemerin-
tahan tersebut dihimpun dari pengalaman Osborne dan Gaebler melihat praktik-praktik ter-
baik pemerintahan di seluruh Amerika Serikat. Mereka menemukan bahwa praktik terbaik dari
pemerintahan biasanya mendekati praktik-praktik yang ditemukan dalam sektor privat. Oleh
karenanya konsep pemerintahan yang dijukan oleh mereka diberi nama Pemerintah yang Wi-
rausaha atau enterpreneual government.

2. Prinsip-prinsip Pemerintah yang Wirausaha (Enterpreneual Government)


Osborne dan Gaebler merumuskan 10 (sepuluh) prinsip-prinsip Pemerintah wirausaha
(enterpreneur government) yang terdiri dari 6 (enam) prinsip yang diperoleh dari hasil in-
vestigasi serta 4 (empat) prinsip yang merupakan prinsip-prinsip Pemerintahan yang berlaku
umum. Enam prinsip yang ia temukan yaitu katalistik (catalytic), kompetitif (competitive), dige-
rakkan oleh misi (mission driven), berorientasi hasil (result-oriented), diarahkan oleh pelang-
gan (customer driven), dan kewirausahaan (enterprising). Sedangkan 4 (empat) prinsip umum
Alfiker Siringoringo

25
Mengembangkan Tata Kelola BLU

pada Pemerintahan yaitu desentralisasi (decentralization), kepemilikan komunitas (commu-


nity-owned), pemerintahan yang mengantisipasi (anticipatory government) serta pemerintah
yang menggerakkan pasar (market-driven government).

a) Katalistik
Prinsip katalistik merupakan prinsip dasar dari kewirausahaan Pemerintah. Ide dasarnya
adalah organisasi Pemerintah diibaratkan sebagai sebuah kapal. Pada organisasi tersebut
seharusnya dilakukan pemisahan antara pihak yang menyetir (steering) dengan pihak yang
mendayung (rowing) untuk mencapai suatu fleksibilitas sehingga prinsip ini sering disebut
sebagai paradigma "steering rather than rowing". Urusan mendayung semestinya diserahkan
kepada organisasi privat dan organisasi masyarakat sipil sehingga peran pemerintah untuk
menyetir tidak tereduksi. Prinsip ini mengkritisi model birokrasi lama yang memecahkan ma-
salah dengan serangkaian langkah yang mahal yaitu dengan perekrutan PNS baru kemudian
menyediakan layanan.
Tentu saja mekanise penanganan pemerintah tersebut sangat tidak efisien apabila diban-
dingkan dengan sektor privat dalam menanganimasalah dan urusan-urusan tertentu. Pada
sektor privat, apabila terdapat masalah atau urusan-urusan di luar core business-nya maka
korporasi akan menyewa pihak ketiga untuk menyelesaikan urusan tersebut sesuai dengan
standar yang diinginkan korporasi tersebut. Contoh sederhana adalah pengadaan even pada
korporasi diserahkan pada pihak profesional yang bertindak sebagai event organizer. Meka-
nisme penanganan seperti itu tentu saja sangat efektif dan efisien.
Beberapa ahli tidak sependapat dengan paradigma yang dibangun oleh Osborne. Salah
satu kritisi tersebut disampaikan oleh Denhart dan Denhart (2003), melalui karyanya berju-
dul 'The New Public Service: Serving Not Steering'. Menurut Denhart dan Denhart, paradig-
ma 'steering rather than rowing' melupakan siapa sebenarnya pemilik kapal (who owned the
boat). Denhart dan Denhart selanjutnya mengajukan mengajukan suatu konsep yang disebut
New Public Service yang meletakkan fokus Pemerintah pada melayani dan memberdayakan
warga negara karena merekalah pemilik kapal.
Ide pemisahan peran versi Osborne tidak sepenuhnya salah. Pemisahan peran tersebut
diperlukan untuk efektifitas pengaturan dan operasional serta meminimalkan konflik kepen-
tingan pada tataran implementasi. Paradigma 'steering rather than rowing' ala Osborne men-
jadi justifikasi gerakan pengagenan (agencification) pada reformasi tata kelola pemerintah
di sebagian besar negara di dunia. Pada konsepsi agensifikasi tersebut terdapat pemisahan
institusi yang berperan sebagai regulator dan institusi yang berperan sebagai operator.

b) Kompetitif
Prinsip kompetitif pada suatu organisasi dipandang sebagai faktor yang dapat mendo-
rong produktifitas. Dasar pemikiran premis tersebut adalah organisasi dalam kondisi persa-
ingan yang kompetitif tidak memiliki pilihan kecuali meningkatkan produktifitas sehingga
memungkinkan mereka dapat bersaing. Prinsip ini mencoba mengeliminasi kondisi pelayanan
Pemerintah tradisional yang tidak efisien karena kecenderungan sifat monopoli. Meskipun
kondisi kompetitif merupakan hal yang ideal dalam meningkatkan produktifitas, pengimple-
mentasian yang tidak hati-hati justru menjadi penghambat bagi peningkatan produktifitas itu
sendiri.
Osborne dan Gaebler setuju bahwa pada tataran implementatif, terdapat kompleksitas
penerapan prinsip kompetitif. Salah satu hal yang perlu diperhatikan adalah ketika prinsip ini
diterapkan pada pembuat kebijakan maka hasil yang didapatkan adalah perang kartu turf

26
Mengembangkan Tata Kelola BLU

(turf war) dan inefisiensi. Para pembuat kebijakan tersebut membuat regulasi. Semakin banyak
regulasi maka semakin besar juga risiko terjadinya kondisi over-regulated yang mengarah
pada konflik kepentingan antar pembuat kebijakan. Oleh karenanya, Penerapan prinsip kom-
petitif sebaiknya hanya ditujukan pada level operator penyedia jasa. Pada saat prinsip tersebut
diterapkan pada penyedia jasa maka dapat menekan biaya dan menghasilkan efisiensi yang
lebih baik.
Salah satu kompleksitas penerapan prinsip kompetitif adalah risiko hilangnya perasaan
aman dalam bekerja (job security) pada pegawai. Osborne dan Gaebler mengingatkan ketika
kompetisi dilakukan antara individu atau pegawai pada suatu organisasi seringkali didapatkan
bahwa semangat kerja para pegawai akan cenderung menurun. Salah contoh yang diberikan
adalah sistem pembayaran jasa (merit pay) guru yang menyebabkan terdapat ketidakkom-
pakan di antara sesama kolega. Akan tetapi kondisi yang berbeda terjadi apabila kompetisi
diterapkan antar tim atau lembaga (fakultas, sekolah) maka hal tersebut akan meningkatkan
semangat kerja. Salah satu alasan penerapan kompetitif yang selektif adalah pentingnya rasa
aman dalam bekerja (job security) bagi pegawai.
Penerapan prinsip kompetitif juga seringkali tidak memiliki hubungan dengan kepuasan
pelanggan. Steve Lockwood, dalam reviu buku Reinventing Government, memberi sebuah
contoh nyata di bidang pendidikan. Pada tahun 1992 majalah American Educator melaporkan
sebuah korelasi negatif antara hasil suatu kompetisi dengan kepuasan terutama di bidang
pendidikan. Kesimpulan tersebut didasarkan atas perbandingan hasil sebuah tes berstandar
internasional yang dilakukan terhadap anak-anak pada level sekolah dasar (elementary) dan
SMP (secondary level) yang diujikan di beberapa negara. Hasil tes tersebut menunjukkan nilai
anak sekolah di Amerika Serikat lebih rendah dibandingkan nilai rekannya di negara-negara
Eropa dan Asia. Namun, orang tua para pelajar di Amerika Serikat cenderung puas dengan
hasil akademis anak-anaknya. Hal tersebut berbeda dengan para orang tua di Asia yang cen-
derung merasa tidak puas dengan hasil akademis anak mereka. Sebagai catatan, sistem bel-
ajar mengajar di Asia memang lebih kompleks dan memaksa anak-anak untuk berkompetisi
meraih prestasi.
Lebih lanjut, dalam penerapan prinsip kompetitif diperlukan adanya regulator yang me-
negaskan aturan main. Hal tersebut untuk mencegah pengambilan jalan pintas pihak-pihak
yang berkompetisi untuk memenangkan kompetisi dimana secara agregat hal tersebut akan
bersifat kontraproduktif. Steve Lockwood memberikan sebuah contoh mahasiswa yang ber-
fokus pada perolehan Index Prestasi (IP) akan memiliki kecenderungan untuk memilih mata
kuliah yang mudah dan dapat memberikan mereka nilai yang tinggi. Mereka mengabaikan
peningkatan kompetensi jangka panjangnya di dunia kerja. Pada kondisi tersebut, regulator
berperan untuk memberi aturan main mata kuliah yang wajib diambil dengan pertimbangan
kompetensi jangka panjang mahasiswa. Kondisi yang sama juga dimungkinkan terjadi pada
penerapan prinsip kompetitif pada BLU yang menuntut adanya pihak yang berperan sebagai
regulator.

c) Digerakkan oleh Misi


Organisasi publik dipengaruhi oleh 2 (dua) hal utama yaitu aturan (rules) dan anggaran
dan oleh karenanya sering disebut dengan organisasi yang digerakkan aturan (rule-driven
organisation). Osborne dan Gaebler menemukan bahwa organisasi enterpreneual cenderung
meminimalkan aturan dan berfokus pada misi mereka. Pada saat terdapat misi dan tujuan
yang jelas, manajer dipersilahkan untuk mengelola. Organisasi yang demikian disebut dengan
organisasi yang digerakkan misi (mission-driven organisation).

27
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Terdapat kritik terhadap kinerja organisasi pemerintah baik dari sisi manajerial maupun
dari sisi keuangan. Dari sisi manajerial, terdapat beberapa permasalahan yang menjangkit
organisasi Pemerintah dan menyebabkan operasional yang boros dan tidak efektif. Permasa-
lahan tersebut yaitu: (i) organisasi Pemerintah tidak dapat dengan mudah mengambil tenaga
kerja dari luar; (ii) PNS dibayar berdasarkan lama kerja dan bukan kinerja; (iii) sistem promosi
yang ada berdasarkan career-track dengan penilaian melalui asesmen; (iv) PNS sulit untuk
dipecat kecuali adanya kasus luar biasa dan catatan kinerja yang sangat buruk selama suatu
jangka waktu. Proses pemecatan itu sendiri juga memakan waktu yang tidak sebentar.
Dari sisi keuangan, penyebab utama permasalahan rendahnya efektifitas dalam orga-
nisasi Pemerintah adalah kekakuan dalam merealisasikan anggaran. Sebagaimana dipahami
bersama, terdapat kelemahan-kelemahan yang ditemukan dalam kekakuan sistem pelaksa-
naan anggaran tradisional yaitu: (i) sulitnya mengalokasikan anggaran lintas item; (ii) uang
yang tidak dibelanjakan pada suatu tahun anggaran akan hangus dan tidak dapat dialokasi-
kan pada tahun anggaran berikutnya; (iii) kecenderungan manajer untuk menghabiskan uang
pada tahun anggaran terkait. Organisasi yang digerakkan misi dianggap lebih efisien, efektif,
inovatif, fleksibel dan memiliki semangat kerja yang lebih tinggi dibandingkan dengan orga-
nisasi yang digerakkan aturan.
Untuk mengatasi permasalahan tersebut, Osborne dan Gaebler menawarkan solusi yang
mereka sebut dengan penganggaran yang diarahkan misi (mission-driven budgeting). Sistem
penganggaran tersebut memiliki karakteristik yaitu: (i) setiap agensi dapat mengalokasikan
antar item dalam anggaran; (ii) agensi dapat menyimpan uang lebih pada suatu tahun ang-
garan untuk dialokasikan pada tahun anggaran berikutnya. Terdapat beberapa keunggulan
yang diklaim dari implementasi penganggaran yang diarahkan misi yaitu: (i) memberikan
insentif kepada setiap pekerja; (ii) menyediakan sumber daya untuk mencoba ide-ide baru;
(iii) memberikan otonomi yang dibutuhkan untuk mengatasi permasalahan yang terjadi; (iv)
menciptakan lingkungan yang dapat diprediksikan; (v) mensimplifikasikan kerumitan pada
proses penganggaran; (vi) menghemat dana untuk auditor dan pejabat penyusun anggaran;
(vii) membebaskan dari pengawasan legislasi sehingga dapat berfokus pada isu-isu yang lebih
penting.

d) Berorientasi Hasil
Prinsip orientasi hasil (result-oriented) menekankan pada mekanisme pengukuran akun-
tabilitas yang dilakukan Pemerintah. Sebagaimana dimaklumi, secara tradisional Pemerintah-
an melakukan pengukuran akuntabilitas melalui input atau jumlah anggaran yang digunakan.
Osborne berpendapat mekanisme pengukuran semacam ini semestinya beralih kepada peng-
ukuran dengan pendekatan outcome dan hasil (result).
Kelemahan orientasi Pemerintah tersebut juga menjadi sasaran pembahasan para ahli
lainnya. Charless Goodsell (1993) sebagaimana dikutip dalam 'Democracy and the New Public
Management', menyatakan permasalahan pada Pemerintah bukan pada apa yang Pemerintah
sebaiknya lakukan (what government should do) melainkan bagaimana suatu hal sebaiknya
dilakukan (how it should do). Terkait dengan pelaksanaan program/kegiatan yang bertujuan
untuk memproduksi barang dan jasa yang berkualitas untuk masyarakat (customer), Good-
sell menyarankan dorongan melakukan sesuatu didasarkan pada persuasi (persuasion) dan
bukan perintah (command). Selain itu Pemerintah dituntut untuk memiliki respon terhadap
customer (be responsive to customers), memberdayakan klien (empower client) dan bersifat
entreprenual (be entreprenual). Hal serupa juga ditemukan oleh OECD (2002). Dalam laporan
berjudul 'Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends', OECD menyatakan

28
Mengembangkan Tata Kelola BLU

bahwa akuntabilitas di sektor publik secara tradisional berbasiskan pada kepatuhan (compli-
ance) pada aturan, regulasi dan prosedur.
Dalam praktiknya, penerapan orientasi hasil bukanlah hal yang mudah. OECD (2002), ,
US Department of Health and Human Services (DHHS) (1997), dalam laporan penelitian ber-
judul 'Results-Based System for Public Health Program', menemukan beberapa permasalahan
dalam implementasi akuntabilitas yang berorientasi hasil yaitu: (i) kesulitan menetapkan ukur-
an yang terkait dengan misi program; (ii) kesulitan dalam mendapatkan data penting terkait
dengan pengukuran; (iii) kesulitan memilih standar yang digunakan dalam pengukuran; (iv)
keterbatasan kapasitas untuk mengalisa dan menginterpretasi informasi. DHHS melakukan
pengujian terhadap penerapan akuntabilitas berorientasi hasil pada sistem kesehatan di 11
(sebelas) negara bagian. Hal-hal yang diujikan terdiri dari 2 (dua) hal yaitu: (i) usaha-usaha
eksekutif terkait perencanaan strategis dan setting prioritas; serta (ii) sistem fokus terhadap
populasi target dan intervensi program-program spesifik. Terdapat kesamaan pada negara-
-negara yang menerapkan mekanisme akuntabilitas tersebut yaitu: (i) tekanan publik terha-
dap perbaikan sistem pemerintahan; (ii) adanya komitmen penerapan dari level tertinggi; (iii)
keterlibatan stakeholder secara intensif.
Reformasi sektor publik dari sistem tradisional menuju sistem berorientasi hasil memiliki
suatu kompleksitas. Hasan Ouda (2015) , dalam 'Results-Based Systems are the Path Towards
Results-Oriented', merangkum 12 (dua belas) prinsip dari penerapan pemerintahan yang ber-
orientasi hasil yaitu:
Tabel 1. 12 Prinsip Pemerintahan yang Berorientasi Hasil
No Pemerintah Berorientasi Hasil Pemerintahan Tradisional
1 Fokus pengelolaan untuk hasil Fokus pengelolaan pada input, proses dan kepa-
tuhan
2 penciptaan nilai dari sumber daya yang tersedia membelanjakan sumber daya yang tersedia
3 anggaran untuk hasil (output/outcomes) anggaran merupakan input
4 akuntabilitas berorientasi outcomes atau hasil akuntabilitas penggunaan/input
(result)
5 mengelola sumber daya ekonomi secara total mengelola aliran kas dan keseimbangan kas
6 pengukuran kinerja operasional pada tingkat pengukuran kinerja pada kepatuhan terhadap
ekonomi, efisiensi dan efektifitas aturan, regulasi dan prosedur
7 audit dilakukan pada kinerja pemerintahan audit pada legalitas dan kesesuaian terhadap
aturan penarikan dana
8 laporan disusun terkait sumber daya ekonomi laporan disusun terkait dengan posisi keuangan
total dan kinerja pemerintah
9 terdapat sistem kuat yang menghubungkan tidak terdapat hubungan yang kuat
antara perencanaan, kebijakan, penganggaran,
manajemen keuangan, sistem manajemen kinerja
10 sentralisasi tujuan (objectives) dan mendesentrali-
sasikan pengelolaan
11 mendorong kolaborasi antara dan di internal
bagian Pemerintah
12 adanya hubungan antara sumber daya dengan
hasil untuk pengembangan keputusan pengang-
garan

e) Diarahkan oleh Pelanggan


Prinsip Pemerintah yang diarahkan pelanggan (customer-driven Government) merupa-
kan salah satu prinsip dalam penerapan Pemerintahan yang wirausaha (enterpreneur govern-
ment). Sebagaimana dipahami, secara tradisional pemerintahan belum optimal menggunakan

29
Mengembangkan Tata Kelola BLU

pendapat pelanggan atau pengguna layanan sebagai umpan untuk perbaikan layanan. Pada-
hal pengguna layanan merupakan bagian dari masyarakat. Manajer pemerintahan cenderung
menganggap bahwa mereka tidak mendapat dana secara langsung dari pengguna layanan.
Selain itu pengguna layanan hanya memiliki sedikit alternatif terhadap pelayanan yang dise-
lenggarakan pemerintah. Dengan kata lain, pengguna layanan pemerintah seringkali bersifat
terpaksa.
Osborne dan Gaebler berpendapat bahwa mendengarkan pendapat pelanggan atau
pengguna layanan merupakan hal yang penting bagi instansi pemerintah. Hal tersebut di-
dasarkan pada kenyataan bahwa sebagian besar pelanggan memahami hal-hal yang mereka
harapkan dari instansi Pemerintah. Terdapat beberapa keuntungan dari mendengarkan pen-
dapat pengguna layanan yaitu: (1) mendorong penyediaan jasa menjadi akuntabel dari su-
dut pandang pengguna layanan; (2) depolitisasi pengambilan keputusan penyedia jasa; (3)
menstimulasi inovasi-inovasi baru; (4) memberi masyarakat pilihan jasa-jasa yang berbeda; (5)
mengurangi hal-hal yang bersifat mubazir, karena segenap usaha digunakan untuk memenuhi
permintaan (demand); (6) menciptakan kesempatan yang lebih besar bagi ekuitas.
Pada tataran implementatif, kepuasan pelanggan terhadap pemerintah seringkali lebih
rendah dibandingkan kepuasan terhadap swasta. Jane Winesman (2015), dalam artikel berju-
dul 'Customer Driven Government: How Listen, Learn and Leverage Data for Service Delivery
Important', menyatakan kepuasan pelanggan publik terhadap swasta cenderung lebih tinggi
dibandingkan kepada pemerintah. Hal tersebut didasarkan pada survey terhadap 43 industri
dalam American Customer Satisfaction Index. Beberapa hal yang menarik lainnya juga diung-
kapkan oleh Winesman yaitu: (i) terdapat ketertarikan publik untuk memberikan umpan balik
kepada pemerintah; (ii) salah satu metode menghimpun pendapat pelanggan adalah melalui
survey; (iii) beberapa pemerintah menggunakan sosial media untuk berinteraksi dengan ma-
syarakat; (iv) data yang berasal dari 311 (call center keluhan warga kota) dapat menjadi umpan
balik pelanggan.

f) Mewirausahakan Pemerintah (enterprising government)


Ide dari prinsip mewirausahakan pemerintah ini adalah meletakkan fokus pada jumlah
yang diterima daripada jumlah yang dibelanjakan. Menurut Osborne dan Gaebler, Pemerintah
harus memiliki metode yang inovatif untuk menghasilkan uang daripada hanya membelanja-
kan uang. Prinsip ini menuntut institusi pemerintah belajar mengelola asetnya untuk meng-
hasilkan uang. Terdapat 4 (empat) cara mewirausahakan pemerintah yaitu: (1) menggunakan
motif keuntungan; (2) menarik biaya penggunaan; (3) melakukan investasi berdasarkan hasil
yang diharapkan (expected return); (4) mengubah manajer menjadi pengusaha.

B. Konsep Tata Kelola yang Baik (Good Governance)

Sebagai penerapan dari pemikiran pemerintah yang wirausaha (enterpreneual govern-


ment), suatu BLU semestinya digerakkan oleh tata kelola dan bukan oleh aturan. Suatu tata
kelola yang baik akan menjadi suatu mekanisme atau mesin bagi organisasi dimana setiap ba-
gian dari mesin dapat berjalan sesuai dengan fungsinya, dapat memberikan sinyal ketika terja-
di kesalahan kerja dan bahkan dapat melakukan perbaikan secara mandiri terhadap kerusakan
yang terjadi. Mesin tersebut juga dapat dikendalikan serta menggunakan sumber daya yang
terukur dengan performa yang terukur pula. Mekanisme kerja mesin itu adalah tata kelola.
Setiap BLU memiliki tujuan yang berbeda-beda dan oleh karenanya tidak dapat dibuat
seragam untuk semua BLU. Tata kelola BLU semestinya dibuat unik sesuai dengan karakteristik

30
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BLU tersebut. Oleh karenanya diperlukan prinsip-prinsip tata kelola BLU. Prinsip-prinsp terse-
but merupakan hal yang berlaku umum dan diterjemahkan dalam suatu kerangka kerja BLU
sesuai dengan karakteristiknya.

1. Mendefinisikan Terminologi Tata Kelola


Tata kelola secara sederhana dapat diterjemahkan sebagai aturan main sebagai akibat
dari hubungan kontrak antara 2 (dua) pihak atau lebih. The Backwell Encyclopedia of Ma-
nagement (diedit oleh Carry dan Argyris tahun 1998), menjelaskan bahwa pembahasan tata
kelola perusahaan terkait dengan aturan, prosedur, dan administrasi pada kontrak perusahaan
dengan pemilik saham, kreditur, pegawai, suplier, pelanggan dan pemerintahan terkait.
Luigi Zingales (1997), dalam essay-nya berjudul 'Corporate Governance', mendefinisikan
sistem tata kelola sebagai suatu kumpulan pembatasan yang merupakan perwujudan tawar
menawar setelah terpenuhinya suatu kondisi (ex-post) terhadap sewa-menyewa selain tanah
(the quasi-rent) yang dihasilkan pada suatu hubungan (a governance system is a complex set
of constraints that shape the ex-post bargaining over the quasi-rent generated in the course
of relationship). Dalam tataran korporasi, konsep tata kelola membahas hal-hal terkait dengan
alokasi kepemilikan, struktur pemodalan, skema insentif manajerial, peralihan kepemilikan,
dewan direktur, tekanan dari investor institusi, kompetisi pasar produk, kompetisi pasar te-
naga kerja, struktur organisasi dan hal lainnya menyangkut sewa menyewa selain tanah (the
quasi-rent).

2. Memformulasikan Prinsip-prinsip Tata Kelola yang Baik


OECD (2015), dalam suatu standar berjudul 'G20/OECD Principles of Corporate Gover-
nance', mencoba memformulasikan tata kelola korporasi yang baik. Pada tataran BLU, impli-
kasi dari adanya tata kelola yang baik adalah memastikan pemangku kepentingan (stakehol-
der) dan pemilik program (shareholder) memiliki hak-hak yang dilindungi dan memungkinkan
BLU untuk menurunkan biaya dan memfasilitasi BLU untuk mengakses sumber daya untuk
meningkatkan layanan.
Beberapa prinsip-prinsip tata kelola perusahaan versi OECD cukup dapat diaplikasikan
pada tata kelola BLU. Kami mencoba merumuskan prinsip-prinsip tersebut pada pengaplika-
sian di BLU sebagai berikut:
Tabel 2. Adaptasi Prinsip GCG OECD pada Good BLU Governance
No Prinsip Good Corporate Go- Usulan Adaptasi dalam Good Keterangan
vernance versi OECD BLU Governance
1 Memastikan dasar bagi suatu Memastikan dasar bagi suatu
efektifitas kerangka kerja tata efektifitas kerangka kerja tata
kelola perusahaan kelola BLU
(Ensuring the basis for an
effective corporate governance
framework)
2 Hak dan perlakuan yang adil - tidak dimasukkan - tidak terdapat konsep pemilik
antara pemilik saham dan fung- saham dalam BLU
si kunci kepemilikan
(the right and equitable treat-
ment of shareholder and key
ownership function)
3 Investor institusional, pasar - tidak dimasukkan - Pada dasarnya BLU tidak dapat
saham dan intermediari lainnya melakukan pinjaman jangka pan-
(Institutional investor, stock jang dan investasi jangka panjang
markets, and other intermedi- kecuali atas persetujuan Menteri
aries) Keuangan

31
Mengembangkan Tata Kelola BLU

No Prinsip Good Corporate Go- Usulan Adaptasi dalam Good Keterangan


vernance versi OECD BLU Governance
4 Peran stakeholder dalam tata Peran stakeholder dalam tata
kelola perusahaan kelola BLU
(The role of stakeholder ini
corporate governance)
5 Pernyataan dan tranparansi Pernyataan dan tranparansi
(Disclosure and tranparency)
6 Tanggung jawab dewan Tanggung jawab dewan
(The responsibility of Board)

a) Memastikan basis kerangka kerja yang efektif pada tata kelola BLU
Kerangka tata kelola BLU semestinya mengutamakan transparansi dan keadilan pasar,
serta alokasi sumber daya yang efisien. Kerangka tersebut juga konsisten dengan hukum dan
mendukung efektifitas supervisi dan pelaksanaan.
Pengembangan BLU kiranya didasarkan bagaimana Pemerintah memberikan suatu dam-
pak terhadap perekonomian. BLU memberikan suatu ruang bagi Pemerintah untuk dapat ber-
gerak secara fleksibel yang diharapkan dapat memberi pengaruh pada perekonomian. Oleh
karenanya, Pemerintah semestinya memiliki suatu grand design bagaimana BLU-BLU tersebut
diposisikan dan bagaimana tujuan akhir dapat digerakkan oleh BLU.
Sebagai suatu unit layanan, BLU bergerak di pasar dan, oleh karenanya, bersaing dengan
unit-unit layanan lainnya baik BLU lainnya, instansi pemerintah non BLU maupun sektor privat.
Oleh karenanya, terdapat hal-hal yang perlu diperhatikan oleh BLU. Pertama, BLU dalam bero-
perasi semestinya memperhatikan integrasi pasar. BLU semestinya, tidak menciptakan halang-
an yang menyebabkan sektor privat keluar dari pasar. Misalnya, suatu rumah sakit BLU kiranya
tidak menetapkan harga yang terlalu murah sehingga menyebabkan rumah sakit lainnya tidak
dapat bersaing. Sebaliknya, rumah sakit BLU semestinya menjadi rujukan utama bagi rumah
sakit swasta. Kerangka kerja yang memperhatikan integrasi pasar merupakan suatu konstrain
terhadap prinsip kompetitif yang diajukan oleh Osborne.
Kedua, pendirian BLU sebaiknya memberikan insentif kepada masyarakat untuk berparti-
sipasi. BLU kiranya dapat menjadi agen Pemerintah untuk mengajak masyarakat terlibat pada
peningkatan layanan. Keterlibatan tersebut berupa pengembangan layanan yang memudah-
kan akses kepada masyarakat, instrumen-instrumen pendanaan (untuk BLU pendanaan) yang
memungkinkan masyarakat terlibat pada pengembangan ekonomi, pelaporan yang transpa-
ran yang memungkinkan masyarakat dapat ikut mengawasi pengelolaan BLU, edukasi produk
layanan kepada masyarakat terutama terkait dengan peningkatan kualitas hidup masyarakat
serta hal-hal lain yang menjadi insentif bagi masyarakat untuk berpartisipasi.
Ketiga, mempromosikan transparansi. BLU semestinya memberi contoh penerapan trans-
paransi dalam baik pada hubungan stakeholder, pelaksanaan kinerja maupun manajemen
keuangan. Transparansi tersebut diharapkan dapat menjadi acuan bagi sektor privat untuk
meningkatkan transparansinya.
Kerangka kerja yang dibangun pada BLU semestinya juga memegang suatu konsistensi
terhadap peraturan, transparan dan dapat dilaksanakan. Termasuk di dalamnya pembagian
yang jelas hubungan BLU dengan Supervisor, Regulator dan Principal. Ketiga unit tersebut
semestinya diseleksi secara ketat terkait integritas dan kompetensinya.
Hal yang harus diperhatikan dalam pembangunan tata kerja BLU adalah kepastian bahwa
tata kerja tersebut dapat dilaksanakan. Sebagaimana dipahami, BLU memiliki suatu fleksibi-
litas dan posisi strategis untuk meningkatkan kualitas bangsa dan negara. Melalui pendirian
BLU, Pemerintah menitipkan kepentingannya untuk membangun dan meningkatkan daya sa-

32
Mengembangkan Tata Kelola BLU

ing bangsa. Oleh karenanya setiap hal yang disusun dalam kerangka kerja merupakan suatu
komitmen Dewan Direksi untuk berkontribusi dalam pembangunan.

b) Peran stakeholder dalam tata kelola


Kerangka tata kelola sebaiknya mempertimbangkan hak dari stakeholder yang telah di-
bangun oleh peraturan atau melalui kerjasama yang saling menguntungkan dan mendorong
kerja sama aktif antara BLU dan stakeholder dalam menciptakan kemakmuran, peluang kerja
dan kemampuan keuangan yang berkelanjutan
Salah satu stakeholder yang sering dilupakan adalah bagaimana menempatan hak dan
kewajiban pegawai BLU dalam berpartisipasi dan memberikan kontribusi kepada unit organi-
sasinya. Pada tata kelola BLU kiranya perlu dirumuskan hak-hak dan kewajiban pegawai BLU
untuk berpartisipasi dalam pengelolaan organisasi. Termasuk di dalam hak dan kewajiban
tersebut adalah hak, kewajiban serta saluran informasi apabila terdapat pelanggaran serius
terhadap kode etik organisasi.
Untuk mengoptimalkan partisipasi stakeholder, kiranya diperlukan sistem informasi yang
relevan, memadai dan reliabel sesuai waktu dan aturan yang ditetapkan oleh regulator. Data
yang disajikan dalam sistem informasi tersebut merupakan data-data yang bersifat statis dan
memenuhi harapan dan kepentingan para stakeholder.

c) Pernyataan dan transparansi


Sebagai suatu unit organisasi yang mempromosikan transparansi dan tata kelola yang
baik, maka setiap BLU semestinya juga memiliki kerangka kerja yang baik dan transparan.
Ringkasan kerangka kerja tersebut termuat dalam Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) yang
disetujui oleh Principal dalam Rapat BLU Tahunan (RBT).
RBA juga berfungsi sebagai pernyataan (disclosure) kinerja BLU kepada stakeholder. Per-
nyataan yang terdapat dalam RBA sedikitnya memuat hal-hal seperti: (i) kinerja keuangan dan
operasional; (ii) tujuan BLU dan informasi non-finansial; (iii) informasi terkait Dewan Penga-
was, Dewan Direksi, termasuk kualifikasinya, proses seleksi; (iv) transaksi terkait pihak-pihak
yang memiliki keterkaitan; (v) faktor-faktor risiko; (vi) isu-isu terkait pegawai dan stakeholder;
(vii) struktur dan kebijakan terkait tata kelola, termasuk proses untuk mengimplementasikan
Untuk menjamin terpenuhinya kondisi transparansi maka diperlukan audit yang dilaksa-
nakan dalam 2 (dua) tingkat yaitu internal dan eksternal. Audit internal dilakukan pada perio-
de tertentu oleh unit-unit internal BLU yang bertanggung jawab kepada manajemen puncak.
Sedangkan audit eksternal atau audit tahunan dilaksanakan oleh auditor yang independen,
kompeten dan berkualifikasi

d) Tanggung jawab dari Dewan Direksi


Kerangka kerja tata kelola BLU dapat memastikan petunjuk strategis, monitoring yang
efektif pada manajemen, akuntabilitas Dewan Direksi kepada Principal. Untuk itu diperlukan
deskripsi yang dapat mendefinisikan secara jelas peran dan tanggung jawab Direksi.
Sebagai suatu institusi yang digerakkan oleh misi (mission-drive organization), setiap
langkah yang diambil oleh Direksi BLU sebaiknya dibatasi oleh prinsip, bukan oleh aturan.
Prinsip-prinsip tersebut selanjutnya dikembangkan dalam kerangka kerja tata kelola BLU yang
disetujui oleh Rapat BLU Tahunan. Kerangka prinsipyang diusulkan untuk dikembangkan ada-
lah sebagai berikut: (i) Direksi melakukan sesuatu berbasiskan informasi, mempertimbangkan

33
Mengembangkan Tata Kelola BLU

due diligence; (ii) Direksi mempraktikan standar etika yang berkualitas tinggi; (iii) Direksi me-
menuhi fungsi-fungsi kunci termasuk mereviu dan mengarahkan strategi BLU, rencana-ren-
cana tindakan yang utama, kebijakan dan prosedur manajemen risiko, anggaran tahunan dan
rencana bisnis.
Adapun tanggung jawab dari Dewan Direksi diusulkan sebagai berikut: (i) mengatur tu-
juan kinerja, memonitor implementasi dan kinerja BLU, mengawasi belanja modal utama, me-
monitor efektifitas praktik tata kelola BLU dan melakukan perubahan apabila diperlukan; (ii)
memilih, mengkompensasi, memonitor, dan jika dibutuhkan mengganti eksekutif kunci dan
mengawasi rencana suksesi; (iii) memperhitungkan remunerasi yang sesuai dengan aturan
perundangan sehingga dapat meningkatkan produktifitas pegawai sesuai dengan kemampu-
an keuangan BLU; (iv) memastikan nominasi Direksi secara formal dan transparan; (v) memo-
nitor dan mengelola potensi konflik kepentingan; (vi) mengawasi setiap proses dalam organi-
sasi untuk mencapai tujuan.

C. Konsep Agensifikasi
Dalam Penjelasan PP 23 Tahun 2005, diuraikan bahwa BLU merupakan penerapan dari
konsep pengagenan atau agensifikasi (agencification) yang telah banyak dipraktikkan di man-
ca negara. Oleh karenanya, perlu juga dipahami bagaimana ide dasar dan penerapan konsep
agensifikasi.

1. Ide Dasar

Ide dasar agensifikasi adalah pemisahan tanggung jawab pihak yang bertindak sebagai
regulator (steering) dan pihak yang berperan sebagai operasional atau pendayung (rowing).
Pemisahan tanggung jawab tersebut membuat pihak regulator dapat berfokus pada pemba-
ngunan regulasi yang berkualitas tanpa harus dirumitkan dengan permasalahan-permasalah-
an layanan operasional. Dari sisi yang lain, pihak yang melaksanakan fungsi operasional dapat
berfokus pada pelaksanaan fungsinya tanpa dirumitkan dengan perencanaan dan pembahas-
an dengan pihak legislatif.
Berbagai uraian dari beberapa ahli dan organisasi internasional juga mengerucut pada
ide dasar agensi yaitu pemisahan tanggung jawab antara regulator dan operator dengan
memberikan otonomi kepada operator tersebut untuk mengolah sumber daya yang dimiliki.
Beblavy (2002), dalam 'Understanding the Waves of Agencification and the `Governance Prob-
lems They Have Raised in Central and Eastern European Countries', merumuskan agensifika-
si sebagai suatu proses delegasi dan devolusi kepada lembaga-lembaga publik yang diberi
suatu otonomi, terutama terkait dengan pengelolaan SDM dan keuangan, dimana lembaga
tersebut merupakan bagian dari negara dan dapat melakukan tindakan hukum untuk mereka
sendiri.
Menurut Jacobsson dan Sundtrom (2007), dalam papernya berjudul 'Governing Sta-
te Agencies : Transformations in the Swedish Administration Model', ide dasar agensifikasi
adalah pemisahan antara pembuat kebijakan (policy formation) dengan pengimplementasi
kebijakan (policy implementation). Pembuat kebijakan merupakan eksekutif inti, sedangkan
pengimplementasi kebijakan terdiri dari agensi eksekutif profesional yang dikelola secara in-
dependen dan harus melaporkan kepada eksekutif inti tersebut hasil kinerjanya. Agensi me-
rupakan institusi yang bertindak sebagai implementator kebijakan tersebut.
OECD (2005) dalam 'Modernizing Government. The Way Forward', menguraikan bebera-
pa tujuan praktik agensifikasi: (a) meningkatkan efisiensi; (b) menguatkan dan mengklarifikasi

34
Mengembangkan Tata Kelola BLU

tanggung jawab dan akuntabilitas; (c) mendorong administrasi yang profesional; (d) lebih
banyak administrasi yang berorientasi layanan yang ditempatkan di dekat warga.

2. Agensifikasi sebagai Bagian dari New Public Management (NPM)


Karakter mewirausahakan pemerintah (enterprising the government) merupakan karak-
ter utama dari institusi Pemerintah berbentuk Badan Layanan Umum (BLU). Tujuannya pem-
bangunan karakter ini adalah membangun institusi yang memberikan pelayanan optimal de-
ngan tetap memperhatikan efektifitas dan efisiensi dalam mengalokasikan sumber daya. Ide
tersebut merupakan pengejawantahan dari teori agensi yang telah diadaptasi pada sistem
pemerintah di negara lain.
Teori agensifikasi sendiri merupakan inti dari pemikiran New Public Management yang
berfokus pada pemecahan permasalahan lemahnya efektifitas dan efisiensi pemerintah dalam
memberikan pelayanan publik melalui adopsi konsep-konsep yang telah sukses diterapkan
di sektor privat. Menurut Charless Goodsell (1993) sebagaimana dikutip dalam 'Democracy
and the New Public Management', menyatakan permasalahan pada Pemerintah bukan pada
apa yang Pemerintah sebaiknya lakukan (what government should do) melainkan bagaimana
suatu hal sebaiknya dilakukan (how it should do). Terkait dengan pelaksanaan program/kegi-
atan yang bertujuan untuk memproduksi barang dan jasa yang berkualitas untuk masyarakat
(customer), Goodsell menyarankan dorongan melakukan sesuatu didasarkan pada persuasi
(persuasion) dan bukan perintah (command). Selain itu Pemerintah dituntut untuk memiliki
respon terhadap customer (be responsive to customers), memberdayakan klien (empower
client) dan bersifat entreprenual (be entreprenual).
Teori agensifikasi mendistribusikan tata kelola pemerintah pada pihak-pihak yang ter-
pisah. Donald Moynihan, dalam 'Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experien-
ce', menguraikan karakteristik dari teori agensi yaitu: (a) pemilahan secara struktur dan/atau
penciptaan organisasi yang memiliki tugas spesifik; (b) kontrak kinerja - suatu format peng-
aturan, pengawasan dan pelaporan pencapaian target kinerja; (c) deregulasi (atau regulasi
ulang) pengendalian terhadap personel, keuangan dan hal-hal terkait manajerial. Penerapan
ide agensifikasi diinterpretasikan dalam konteks yang berbeda-beda di tiap negara.
Allen Shick (2002), dalam 'Agencies in Search Principles', menjelaskan terdapat 2 (dua)
inti dari penerapan NPM. Pertama, prinsip 'let the managers manage' dimana deregulasi dila-
kukan terhadap penggunaan sumber daya dalam operasional. Inti NPM ini juga diadopsi da-
lam paradigma keuangan negara di Indonesia. Salah satunya adalah pelimpahan kewenangan
administrasi (ordonnateur) keuangan negara yang sebelumnya dipegang oleh Menteri Keu-
angan menjadi dikelola oleh Menteri Teknis. Tata kelola BLU juga merupakan penerapan prin-
sip ini. Inti dari prinsip ini adalah memberikan ruang yang memadai bagi manajer di instansi-
-instansi pemerintahan untuk merencanakan, menggunakan dan mengelola sumber daya.
Prinsip kedua adalah 'make manager manage'. Ketika prinsip pertama diterapkan secara
luas pada pengelolaan manajemen keuangan negara di Indonesia, prinsip kedua belum men-
dapatkan ruang pada pengaturan-pengaturan terkait keuangan negara. Pada dasarnya. prin-
sip ini diterapkan melalui adanya kontrak kinerja antara pihak yang memberikan delegasi dan
agensi yang menerima delegasi. Kontrak tersebut menspesifikasikan ekspektasi pihak-pihak
yang memberikan delegasi serta bagaimana mengukur kinerja pihak-pihak yang menerima

35
Mengembangkan Tata Kelola BLU

delegasi. Karena terdapat hubungan kontrak antara kedua pihak tersebut maka hubungan
tersebut dapat disamakan dengan hubungan Principal Agent pada sektor privat. Wakil dari
institusi Pemerintah yang mendelegasikan kewenangannya merupakan Principal, disamakan
dengan pemegang saham pada sektor privat. Sedangkan pimpinan institusi Pemerintah yang
mendapat pendelegasian kewenangan merupakan agent, disamakan dengan Dewan Direksi
pada sektor privat.
Kedua prinsip dalam NPM tersebut saling mendukung satu sama lain dan tidak dapat di-
pisahkan. Prinsip pertama memberikan diskresi yang luas kepada manajer untuk dapat bekerja
dengan fleksibilitas terhadap akuntabilitas. Namun, pemberian hak diskresi tersebut tentunya
harus dipertanggungjawabkan dengan adanya keterbukaan dalam pemberian informasi yang
digunakan untuk mengukur kinerja dari agensi.

3. Praktik di Negara Lain


Sebagaimana dipahami, setiap negara memiliki latar belakang yang berbeda-beda ter-
kait tradisi administrasi politik, budaya dan sistem legal menyebabkan praktik yang berbeda-
-beda terhadap penerapan konsep agensi. Dolowitz dan Marsh (1996), dalam 'Who Learns
What from Whom: A Review of the Policy Transfer', menyatakan bahwa pengembangan agensi
berbeda-beda di tiap negara. Warisan historis, seperti okupasi kolonial, tradisi institusional,
krisis seperti perang dan krisis keuangan, serta berbagai transisi seperti demokratisasi dan
integrasi Eropa memberi dampak pada proses penciptaan agensi. Perbedaan-perbedaan yang
terjadi pada negara-negara tersebut menyebabkan perlu adanya pertimbangan-pertimbang-
an apabila kita hendak mengadopsi suatu sistem dari negara lain.

a) Inggris
Inggris tercatat sebagai negara yang paling berhasil menerapkan konsep agensifikasi.
Agensifikasi secara masif dilakukan oleh Margaret Thatcher di sekitar tahun 1980an sebagai
cara untuk memotong belanja publik secara besar-besaran serta meningkatkan tabungan.
Menurut Panchamina dan Thomas, dalam buku berjudul 'The Next Steps Inisiative', dari tahun
1988 hingga 1997 Pemerintah Inggris berhasil memindahkan sekitar 75%-95% PNS dari in-
stitusi birokrasi dengan inisiatif Britain's Next Step yang mendorong penghematan anggaran
yang cukup signifikan. Reformasi birokrasi tersebut juga mengubah pejabat-pejabat senior
lebih berfokus kepada regulasi karena tidak lagi dipusingkan oleh rumitnya operasional. Ka-
rena kesuksesan tersebut, Inisiatif Next Steps seringkali dianggap sebagai reformasi birokrasi
paling revolusioner sepanjang sejarah pemerintahan.
Allen Shick (2002) mencatat implementasi agensifikasi di Inggris. Pijakan utama yang
digunakan dalam implementasi tersebut adalah inisiatif Britain's Next Step yang merupakan
rencana ambisius Parlemen pada tahun 1988. Ide inti dari inisiatif tersebut adalah agensi se-
baiknya didirikan untuk membawa fungsi eksekutif pemerintah dengan kerangka kebijakan
dan sumberdaya diatur oleh Kementerian (agencies should be established to carry out the
executive function of government within a policy and resource framework set by a depart-
ment). Pengembangan agensi sebagai lengan Pemerintah tersebut merupakan jawaban ter-
kait 3 (tiga) kebutuhan mendasar dalam pemerintahan yaitu: (i) kebutuhan fokus terhadap
pekerjaan untuk diselesaikan (the job to be done); (ii) dengan menggunakan orang yang tepat
(the right people); (iii) dan dengan menjaga tekanan terhadap kinerja (maintaining a pressure
for a movement).
Dalam Inisiatif Next Step, terdapat suatu siklus (life cycle) agensi yang terdiri dari delapan

36
Mengembangkan Tata Kelola BLU

langkah yaitu: (i) status kandidat diberikan kepada entitas atau aktifitas yang didesain sebagai
calon dari agensi; (ii) opsi pendahuluan (prior options) yaitu reviu formal untuk mempertim-
bangkan misi entitas dan langkah-langkah alternatif untuk membuatnya menjadi agensi; (iii)
Hubungan Kementerian-agensi diklarifikasi, termasuk hal-hal dimana agensi diberikan oto-
ritas untuk mengelola secara mandiri; (iv) dokumen kerangka kerja termasuk di dalamnya
tujuan agensi, kondisi operasi, tanggung jawab pimpinan eksekutif, hubungan dengan Ke-
menterian induk, dan bermacam pengaturan keuangan dan pegawai; (v) rekrutmen pimpinan
agensi secara terbuka dan bekerja di bawah kontrak yang menspesifikasikan kondisi kerja
dan ekspektasi kinerja; (vi) target kinerja dipublikasikan setiap tahun; (vii) laporan tahunan
digunakan untuk membandingkan antara target kinerja dan kinerja aktual, termasuk di dalam-
nya laporan keuangan; (viii) reviu periodik dilakukan setidaknya sekali tiap lima tahun untuk
mengevaluasi bagaimana kinerja agensi dan mempertimbangkan kesepakatan operasional.
Kate Jenkins (2010), dalam buku yang berjudul 'Politicians and Public Service : Implemen-
ting Change in A Class of Cultures' menyatakan bahwa Next Step telah membawa perubahan
besar pada agensi eksekutif. Jenkins beranggapan perubahan tersebut sangat efektif, revo-
lusioner dan aktual. Namun demikian, penerapan inisiatif tersebut masih memiliki pekerjaan
rumah yang belum terselesaikan terkait hubungan antara agensi dan departemen, hubungan
antar pihak-pihak yang menggunakan layanan agensi, serta peran sentral yang mengarahkan
agensi bekerja.

b) Selandia Baru
Selandia Baru merupakan salah satu negara yang menerapkan agensifikasi secara luas
pada pemerintahannya. Richard Norman (2001), dalam papernya berjudul 'Letting and ma-
king managers manage: the effect of control systems on management action in New Zealand’s
central government', mencatat perubahan birokrasi New Zealand yang dimulai pada akhir
1980an. Birokrasi tradisional dan sentralistik diganti oleh suatu sistem yang memungkinkan
manajer sektor publik menyediakan output sebagaimana ditetapkan oleh Menteri yang du-
duk di Kabinet. Akuntansi akrual dari sektor privat diadaptasi untuk memastikan biaya output
beserta depresiasi aset pada sektor publik dapat diperbandingkan dengan hal yang sama
pada sektor swasta. Manajer diberi ruang yang memadai untuk mengelola sumber daya yang
dibutuhkan untuk menghasilkan output.
Pada tataran implementatif, penerapan agensi di New Zealand juga mengalami berbagai
permasalahan. Allen Shick (2002) menguraikan evaluasi yang dilakukan Kementerian Perben-
daharaan (The Treasury) dan Komisi Layanan Negara (State Service Commission) yang meng-
hasilkan poin-poin sebagai berikut: (i) monitoring yang tidak berkelanjutan dan tidak me-
madai dari Kementerian serta tidak adanya perhatian dari Menteri-menteri yang semestinya
bertanggung jawab; (ii) tidak memadainya respon dan ketidakpedulian agen (Crown Entities
)terhadap kebijakan Pemerintah; (iii) persyaratan akuntabilitas yang tidak lengkap dan tidak
konsisten; (iv) tidak memadainya pengaturan tata kelola sebagai akibat status yang membi-
ngungkan dari Crown Entities.

c) Korea Selatan
Korea Selatan merupakan negara yang cukup menarik untuk diperhatikan karena setiap
rezim pemerintahnya menawarkan konsep reformasi yang berbeda. Menurut OECD dan Korea
Policy Center (2008), dalam 'Transforming Korean Public Governance: Cases and Lessons', Ko-
rea Selatan merupakan negara yang gemar melakukan perubahan struktur organisasi dengan
alasan pemotongan biaya.

37
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Tabel 3. Penerapan Reformasi Birokrasi yang Berbeda-beda pada Setiap Rezim Pemerintahan di Korea
Selatan
Kim Yong-sam Kim Dae-Jung Roo Moo-hyun
(1993-1997) (1998-2002) (2003-2007)
Faktor Domestik • Demokratisasi Krisis finansial masyarakat yang terpolarisasi,
• Peralihan rezim konflik sosial
militer menuju
rezim sipil
Tujuan • Menyembuhkan Mengejar ekonomi demokrasi partisipasi dalam pemerintahan
permasalahan dan pasar
orang Korea,
• menciptakan the
New Korea
Arahan • Pemerintahan • Pemerintahan yang kecil, • Tata kelola yang baik dan
lebih bersih, lebih merestrukturisasi dan menciptakan negara inovatif
kecil dan lebih mengecilkan pada abad 21
kuat • operasi pemerintahan • Kerjasama usaha inovasi antar
• administrasi yang yang efisien Pemerintah, bisnis dan masya-
lebih demokratis • pemerintahan yang bero- rakat
dan efisien rientasi pada layanan • menciptakan sistem inovasi
• Reformasi custo- autonomous
mer-oriented
Sumber: OECD dan Korea Policy Center (2008)

Konsep agensifikasi sebenarnya juga diterapkan secara luas di birokrasi Korea Selatan.
Namun demikian, hasil dari agensifikasi tidak begitu menggembirakan. Konsep agensifikasi
tersebut diperkenalkan melalui the Executive Agency Act pada tahun 1999. Prinsip agensifi-
kasi juga meniru model-model yang ada di dunia. Agen-agen pemerintah diberi fleksibilitas
dan otonomi untuk mengelola sumber daya manusia, anggaran operasional dan mengubah
struktur organisasi.
Menurut OECD dan Korea Policy Center (2008), agensifikasi di Korea Selatan tidak per-
nah berjalan sukses. Beberapa kelemahan yang menghantui penerapan agensifikasi di Korea
Selatan yaitu: (a) lemahnya pengendalian legislatif akibat pemberian otonomi dan kebebasan
dari pengaturan legal; (b) produk yang dihasilkan seringkali merusak kepercayaan publik; (c)
sulitnya koordinasi antara kementerian dan agen; (d) tingginya risiko terkait akuntabilitas dan
korupsi.
Hasil penelitian OECD dan Korea Policy Center tersebut juga disetujui oleh para ahli dari
Korea Selatan. Nanyoung Kim dan Wonhyuk Chok (2015), dalam 'Agencification and Perfor-
mance: The Impact of Autonomy and Result-Control on the Performance of Executive Agen-
cies in Korea', menemukan bahwa tidak terdapat hubungan yang signifikan antara kinerja
dengan otonomi dalam pengelolaan keuangan dan SDM yang diteliti pada agen-agen pe-
merintah. Namun demikian, terdapat korelasi yang erat antara kinerja dengan evaluasi kinerja
dan penghargaan (reward). Temuan senada juga diungkapkan oleh Keunsei Kim (2008), dalam
'Agencification in Korea: Governance and Performance', yang menyimpulkan bahwa agensi-
fikasi tidak menghasilkan keuntungan ekonomi dan efisiensi. Setelah penerapan agensifikasi,
evaluasi secara menyeluruh terhadap pekerja menunjukkan hasil netral. Namun demikian, ter-
dapat peningkatan orientasi manajerial terhadap kinerja serta peningkatan terhadap kepuas-
an layanan.

38
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 4 IMPLEMENTASI AGENSIFIKASI PADA BLU

A. Permasalahan Agensifikasi dalam Tata Kelola BLU

Di Indonesia, agensifikasi diadaptasi melalui tata kelola Badan Layanan Umum (BLU). Tata
kelola tersebut memberikan suatu solusi bagaimana fungsi principal dan agent dipisahkan se-
hingga terbentuk suatu institusi pelayanan berfokus pada pelayanan masyarakat. Persyaratan
utama adalah pengembangan ruang gerak keuangan dan manajerial yang fleksibel dengan
melonggarkan regulasi yang dianggap menjadi hambatan dan sumber ketidakefisienan pe-
nyediaan layanan pemerintah.

1. Permasalahan Hubungan Principal Agen


Efektifitas bangunan tata kelola BLU dengan pendekatan enterprising the government
dapat diperbandingkan dengan tata kelola sektor privat dimana Dewan Direksi bekerja me-
ngelola perusahaannya sehingga dapat memaksimalkan keuntungan bagi pemilik perusa-
haan. Dalam tata kelola antara pemilik usaha/pemegang saham dan pihak pengelola usaha
pada sektor privat sebenarnya terdapat suatu permasalahan yang menjadi suatu pembahasan
dalam diskursus corporate finance. Permasalahan tersebut seringkali dikenal dengan aksioma
agency problem.
Aksioma agency problem menjelaskan bagaimana kepentingan antara pemilik saham
(shareholder) dengan Dewan Direksi yang mengelola perusahaan dapat dipertemukan se-
hingga dapat memaksimalkan keuntungan bagi pemilik dalam suatu tata kelola perusahaan
yang baik (good corporate governance). Di Indonesia, konsep ini dituangkan dalam UU No
40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas dimana terdapat 3 (tiga) organ utama dalam su-
atu perusahaan yaitu Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS), Dewan Komisaris dan Direksi.
RUPS merupakan forum yang berisi pemegang saham dimana organ ini merupakan peng-
ambil keputusan tertinggi dalam perusahaan. Wewenang tersebut tidak diberikan kepada Di-
reksi maupun Dewan Komisaris. Di sisi lain, terdapat Dewan Direksi yang bertanggungjawab
secara penuh atas pengurusan perusahaan sesuai dengan maksud dan tujuan perusahaan
serta mewakili perusahaan di dalam maupun di luar pengadilan sesuai dengan ketentuan
anggaran dasar. Sedangkan Dewan Komisaris merupakan organ perusahaan yang melakukan
pengawasan secara umum dan/atau khusus sesuai dengan anggaran dasar serta memberi-
kan nasehat kepada direksi. Pada sektor privat tersebut, RUPS berperan sebagai principal dan
Alfiker Siringoringo

39
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Direksi berperan sebagai agent. Sedangkan Dewan Komisaris berperan sebagai pihak yang
memfasilitasi kepentingan principal dalam mengawasi agent sesuai kesepakatan-kesepakatan
RUPS yang tertuang dalam anggaran dasar.
Pada dasarnya konsep BLU mencoba mendekatkan konsep principal agent pada pe-
ngembangan tata kelolanya. Peran principal diganti dengan instansi induk yang mendelegasi-
kan kepentingannya melalui kontrak kinerja. Peran Dewan Direksi tetap mendapat nama yang
sama. Sedangkan Dewan Komisaris direpresentasikan oleh Dewan Pengawas.
Dalam pengimplementasiannya, terdapat beberapa kelemahan terkait organ-organ
pembentuk BLU yaitu:
Tabel 4. Inventarisasi kelemahan hubungan organ BLU
Organ BLU Permasalahan
Instansi Induk • Semua organ ini disebut pembina. Tidak jelas pihak yang berperan
sebagai Regulator, Principal dan Supervisor.
Kementerian Keuangan
• Fungsi Regulator dan Principal Keuangan berada pada satu tangan
Dewan Pengawas • Tidak memadainya peran Dewan Pengawas dalam mengarahkan BLU
Dewan Direksi Belum terdapat standar suksesi Dewan Direksi yang menjamin transparansi

a) ketidaktegasan konsep Principal pada tata hubungan BLU


Tata kelola BLU berbeda secara signifikan dengan tata kelola sektor privat. Pada sektor
privat RUPS yang merupakan kumpulan dari pemegang saham memiliki kekuasaan tertinggi.
Setiap satu saham mewakili satu suara sehingga semakin besar sharing saham seorang share-
holder maka semakin dominan pula suaranya dipertimbangkan dalam RUPS.
Dalam BLU, kewenangan tertinggi tidak dimiliki oleh RUPS namun K/L sebagai pemberi
delegasi. Berdasarkan Penjelasan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pe-
ngelolaan Badan Layanan Umum, Kementerian Teknis berperan sebagai principal serta BLU
bertindak sebagai agent. Kedua pihak menandatangani kontrak kinerja (a contractual perfor-
mance agreement) dimana menteri/pimpinan lembaga induk bertanggung jawab atas kebi-
jakan layanan yang hendak dihasilkan, dan BLU bertanggung jawab untuk menyajikan layanan
yang diminta.
Sebagai konsekuensi adanya priviledge instansi BLU maka adanya seleksi dengan tata
kelola khusus. Konsekuensi ini yang menyebabkan timbulnya konsep pembina dimana pem-
bina teknis adalah Menteri/Pimpinan Lembaga dan pembina keuangan yaitu Menteri Keu-
angan. Pembina merupakan subjek (noun) dari pelaku pembinaan. Terdapat 3 (tiga) definisi
terminologi 'pembinaan' dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) yaitu: (1) proses, cara,
perbuatan membina (negara dan sebagainya); (2) pembaharuan; penyempurnaan; (3) usaha,
tindakan, dan kegiatan yang dilakukan secara efisien dan efektif untuk memperoleh hasil yang
lebih baik. Definisi nomor 3 terminologi 'pembinaan' tersebut selanjutnya diadaptasi dalam
konsep pembinaan pengelolaan keuangan BLU sesuai dengan Peraturan Direktur Jenderal
Perbendaharaan Nomor PER-07/PB/2015. Dalam peraturan tersebut, pembinaan pengelolaan
keuangan BLU didefinisikan sebagai:
'serangkaian usaha, tindakan, dan kegiatan yang dilakukan dengan menggunakan metode
tertentu, dan berdasarkan prinsip efisiensi dan efektifitas, untuk menghasilkan tata kelola
keuangan yang lebih baik dan penilaian kinerja pada Badan Layanan Umum'.
Peran pembina pada dasarnya tidak sepadan dengan peran pemilik kepentingan atau
wakil pemilik kepentingan. Pembina tidak memiliki kepentingan secara khusus terhadap pi-
hak yang dibina. Sebagai contoh, pembina UMKM berkepentingan terhadap keberhasilan
UMKM secara umum, namun tidak berkepentingan terhadap keberhasilan UMKM secara khu-
sus. Konsep pembina merupakan konsep pelaksanaan fungsi pemerintah untuk meregulasi,

40
Mengembangkan Tata Kelola BLU

mengalokasi dan melakukan stabilisasi.


Hal tersebut tentu saja berbeda dengan konsep principal atau pemilik kepentingan pada
sektor privat. Principal berkepentingan terhadap perkembangan modal yang ditanam dalam
perusahaan. Setiap langkah yang diambil dari Dewan Direksi dilakukan atas dasar kontrak
kinerja yang berkonsekuensi pada kenaikan atau penurunan nilai saham atau dividen yang
diperoleh.

b) perlu adanya standar suksesi Dewan Direksi yang menjamin transparansi


Kualitas kepemimpinan pada BLU pada dasarnya menentukan seberapa baik kinerja BLU
tersebut. Dengan suatu fleksibilitas, BLU sebenarnya memiliki ruang yang cukup lega untuk
meningkatkan kinerja melalui otonomi pada pengelolaan sumber daya manusia dan keuang-
an. Namun demikian, regulasi terkait dengan BLU tidak banyak mengatur tentang mekanisme
suksesi Dewan Direksi.
Sebagai institusi pemerintah, penunjukan pimpinan institusi BLU mengikuti sistem sukse-
si yang berlaku pada Kementerian induk. Beberapa BLU memang telah menggunakan sistem
suksesi kepemimpinan secara transparan. Namun sebagian besar BLU justru menunjukkan pe-
nunjukan pimpinan dilakukan tidak dengan mekanisme fit and proper test secara transparan.
Pimpinan BLU seringkali merupakan pejabat karir yang tidak melewati seleksi jabatan secara
ketat. Demikian pula apabila kinerja BLU tersebut tidak sesuai target, tidak terdapat punish-
ment yang berkonsekuensi pada jabatan pimpinan BLU.
Mekanisme suksesi melalui rotasi jabatan karir memang tidak sepenuhnya buruk. Pim-
pinan BLU yang berasal dari Kementerian/Lembaga induk mungkin baik, memiliki hubungan
politis yang harmonis dengan instansi induk, namun juga memiliki risiko kelemahan dalam
skill manajerial. Sebaliknya, pimpinan yang dipilih di luar instansi induk, memilki risiko keti-
dakharmonisan hubungan antara BLU tersebut dengan instansi induk. Hal tersebut juga di-
catat oleh Van Thiel et al (2012), dalam 'Lesson and Recommendation for the Practice of
Agencification'. Van Thiel et al menemukan bukti-bukti di beberapa negara yang ditelitinya
bahwa pimpinan agensi yang berasal dari luar institusi cenderung menyebabkan saling ke-
tidakpercayaan antara institusi induk dengan agensi, pengendalian yang sangat ketat serta
kondisi mikro-manajemen oleh Principal.
Salah satu contoh permasalahan suksesi kepemimpinan terjadi pada BLU Perguruan Ting-
gi Negeri. Berdasarkan Permendikbud Nomor 24 Tahun 2010, rektor dipilih berdasarkan suara
terbanyak dimana 65% sharing suara dimiliki oleh Senat dan 35% dimiliki oleh Menristekdikti.
Berdasarkan berita Tempo online (25/10/2016) berjudul 'KPK Curigai Pemilihan Rektor, Be-
gini Permainan Staf Menteri', disebutkan bahwa KPK mencurigai adanya pihak politik yang
mempengaruhi pemillihan rektor di salah satu PTN di Indonesia. Sementara BBC Indonesia
(27/10/2016), dalam ' ICW: Dugaan suap di pemilihan rektor karena hak kewenangan dana
yang besar di PTN', memberitakan bahwa sejumlah pengamat dan praktisi menyatakan bah-
wa jumlah uang yang besar serta banyaknya pengadaan barang di perguruan tinggi menye-
babkan jabatan pimpinan PTN menjadi posisi yang cukup diperebutkan. Dalam pengamatan
penulis, pengambilan keputusan pada pimpinan PTN seringkali tersandera oleh kepentingan
kubu-kubu pendukungnya dalam pemilihan rektor.
Fleksibilitas pemilihan atau penunjukan pimpinan BLU yang dikaitkan dengan kontrak
kinerja pada instansi BLU kiranya masih memerlukan pengembangan lebih lanjut. Kondisi ini
tentunya sangat berbeda dengan sektor privat dimana RUPS memiliki hak prerogatif dalam
menetapkan atau mengganti Dewan Direksi dengan suatu pertimbangan track record atau
kemampuan yang dimiliki seseorang. Direksi dinilai berdasarkan performanya sehingga posisi

41
Mengembangkan Tata Kelola BLU

pimpinan dapat sewaktu-waktu diganti apabila Rapat BLU Tahunan (RBT) menilai kinerja direk-
si underperform atau tidak sesuai dengan yang diharapkan pemegang saham.
Pergantian pimpinan BLU juga semestinya mempertimbangkan interval waktu yang me-
mungkinkan pimpinan tersebut dapat membuktikan kemampuan manajerialnya. Van Thiel et
al mengingatkan bahwa turnover pimpinan dapat menyebabkan kepemimpinan yang tidak
berkelanjutan, biaya transaksional, serta adanya risiko-risiko politis yang bersifat implisit.

c) kurang efektifnya Dewan Pengawas


Dewan Pengawas BLU pada dasarnya merupakan representasi Dewan Komisaris pada
sektor privat. Pada tataran implementatif, pembentukan Dewan Pengawas tidak sepenuhnya
efektif. Banyaknya temuan BPK dalam audit LKPP membuktikan bahwa konsep pendelegasian
kepentingan principal melalui Dewan Pengawas semestinya perlu direviu kembali.
Berdasarkan PP 23 Tahun 2005, Dewan Pengawas BLU dibentuk sebagai pelaksanaan
pembinaan teknis yang dilakukan oleh K/L teknis dan pembinaan keuangan yang dilakukan
Kementerian Keuangan. Definisi Dewan Pengawas sendiri ditemukan dalam Peraturan Menteri
Keuangan Nomor 9/PMK.02/2006 tentang Pembentukan Dewan Pengawas Badan Layanan
Umum. Dalam PMK tersebut, Dewan Pengawas didefinisikan sebagai organ BLU yang bertu-
gas melakukan pengurusan BLU.
Tidak semua BLU memiliki Dewan Pengawas. PP 23 Tahun 2005 mensyaratkan pem-
bentukan BLU tersebut hanya terhadap BLU yang memiliki syarat minimum realisasi omzet
tahunan sebagaimana diatur Menteri Keuangan. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 109/
PMK.05/2007 mensyaratkan Dewan Pengawas untuk nilai omzet di atas Rp15milyar. Pemba-
tasan syarat minimum tersebut pada dasarnya menimbulkan suatu pertanyaan terkait urgensi
Dewan Pengawas dalam suatu tata kelola BLU.
Dewan Pengawas bertugas melakukan pengawasan terhadap pengurusan BLU yang dila-
kukan oieh Pejabat Pengelola BLU mengenai pelaksanaan Rencana Bisnis dan Anggaran, Ren-
cana Strategis Bisnis Jangka Panjang, dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku. Adapun kewajiban Dewan Pengawas adalah : a) memberikan pendapat dan saran
kepada Menteri/Pimpinan Lembaga dan Menteri Keuangan mengenai Rencana Bisnis dan
Anggaran yang diusulkan oleh Pejabat Pengelola BLU; b) mengikuti perkembangan kegiatan
BLU, memberikan pendapat dan saran kepada Menteri/Pimpinan Lembaga dan Menteri Keu-
angan mengenai setiap masalah yang dianggap penting bagi pengurusan BLU; c) melaporkan
kepada Menteri/Pimpinan Lembaga dan Menteri Keuangan apabila terjadi gejala menurunnya
kinerja BLU; dan d) memberikan nasihat kepada Pejabat Pengelola BLU dalam melaksanakan
pengurusan BLU.
Pada implementasinya, Dewan Pengawas tidak sepenuhnya berfungsi efektif. Berdasar-
kan pengamatan di lapangan, beberapa permasalahan yang menyebabkan ketidakefektifan
Dewan Pengawas yaitu: a) pejabat yang ditunjuk untuk duduk di Dewan Pengawas terkadang
tidak memiliki pemahaman pengelolaan keuangan BLU yang memadai; b) pejabat yang di-
tunjuk tidak didukung oleh tim yang mampu menganailisis kondisi BLU secara kritis; c) tidak
terdapat kewajiban BLU untuk menyampaikan laporan kepada Dewan Pengawas; d) Pejabat
yang kritis terhadap kinerja BLU seringkali tidak diundang dalam rapat; e) sumber informasi
yang diterima Dewan Pengawas berasal dari instansi BLU tanpa ada sumber informasi pem-
banding; f) minimnya forum yang memungkinkan Dewan Pengawas melaporkan kondisi riil
kepada principal.
Salah satu bukti ketidakefektifan Dewan Pengawas adalah masih banyaknya permasa-
lahan di instansi BLU yang diangkat dalam temuan BPK pada audit LKPP 2015. Permasalahan

42
Mengembangkan Tata Kelola BLU

mendasar seperti ketiadaan SOP, regulasi yang tidak memadai, sampai kelemahan pada pe-
ngendalian internal cukup mewarnai pada temuan BPK. Hal tersebut pada dasarnya mem-
buktikan bahwa konsep Dewan Pengawas dalam BLU belum secara efektif berkontribusi pada
kinerja keuangan BLU.

d) Risiko konflik kepentingan antara fungsi Regulator dan Principal


Sebagaimana diuraikan sebelumnya, secara prinsip pengembangan fleksibilitas pengelo-
laan sumber daya keuangan pada dasarnya merupakan bentuk pendelegasian sebagian kewe-
nangan Bendahara Umum Negara (BUN). Bentuk pendelegasian tersebut berupa penetapan
status BLU, tarif, dan remunerasi. Sebagai pihak yang mendelegasikan kewenangan, Menteri
Keuangan berperan sebagai Principal BLU. Secara praktik, fungsi-fungsi tersebut dilaksanakan
oleh Ditjen Perbendaharaan dhi Direktorat Pembinaan Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
Umum (Dit PPK BLU).
Selain berperan sebagai Principal, Menteri Keuangan juga menerbitkan peraturan-pera-
turan yang terkait dengan pengelolaan keuangan BLU. Misalnya peraturan tentang mekanis-
me perhitungan tarif, perhitungan remunerasi serta penilaian kinerja. Fungsi-fungsi regulasi
ini juga dilaksanakan oleh institusi yang sama dengan fungsi principal. Dengan demikian,
garis regulasi dan principal didapat dari sumber yang sama.
Sebagai pemegang peran Principal, Direktur PPK BLU seyogyanya memiliki beban kinerja
terkait pengelolaan BLU. Beban kerja tersebut yang selanjutnya didelegasikan kepada agensi
(BLU). Permasalahan muncul manakala pihak yang dinilai kinerjanya juga berperan sebagai
pihak yang melakukan pengaturan. Hal tersebut seperti anak sekolah yang membuat sendiri
raportnya. Risiko konflik kepentingan akibat duplikasi fungsi tersebut sangat besar.
Peran Principal dan Agensi yang terletak dalam satu tangan, menyebabkan instansi pe-
megang peran tersebut berfokus pada permasalahan BLU dari sudut pandang case per case.
Sebagai pihak principal, memang penyelesaian masalah harus dilakukan secara case per case.
Namun semestinya juga terdapat pihak yang melihat permasalahan secara umum berdasar-
kan kondisi perekonomian negara. Sebagai contoh, sebagai principal tentunya Dit PPK BLU
berkeinginan BLU-BLU yang berada dalam pembinaannya memiliki kinerja keuangan yang
baik. Kepentingan tersebut menyebabkan terbitnya regulasi pemanfaatan aset yang tidak ter-
ikat dalam core-bussiness. Dalam sudut pandang regulator, hal tersebut tidak dapat dibenar-
kan karena pemanfaatan aset yang tidak sesuai core-bussiness dapat mengubah alokasi aset
yang digunakan untuk pelayanan kepada masyarakat. Akibatnya, secara makro hal tersebut
akan cenderung bersifat kontraproduktif.
Dengan memperhatikan hal-hal tersebut serta kondisi dimana peran BLU bagi penyedia-
an layanan masyarakat semakin meningkat, kiranya diperlukan pengembangan pendefinisian
stakeholder, termasuk di dalamnya peran-peran yang harus dilakukan oleh pihak yang berpe-
ran sebagai regulator serta pihak yang berperan sebagai principal. Apabila diperlukan, kiranya
dapat dilakukan pemisahan antara principal dan regulator.

2. Permasalahan Keseimbangan Fleksibilitas dan Pengendalian


Pemikiran agensifikasi yang diadaptasi pada tata kelola BLU pada dasarnya merupakan
pengejawantahan dari konsep New Public Management (NPM). Konsep ini menjanjikan suatu
pemerintahan yang berfokus pada kinerja. Sebagaimana diuraikan sebelumnya, NPM me-
miliki 2 (dua) inti. Inti pertama yaitu 'lets manager manage' berarti memberikan fleksibilitas
kepada manajer untuk mengelola sumber daya. Sedangkan inti kedua yaitu 'make manager
manage' atau mendefinisikan target-target kinerja serta melakukan pengendalian terhadap

43
Mengembangkan Tata Kelola BLU

pencapaian target tersebut.


Dalam tataran implementatif, fleksibilitas dan pengendalian harus dituangkan secara jelas
dalam suatu kontrak kinerja. Kontrak memiliki arti penting baik dari sudut pandang Principal
maupun BLU sebagai agensi. Dari sisi Principal, penerapan konsep multi-principal akan mem-
butuhkan penyatuan target atau misi BLU yang difasilitasi oleh suatu kontrak. Sedangkan dari
sisi BLU, kontrak menjadi suatu dasar pengelolaan sumber daya dan pengembangan kinerja.
Pentingnya keseimbangan antara fleksibilitas dan pengendalian merujuk pada riset-riset
yang berbasiskan kondisi empiris. Pada kondisi di lapangan, terdapat kecenderungan pengen-
dalian memiliki korelasi yang lebih erat dibandingkan dengan fleksibilitas. Nanyoung Kim dan
Wonhyuk Chok (2015), sebagaimana diuraikan pada bab sebelumnya, menemukan bahwa
fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan dan SDM tidak memiliki korelasi terhadap kinerja
dimana korelasi positif justru didapatkan antara kinerja dan pengendalian. Temuan yang sama
juga dikemukakan oleh Laegred dan Verhoest (2010) yang dituangkan dalam paper berjudul
'Organizing Public Sector Agencies: Reflection and Challenges'. Pada paper tersebut, disam-
paikan bahwa tidak terdapat bukti yang cukup kuat bahwa otonomi pada agensi menghasil-
kan kinerja.
Pada dasarnya sistem keuangan negara di Indonesia telah memberi ruang bagi pengem-
bangan fleksibilitas BLU. Fleksibilitas tersebut meliputi:
- penerapan anggaran fleksibel (flexible budget). BLU diberikan ruang untuk melakukan be-
lanja yang lebih besar dari anggaran sebagaimana tertuang dalam DIPA. Pola ini sering
disebut sebagai ambang batas yang besarnya disepakati dalam RBA. Selain itu, BLU dapat
langsung menggunakan pendapatan yang berasal dari jasa layanan untuk membiayai kegi-
atan operasional. BLU cukup melaporkan melalui Surat Perintah Pengesahan dan Pertang-
gungjawaban Belanja (SP3B) minimal setiap 3 (tiga) bulan.
- penerapan cash-carry over dimana surplus kas pada suatu tahun anggaran dapat digulirkan
sebagai saldo awal dan dipergunakan pada tahun berikutnya. Saldo awal tersebut dapat
dipergunakan sebagai uang muka kerja yang memungkinkan BLU tidak mengalami keku-
rangan dana operasional pada awal tahun anggaran sebelum terealisasinya DIPA.
Patut disayangkan, fleksibilitas yang dikembangkan dalam pengelolaan keuangan BLU
belum diimbangin dengan konsep pengendalian yang dapat memaksa Direksi BLU menyedia-
kan pelayanan terbaik untuk masyarakat, mengembangkan kualitas layanannya serta memberi
kontribusi lebih pada pembentukan ekonomi negara baik dari sisi output (belanja Pemerintah
yang berasal dari PNBP) maupun pembentukan Total Factor Productivity. Tentu saja ketidak-
seimbangan antara fleksibilitas dan pengendalian berisiko menyebabkan kontraproduktif de-
ngan tujuan dikembangkannya pengelolaan keuangan BLU dalam diskursus keuangan negara
di Indonesia.

B. Mengembangkan Hubungan Principal Agensi


Berdasarkan kebutuhan pengembangan tata kelola sebagaimana diuraikan di atas, di-
usulkan adanya penataan implementasi prinsip agensi dengan merujuk pada aliran kepen-
tingan principal. Dalam dokumen ini, konsep pengembangan ini kami sebut dengan termino-
logi Good BLU Governance (tata kelola BLU yang baik). Pengembangan tata kelola tersebut
seyogyanya dikembalikan pada prinsip-prinsip yang berlaku pada sektor privat berdasarkan
tujuan utama pengembangan konsep BLU yaitu enterprising the government. Tentu saja,
prinsip-prinsip tersebut harus dimodifikasi dengan konsep-konsep umum yang berlaku di
Pemerintahan. Oleh karenanya, terdapat beberapa hal yang perlu ditinjau kembali yaitu: (1)
pemisahan fungsi regulator dan operator dalam pembinaan pengelolaan keuangan BLU; (2)

44
Mengembangkan Tata Kelola BLU

penataan hubungan principal-agent dalam tata kelola BLU; serta (3) adanya sistem visi yang
dapat mengarahkan BLU pada posisi-posisi yang strategis dalam sudut pandang tata pereko-
nomian secara makrro.

1. Pendefinisian secara Tegas Fungsi Regulator, Principal dan Supervisor BLU


Dalam skenario Good BLU Governance, Kementerian Keuangan berperan sebagai salah
satu principal yang memiliki kepentingan terhadap meningkatnya kinerja keuangan BLU. Pe-
ran tersebut menyebabkan suatu kebutuhan pemisahan fungsi antara regulator dan supervi-
sor (pembina) sebagaimana ide dasar dari teori agensi. Pemisahan fungsi tersebut diilustrasi-
kan pada gambar di bawah ini:
Gambar 10. Pemisahan Fungsi Regulator, Principal dan Supervisor BLU

Principal Teknis Regulator Principal Keuangan

• Menyusun
peraturan dan
• Mewakili Pemerintah
• pemilik kepentingan kebijakan terkait
dalam principal atau
kinerja layanan BLU; pengelolaan
pemilik kepentingan
• Mengintegrasikan keuangan BLU
kinerja keuangan BLU;
• Menyusun standard
program BLU ke dalam • Memberikan layanan
program K/L; penilaian kinerja
penetapan BLU, tarif
BLU
dan renumerasi;
• Mempublikasi
indeks kinerja BLU

Supervisor

Badan Layanan
Umum

Gambar di atas mengilustrasikan pemisahan kewenangan antara fungsi Regulator, Prin-


cipal dan Supervisor. Fungsi regulator berperan dalam: (1) menyusun peraturan dan kebijakan
terkait pengelolaan keuangan BLU serta standar yang digunakan dalam mengukur kinerja BLU;
(2) menyusun arsitektur sistem informasi; (3) melakukan mediasi kepentingan antara institusi
yang terlibat dalam pembinaan BLU baik dari sisi teknis maupun keuangan; (4) mengusulkan
penetapan rating kinerja layanan BLU setiap tahun. Pihak regulator tidak memiliki hubungan
secara langsung dengan BLU, termasuk di dalamnya penilaian kinerja, penetapan status, tarif
maupun remunerasi. Ketiadaan hubungan tersebut akan menyebabkan independensi dan ra-
sionalitas dalam pengambilan kebijakan dan penyusunan peraturan terkait BLU.
Di sisi instansi regulator terdapat instansi yang berperan sebagai Principal Keuangan
dan Principal teknis. Kedua fungsi ini berkepentingan terhadap kinerja BLU. Principal teknis

45
Mengembangkan Tata Kelola BLU

merupakan pemilik program dan kinerja layanan BLU. Principal Teknis memiliki kewenang-
an sebagai berikut: (1) menentukan struktur organisasi dan tata laksana BLU; (2) menyetu-
jui pengusulan instansinya menjadi nominator BLU; (3) meminta pencabutan status BLU dan
penurunan rating apabila terdapat pelanggaran kontrak kinerja; (4) menganggarkan belanja
modal BLU yang pendanaannya melalui RM pada RKA K/L; (5) menyusun kontrak kinerja; (6)
mengevaluasi kesesuaian RBA dengan rencana Kementerian/Lembaga.
Sementara itu, Principal keuangan BLU berkepentingan pada kinerja keuangan. Keterli-
batan institusi tersebut dalam principal berguna sebagai perimbangan kewenangan K/L da-
lam pengambilan keputusan. Principal Keuangan memiliki kewenangan untuk: (1) memproses
usulan penetapan status BLU, tarif, remunerasi, investasi dan pinjaman jangka panjang yang
diusulkan oleh BLU; (2) menyetujui target kinerja keuangan dan layanan; (3) mengorganisir
dilakukannya audit eksternal terhadap kinerja keuangan dan kinerja layanan; (4) mewakilkan
kepentingannya sebagai Principal kepada Supervisor; (5) mengorganisir diselenggarakannya
Rapat BLU Tahunan (RBT).
Dalam melakukan pengawasan, Principal mewakilkan tugas pengawasan kepada Super-
visor. Kanwil DJPB diusulkan untuk memegang posisi tersebut. Sebagai Supervisor, Kanwil
DJPB bertugas: (1) mendampingi nominator BLU dalam persiapan untuk mendapatkan status
BLU; (2) melakukan monitoring dan evaluasi kinerja layanan dan keuangan; (3) memberikan
reviu terhadap usulan RBA, tarif, remunerasi serta usulan pendanaan investasi/ekspansi; (4)
memastikan terimplementasikannya standar tata kelola BLU sesuai ketentuan; (5) memberi
pendapat atas temuan audit internal, hasil Rapat Tinjauan Manajemen serta rencana perba-
ikan dan pencegahan; (6) melakukan pengawasan kepatuhan lalu lintas data dalam sistem
informasi; (7) mengusulkan penurunan rating kinerja layanan apabila ditemukan pelanggaran
tata kelola; (8) memproses usulan subsidi layanan.
Melalui perimbangan tersebut, diharapkan terdapat pengambilan keputusan yang lebih
objektif dan berfokus pada layanan dengan tetap berpedoman pada tata kelola BLU yang
baik. Terdapat beberapa manfaat yang diharapkan pada pemisahan kewenangan tersebut,
yaitu:
- simplifikasi, efisiensi dan efektifitas pekerjaan pada unit-unit regulator, principal dan super-
visor karena fokus masing-masing unit tidak terpecah antara regulasi dan supervisi;
- terdapat check and balance dalam perumusan regulasi maupun operasional penetapan
status, tarif maupun remunerasi;
- adanya pihak yang bertanggung jawab dalam evaluasi, penetapan kriteria serta pengem-
bangan konsep tata kelola BLU serta operasional layanan pembinaan keuangan BLU;
- menghindari adanya konflik kepentingan dan bias dalam pengambilan keputusan akibat
pemusatan kewenangan pada satu tangan;
Terdapat beberapa alternatif pemisahan fungsi regulator dan principal sebagai berikut:
Tabel 5. Alternatif Pemisahan Fungsi Regulator dan Principal
Nama Alternatif Regulator Principal Penjelasan
Alternatif 1 Komite Regu- Dit PPK BLU Konsep pemisahan demikian telah sukses diterapkan
lasi BLU Lintas pada pemisahan regulator dan operator pada akuntansi
Kementerian/ pemerintah pusat.
Lembaga

46
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Nama Alternatif Regulator Principal Penjelasan


Alternatif 2 Dit PPK BLU Kanwil DJPB Alternatif ini menyebabkan analisis penetapan BLU,
penetapan tarif, remunerasi BLU dan layanan lainnya
terkait BLU berada di Kanwil DJPB. Konsep pemisahan
tersebut memiliki beberapa kelemahan sebagai berikut:
• Kanwil DJPB tidak memiliki hubungan dengan
Kantor Pusat Kementerian/Lembaga yang memiliki
kepentingan terhadap penetapan instansi vertikal
sebagai BLU;
• Penetapan BLU, tarif dan remunerasi dengan
menggunakan Keputusan Menteri Keuangan akan
melibatkan instansi-instansi pusat seperti Biro Hu-
kum Setjen sehingga komunikasi lintas daerah akan
cukup menyulitkan;
Alternatif 3 Eselon 2 lain Dit PPK BLU • Cukup ideal karena keduanya berada pada ling-
lingkup DJPB kup DJPB sehingga menyebabkan koordinasi yang
(ex: Dit SP) cukup mudah tanpa mengabaikan kebutuhan chek
and balance;
• Belum mengakomodir kepentingan Principal Teknis;
Alternatif 4 Eselon 1 lain Dit PPK BLU Alternatif ini kurang direkomendasikan karena pem-
(ex: BKF) binaan Keuangan BLU merupakan salah satu core
business dari DJPB yang bersifat unik dan memiliki
konektivitas yang relatif rendah apabila dikaitkan de-
ngan core business eselon I lainnya. Selain itu, layanan
pembinaan keuangan BLU merupakan menajemen keu-
angan publik yang lebih banyak berbicara pada lingkup
mikro sehingga tidak dapat dilekatkan pada institusi
yang memiliki core business terkait kebijakan makro.
Alternatif 5 Dit PPK BLU KPPN Khusus Alternatif ini memiliki beberapa kelemahan sebagai
berikut:
• KPPN Khusus merupakan unit eselon 3 sehingga
seringkali tidak setara dengan instansi BLU yang
seringkali merupakan eselon 2. Alternatif ini dapat
berjalan optimal apabila KPPN Khusus tersebut
memiliki level yang setara dengan eselon 2;
• Usulan ke Menteri Keuangan masih melewati Dit
PPK BLU sehingga tujuan check and balance pada
pemisahan regulator dan operator menjadi kurang
efektif;
Alternatif 6 Instansi baru Dit PPK BLU

2. Penataan Organ BLU


Penataan hubungan principal agent dilakukan dengan meletakkan setiap posisi institusi
sesuai pada pos-pos yang memungkinkan adanya check and balance dan memungkinkan
terwujudnya tujuan konsepsi BLU untuk mewirausahakan pemerintah (enterprising the gover-
nment). Sesuai konsep enterprise, terdapat 3 organ utama dalam suatu korporasi yaitu RUPS,
Dewan Komisaris dan Dewan Direksi.

Tabel 6. Penerapan Organ Perusahaan Privat pada BLU (Kondisi Eksisting)


Sektor Privat BLU Keterangan
Rapat Umum Pemegang Saham Diusulkan diganti dengan Rapat BLU
Tahunan
Pemegang saham Instansi Induk Diusulkan menerapkan multi principal de-
ngan tetap menginduk pada instansi asal
Dewan Komisaris Dewan Pengawas Dewan Pengawas diusulkan didukung
oleh Kanwil DJPB yang memberikan du-
kungan informasi

47
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Sektor Privat BLU Keterangan


Dewan Direksi Dewan Direksi
Organ RUPS dalam tata kelola korporasi menempati posisi puncak pengambilan kepu-
tusan. Pada BLU, organ tersebut tidak didefinisikan. Sebagai gantinya, diusulkan adanya Rapat
BLU Tahunan (RBT) yang menempati posisi puncak pengambilan keputusan. Pemegang saham
dalam korporasi diterjemahkan sebagai instansi induk. Hal ini menyebabkan konsep multi-
-principal tidak dapat diterapkan pada tata kelola BLU. Menteri Keuangan sebagai BUN yang
mendelegasikan kewenangan pengelolaan keuangan juga tidak terfasilitasi pada model organ
BLU saat ini. Terkait hal tersebut, diusulkan penerapan sistem multi-principal dengan struktur
tetap berada pada struktur organisasi instansi induk.
Selanjutnya, Dewan Komisaris merupakan organ yang memegang amanah untuk me-
lakukan pengawasan jalannya tata kelola korporasi. Organ ini diterjemahkan sebagai Dewan
Pengawas pada tata kelola BLU. Dengan memperhatikan efektifitas pengawasan, diusulkan
organ ini didukung oleh Kanwil DJPB sebagai pengawas harian dan penyaji informasi kepada
Dewan Pengawas.
Adapun hubungan antara organ pada tata kelola BLU diilustrasikan pada gambar di ba-
wah ini:
Gambar 11. Hubungan antar Organ dalam Tata Kelola BLU

Laporan
Kinerja Rapat BLU Tahunan (RBT)
BLU

Kemen Pihak
K/L
Pendelegasian keu Lain
Support
Supervisor Data &
Analisis
Kanwil Dewan Anggaran Modal,
RBA Kontrak Kinerja
DJPB Pengawas

Mewakili Principal
Melakukan pengawasan Direksi

Pendampingan
& Monitoring

Pihak yang berada dalam kotak kuning pada gambar di atas merupakan pihak-pihak
yang memiliki keanggotaan dalam organ Rapat BLU Tahunan (RBT). Organ tersebut memiliki
kewenangan tertinggi dalam pengambilan keputusan BLU, termasuk pengesahan RBA yang
diajukan oleh Dewan Direksi. Persetujuan terhadap RBA berkonsekuensi pada kewajiban K/L
yang duduk dalam RBT tersebut untuk memasukkan usulan belanja yang tertuang dalam RBA
ke dalam RKA K/L (apabila ada). Bagi Dewan Direksi, pengesahan RBA merupakan persetujuan
penggunaan target dan anggaran pada tahun anggaran mendatang. Pengambilan keputusan
secara kolektif yang dilakukan di dalam forum RBA dimaksudkan untuk menghindari indikasi
motif pribadi.

48
Mengembangkan Tata Kelola BLU

RBT sebagai suatu organ BLU memungkinkan penerapan multiprincipal pada tata kelola
BLU. Sistem multiprincipal menyebabkan suatu BLU dapat mengakomodir beberapa kepen-
tingan dari principalnya. Misalnya, Rumah Sakit Bhayangkara mengakomodir kepentingan Ke-
polisian dan kepentingan Kemenkes. Pihak-pihak yang duduk dalam RBT terdiri dari pejabat
Kemenkeu terkait (misalnya, Direktur PPK BLU) yang mewakili Bendahara Umum Negara, peja-
bat K/L induk yang terkait, pejabat K/L lain yang memiliki kepentingan, serta pihak-pihak lain
yang terkait dengan operasional BLU, misalnya BLU CPO memiliki instansi induk Kementerian
Keuangan. Namun Kementerian/Lembaga lain seperti Kementerian Pertanian, Kementerian
Perdagangan, Kementerian Perindustrian, serta Kementerian ESDM juga memiliki kepentingan
terhadap kinerja BLU tersebut. Setiap pejabat yang duduk dalam RBT tersebut pada dasarnya
memiliki suara yang mewakili instansinya.
Banyak hal yang dibahas dalam RBT termasuk di antaranya reviu terhadap Kontrak Kiner-
ja, usulan kenaikan tarif, rencana pemanfaatan sumber daya ataupun remunerasi yang perhi-
tungannya. Untuk menjamin validitas dan rasionalitas dalam pengambilan keputusan, setiap
angka yang diajukan Dewan Direksi ke RBT merupakan angka yang telah diverifikasi oleh
Kanwil DJPB dan disampaikan melalui Dewan Pengawas/Dewan Komisaris.
Sebagaimana praktik umum yang berlaku di sektor privat, Dewan Direksi bertanggung
jawab kepada RBT. Termasuk dalam hal yang dipertanggungjawabkan yaitu strategi dan target
kinerja yang akan dicapai dalam suatu periode tertentu ( jangka pendek, jangka menengah
dan jangka panjang). Dengan demikian, kontrak kinerja dilakukan antara RBT dengan Dewan
Direksi dimana indikator kinerja merupakan target kinerja yang harus dipenuhi oleh Dewan
Direksi dalam satu tahun mendatang.
Kemenkeu merupakan institusi yang harus selalu dilibatkan dalam RBT karena pada da-
sarnya terdapat kepentingan terhadap kinerja keuangan BLU, kelangsungan pinjaman jangka
panjang (apabila ada), ketertiban pengelolaan aset serta pengajuan PNBP dan penganggar-
an. Hal tersebut sedikit berbeda dengan penjelasan PP 23 Tahun 2005 dimana peran principal
hanya diberikan kepada K/L induk yang memiliki kepentingan dalam kinerja pelayanan.
Pihak yang berada di antara RBT dan Dewan Direksi adalah Dewan Pengawas yang meru-
pakan wakil RBT dan berperan seperti Dewan Komisaris pada sektor privat. Dewan Pengawas
terdiri dari pejabat-pejabat yang mewakili principal. Dewan Pengawas tersebut pada dasarnya
mewakili Principal untuk mengawasi dan mendampingi pelaksanaan tugas BLU. Untuk men-
jamin efektifitas kinerja Dewan Pengawas, Kanwil DJPB atau kantor lain yang ditunjuk me-
lakukan aktifitas-aktifitas pengawasan harian dengan menggunakan akses sistem informasi
serta menyajikan informasi dan analisis yang diperlukan kepada pejabat yang duduk dalam
keanggotaan Dewan Pengawas. Pada posisi ini, Kanwil DJPB disebut juga supervisor dari BLU
tersebut.

49
Mengembangkan Tata Kelola BLU

3. Siklus Manajerial dalam Tata Kelola BLU


Sebagai instansi pemerintah, siklus manajerial atau siklus hidup BLU adalah 1 (satu) ta-
hun sebagaimana daur hidup anggaran. Siklus ini menggambarkan hubungan antara even
perencanaan sampai dengan evaluasi.
Gambar 12. Siklus Manajerial dalam Tata Kelola BLU

Pengajuan satker
Sistem Visi Fase Persiapan
menjadi BLU

Suksesi Pimpinan

Rapat BLU
Tahunan

Penyusunan RBA Publikasi Target


Kinerja

Eksternal Audit

Penganggaran

Pelaporan &
Pencatatan
Pelaksanaan

Pada gambar di atas terdapat area yang berwarna abu-abu dimana proses yang berada
pada area tersebut hanya terjadi pada saat pengajuan institusi BLU baru. Selain fase pengaju-
an, proses lainnya terangkai dalam suatu lingkaran yang merupakan siklus manajerial setelah
tata kelola BLU berjalan pada suatu instansi.

a) Fase pengajuan
Fase pengajuan terdiri dari 3 (tiga) proses yaitu sistem visi, pengajuan satker menjadi BLU
dan fase persiapan. Sistem visi merupakan suatu kumpulan proses dimana kerangka kerja dia-
rahkan sesuai visi pembangunan BLU. Sistem ini saat ini belum diatur dan diimplementasikan
pada pengelolaan BLU saat ini. Output dari sistem ini adalah rumusan kerangka kerja yang
merupakan pengganti Anggaran Dasar/Anggaran Rumah Tangga (AD/ART) pada sektor privat
maupun organisasi nonprofit. Sistem ini didesain agar penciptaan BLU merupakan desain be-
sar pembangunan tata perekonomian secara makro serta memudahkan kandidat BLU dalam
proses peningkatan status dari instansi biasa menjadi instansi BLU. Penjelasan lebih lanjut dari
sistem visi diuraikan pada bagian lain bab ini.
Tahap pengajuan dilakukan oleh Direksi kandidat BLU ketika kerangka kerja telah diha-

50
Mengembangkan Tata Kelola BLU

silkan melalui sistem visi. Pengajuan tersebut secara filosofis merupakan pernyataan kesang-
gupan Direksi menerapkan tata kelola BLU pada instansinya. Dengan merujuk pada PP 23 Ta-
hun 2005, pada saat pengajuan instansi bersangkutan menyajikan dokumen-dokumen yaitu:
(a) pernyataan kesanggupan untuk meningkatkan kinerja pelayanan, keuangan, dan manfaat
bagi masyarakat; (b) pola tata kelola; (c) rencana strategis bisnis; (d) laporan keuangan pokok;
(e) standar pelayanan minimum; dan (f) laporan audit terakhir atau pernyataan bersedia untuk
diaudit secara independen. Pola tata kelola sebagaimana diatur dalam PP 23 Tahun 2005 di-
usulkan untuk diganti dengan dokumen Kerangka Kerja. Dokumen tersebut merupakan hasil
rumusan yang melibatkan pihak-pihak yang akan menjadi principal dari BLU tersebut.
Tahap berikutnya adalah fase persiapan. Pada fase ini, Direksi BLU melengkapi persya-
ratan-persyaratan tata kelola BLU. Apabila diperlukan, Direksi dapat melakukan reorganisasi,
perampingan, penyesuaian prosedur maupun penyesuaian SDM. Acuan penyesuaian tersebut
semestinya telah dipetakan dalam formulasi Kerangka Kerja. Direksi juga perlu mempersi-
apkan mindset para pegawainya menjadi lebih enterpreneur. Selain itu, Direksi juga harus
mempersiapkan mekanisme manajemen yang dapat memberikan jaminan kualitas kepada
pengguna layanan.
Salah satu bentuk mekanisme untuk memberikan jaminan kualitas pelayanan BLU ada-
lah penerapan Standar Manajemen Mutu (SMM). SMM pada dasarnya merupakan penerapan
salah satu pola manajerial yang sering disebut dengan Total Quality Management (TQM). De-
partmen of Defense US (1988) dalam ‘Total Quality Management Plan’, mendefinisikan TQM
sebagai suatu strategi pengembangan kinerja pada setiap level dan semua wilayah tanggung
jawab. TQM ini mengkombinasikan teknik-teknik manajemen, usaha pengembangan kondisi
eksisting dan instrumen teknikal spesifik dalam suatu struktur yang berfokus pada pengem-
bangan berkelanjutan pada seluruh proses. Pengembangan kinerja ditujukan pada kepuasan
dengan tujuan luas pada kebutuhan dan keberlanjutan biaya, kualitas, jadwal dan misi. Pe-
ningkatan kepuasan pengguna di atas tujuan. (a strategy for continuously improving perfor-
mance at every level, and in all areas of responsibility. It combines fundamental management
techniques, existing improvement efforts, and specialized technical tools under a disciplined
structure focused on continuously improving all processes. Improved performance is directed
at satisfying such broad goals as cost, quality, schedule, and mission need and suitability. In-
creasing user satisfaction is the overriding objective).
Tujuan dari penerapan SMM pada BLU adalah: (a) memberikan quality assurance pada
masyarakat pengguna layanan; (b) memberikan gambaran mengenai celah kesalahan yang
ada pada sistem dan proses bisnis instansi tersebut; (c) mendorong peningkatan layanan in-
stansi tersebut dengan efektif dan efisien; (d) meningkatkan citra profesionalisme pada in-
stansi tersebut; (e) meningkatkan kepuasan pengguna layanan; (f) terdapat kemudahan apa-
bila instansi tersebut akan mengupgrade status BLU menjadi ISO 9001; (g) terdapat standar
audit manajemen mutu yang telah berlaku di seluruh dunia sehingga akan mempermudah
pihak auditor.
Untuk memudahkan penerapan tata kelola BLU, Regulator BLU membuat suatu manual
book yang berisi klausul-klausul yang berisi standar yang harus diterjemahkan dalam mana-
jemen BLU. Misalnya: pada klausul manual book disebutkan pembayaran belanja BLU harus
mengacu pada Standar Biaya Umum (SBU) atau Standar Biaya Masukan (SBM). Berdasarkan
klausul tersebut, dinyatakan bahwa BLU menggunakan SBM dengan mengacu pada dokumen
standar yang dimaksudkan. Maksud dari penggunaan manual book tersebut adalah sebagai
alat bagi auditor untuk melakukan pengecekan dokumentasi penerapan tata kelola BLU pada

51
Mengembangkan Tata Kelola BLU

kandidat.
Adapun proses persiapan sampai penetapan instansi kandidat menjadi BLU dapat diilus-
trasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 13. Proses Persiapan dan Penetapan Status BLU dengan Mengadopsi Mekanisme Sistem Mana-
jemen Mutu
Komitmen penerapan
Pengajuan BLU kepada Penataan Struktur
standar BLU pada
Menteri Keuangan Organisasi
instansi

Penyusunan Pedoman Penyusunan


Mutu Kelengkapan berupa:
Peta Proses Bisnis
Kebijakan Mutu ,
Sasaran Mutu
(Standar Pelayanan
Minimum),
Visi Misi,
Rencana Komunikasi,
SOP beserta
Pelaksanaan
dokumen induk

Rapat Tinjauan
Audit Internal
Manajemen

Audit Eksternal Penetapan Status BLU

Proses persiapan dimulai dengan komitmen penerapan standar BLU yang ditandata-
ngani oleh pimpinan instansi calon nominator BLU dan disetujui oleh pimpinan instansi calon
nominator pembina teknis. Surat pengajuan tersebut diusulkan kepada Menteri Keuangan dhi
pejabat teknis pembina keuangan BLU (saat ini Direktur PPK BLU). Pejabat pembina tersebut
selanjutnya meneliti persyaratan substantif dan menetapkan instansi tersebut sebagai nomi-
nator BLU.
Surat penetapan nominator tersebut menjadi dasar bagi instansi untuk melakukan pe-
nataan struktur organisasi. Adapun struktur organisasi tersebut sekurang-kurangnya meliputi:
(a) pimpinan; (b) manajer representatif (bagian umum); (c) pengelola keuangan; (d) pengelola
teknis; (e) auditor internal. Selanjutnya organisasi tersebut melakukan penyusunan Pedoman
Mutu yang didasarkan pada klausul-klausul pada manual book BLU. Pedoman Mutu terse-
but selanjutnya dilengkapi dengan kelengkapan-kelengkapan dokumen yang menjadi acuan
pada pelaksanaan kegiatan.
Pada setiap suatu periode, instansi tersebut melakukan audit internal untuk mengetahui
celah kesalahan yang ada pada sistem maupun proses bisnis instansi. Berbeda dengan SMM,
audit internal dalam rangka penetapan status BLU dilakukan tidak hanya terhadap pelaksanan
manajemen mutu layanan namun juga terhadap pengelolaan keuangan BLU. Hasil dari audit
internal tersebut diajukan dalam Rapat Tinjauan Manajemen untuk dilakukan langkah perba-
ikan maupun pencegahan sebagaimana mestinya.
Setelah berakhirnya tahun anggaran, dilakukan audit eksternal terhadap keuangan BLU
maupun manajemen mutu layanan. Apabila hasil audit tersebut menyatakan kondisi BLU se-
cara teknis dan keuangan layak maka auditor menyatakan hal tersebut dalam ikhtisar hasil au-
dit. Pernyataan auditor tersebut menjadi dasar penetapan status BLU bagi Menteri Keuangan.

52
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Proses persiapan sebagaimana diuraikan di atas dilakukan dalam waktu sedikitnya 1 (satu)
tahun. Selama kurun waktu tersebut Kanwil DJPB, atau institusi lain yang ditunjuk, berperan
penting dalam melakukan asistensi tim persiapan BLU baik terkait manajemen mutu maupun
manajemen keuangan. Dalam hal, Kanwil DJPB tidak memiliki sumber daya memadai, maka
Kanwil DJPB dapat mendelegasikan instansi lain atau pihak ketiga (dengan dana dari instansi
BLU) untuk melakukan pendampingan. Target dari pendampingan adalah kesiapan instansi
untuk menerapkan tata kelola Badan Layanan Umum. Adapun target yang diusulkan sebagai
berikut:
Tabel 7. Pendampingan Persiapan Penerapan Tata Kelola BLU
No Pendampingan Kondisi Umum Instansi Target
Birokrasi
1 Penerapan aturan Pada umumnya instansi Tim manajemen dapat menerapkan mekanisme
terkait fleksibilitas menggunakan Standar Bia- terkait fleksibilitas keuangan yaitu:
keuangan ya Umum yang ditetapkan - Standar Biaya Masukan;
Kemenkeu, remunerasi K/L, - Remunerasi;
perhitungan tarif berdasar- - Penetapan tarif;
kan penetapan tanpa ada
justifikasi logis
2 Perencanaan Pada umumnya kontrak • Tim manajemen dapat menyusun indikator
Kontrak Kinerja kinerja instansi Pemerintah kinerja teknis maupun keuangan, termasuk
hanya untuk pemenuhan mekanisme perencanaan, pengukuran, dan
syarat administrasi pertanggungjawaban;
• Tim manajemen memahami konsekuensi keti-
daktercapaian kinerja;
• Adanya perencanaan kinerja dalam jangka me-
nengah yang dituangkan dalam kontrak;
• Tim manajemen dapat membuat kontrak kinerja;
3 Tata Kelola Pada umumnya instansi • Tim manajemen mampu menerapkan mana-
Pemerintah belum memiliki jemen mutu layanan baik secara administrasi
acuan tata kelola yang baik (pedoman mutu, peta proses bisnis, kebijakan
mutu, Standar Pelayanan Minimum, visi-misi,
rencana komunikasi, SOP) maupun aktivitas (au-
dit internal, rapat tinjauan manajemen, penerap-
an dokumen mutu, audit eksternal);
• Adanya jaminan mutu yang diberikan kepada
customer;
• Telah berjalannya manajemen risiko sehingga
terdapat mekanisme perbaikan dan pencegahan
atas kualitas layanan yang catat;
• Tim manajemen mampu memetakan kelebihan
dan kekurangan institusi, pasar yang menjadi
sasaran, kompetitor serta supplier yang dapat
mendukung
4 Sistem Informasi Instansi birokrasi tidak Adanya sistem informasi independen, meng-cover
memiliki data yang terko- 80% proses bisnis, serta terkoneksi dengan sistem
neksi dengan Kementerian pembinaan BLU yang dimiliki oleh Kementerian
Keuangan sebagai principal Keuangan
keuangan
5 Keuangan Belum adanya penerapkan • Setiap biaya yang dibebankan ke konsumen
kaedah bisnis yang sehat dapat di-tracing sebagai biaya tetap atau biaya
variabel;
• Perhitungan subsidi Pemerintah atas setiap
layanan valid dan dapat dijustifikasi. Besar rata
subsidi untuk setiap layanan diusulkan minimal
50%;
6 Kualitas Layanan Sebagian besar instansi • Telah adanya mekanisme pengukuran kepuasan
belum memiliki pengukur- pelanggan
an layanan pelanggan

53
Mengembangkan Tata Kelola BLU

No Pendampingan Kondisi Umum Instansi Target


Birokrasi
7 Pengukuran Out- Sebagian besar instansi • Tim manajemen mampu merencanakan dan
come/Impact Pemerintah belum mema- melakukan pengukuran outcome/impact;
hami pengukuran out- • Tim manajemen mampu menerjemahkan hasil
come/impact pengukuran outcome/impact menjadi suatu
rencana tindak lanjut;

Setelah Kanwil DJPB sebagai pendamping menyatakan bahwa instansi tersebut telah siap
menerapkan tata kelola BLU, akan diterbitkan rekomendasi kepada Menteri Keuangan untuk
mengubah status instansi dari fase persiapan ke BLU penuh. Menteri Keuangan selanjutnya
melakukan audit kesiapan penerapan tata kelola BLU. Materi yang diaudit adalah pemenuhan
target pendampingan sebagaimana diuraikan di atas.

b) siklus manajerial
Siklus manajerial dimulai dari Rapat BLU Tahunan (RBT) yang dihadiri oleh wakil-wakil
dari pembina teknis (K/L) dan pembina keuangan (Kemenkeu). Dalam RBT tersebut, Direksi
BLU mempresentasikan RBA yang berisi rencana yang akan dilakukan dalam satu tahun yang
akan datang. RBA yang dipresentasikan tersebut terlebih dahulu direviu oleh Kanwil DJPB
untuk menjamin validitas angka-angka yang disajikan untuk digunakan dalam pengambilan
keputusan. RBT memiliki kewenangan untuk menyetujui, menyetujui dengan catatan atau ti-
dak menyetujui RBA yang diajukan. Kondisi menyetujui dengan catatan atau tidak menyetujui
berkonsekuensi pada kebutuhan perubahan RBA.
Pada suksesi Dewan Direksi, Direksi BLU menyampaikan program-program yang akan
dilakukan beserta pertimbangannya serta keterkaitan antara program-program tersebut de-
ngan program sebelumnya. Selain itu, Direksi BLU juga harus mempresentasikan Analisis Be-
ban Kerja dari instansi yang dipimpin. Hal tersebut untuk meminimalkan dampak pergantian
dan penambahan pegawai non PNS yang seringkali mengikuti pergantian manajemen BLU.
Hasil dari RBT adalah persetujuan RBA untuk dianggarkan dalam RKA K/L. Termasuk hal-
-hal yang disetujui yaitu persyaratan-persyaratan yang harus dipenuhi apabila menggunakan
saldo awal dan ambang batas. Dalam RBA tersebut juga ditetapkan target-target baik target
teknis maupun target keuangan yang mengikat kepada Dewan Direksi BLU. Selain itu, per-
setujuan juga terkait pemanfaatan aset-aset negara yang dikelola oleh BLU. Target tersebut
menjadi dasar bagi Dewan Pengawas dan Kanwil DJPB untuk melakukan pengawasan.
Penerapan manajemen mutu layanan juga diterapkan dalam siklus normal. Setiap triwu-
lanan, BLU memperhitungkan indikator-indikator kinerja pelayanan serta laporan keuangan
triwulanan. Indikator-indikator kinerja serta laporan keuangan tersebut selanjutnya menja-
di bahan untuk dilakukan audit internal. Hasil dari audit internal tersebut menjadi masukan
pada Rapat Tinjauan Manajemen dalam melakukan perbaikan dan pencegahan. Selain mutu
layanan, audit juga dilakukan terhadap laporan keuangan triwulanan. Hasil audit tersebut di-
sampaikan kepada Kanwil DJPB yang berperan sebagai penyedia bahan pengambil keputusan
pada Dewan Pengawas serta melakukan publikasi data kinerja dalam suatu indeksi yang dina-
makan Indeks Kinerja BLU.
Sebagai bagian dari pengawas, Kanwil DJPB memiliki kepentingan terhadap penataan
organisasi. Oleh karenanya, Kanwil DJPB merupakan stakeholder yang menggunakan Laporan
Hasil Audit dari auditor eksternal. Auditor eksternal dapat berasal dari BPK atau auditor publik
yang ditugaskan untuk melakukan pemeriksaan. Apabila nilai omzet BLU tidak memungkin-
kan pembayaran auditor publik, maka Kanwil DJPB akan meminta auditor internal pemerintah

54
Mengembangkan Tata Kelola BLU

(BPKP atau Itjen) untuk melakukan audit dengan dana APBN.

4. Sistem Visi
Sistem visi merupakan suatu kumpulan proses dimana kerangka kerja diarahkan sesuai
visi pembangunan BLU. Tujuan dari implementasi sistem ini yaitu: (a) memetakan instansi-
-instansi Pemerintah yang dimungkinkan untuk dikelola dengan skema tata kelola BLU; (b)
memastikan bahwa instansi yang akan menerapkan tata kelola BLU merupakan instansi yang
tepat dari sudut pandang fungsinya; (c) pengembangan hubungan antara BLU tersebut de-
ngan Principal; serta (d) mempertemukan berbagai kepentingan dalam suatu rumusan ke-
rangka kerja BLU. Adapun gambaran dari sistem visi diilustrasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 14. Sistem Visi

Klarifikasi
Pemetaan Opsi Perumusan
Hubungan dgn
Kandidiat Pendahuluan Kerangka Kerja
Principal

Sebagaimana digambarkan di atas, sistem visi terdiri dari 4 sub sistem yang diawali dari
pemetaan kandidat instansi dalam suatu Candidates Pool, pembahasan opsi-opsi pendahu-
luan yang akan diterapkan dalam BLU tersebut, merumuskan suatu hubungan antara BLU
(agensi) dengan instansi-insansi yang nantinya akan berperan sebagai Principal serta yang
mempertemukan berbagai kepentingan dalam suatu rumusan kerangka kerja.

a) Pemetaan Kandidat BLU


Pada dasarnya sistem visi diusulkan sebagai solusi dari adanya suatu visi besar yang hen-
dak dicapai dalam pengembangan BLU. Sebelum sistem tersebut dibangun maka diperlukan
adanya perumusan visi besar. Sebagaimana diusulkan dalam bab awal, visi yang ditawarkan
dalam dokumen ini adalah penciptaan Total Factor Productivity (TFP) yang dapat menjadi mo-
dal bagi bangsa Indonesia untuk bersaing di dunia internasional.
Secara garis besar TFP merupakan faktor residual selain faktor input dalam proses pem-
bentukan output. Karena luasnya faktor-faktor tersebut maka diperlukan perumusan lebih
spesifik ruang-ruang mana yang diperlukan pengembangan BLU. Terkait dengan hal tersebut,
digunakan permasalahan rendahnya investasi dan pertumbuhan ekonomi dengan metode
Growth Diagnostic yang diajukan oleh Hausmann, Rodirick dan Velasco (2005) dalam sebuah
paper berjudul 'Growth Diagnostic' atau sering disebut model HRV .
Model HRV mencoba mencari akar permasalahan pertumbuhan ekonomi dan rendahnya
investasi. Terdapat 3 (tiga) pertimbangan teori yang mendasari model ini yaitu: (i) konstrain
yang seringkali dianggap sebagai masalah terbesar pada dasarnya memiliki keterkaitan de-
ngan konstrain yang lain; (ii) mengintervensi suatu perekonomian merupakan suatu hal yang
sangat kompleks dan tidak dapat dilakukan secara langsung karena dapat menimbulkan efek
yang tidak diharapkan; (iii) suatu kebijakan dapat berdampak pada faktor-faktor konstrain
secara bersamaan.
Dengan memperhatikan tinjauan pertimbangan tersebut serta posisi BLU sebagai imple-
mentator kebijakan pemerintah, maka model HRV kiranya dapat digunakan dalam pemetaan
kandidat BLU.

55
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 15. Akar Permasalahan Rendahnya Investasi dan Pertumbuhan Ekonomi dengan Growth Diag-
nostic

Penyebab Rendahnya Investasi


(Pertumbuhan Ekonomi)

Tk pengembalian dr Ongkos dari


aktivitas ekonomi Pembiayaan yang
yg rendah tinggi
Geografis yg
buruk
Tidak
Tingkat Tingkat Ketidak cukupan memadainya
Pengembalian Penggandaan yg pembiayaan pembiayaan
Human Capital yg sosial yg rendah rendah internasional domestik
rendah

Infrastruktur
kurang memadai Fungsi
Intermediasi yg
Manajemen Ongkos dari Buruk
Tabungan
Sumber Daya Pembiayaan yang Kegagalan Pasar Domestik yg
Alam yg Buruk tinggi rendah

Risiko mikro : Hak


Kepemilikan
Properti, Korupsi
& Pajak Risiko Makro: Kebutuhan
Ketidakstabilan Koordinasi yg
Eksternalitas
Keuangan, Lebih Baik
Informasi
Moneter dan
Fiskal

Diagram diagnostik di atas memetakan kebutuhan-kebutuhan agensi yang ditempat-


kan untuk menyelesaikan akar permasalahan dalam pertumbuhan ekonomi. Hausmann et al,
(2009) dalam 'Doing Growth Diagnostics in Practice: A Mind Book', mencatatkan beberapa
prinsip diferensial diagnostik di atas. Menurut Hausmann, apabila konstrain tersebut terjadi
maka: (i) harga bayangan (constraint price) terkait konstrain itu akan tinggi; (ii) pergerakan
di dalam konstrain akan menghasilkan pergerakan signifikan dalam fungsi objektif; (iii) agen
ekonomi sebaiknya mencoba menyelesaikan konstrain tersebut; (iv) agen yang tidak intensif
di dalam konstrain akan survive dan berkembang, demikian juga sebaliknya.
Instansi-instansi yang diekspektasikan untuk menyelesaikan konstrain-konstrain ekono-
mi sebagaimana digambarkan pada diagram di atas selanjutnya dimasukkan dalam suatu
Candidates Pool, yaitu suatu kumpulan instansi-instansi yang berperan untuk menyelesaikan
konstrain pertumbuhan ekonomi. Instansi-instansi tersebut yang diharapkan dapat menerap-
kan tata kelola BLU. Instansi yang didaftarkan dalam Candidate Pool dapat berupa instansi
yang saat ini telah ada namun belum menerapkan tata kelola BLU maupun instansi-instansi
yang belum ada namun sebenarnya diperlukan untuk menopang struktur perekonomian yang
lebih baik.
Dengan adanya pemetaan demikian maka diharapkan terumuskannya suatu skenario be-
sar pengembangan BLU. Sebagai contoh, kondisi human capital yang rendah yang ditunjuk-
kan dengan tingkat Human Development Index (HDI)/ Indeks Pembangunan Manusia (IPM)

56
Mengembangkan Tata Kelola BLU

yang rendah. Dengan demikian diperlukan BLU-BLU yang dapat meningkatkan human capital
seperti rumah sakit, universitas maupun BLU pengelolaan dana yang hasilnya disasarkan pada
pengembangan human capital. Demikian juga kelemahan intermediasi, maka diperlukan BLU
yang menyalurkan pendanaan kepada masyarakat yang tidak bankable.
Peta kandidat BLU (Candidates Pool) tersebut kiranya dapat menjadi suatu strategi jang-
ka panjang pemerintah yang dituangkan dalam Rencana Pemerintah Jangka Panjang (RPJP)
dan Rencana Pemerintah Jangka Menengah (RPJM). Tujuan dimasukkannya peta kandidat ini
dalam RPJP dan RPJM adalah mengarahkan kebijakan pengambil keputusan di tingkat Ke-
menterian/Lembaga untuk mengimplementasikan kebijakan tersebut. Selain itu, peta tersebut
memberikan ekspektasi positif bagi pelaku pasar terkait langkah-langkah pemerintah dalam
menyelesaikan konstrain pertumbuhan ekonomi.
Instansi yang berwenang dalam menyusun Candidates Pool adalah Regulator BLU dan
diusulkan untuk ditetapkan oleh Presiden bersamaan dengan penetapan RPJMN dan Uraian
APBN. Hal ini mengingat pemetaan arah jalan pengembangan TFP melalui Candidates Pool
melibatkan urusan berbagai Kementerian/Lembaga. Dalam tataran implementatif, konstrain-
-konstrain setiap daerah kiranya dapat dipetakan pada setiap wilayah dalam suatu Kajian Fis-
kal Regional. Hal tersebut perlu diperhatikan mengingat terdapat perbedaan kondisi antara
satu wilayah dengan wilayah lainnya.

b) Pengembangan Opsi Pendahuluan


Opsi pendahuluan merupakan reviu kritis terkait manfaat didirikannya suatu BLU. Me-
kanisme reviu ini mengadaptasi dari proses reviu penciptaan agensi dalam skema Next Step
ala Inggris. Pada tataran implementatif, opsi pendahuluan dilaksanakan oleh Principal Teknis
(institusi induk dan institusi regulator teknis) serta Principal Keuangan.
Gambar 16. Opsi Pendahuluan

Apakah fungsi BLU


dibutuhkan?

Apakah sektor
publik hrs
bertanggung jawab
thd fungsi tsb?

Bagaimana ruang
lingkup dari
pembangunan BLU
tsb?

Bagaimana fungsi
BLU tsb akan
dikelola?

57
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Sebagaimana dijelaskan dalam gambar di atas, terdapat 4 pertanyaan utama yang diguna-
kan dalam proses reviu. Pertanyaan pertama terkait dengan apakah fungsi BLU yang akan di-
kembangkan memang benar-benar dibutuhkan. Hal-hal yang terkait dengan reviu pertama ini
adalah siapa saja konsumen/pengguna layanan BLU, apakah mereka mau membayar, apa yang
terjadi apabila layanan pada fungsi tersebut dihentikan oleh pemerintah serta teknologi-tekno-
logi yang terkait dengan layanan fungsi tersebut.
Pertanyaan kedua adalah terkait tanggung jawab fungsi tersebut. Pertanyaan ini melekat
pada kondisi bagaimana kebijakan diimplementasikan oleh BLU tersebut. Hal ini memperha-
tikan bahwa pada dasarnya BLU merupakan tangan dari pemegang kebijakan untuk melayani
masyarakat.
Pertanyaan ketiga digunakan untuk mereviu alternatif-alternatif yang diperlukan agar
BLU benar-benar efektif dan tidak berduplikasi dengan BLU yang lain maupun mengambil
pasar yang sebenarnya terdapat banyak sektor privat bermain di dalamnya. Berbagai alternatif
perlu dikembangkan dalam reviu ketiga ini, misalnya sharing sumber daya dengan BLU sejenis
atau reorganisasi yang diperlukan agar BLU tersebut dapat memadai dari sisi tata kelola.
Pertanyaan terakhir menyangkut pengelolaan BLU baik dari sisi bentuk organisasi mau-
pun rencana efisiensi jangka panjang yang diperlukan oleh BLU. Termasuk dalam pembahasan
ini yaitu struktur organisasi yang akan dibangun serta pengelolaan hubungan antara BLU ini
dengan pengguna layanan. Hal lain yang perlu dipertajam dalam proses ini adalah mekanis-
me penilaian kinerja BLU baik kinerja teknis maupun keuangan.

c) Klarifikasi Hubungan Principal Agen


Salah satu proses yang dilakukan dalam sistem visi adalah melakukan klarifikasi hubung-
an instansi yang berperan sebagai principal, instansi yang berperan sebagai agen, serta pihak-
-pihak di antaranya (seperti Dewan Pengawas). Klarifikasi tersebut dilakukan oleh Regulator
kepada kandidat BLU, kandidat principal dan Kanwil DJPB sebagai kandidat Supervisor. Hasil
yang diharapkan dalam proses ini adalah kesiapan instansi yang akan menjadi BLU, instansi
yang berperan sebagai principal dan supervisor. Klarifikasi juga digunakan untuk mengetahui
ketersediaan hal-hal standar yang diperlukan sehingga menjamin tata kelola akan dapat ber-
jalan ketika instansi tersebut telah disetujui untuk menjadi BLU.
Proses klarifikasi yang diusulkan dalam dokumen ini terdiri dari 6 langkah dimana seti-
ap langkah terdapat pertanyaan-pertanyaan yang harus diklarifikasi baik oleh BLU, principal
maupun supervisor. Hasil dari proses ini adalah ditemukannya lubang-lubang pada tata kelola
yang harus diperbaiki sebelum BLU tersebut di-launching. Proses klarifikasi ini tidak hanya
mencari kelemahan namun mencari solusi-solusi alternatif untuk memperbaiki lubang tata
kelola yang ditemukan.
Permasalahan-permasalahan yang ditemukan pada proses klarifikasi tersebut berujung
pada rekomendasi apakah proses penetapan status BLU tersebut dapat dilanjutkan atau me-
nunggu perbaikan. Dalam hal masih ditemukan kelemahan, proses penetapan tersebut masih
memungkinkan untuk dilanjutkan dimana pada surat penetapannya, disebutkan hal-hal yang
masih dalam pengembangan. Hal-hal tersebut selanjutnya menjadi dasar pemeriksaan tingkat
kepatuhan pihak-pihak terkait oleh auditor eksternal.

58
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 17. Klarifikasi Hubungan Principal Agen

1 2 3 4 5 6 Bagaimana Akses
Apakah terdapat informasi diberikan
Bagaimana posisi BLU Siapa pejabat yang Bagaimana Kesiapan
Apa Instansi Induk instansi lain yang
tersebut dalam peta akan ditunjuk sebagai BLU menerapkan tata dari BLU kepada
BLU tersebut? berkepentingan selain
Candidates Pool? Dewan Pengawas? kelola BLU Supervisor dan
instansi induk BLU? Principal

Bagaimana kuantitas Bagaimana kesiapan Jika ya, bagaimana Bagaimana system


Bagaimana wilayah
Program apa yang dan kualitas Dewan dokumen, proses menyatukan berbagai informasi yang ada
tanggung jawab
didelegasikan oleh Pengawas yang bisnis dan kepentingan instansi pada BLU
dalam pembentukan
Instansi Induk kepada dibutuhkan? akuntabilitas pada dalam suatu kontrak
salah satu komponen Bagaimana system
BLU tersebut? BLU? kerja
TFP? dan kontrak kinerja
Bagaimana kesiapan Bagaimana kesiapan dapat
Kanwil DJPB untuk Bagaimana
Apakah terdapat IKU Zona mana yang Kanwil DJPB menghubungkan BLU
memberi dukungan pembagian
BLU pada IKU instansi menjadi target melakukan dengan Principal?
kepada Dewan kewenangan antar
induk? pengaruh BLU? pendampingan
Pengawas principal dan solusi
apabila terjadi Bagaimana solusi
Apa yang menjadi
Apakah ada dukungan konflik? apabila tidak terdapat
batasan otonomi
yang diperlukan bagi system informasi?
pengambilan
BLU untuk
keputusan pada BLU?
meningkatkan salah
Bagaimana satu komponen TFP?
Mekanisme
Pelaporan &
Pertanggungjawaban
dr BLU ke Principal?
Bagaimana
Mekanisme
Pembinaan dari
Instansi Induk?

Apa yang tidak boleh


dilakukan oleh BLU?

Bagaimana kesiapan
instansi induk
melakukan
pembinaan?

Bagaimana opsi
reward &
punishment?

Klarifikasi tahap pertama dalam proses in adalah mengklarifikasi instansi induk kandidat
BLU. Tujuannya adalah untuk memastikan bahwa instansi induk memiliki kesiapan sebagai
principal BLU tersebut. Hal-hal yang diklarifikasi pada tahap tersebut yaitu: (i) apakah terdapat
program yang didelegasikan oleh instansi induk kepada BLU; (ii) apakah terdapat Indeks Ki-
nerja Utama (IKU) instansi induk yang melekat pada IKU BLU; (iii) hal-hal apa yang diputuskan
pada tingkat BLU dan hal-hal apa yang harus mendapat persetujuan dari instansi induk; (iv)
bagaimana mekanisme pelaporan dan pertanggungjawaban dari BLU kepada instansi induk;
(v) bagaimana mekanisme pembinaan dari instansi induk kepada BLU; (vi) hal-hal apa yang
tidak boleh dilakukan oleh BLU; (vii) bagaimana kesiapan instansi induk untuk melakukan
pembinaan kepada BLU; (viii) opsi-opsi reward dan punishment yang mungkin diberikan dari
instansi induk kepada pimpinan BLU terkait pencapaian kinerja.
Klarifikasi tahap dua adalah melihat bagaimana posisi BLU yang diajukan pada candi-
dates pool. Proses klarifikasi ini digunakan untuk memastikan bahwa penerapan tata kelola
BLU pada instansi tersebut bersifat urgen dan memiliki berkontribusi pada pembangunan tata
kelola perekonomian secara keseluruhan. Hal-hal yang diklarifikasi meliputi: (i) area tanggung
jawab BLU dalam pembentukan salah satu komponen TFP; (ii) zona pengaruh layanan BLU; (iii)
hal-hal lain yang diperlukan untuk mendukung pengembangan komponen TFP terkait pada
wilayah kerja BLU.
Klarifikasi tahap tiga adalah melihat kebutuhan pejabat yang ditunjuk sebagai Dewan

59
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Pengawas beserta instansi yang memberi dukungan pengawasan. Proses klarifikasi ini digu-
nakan untuk merumuskan persyaratan pejabat yang akan duduk dalam Dewan Pengawas dan
dukungan pendampingan pada fase persiapan BLU. Hal-hal yang diklarifikasi meliputi: (i) ku-
antitas dan kualitas Dewan Pengawas yang dibutuhkan; (ii) kesiapan Kanwil DJPB pada wilayah
kerja BLU untuk pengawasan setelah ditetapkannya status BLU.
Klarifikasi tahap empat adalah melihat bagaimana kesiapan kandidat dalam menerapkan
tata kelola BLU. Proses klarifikasi ini digunakan untuk memastikan bahwa kandidat memiliki
kesiapan untuk melakukan penyesuaian terhadap tata kelola BLU baik dari sisi struktur, bisnis
proses, dokumentasi maupun keuangan. Selain itu, proses ini juga digunakan untuk memasti-
kan Kanwil DJPB pada wilayah kerja BLU memiliki kemampuan yang memadai untuk melaku-
kan pendampingan. Apabila Kanwil terkait tidak memiliki kemampuan, maka perlu dirumus-
kan kesiapan instansi kandidat untuk meng-hire konsultan yang memiliki kapasitas memadai.
Klarifikasi tahap lima adalah melihat instansi-instansi Pemerintah selain instansi induk
yang memiliki kepentingan terhadap kinerja BLU. Apabila ada, maka Regulator akan menyu-
sun konsep multi-principal dengan melibatkan instansi-instansi yang berkepentingan terse-
but. Setiap instansi yang diklasifikasikan sebagai regulator akan dilakukan klarifikasi sebagai-
mana klarifikasi yang pertama. Hal-hal yang diklarifikasi pada tahap lima adalah: (i) apakah
ada instansi selain instansi induk yang berkepentingan terhadap kinerja BLU; (ii) jika ada, ba-
gaimana kepentingan-kepentingan tersebut dapat disatukan melalui kontrak kinerja; (iii) kla-
rifikasi kembali principal tambahan sebagaimana klarifikasi tahap pertama; (iv) bagaimana
pembagian kewenangan antar principal serta solusi apabila terjadi konflik kepentingan.
Klarifikasi terakhir adalah melihat akses informasi yang diberikan BLU kepada principal
dan supervisor. Klarifikasi ini digunakan untuk memastikan kondisi informasi asimetris dapat
diminimalkan pada saat statu BLU ditetapkan. Hal-hal yang diklarifikasi meliputi: (i) bagaimana
sistem informasi yang ada pada BLU; (ii) bagaimana data manajerial dan kontrak kinerja dapat
diadaptasi menjadi suatu data kontrak yang mengintegrasikan sistem antara BLU dengan pi-
hak-pihak yang berkepentingan; (iii) bagaimana solusi apabila sistem informasi tidak tersedia.

d) Perumusan Kerangka Kerja


Perumusan Kerangka Kerja menjadi proses terakhir dalam sistem visi. Pada dokumen ini,
terminologi Kerangka Kerja digunakan untuk mendefinisikan dokumen yang menjadi landas-
an operasional bagi BLU. Kerangka Kerja merupakan inti dari tata kelola BLU yang berdasar-
kan paradigma 'lets manager manage' dan 'make manager manage' dalam teori New Public
Management. Kerangka Kerja memungkinkan BLU tidak perlu lagi diatur oleh instansi induk
dengan berbagai aturan yang bersifat kaku. Adanya dokumen ini memungkinkan pengaturan
BLU tidak dilakukan dengan seragam yang sama namun dikustomisasi sesuai dengan keper-
luan BLU tersebut. Kerangka Kerja juga merupakan alat pengendali bagi instansi-instansi yang
menjadi principal agar BLU tetap berjalan sesuai dengan rel yang telah disepakati.
Terminologi Kerangka Kerja sebenarnya belum diatur dalam PP No 23 Tahun 2005 ten-
tang Pengelolaan Keuangan BLU. Prinsip umum kerangka kerja sendiri merupakan pener-
jemahan Anggaran Dasar/Anggaran Rumah Tangga (AD/ART) pada badan usaha. Di dalam
kerangka kerja dijelaskan visi, misi, tujuan, tugas pokok, sampai bidang layanan dari BLU
tersebut. Kerangka kerja dimaksudkan agar: (i) terdapat definisi yang jelas terkait posisi pihak-
-pihak yang terlibat dalam tata kelola BLU, termasuk di dalamnya hak dan kewajiban Principal,
Dewan Pengawas, Kanwil DJPB sebagai pendukung Dewan Pengawas serta Dewan Direksi; (ii)
penjabaran dari prinsip-prinsip tata kelola yang baik sebagaimana dijelaskan sebelumnya; (iii)
landasan operasional bagi Dewan Direksi untuk mengelola BLU.

60
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 18. Kerangka Kerja

Arah Strategi
BLU scr
Nasional

Kerangka
Program K/L Kerangka
Good
Induk Kerja
Governance

Kerangka kerja merupakan perpaduan dari berbagai kepentingan. Sebagaimana digam-


barkan di atas Kerangka Kerja menjabarkan arah strategi BLU secara nasional sebagaimana
dijelaskan sebelumnya, kerangka pengelolaan yang baik (good governance) serta program
Kementerian/Lembaga induk. Bagi Presiden, Kerangka Kerja merupakan penuangan dari ren-
cana pengembangan TPF yang telah ditetapkan. Bagi Kemenkeu c.q. Direktorat BLU, Kerangka
Kerja merupakan penuangan dari kerangka good governance yang dapat memberi arahan
agar kewenangan BUN yang didelegasikan dapat menghasilkan dampak yang besar bagi
pengembangan TPF. Sedangkan pada instansi induk, Kerangka Kerja merupakan penuangan
program-program K/L induk yang didelegasikan kepada BLU.
Kerangka Kerja merupakan manual bagi penyusunan kontrak kinerja dan Rencana Bisnis
Anggaran (RBA). Setiap tahunnya BLU mengajukan Kontrak Kinerja dan RBA yang disusun
dengan berdasarkan pada Kerangka Kerja. Dokumen ini juga menjadi bagian dari audit tata
kelola yang dilakukan oleh auditor eksternal setiap tahunnya.
Kerangka Kerja dimungkinkan untuk dilakukan perbaikan setiap tahunnya. Pada dasar-
nya perbaikan tersebut merupakan dampak dari perubahan arah starategi BLU secara nasi-
onal dalam kaitannya dengan rencana pengembangan TPF secara nasional. Perbaikan juga
dimungkinkan dengan inisiatif dari Dewan Direksi BLU dengan mempertimbangkan peluang
dan risiko yang ada pada pasar. Revisi terhadap Kerangka Kerja semestinya harus disetujui
oleh Principal dan Regulator.
Penggunaan Kerangka Kerja untuk menyatukan berbagai kepentingan tersebut menye-
babkan BLU tidak perlu lagi menyusun Rencana Strategis (Renstra) sebagaimana dilakukan
oleh instansi Pemerintah lainnya. Kerangka Kerja pada dasarnya merupakan dokumen peng-
ganti Renstra.

61
Mengembangkan Tata Kelola BLU

62
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 5 PENGELOLAAN KEUANGAN DAN PENGU-


KURAN KINERJA

A. Permasalahan Pengelolaan Keuangan dan Pengukuran Kinerja


Pada dasarnya tata kelola BLU merupakan pengejawantahan dari teori New Public Ma-
nagement (NPM). Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, NPM dibangun di atas 2 inti (core)
yaitu 'lets manager manage' dan 'make manager manage'. Inti pertama diimplementasikan
melalui fleksibilitas pengelolaan keuangan BLU, sedangkan inti kedua adalah pengawasan
kinerja manajer.

1. Permasalahan Alur Logika pada Pengelolaan Keuangan BLU


Sebagaimana dipahami bersama, BLU merupakan instansi Pemerintah yang tidak meng-
utamakan mendapat keuntungan. Konsep tersebut tentunya berbeda dengan tujuan instansi
BUMN yang memang bertujuan untuk memperoleh keuntungan. Alur pemikiran tidak meng-
utamakan keuntungan semestinya menjadi dasar bagi penerapan standar biaya (costing).
Konsep tidak mengutamakan mendapat keuntungan pada BLU agak kontraproduktif
dengan konsep kompetitif sebagaimana tujuan utama dalam mewirausahakan pemerintah.
BLU yang kompetitif berarti mampu menyediakan layanan kepada masyarakat dengan harga
pasar (market price) atau di bawahnya namun tetap memperhatikan kualitas layanan yang
diberikan. Dalam penelitian kami, terdapat unsur keadilan (fairness) yang terabaikan dengan
tidak memasukkan biaya bayangan (shadow cost) dalam mekanisme perhitungan biaya. Salah
satu biaya yang tidak diperhitungkan tersebut adalah belanja pegawai untuk PNS dan belanja
barang yang dialokasikan dari APBN. Tentu saja biaya-biaya tersebut menyebabkan sifat kom-
petitif dari suatu BLU menjadi terabaikan.
Selain kedua permasalahan tersebut, masih belum terdapat kejelasan terkait pengguna-
an sumber pendapatan RM dan PNBP pada pengelolaan keuangan BLU. RM dapat digunakan
baik untuk belanja pegawai, barang maupun modal. Belanja yang sama juga dapat menggu-
nakan uang yang bersumber dari PNBP. Kondisi ketidakjelasan tersebut menyebabkan risiko
duplikasi penggunaan antara belanja yang bersumber RM dan PNBP.

Alfiker Siringoringo

63
Mengembangkan Tata Kelola BLU

2. Permasalahan Pengukuran Kinerja


Salah satu hal terpenting dalam pengawasan kinerja manajemen BLU adalah pengukur-
an kinerja. Melalui pengukuran kinerja, pihak-pihak terkait dapat melihat kesesuaian antara
kinerja BLU dengan target kinerja sebagaimana tertuang dalam Rencana Bisnis dan Anggaran
(RBA). Mekanisme pengukuran kinerja memang saat ini telah diatur melalui suatu peraturan
Direktur Jenderal Perbendaharaan. Namun demikian, kiranya diperlukan pengembangan me-
kanisme pengukuran baik penetapan pengukurannya, mekanismenya sampai dengan peng-
ambilan keputusan sebagai tidak lanjut dari hasil pengukuran sehingga saat ini memungkin-
kan adanya dampak yang signifikan pada kualitas pelayanan BLU.

B. Pendekatan Logis Pengelolaan Keuangan BLU


Alur pikir pengelolaan keuangan BLU berpijak dari beberapa hal baik yang diatur dalam
PP 23 Tahun 2005. Dalam PP 23 2005 terdapat pijakan alur pikir yaitu: (a) tidak mengutamakan
keuntungan; (b) perhitungan tarif yang didasarkan atas biaya per unit layanan; dan (c) kom-
petitif.

1. Memaksimalkan Output (Output-Maximization), bukan Memaksimalkan Profit (Profit-


-Maximization)
BLU merupakan institusi Pemerintah yang melaksanakan operasional layanan dengan
tidak mengutamakan keuntungan. Hal tersebut diuraikan secara jelas pada definisi BLU se-
bagaimana tertuang dalam UU No 1 Tahun 2004 dan PP No 23 Tahun 2005. Konsep tidak
mengutamakan keuntungan tersebut menyebabkan pemodelan maksimalisasi profit (profit-
-maximization) dalam diskursus ekonomi mikro semestinya tidak relevan untuk dipergunakan
sebagai dasar pemikiran pengelolaan keuangan BLU. Model maksimalisasi keuntungan me-
mang mengasumsikan produsen selalu memaksimalkan keuntungan sehingga tidak sejalan
dengan tujuan penyediaan layanan oleh BLU. Sebagai gantinya diusulkan penggunaan kon-
sep yang disebut sebagai maksimalisasi output (output-maximization).
Teori maksimalisasi output pertama kali diperkenalkan oleh Joseph Newhouse (1969)
melalui papernya yang berjudul 'Toward A Thoery of Non-Profit Institutions: An Economic
Model of Hospital'. Dalam paper tersebut, Newhouse menekankan hubungan antara status
nonprofit dengan efisiensi ekonomis. Model nonprofit ini diusulkan sebagai akibat dari model
ekonomi konvensional yang hanya mengasumsikan produsen sebagai pihak yang memak-
simalkan keuntungan. Akibatnya, model-model yang digambarkan tidak relevan lagi untuk
dipergunakan dalam pengambilan keputusan bagi organisasi nonprofit. Elemen yang dite-
kankan dalam hubungan maksimalisasi output adalah memaksimalkan kuantitas dan kualitas.
Salah satu konsekuensi penggunaan model ini adalah pemberian reward kepada administra-
tor tidak dikaitkan dengan kinerja keuangan, namun kinerja kuantitas dan kualitas. Newhouse
menggunakan rumah sakit untuk memodelkan organisasi nonprofit, namun tidak menutup
kemungkinan model tersebut dipergunakan pada organisasi nonprofit yang bergerak di bi-
dang selain kesehatan.
Teori maksmialisasi output sebagaimana dibangun oleh Newhouse dibantah keras oleh
beberapa ahli. Salah satu di antaranya adalah Burton Weisbord (1998) dalam 'The Nonprofit
Economy'. Menurut Weisbord, lembaga-lembaga nonprofit seperti rumah sakit seringkali ber-
dalih bahwa mereka bergerak di bidang sosial, namun lembaga-lembaga tersebut memprak-
tikkan hal yang sama dengan lembaga dengan orientasi keuntungan.
Horwitz dan Nichols (2007) mencoba menjawab pihak-pihak yang apatis dengan non-
profit melalui riset mereka yang dipublikasikan dengan judul 'What Do Nonprofit Maximize?

64
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Nonprofit Hospital Service Provision and Market Ownership Mix'. Horwitz dan Nicholz menya-
takan bahwa pada dasarnya tidak ada perbedaan margin yang signifikan antara rumah sakit
yang nonprofit dengan rumah sakit yang bertujuan memaksimalkan keuntungan. Namun,
rumah sakit nonprofit tersebut harus diarahkan dengan tujuan (goal-driven) dengan konstrain
keuangan yang diperketat.
Seringkali dalam beroperasi, lembaga-lembaga nonprofit (termasuk BLU) mesti mengan-
dalkan bantuan pemerintah untuk menjaga eksistensi operasionalnya. Hal tersebut wajar ter-
jadi mengingat lembaga-lembaga tersebut juga menjalankan fungsi sektor publik. Frank dan
Salkever (1994), dalam 'Nonprofit Organization in Health Sectors', memberikan argumentasi
bahwa informasi asimetris adalah kunci untuk memahami peran penting organisasi nonprofit
sebagai supplier pelayanan kesehatan. Subsidi pemerintah terhadap penyedia layanan terse-
but dilakukan karena Pemerintah menyadari bahwa institusi-institusi tersebut pada dasarnya
menyediakan layanan publik. Namun, subsidi yang diberikan oleh Pemerintah seringkali tidak
dilakukan berdasarkan kriteria kinerja yang jelas karena sulitnya memonitor biaya dan kuanti-
tas layanan yang diberikan oleh provider.
Bagaimanapun juga, kami berkecenderungan bahwa BLU dibangun bukan untuk me-
maksimalkan profit melainkan untuk memaksimalkan output baik dari sisi kualitas maupun
kuantitas. Asumsi bahwa BLU tidak memaksimalkan profit tersebut menjadi hal utama yang
membedakan antara BLU dengan BUMN. Dengan memperhatikan hal tersebut, mekanisme
pengelolaan keuangannya juga semestinya didasarkan pada asumsi dasar bahwa BLU bukan-
lah lembaga profit.

2. Break Event-Point
Asumsi dasar bahwa BLU tidak memaksimalkan profit kiranya dapat diejawantahkan me-
lalui sebuah teori mikroekonomi yang disebut Break Event Point (BEP) untuk pengambilan
keputusan terkait pendapatan dan biaya. BEP merupakan suatu titik dimana total biaya sama
dengan total pendapatan. Ilustrasi dari konsep BEP adalah sebagai berikut:
Gambar 19. Break-Event Point

Total Pendapatan

Keuntungan
BEP
Rupiah

Total Biaya

Kerugian

Unit

Kondisi BEP terjadi manakala total pendapatan sama dengan total biaya. Kondisi ini yang
semestinya diperhitungkan oleh BLU dalam perhitungan pendapatan (tarif dan renumerasi)
serta perhitungan biaya.
Sebagaimana diketahui, secara umum suatu keuntungan diperhitungkan dari Penda-

65
Mengembangkan Tata Kelola BLU

patan dikurangi Biaya. Dengan memperhatikan beragamnya pendapatan dan biaya, maka
keuntungan merupakan selisih dari Total Pendapatan dan Total Biaya. Notasi matematis dari
keuntungan adalah:
Formulasi 1. Rumus Umum Keuntungan

Keuntungan = Total Pendapatan - Total Biaya

Jika Keuntungan dinotasikan dengan P, Total Pendapatan TR dan Total Biaya TC maka
Formulasi 2. Rumus Keuntungan (dalam notasi matematis)

P = TR - TC

Dalam menyelenggarakan pelayanannya, BLU tidak mengutamakan keuntungan. Secara ma-


tematis nilai keuntungan mendekati 0 atau dapat diasumsikan sebagai nol. Dengan keun-
tungan yang dianggap nol (0) maka Total Pendapatan (TR) yang diperoleh sama dengan atau
mendekati Total Biaya yang dikeluarkan (TC). Formulasinya sebagai berikut:
Formulasi 3. Kondisi Break-Event

P ≈ 0, TC = TR

3. Pendapatan BLU
Pada BLU, terdapat 2 (dua) sumber pendanaan yaitu berasal dari Rupiah Murni (RM)
APBN serta dari PNBP yang diperoleh dari layanan. Jumlah dari kedua sumber pendanaan
tersebut merupakan Total Pendapatan (TR) bagi BLU. Dengan memasukkan kondisi dimana
keuntungan mendekati 0 (nol) sebagaimana formulasi 3 maka Total Biaya merupakan PNBP
plus RM dengan notasi sebagai berikut:
Formulasi 4. Sumber Pendanaan untuk Membiayai Total Biaya

TC = PNBP + RM

PNBP merupakan pendapatan murni yang diperoleh oleh BLU. Terdapat 2 (dua) jenis
pendapatan BLU yaitu pendapatan operasional (Rop) dan pendapatan nonoperasional (Rnop).
Kondisi tersebut diilustrasikan pada gambar berikut:
Gambar 20. Pembagian jenis pendapatan BLU

Operating
Income

Pendapatan
BLU
Dikembalikan ke Kas
Negara
Non-
operating
Income

Sharing

66
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Formulasi matematis dinotasikan pada persamaan di bawah ini:


Formulasi 5. PNBP merupakan akumulasi pendapatan operasional maupun non operasional

PNBP = Rop + Rnop

Pendapatan operasional merupakan pendapatan yang diperoleh karena pelayanan atau


kegiatan operasional BLU tersebut. Pendapatan ini pada dasarnya merupakan hak BLU se-
hingga dapat dipergunakan untuk membiayai kegiatan-kegiatan BLU. Pendapatan operasio-
nal seyogyanya diperhitungkan dalam penilaian kinerja BLU yang berujung pada perhitungan
bonus dan remunerasi pejabat dan pegawai BLU.
Sementara itu, pendapatan non operasional diperoleh sebagai konsekuensi dari kegi-
atan-kegiatan BLU di luar kegiatan operasional atau core businessnya. Sebagai contoh, pen-
dapatan sewa gedung kuliah untuk acara pernikahan atau penempatan uang pada investasi
jangka pendek. Fokus BLU untuk meningkatkan pendapatan non operasional akan mening-
katkan risiko penurunan kualitas layanan karena BLU tersebut akan cenderung untuk menge-
jar keuntungan dengan mengesampingkan kualitas layanan. Sebagai contoh, jadwal kuliah
ditunda karena gedung disewakan atau uang yang semestinya dipergunakan untuk perawat-
an namun diendapkan untuk menumpuk pendapatan yang diperoleh dari imbal hasil. Dengan
mempertimbangkan hal tersebut, kiranya pendapatan non operasional tidak diperhitungkan
sebagai kinerja keuangan BLU serta tidak diperhitungkan dalam perhitungan bonus dan re-
munerasi pejabat dan pegawai BLU.
Pada prinsipnya, pendapatan operasional diperbolehkan namun harus dibatasi agar ti-
dak terjadi bias pada tujuan BLU dalam menyediakan pelayanan. Terkait hal tersebut, terdapat
2 (dua) alternatif perlakuan terhadap belanja non operasional. Alternatif pertama yaitu selu-
ruh hasil dari pendapatan non operasional menjadi bagian dari penerimaan negara dan tidak
diperhitungkan dalam PNBP yang dipergunakan BLU. Alternatif ini dapat dipertimbangkan
untuk penempatan kas idel pada BLU non jasa keuangan. Alternatif kedua adalah pendapat-
an tersebut hanya dapat dipergunakan sebagian saja atau berdasarkan persentase tertentu.
Sedangkan sisanya disetorkan ke kas negara. Alternatif ini dapat diimplementasikan pada
penggunaan aset negara di luar kegiatan operasional.
Kedua alternatif perlakuan terhadap pendapatan nonoperasional semestinya tidak mem-
pengaruhi perhitungan BEP yang menjadi dasar perhitungan biaya dan tarif yang dibebankan
ke masyarakat. Dalam perhitungan biaya dan tarif, pendapatan nonoperasional semestinya
semestinya diabaikan. Dengan demikian, jumlah PNBP yang dipergunakan untuk memperhi-
tungkan biaya mendekati atau sama dengan jumlah pendapatan operasional (Rop).
Formulasi 6. Jumlah PNBP sama dengan Pendapatan Operasional

Rnop ≈ 0, PNBP = Rop

Sebagaimana dipahami, pendapatan operasional berasal dari jumlah yang dibayarkan oleh
customer (tarif) dikalikan jumlah layanan.
Formulasi 7. Rumus Pendapatan Operasional

PNBP = Rop = (Tarif x Q)

Dengan mengasumsikan bahwa PNBP tersebut merupakan pendapatan operasional maka di-
peroleh rumus dasar total biaya sebagai berikut:

67
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Formulasi 8. Hubungan Total Biaya terhadap Tarif

TC = (Tarif x Q) + RM

4. Perhitungan Biaya

Pada kondisi umum sebagaimana formulasi di atas, timbul permasalahan terkait hal-hal
yang boleh dan tidak boleh dibiayai dengan sumber Rupiah Murni yang berasal dari APBN.
Untuk merumuskan ketentuan tersebut, kiranya perlu dikembalikan kepada konsep dasar
pembentukan BLU.
Sebagaimana dipahami bersama, BLU merupakan penerapan teori pengagenan (agenci-
fication) pada institusi yang bergerak pada operasional layanan. Instansi BLU merupakan agen
dari Kementerian/Lembaga yang menjalankan suatu layanan tertentu berdasarkan kontrak
kinerja. Dengan demikian, tanggung jawab BLU terkait pada operasional layanan. Adapun
kebijakan terkait ekspansi bisnis pada dasarnya berada pada kewenangan principal sehingga
dana tersebut kiranya disediakan dalam bentuk Rupiah Murni atau dari APBN.
Dengan memperhatikan prinsip tersebut, maka diperlukan pembagian biaya berdasar-
kan sifatnya yang melekat pada operasional BLU dimana biaya operasional/operational cost
(OC) dibiayai oleh Rupiah Murni dan biaya investasi/investment cost (IC) dibiayai oleh APBN.
Formulasi dari total biaya menjadi:
Formulasi 9. Biaya merupakan Penjumlahan Biaya Operasional dan Biaya Investasi

TC = OC + IC

Biaya operasional BLU merupakan biaya yang terkait dengan produksi atau penyediaan
layanan. Biaya operasional tersebut dapat dibagi menjadi biaya tetap atau fixed cost (FC) de-
ngan biaya variabel atau variable cost. Formulasi dalam notasi adalah sebagai berikut:
Formulasi 10. Komponen dasar Biaya Operasional

OC = FC + VC

Fixed cost merupakan biaya-biaya tetap yang tidak bertambah meskipun terdapat penambah-
an aktifitas ataupun pelayanan BLU. Sedangkan variabel cost merupakan biaya yang mening-
kat sejalan dengan peningkatan aktifitas ataupun pelayanan.
Dengan memasukkan rumus biaya operasional ke dalam rumus biaya total dalam formu-
lasi 9 maka akan diperoleh rumus total biaya sebagai berikut:
Formulasi 11. Total Biaya dan keterkaitan dengan Biaya Tetap, Biaya Variabel dan Biaya Investasi

TC = FC + VC + IC

Berdasarkan rumusan di atas, selanjutnya dapat dialokasikan sumber pembiayaannya seba-


gaimana diilustrasikan pada gambar di bawah ini:

68
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 21. Pemisahan Sumber Dana Belanja Berdasarkan Jenis Biaya

Fixed Cost

PNBP
Variable Cost
Sumber Dana
Belanja

Investasi/
Ekspansi
RM

Gambar di atas menjelaskan pemisahan sumber dana belanja berdasarkan jenis biayanya.
PNBP digunakan untuk kepentingan operasional. Sedangkan Rupiah Murni yang berasal dari
APBN digunakan untuk investasi/ekspansi. Pengklasifikasian sumber dana berdasarkan jenis
belanja bermanfaat untuk penilaian kinerja BLU tersebut yaitu kejelasan biaya rata-rata yang
dibebankan pada setiap layanan atau Average Cost (AC) dengan formulasi sebagai berikut:
Formulasi 12. Rata-rata Biaya yang Dibebankan untuk Setiap Layanan

OC
AC = , AC = tarif
∑Q

Rata-rata biaya yang dibebankan pada layanan tersebut pada dasarnya merupakan tarif yang
ditetapkan kepada pengguna jasa. Perhitungan demikian berdasarkan PP 23 Tahun 2005 Pasal
9 mengatur bahwa BLU menetapkan tarif atas dasar perhitungan biaya per unit layanan atau
hasil per investasi dana. Dalam diskursus akuntansi biaya hal ini sering disebut dengan cost-
-based pricing dengan metode unit costing.
Proses perhitungan unit costing dilakukan dengan mengkalkulasi semua biaya layanan,
kemudian dengan berdasarkan biaya tersebut, diperoleh tarif melalui penjumlahan antara
unit costing dengan margin. Tentu saja hal ini merupakan metode rasional untuk melakukan
pengambilan keputusan sebagaimana diperlukan oleh Pemerintah. Ambarriani (2012), dalam
artikelnya berjudul ' Informasi Unit Cost Rumah Sakit, untuk Apa?', menjelaskan bahwa meto-
de unit costing tersebut merupakan hal yang sangat bermanfaat bagi internal maupun ekster-
nal dalam pengambilan keputusan taktis dan strategis. Namun demikian, perlu diperhatikan
bahwa perhitungan unit costing menyebabkan penetapan tarif yang terlampau tinggi karena
tarif didorong oleh perhitungan costing. Mekanisme penerapannya juga tidak mendukung
pengendalian biaya dan efisiensi biaya.
Permasalahan yang sering terjadi pada penggunaan unit costing dalam perhitungan bi-
aya adalah penggunaan harga yang tidak wajar. Ketidakwajaran tersebut dapat berupa inefi-
siensi penggunaan persediaan (supplies) atau jalur perapan layanan yang berlebihan (misal,
dokter meminta dilakukan pengujian lab, padahal sebenarnya tidak dibutuhkan). Tentu saja
kondisi inefisiensi tersebut bertolak belakang dengan salah satu tujuan BLU yaitu mencipta-
kan layanan yang efisien dan produktif. Meskipun memiliki beberapa kelemahan, informasi

69
Mengembangkan Tata Kelola BLU

unit costing sangat diperlukan untuk pengambilan keputusan manajerial baik dari sisi penga-
wasan maupun pengalokasian subsidi. Dari sisi pengawasan, sistem unit costing memberikan
berbagai informasi berharga terkait analisis efisiensi biaya, evaluasi kinerja aktivitas, pengam-
bilan keputusan strategis dan taktis.
Permasalahan lain yang mungkin timbul adalah kondisi PNBP BLU yang seringkali tidak
memadai untuk meng-cover seluruh biaya operasional. Terdapat beberapa argumentasi terja-
dinya kondisi tersebut: (i) adanya konstrain penetapan harga dari kompetitor yang mengham-
bat harga ditetapkan di atas biaya; (ii) BLU menjalankan misi pemerintah yang tidak memung-
kinkan untuk menetapkan harga pasar; (iii) belum terbentuknya pasar BLU.
Terhadap permasalahan cost coverage tersebut, diusulkan agar dilakukan subsidi oleh
Pemerintah. Subsidi (S) tersebut diberikan dari rata-rata biaya (AC) terhadap tarif wajar ber-
dasarkan kemampuan konsumen. Dengan demikian, formulasi subsidi adalah sebagai berikut:
Formulasi 13. Rumus Perhitungan Subsidi per Layanan
S = AC - Tarif

Subsidi tersebut dibayarkan oleh Menteri Keuangan melalui mekanisme BA BUN. Dengan
mekanisme subsidi yang demikian maka terdapat kejelasan pengalokasian subsidi untuk ma-
sing-masing pelayanan.
Sebagaimana dipahami, pemerintah seringkali kesulitan untuk memonitor aktifitas BLU.
Kesulitan tersebut menyebabkan adanya risiko ketidaktepatan sasaran subsidi. Apalagi seba-
gian besar BLU masih belum mampu menyajikan informasi unit cost sebagaimana diamanat-
kan PP 23 2005. Dapat dipahami bahwa sebagian BLU merupakan transformasi dari instansi
pemerintahan biasa yang memiliki sistem anggaran konvensional. Terhadap permasalahan
tersebut diusulkan solusi agar BLU yang belum menerapkan unit costing dapat menetapkan
penggunaan rasio perbandingan atas total biaya yang dibebankan oleh pengguna layanan
dengan total subsidi yang diberikan pemerintah. Rasio tersebut menjadi indikator kinerja BLU
dimana semestinya biaya yang dibebankan kepada pengguna layanan meningkat dan subsidi
yang diberikan pemerintah menurun.
Permasalahan lainnya dalam pemisahan pembiayaan berdasarkan sumber belanjanya
adalah belanja pegawai PNS tidak diperhitungkan sebagai komponen biaya BLU. Hal ini tentu
saja menyebabkan: (i) biaya yang diperhitungkan menjadi under-valued; (ii) BLU menjadi tidak
kompetitif karena terdapat subsidi bayangan berupa belanja PNS; (iii) kompleksitas penerapan
performance-based dan perhitungan remunerasi.
Pada dokumen ini diusulkan pengembangan prinsip kompetitif pada BLU, termasuk di
antaranya memperlakukan belanja pegawai PNS sebagai salah satu komponen biaya. Seorang
pegawai yang memiliki status PNS dapat memilih menggunakan penggajian berdasarkan
standar dari Kementerian/Lembaga induk atau menggunakan standar renumerasi gaji instansi
BLU. Apabila menggunakan standar dari K/L maka pegawai tersebut mengembalikan dana ke
Kas Negara sebesar renumerasi gaji yang diterima dari BLU. Sebaliknya, apabila menggunakan
standar renumerasi gaji instansi BLU maka pegawai tersebut mengembalikan ke Kas Negara
sebesar jumlah yang semestinya diterima dari K/L.
Penggunaan satu standar payroll memiliki beberapa manfaat sebagai berikut: (i) biaya
pelayanan dapat diperhitungkan dengan lebih fair karena memasukkan semua unsur Fixed
Cost; (ii) karena perhitungan biaya lebih fair maka perhitungan subsidi lebih akurat dan tepat
sasaran; (iii) profesionalitas instansi BLU karena pegawai dinilai berdasarkan kinerjanya tanpa
dipisahkan antara status PNS maupun non PNS.

70
Mengembangkan Tata Kelola BLU

5. Surplus/Defisit
Pada dasarnya BLU beroperasi tidak mengutamakan keuntungan. Namun demikian, ter-
dapat kemungkinan terjadinya surplus atau defisit yang berasal dari selisih antara total pen-
dapatan (termasuk subsidi) dengan total biaya yang dikeluarkan.
Formulasi 14. Surplus (Defisit)

Surplus (Defisit) = TR - TC

Penggunaan surplus tersebut diusulkan untuk diputuskan dalam RUPS yang diseleng-
garan sedikitnya setahun sekali. Terdapat beberapa alternatif penggunaan surplus yaitu: (a)
disetor ke Kas Negara; (b) dipergunakan untuk investasi/ekspansi dengan terlebih dahulu di-
setorkan ke kas negara; (c) dicadangkan untuk operasional pada tahun anggaran berikutnya.
Pada opsi c, pencadangan kas BLU kiranya tidak diperkenankan dilakukan secara berlebihan.
Hal tersebut untuk meminimalkan moral hazard yang mungkin timbul terkait dengan imbal
hasil penempatan uang yang dinikmati secara informal oleh pihak-pihak tertentu.
Pada kondisi defisit, pengambilan keputusan penyelesaian juga dilakukan dengan meka-
nisme RUPS. Kondisi defisit mengharuskan adanya evaluasi ulang terhadap perhitungan tarif
serta evaluasi kinerja manajemen secara menyeluruh.

6. Investasi/Ekspansi dengan Menggunakan Dana BLU


Sebagaimana dipahami bersama, keuangan Pemerintah seringkali berada pada kondisi
terbatas untuk melakukan investasi/ekspansi kepada BLU dalam rangka peningkatan layan-
an. Di sisi lain, BLU memiliki ruang untuk memobilisasi pendanaan yang dapat dipergunakan
untuk investasi/ekspansi. Dengan memahami kondisi tersebut, diperlukan pendekatan logis
pengalokasikan hasil keuntungan BLU untuk investasi/ekspansi sebagai berikut:
Gambar 22. Investasi/Ekspansi dengan Menggunakan Dana BLU

Usulan investasi
dlm RBA

Keputusan
RBT Pendanaan oleh BLU

Investasi
TC = (FC + IC) + VC
TC ≤ Daya Beli Masy.
Q

Recovery Biaya
Investasi

Gambar di atas mengilustrasikan investasi/ekspansi yang dilakukan dengan menggu-


nakan dana BLU. Usulan investasi/ekspansi dituangkan di dalam RBA, termasuk di dalamnya
penjelasan terkait investasi apa, efisiensi/peningkatan produktifitas yang diharapkan, target

71
Mengembangkan Tata Kelola BLU

peningkatan kinerja keuangan dan layanan serta mekanisme pendanaan yang diusulkan. Usul-
an investasi/ekspansi dalam RBA tersebut selanjutnya diputuskan dalam RBT. Apabila skema
investasi tersebut merupakan kewenangan Menteri Keuangan, maka BLU mengajukan usulan
kepada Menteri Keuangan yang dilampiri rekomendasi dari RBT.
Pendanaan dapat dilakukan dengan 4 (empat) alternatif yaitu: (1) dengan menggunakan
laba ditahan BLU; (2) menggunakan RM APBN; (3) menggunakan dana lain di luar BLU terse-
but maupun Pemerintah; (4) bauran atas alternatif 1 s.d. 3. Apabila RBT memutuskan terdapat
pendanaan investasi di luar poin 1 dan 2 maka BLU wajib memperhitungkan pendanaan inves-
tasi dari eksternal ke dalam komponen biaya investasi (Investment Cost/IC) dalam biaya tetap
yang diperhitungkan pada total biaya layanan yang dibebankan kepada pengguna layanan.
Jumlah yang dibebankan tersebut tidak boleh melebihi jumlah yang dapat ditanggung oleh
masyarakat pengguna layanan.
Apabila sifat pendanaan tersebut dalam bentuk multi-years, maka komponen biaya in-
vestasi telah memperhitungkan komponen biaya amortisasi. Komponen biaya investasi terse-
but selanjutnya yang dipergunakan untuk merecover atau mengembalikan pendanaan.

C. Pengukuran Kinerja

Sebagaimana diterangkan dalam Penjelasan PP 23 Tahun 2005, konsep BLU merupakan


salah satu bentuk penerapan basis kinerja (performance-based). Kamus Besar Bahasa Indone-
sia memiliki 3 definisi terkait kata 'kinerja' yaitu: (1) sesuatu yang dicapai; (2) prestasi yang di-
perlihatkan; (3) kemampuan kerja. Dengan demikian, pengukuran kinerja dimaksudkan untuk
melihat pencapaian, prestasi dan kemampuan kerja BLU.
Melalui basis kinerja, dana pemerintah digunakan tidak sekedar untuk membiayai ma-
sukan (input) namun juga diukur apa yang dihasilkan (output) dari pembiayaan tersebut. Oleh
karenanya, pada penerapan basis kinerja, pengukuran kinerja merupakan hal yang mutlak un-
tuk mengetahui tingkat efektifitas pembiayaan BLU yang mempergunakan dana pemerintah.
Pada dasarnya terdapat 2 (dua) jenis pengukuran kinerja yaitu pengukuran kinerja keuangan
dan pengukuran kinerja layanan. PP 23 tidak mendeskripsikan mekanisme kedua jenis peng-
ukuran tersebut.

1. Kewenangan Pengukuran Kinerja


Pengukuran kinerja merupakan hal yang sangat penting dalam konsep BLU. Hasil kinerja
yang baik tidak hanya memberikan nilai tambah bagi Direksi BLU, namun juga bagian dari
keberhasilan pembinaan yang dilakukan oleh supervisor dan principal. Usulan mekanisme
pembagian kewenangan pengukuran kinerja diilustrasikan pada gambar di bawah ini:

72
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 23. Mekanisme Pengukuran Kinerja BLU

Regulator Principal Principal Supervisor BLU


Teknis Keuangan

Penetapan standar
& Mekanisme
pengukuran kinerja
Monitoring Pengukuran
kinerja kinerja
periodik periodik

Laporan
Evaluasi
Kinerja

Audit Kinerja
Layanan
Tinjauan
Audit Kinerja Manajemen
Keuangan

Perbaikan &
Pencegahan

Evaluasi Evaluasi
Penetapan Rating Kinerja Kinerja
BLU
Layanan Keuangan

RBA

Rapat BLU Tahunan

Gambar di atas mengilustrasikan mekanisme pengukuran kinerja. Terdapat 5 (lima) pi-


hak yang terlibat yaitu Regulator, Principal Teknis, Principal Keuangan, Supervisor dan BLU itu
sendiri.
Mekanisme di atas diawali dengan penetapan standar dan mekanisme pengukuran ki-
nerja oleh Regulator. Standar tersebut menjadi dasar bagi BLU melaporkan hasil kinerja secara
periodik. Kinerja BLU sendiri dimonitor secara langsung oleh Supervisor dengan mengguna-
kan suatu sistem informasi secara periodik. Monitoring juga dilakukan oleh Principal Teknis
dan Keuangan. Terdapat perbedaan fungsi penggunaan hasil monitoring antara Supervisor
dan Principal. Supervisor berkepentingan menjaga BLU on-the-track sesuai kontrak kinerja
dan RBA dimana hasil monitoring dan evaluasi tersebut dilaporkan kepada Principal. Sedang-
kan monitoring yang dilakukan oleh Principal digunakan untuk melihat kinerja BLU secara
keseluruhan serta ketercapaian program Principal secara keseluruhan.
Setelah berakhirnya tahun anggaran, Principal mengatur agar dilakukan audit eksternal
baik terkait audit layanan maupun audit keuangan. Audit yang dilakukan BPK merupakan sa-
lah satu bentuk audit eksternal. Apabila audit BPK tersebut berada di luar ruang lingkup peng-
aturan kinerja, maka Principal dapat mengorganisir agar dilakukan audit oleh auditor lainnya.
Hasil dari audit yang dilakukan pihak eksternal menjadi bahan evaluasi Principal yang
digunakan dalam pembahasan RBA di RBT. Hasil audit tersebut juga menjadi dasar penetapan
rating BLU oleh pihak Regulator.

73
Mengembangkan Tata Kelola BLU

2. Pengukuran Kinerja Keuangan


Pengukuran kinerja keuangan digunakan untuk mengevaluasi kondisi keuangan berda-
sarkan data finansial dari unit bisnis tersebut. Hal tersebut tidak hanya berlaku pada korporasi,
namun juga Badan Layanan Umum. Hasil evaluasi tersebut merupakan bahan pengambil-
an keputusan baik terkait dengan BLU tersebut maupun instansi-instansi BLU sejenis. Pada
dokumen ini disusulkan mekanisme pengukuran kinerja keuangan BLU dengan mengadopsi
pengukuran kinerja keuangan yang dilakukan pada korporasi secara umum. Penggunaan me-
kanisme pengukuran korporasi menyebabkan BLU dapat diperbandingkan secara apple-to-
-apple baik dengan BLU sejenis maupun korporasi yang berada pada sektor serupa. Salah satu
prasyarat pengukuran tersebut adalah memisahkan sumber belanja PNBP yang digunakan
untuk kepentingan operasional serta RM untuk kepentingan investasi/ekspansi maka bebera-
pa mekanisme pengukuran kinerja keuangan pada perusahaan dapat dipergunakan.
Salah satu alat yang dipergunakan dalam pengukuran kinerja keuangan adalah rasio
keuangan. Rasio ini merupakan alat yang dipergunakan untuk menganalisis keuangan perusa-
haan dan juga BLU. Rasio tersebut dapat digunakan untuk membandingkan kinerja keuangan
BLU sejenis maupun antara BLU dengan swasta. Tabel di bawah ini menggambarkan rasio-
-rasio keuangan yang digunakan secara umum pada perusahaan. Rasio-rasio tersebut kiranya
juga dapat dipergunakan untuk pengukuran kinerja keuangan suatu BLU.
Tabel 8. Rasio-rasio Keuangan pada Korporasi (Non Keuangan)
No Nama Rasio Definisi
LIQUIDITY RATIO
1 Current Ratio Rasio aktiva lancar terhadap kewajiban lancar pada tanggal laporan
2 Quick Ratio Rasio aktiva lancar dikurangi dengan inventory relatif terhadap kewajiban lancar
ACTIVITY RATIO
3 Day Sales in AR Rasio yang menunjukkan berapa lama yang dibutuhkan untuk mengumpulkan
piutang dari pelanggan
4 Inventory Tur- Menunjukkan seberapa cepat menjual persediaan dengan membandingkan saldo
nover persediaan dengan harag pokok penjualan
5 Days Inventory Rasio ini menunjukkan berapa banyak hari kerja yang digunakan untuk menjual
suatu persediaan
6 Net Sales to Menunjukkan ukuran jumlah penjualan bersih relatif terhadap persediaan pada
Inventory suatu periode pelaporan
7 Days Purchases Menunjukkan ukuran hutang relatif terhadap harga pokok penjualan untuk perio-
in AP de laporan
8 Working Capital Dana yang tersedia untuk melakukan ekspansi
9 Net Sales to Wor- Penjualan bersih relatif terhadap modal kerja
king Capital
10 Total Assets to Menunjukkan berapa banyak rupiah aset yang diperlukan untuk menghasilkan
Net Sales PNBP
11 Net Sales to AR Menunjukkan penjualan bersih relatif terhadap piutang
12 Net Sales to Net Menunjukkan penjualan bersih relatif terhadap aktiva tetap bersih
FIxed Assets
13 Net Sales to Total Menunjukkan penjualan bersih relatif terhadap total aktiva
Assets
14 Net Sales to Net Menunjukkan ukuran penjualan bersih relatif terhadap kekayaan bersih
Worth

74
Mengembangkan Tata Kelola BLU

No Nama Rasio Definisi


15 Amortization Menunjukkan berapa persen PNBP digunakan membayar biaya non tunai seperti
and Depreciation biaya amortisasi aktiva tak berwujud, hak cipta dan paten dan biaya penyusutan
Expense to net aset tetap untuk periode tersebut
sales
PROFITABLITY RATIO
16 Gross Profit Per- Menunjukkan berapa persen dari PNBP yang tersisa setelah membayar biaya
centage penjualan
17 Operating Expen- Menunjukkan berapa persen dari PNBP digunakan untuk membayar beban usaha
ses as % of Net pada periode tersebut
Sales
18 Return on Total Menunjukkan ukuran laba bersih setelah pajak relatif terhadap total aset
Assets
19 Return on Net Menunjukkan berapa ukuran relatif laba bersih terhadap kekayaan bersih
Worth
20 Return on Net Menunjukkan berapa persen dari PNBP benar-benar menjadi laba periode berjalan
Sales
21 Income Before Menunjukkan ukuran laba bersih sebelum pajak relatif terhadap kekayaan bersih
Tax to Net Worth BLU
22 Income Befo- Menunjukkan ukuran laba bersih sebelum pajak relatif terhadap total aset
re Tax to Total
Assets
23 Retained Earnings Menunjukkan ukuran laba ditahan terhadap laba bersih
to Net Income
COVERAGE RATIO
24 Times Interest Menunjukkan ukuran beban bunga perusahaan relatif terhadap laba operasi
Earned
25 Interest Expense Menunjukkan berapa persen dari penjualan bersih (PNBP) yang digunakan untuk
to Net Sales membayar beban bunga atas utang
26 Current Liablities Menunjukkan ukuran kewajiban lancar perusahaan relatif terhadap kekayaan ber-
to Net Worth sih perusahaan
27 Current Liabilities Menunjukkan ukuran kewajiban lancar perusahaan relatif terhadap persediaan
to Inventory
28 AP to Net Sales Menunjukkan hutang relatif terhadap pendapatan dan penjualan
29 Total Liabilities to Menunjukkan ukuran jumlah kewajiban dibandingkan dengan kekayaan bersih
Net Worth
30 Net Worth to Menunjukkan ukuran kekayaan bersih relatif terhadap total kewajiban
Total Liabilities
Tabel di atas menguraikan rasio-rasio keuangan yang dikelompokkan ke dalam rasio likuidi-
tas (liquidity ratio), rasio profitabilitas (profitablity ratio) serta rasio coverage (coverage ratio).
Rasio likuiditas merupakan rasio-rasio yang dipergunakan untuk melihat kemampuan BLU
dalam membayar pinjaman jangka pendek. Rasio profitabilitas adalah rasio-rasio keuangan
yang dipergunakan untuk melihat kemampuan BLU dalam menghasilkan pendapatan yang
dikomparasikan dengan pengeluaran dan biaya-biaya yang relevan selama periode-perio-
de tertentu. Sedangkan rasio coverage adalah rasio-rasio keuangan yang digunakan untuk
mengukur kemampuan BLU memenuhi kewajiban keuangannya
Selain menggunakan rasio keuangan yang berlaku umum, terdapat rasio khusus yang
hanya dapat diterapkan pada BLU yaitu:

75
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Tabel 9. Rasio Keuangan Spesifik pada BLU


No Nama Rasio Definisi

1 Rasio Kemandi- Menunjukkan jumlah PNBP relatif terhadap jumlah dari PNBP dan RM
rian
2 Rasio Subsidi ter- Menunjukkan jumlah RM yang diberikan Pemerintah untuk membantu BLU me-
hadap total biaya nyelenggarakan layanan
operasional

3. Pengukuran Kinerja Layanan


Selain kinerja keuangan, juga dilakukan pengukuran terhadap kinerja layanan. Hal terse-
but mengacu pada tujuan pengelolaan keuangan BLU untuk memberikan pelayanan kepada
masyarakat. Untuk menjamin layanan BLU kepada masyarakat serta memotivasi BLU dalam
meningkatkan layanan, kiranya diperlukan suatu mekanisme pemberian rating layanan kepa-
da BLU. Usulan standar rating tersebut diilustrasikan pada gambar berikut:
Gambar 24. Rating Layanan BLU

SIMBOL NAMA RATING PENJELASAN

Dalam proses standarisasi


Bintang Nol tata kelola BLU

Bintang Satu Terstandar sesuai tata


kelola BLU

Bintang Dua Akreditasi Baik/Sangat


Baik tingkat nasional

Bintang Tiga Benchmark nasional

Bintang Empat Akreditasi Baik/ Sangat


Baik tingkat internasional

Bintang Lima
Benchmark internasional

Gambar di atas mengilustrasikan derajat rating layanan BLU. Pengaturan rating tersebut
dilakukan oleh pihak regulator. Demikian juga penetapan rating BLU. Rating tersebut ditam-
bahkan pada logo BLU yang menyampaikan pesan kepada masyarakat terkait mutu layanan
BLU tersebut. Desain dari pemberian rating ini adalah memajukan kesejahteraan umum dan
mencerdaskan bangsa dengan tolak ukur peningkatan daya saing bangsa pada tataran inter-
nasional. Rating layanan ini mengambil perspektif kualitas layanan dan kepuasan pelanggan
serta mengeluarkan faktor administratif kepatuhan penyampaian dokumen. Faktor adminis-
tratif sendiri berada pada kewenangan Supervisor dan Principal.
Rating paling dasar adalah Bintang Nol. Rating tersebut diberikan kepada BLU yang ber-
ada dalam proses penataan governance. Rating berikutnya adalah Bintang Satu yang dibe-
rikan kepada BLU yang telah memiliki standar tata kelola yang memadai sesuai dengan hasil
audit dari auditor eksternal. Pada saat suatu BLU memperoleh rating ini, berarti BLU tersebut

76
Mengembangkan Tata Kelola BLU

telah memiliki kepatuhan (comply) terhadap peraturan terkait.


Derajat berikutnya adalah Bintang Dua. Rating ini diberikan kepada BLU yang telah terak-
reditasi Baik/Sangat Baik sesuai dengan lembaga terkait yang melakukan akreditasi. Misalnya,
BLU Rumah Sakit diakreditasi oleh Komite Akreditasi Rumah Sakit (KARS). Dalam hal tidak
terdapat akreditasi resmi tingkat nasional, maka Regulator menyusun standar akreditasi ber-
dasarkan benchmark institusi dengan pelayanan terbaik di Indonesia. Suatu BLU harus meme-
nuhi persyaratan pada rating sebelumnya untuk naik ke rating yang lebih baik. Misalnya, suatu
BLU Kesehatan memiliki akreditasi sangat baik dari KARS namun memiliki tata kelola di bawah
standar tata kelola BLU, maka BLU tersebut hanya mendapatkan Bintang Nol.
Akreditasi setelah Bintang Dua adalah Bintang Tiga. Tingkat akreditasi ini diberikan untuk
BLU yang telah memenuhi standar akrediatasi Bintang Dua serta menjadi rujukan tata kelola
dan layanan tingkat nasional. Pada derajat ini, sisi keuangan BLU harus memiliki kemandirian
penuh ditinjau dari pendanaan layanan. Pada tingkat Bintang Tiga, BLU sudah mulai memba-
ngun layanan dengan taraf internasional.
Derajat berikutnya adalah Bintang Empat. Pada tingkat ini, suatu BLU telah terakreditasi
pada tingkat internasional sesuai dengan lembaga akreditasi internasional yang ditetapkan
sebagai acuan oleh Regulator. Dalam hal tidak terdapat standar akreditasi yang sesuai de-
ngan BLU tersebut, Regulator menyusun sendiri standar akreditasi dengan mengacu pada
lembanga-lembaga internasional terbaik yang sejenis baik swasta maupun pemerintahan.
Derajat tertinggi adalah Bintang Lima. BLU yang memperoleh derajat ini merupakan ben-
chmark tata kelola institusi sejenis di dunia. BLU ini juga telah memenuhi persyaratan pada
Derajat Bintang Empat.
Setidaknya setahun sekali, Regulator BLU menetapkan dan mengumumkan rating-rating
BLU beserta indikator-indikator pendukungnya. Rating yang diberikan kepada BLU merupa-
kan dasar bagi BLU untuk mengajukan renumerasi. Hal tersebut akan menjadi motivasi bagi
seluruh pegawai BLU tersebut untuk mengelola layanan menjadi yang terbaik. Dalam hal ter-
jadi penurunan kinerja, Supervisor serta Principal berhak mengajukan permintaan evaluasi
terhadap rating BLU.

77
Mengembangkan Tata Kelola BLU

78
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 6 PENGEMBANGAN KELEMBAGAAN

Fleksibilitas yang terapkan pada tata kelola BLU menyebabkan bentuk ini dapat diguna-
kan untuk pengembangan fungsi pemerintahan. Pada uraian sebelumnya, diusulkan adanya
pemetaan instansi-instansi ke dalam suatu candidates-pool dimana pool tersebut berisi in-
stansi-instansi yang kiranya dapat menjadi kunci dalam pengembangan perekonomian pada
fungsi-fungsi tertentu baik bersifat jangka menengah maupun jangka panjang. Beberapa in-
stansi pemerintah yang telah dipetakan dalam candidates pool dapat didorong secara alami-
ah untuk menerapkan tata kelola BLU. Selanjutnya, fungsi kandidat tersebut dipetakan psoisi-
nya berdasarkan kondisi klustering Break Event Point (BEP).
Fleksibilitas dalam tata kelola BLU tersebut kiranya juga dapat digunakan dalam pe-
ngembangan fungsi-fungsi pemerintah dalam perekonomian. Pada bab ini akan diusulkan
beberapa alternatif pengembangan institusi pemerintah dengan memanfaatkan fleksibilitas
dan pengendalian dalam tata kelola BLU.

Alfiker Siringoringo

79
Mengembangkan Tata Kelola BLU

A. Klustering Posisi Instansi Berdasarkan Kondisi BEP


Dengan menggunakan konsep BEP, dapat dipetakan apakah posisi suatu institusi penye-
dia layanan apakah dapat didorong untuk berstatus BLU atau dapat dinaikkan menjadi BUMN.
Ilustrasi positioning instansi layanan tersebut diilustrasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 25. Kluster Posisi Institusi Penyedia Layanan Berdasarkan BEP

Kondisi II

Total Pendapatan

Kondisi I
Keuntungan
Rupiah

Total Biaya
BEP
Kerugian

Kondisi III

Unit

Gambar di atas mengilustrasikan posisi suatu institusi layanan terhadap kondisi BEP. Ter-
dapat 3 kondisi yang menjadi area positioning. Pada Kondisi I, instansi layanan masih meng-
alami kerugian dimana total biaya lebih besar dari total pendapatan. Kondisi ini merupakan
kondisi yang wajar terjadi pada institusi Pemerintah. Kondisi II merupakan kondisi ideal di-
mana suatu institusi berada pada posisi BEP. Sedangkan Kondisi III merupakan kondisi dimana
keuntungan lebih besar dari total biaya.
Sebagian besar institusi pelayanan pemerintah berada pada Kondisi I. Institusi yang
mengajukan diri menjadi BLU juga dimungkinkan berada pada kondisi ini. Pada BLU yang
demikian, dilakukan fase persiapan dimana dilakukan pembenahan tata kelola yang memung-
kinkan mencapai Kondisi II.
Kondisi III merupakan kondisi dimana terdapat BLU memiliki keuntungan. Kondisi terse-
but sebenarnya dihindari mengingat BLU merupakan institusi yang tidak mengutamakan ke-
untungan. Pada kondisi yang demikian, maka status BLU diusulkan untuk naik menjadi BUMN
atau PTN-BH.

B. Alternatif Pemanfaatan Tata Kelola BLU untuk Pengembangan


Tata Kelola Pemerintahan di Indonesia
Sebagaimana dipahami, ketidakefektifan birokrasi masih menjadi pangkal dari banyak-
nya permasalahan yang belum dapat diselesaikan. Pembenahan tata kelola BLU sebagaimana
ditawarkan dalam dokumen ini memberikan suatu peluang bagi penataan kembali struktur
birokrasi dengan memberikan fleksibilitas dan pengendalian yang memadai pada tata hu-

80
Mengembangkan Tata Kelola BLU

bungan principal-agensi. Apabila tata kelola sebagaimana dirumuskan dalam dokumen ini
menghasilkan dampak signifikan bagi efisiensi, produktifitas maupun kontribusi BLU pada
perekonomian negara, kiranya dapat dikembangkan beberapa alternatif pemanfaatan tata
kelola BLU untuk memberikan pengaruh pada tata kelola birokrasi secara lebih luas. Beberapa
alternatif yang ditawarkan yaitu: (1) pemanfaatan tata kelola BLU untuk membentuk BUMN
yang sehat; (2) pendelegasian fungsi pengelolaan earmarked-tax pada BLU; (3) penerapan
joint-principal Pusat Daerah untuk sinergi pengembangan sektor-sektor strategis; serta (4)
penerapan tata kelola BLU pada unit tertentu dari suatu instansi.

1. Pemanfaatan Tata Kelola BLU untuk Pembentukan BUMN yang Sehat


BLU dan BUMN merupakan alat pemerintah yang dapat menjadi lokomotif negeri untuk
menarik gerbong perekonomian. BLU dan BUMN memang memiliki perbedaan yang sangat
signifikan dari sisi visi operasionalnya dimana visi BLU semestinya adalah layanan penyediaan
barang dan jasa, sedangkan visi operasional BUMN adalah mencari keuntungan. Hal lain yang
menjadi perbedaan utama adalah ruang gerak BLU dan BUMN dimana BLU bergerak pada bi-
dang publik sedangkan BUMN bergerak pada sektor privat. Namun demikian, BLU dan BUMN
juga memiliki kesamaan yaitu: (a) sama-sama agen Pemerintah yang diciptakan dan dikenda-
likan sesuai dengan kepentingan Pemerintah; (b) sama-sama menerapkan kaidah bisnis yang
sehat; (c) sama-sama memiliki kemampuan untuk mempengaruhi pasar. Dengan memperha-
tikan persamaan tersebut, kiranya BLU dapat menjadi salah satu alternatif pemerintah untuk
menginisiasi BUMN baru.
BLU yang diciptakan untuk menjadi BUMN pada awalnya dibangun dan diperlakukan
sebagaimana BLU pada umumnya. Pada fase BLU ini, Pemerintah membangun tata kelola
yang sehat, menciptakan pasar serta mengembangkan kemandirian sumber daya yang kelak
dapat menggerakkan BLU tersebut untuk mempraktikkan bisnis yang sehat serta dapat men-
datangkan keuntungan apabila statusnya ditingkatkan menjadi BUMN. Pada alternatif ini, BLU
berperan sebagai sebuah fase dalam siklus hidup BUMN sebagai unit usaha sebagaimana
diilustrasikan pada BLU-BUMN Life Cycle di bawah. Siklus tersebut merupakan dasar analisis
strategi unit bisnis pemerintah dalam mempengaruhi pasar.
Gambar 26. Unit Bisnis Pemerintah (BLU-BUMN) Life Cycle

Merger/
Badan Layanan Umum Jual
BUMN
PENDAPATAN/
KEUNTUNGAN

Pendapatan

Keuntungan
0
WAKTU

I. Development II. Introduction III. Growth IV. Maturity V. Decline

81
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar di atas mengilustrasikan siklus hidup BLU menjadi BUMN yang diadaptasi dari
konsep Product-Life Cycle (PLC). PLC sendiri sebenarnya merupakan grafik yang menggam-
barkan daur hidup suatu produk dari produk tersebut dibangun sampai produk tersebut
ditarik dari pasar. Dalam suatu siklus hidup BLU BUMN tersebut, suatu Unit Bisnis Pemerintah
diskenariokan memiliki 5 (lima) tahapan sebagai berikut:
(1) pembangunan (development). Pada tahap ini Unit Bisnis Pemerintah diinisiasi dan diper-
siapkan menjadi BLU. Tahap ini ditandai dengan pengembangan konsep tata kelola or-
ganisasi, pengembangan produk dan layanan, riset pasar, penguatan core-bussiness, pe-
nguatan kontrak kinerja, serta penyusunan road map. Pada tahap development, instansi
ini belum memperoleh pendapatan. Sebaliknya, biaya yang dikeluarkan sangat tinggi
sehingga menekan keuntungan (laba) hingga posisi minus. Kondisi tersebut mengharus-
kan pembebanan biaya seluruhnya atau hampir seluruhnya kepada Pemerintah melalui
APBN;
(2) pengenalan (introduction). Tahap ini merupakan awal pengenalan BLU beserta produk
kepada pasar. Tahap ini ditandai dengan telah dirilisnya produk-produk BLU dan mulai
dikenal pasar. Instansi BLU telah mendapatkan status BLU penuh dari Menteri Keuangan.
Pada tahap pengenalan, pendapatan mulai merangkak naik namun belum dapat me-
nunjukkan kemandirian karena Pemerintah masih melakukan subsidi terhadap layanan
dimana biaya lebih tinggi dari tarif;
(3) pertumbuhan (growth). Permintaan produk/layanan yang tinggi menyebabkan lonjak-
an permintaan produk/layanan BLU. Bentuk usaha sudah tidak efektif lagi menjadi BLU
karena kebutuhan investasi dan ekspansi begitu tinggi serta orientasi yang sudah mulai
mengarah pada optimalisasi keuntungan. Pada tahap ini, bentuk unit usaha berubah dari
BLU menjadi BUMN;
(4) kematangan (maturity). Permintaan tidak dapat tumbuh lebih tinggi lagi. Produk atau
layanan telah menguasai pasar dan tidak terdapat wilayah untuk melakukan ekspansi;
(5) penurunan (decline). Permintaan produk/layanan sudah menurun. Banyaknya kompetitor
baru, teknologi baru serta SDM baru menyebabkan BUMN sudah tidak efisien dan kalah
dalam kompetisi pasar. Pada tahap ini BUMN tersebut sebaiknya dimerger atau dijual.

Siklus hidup BLU-BUMN tersebut digunakan sebagai dasar analisis pada titik mana suatu
BLU dikembangkan dan berubah status menjadi BUMN dengan memperhatikan pendapatan
dan keuntungan. Transformasi tersebut dilakukan pada saat instansi berada pada tahap per-
tumbuhan. Kegagalan perubahan status pada tahap tersebut akan menimbulkan suatu stag-
nasi bagi unit organisasi. Siklus hidup ini juga menjadi suatu peringatan bagi instansi-instansi
BUMN terkait kesehatan produk-produknya dalam mempengaruhi pasar. Pada fase maturity,
BUMN diharapkan dapat mengambil langkah-langkah korektif yang mencegah datangnya
fase penurunan.

2. Pengelolaan Earmarked-Tax oleh BLU


Salah satu alternatif yang diusulkan terkait pengembangan BLU adalah pengelolaan ear-
marked-taxes. James M Buchanan, dalam paper berjudul 'The Economics of Earmarked Taxes',
menyatakan bahwa pendekatan earmarked merupakan kebijakan untuk mendesain suatu
pendapatan tertentu menjadi sumber pendanaan bagi kegiatan pelayanan umum yang juga
tertentu.
Istilah earmarked taxes ini sebenarnya tidak dikenal dalam pengelolaan fiskal di Indo-
nesia. Namun, secara praktik Pemerintah telah memungut earmarked taxes sebagaimana di-

82
Mengembangkan Tata Kelola BLU

lakukan pada BLU CPO Fund atau BLU Sawit. Melalui BLU tersebut, Pemerintah memungut
CPO Supporting Fund (CSF) kepada pengusaha yang mengekspor CPO dan produk turunan,
industri berbahan baku sawit serta komoditas perkebunan sawit beserta produk turunannya.
Selanjutnya, dana CSF tersebut digunakan untuk membiayai subsidi biodiesel, replanting (per-
emajaan) tanaman sawit serta tujuan lain yang ditetapkan dalam undang-undang. Dengan
adanya intervensi Pemerintah pada produksi dan pemasaran sawit dan turunannya diharap-
kan harga sawit dapat terdongkrak sehingga mensejahterakan petani dan memberikan dam-
pak ekonomi yang lebih luas. Pungutan CSF pada dasarnya merupakan salah satu jenis dari
earmarked taxes karena dipungut atas produk/komoditas tertentu dimana hasil pungutannya
dipergunakan untuk tujuan tertentu juga. Pengelolaan dilakukan oleh agen pemerintah (BLU
Sawit) dimana agen tersebut menjalankan kepentingan Kementerian-Kementerian yang men-
jadi principalnya.
Pada dasarnya, skema pengelolaan earmarked tax ini juga dapat dipergunakan pada
kondisi-kondisi lain dimana institusi pengelolanya berstatus BLU. Secara umum proses bisnis
BLU pengelola earmarked taxes diilustrasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 27. Gambaran Umum Pengelolaan Earmarked Taxes

Earmarked
Sektor Tertentu
Taxes

Belanja BLU Investasi

Pemerintah, melalui BLU atau institusi yang ditunjuk, memungut earmarked taxes atas
suatu aktivitas tertentu. Dana yang berhasil dikumpulkan tersebut digunakan untuk belanja
yang terkait dengan pengembangan sektor yang memberikan earmarked taxes tersebut. Se-
lain membelanjakan untuk kepentingan sektor tersebut, BLU juga melakukan investasi dimana
hasil investasinya juga dipergunakan untuk pengembangan sektor tersebut.
Skema pengelolaan earmarked tax sebenarnya tidak hanya dipergunakan pada komo-
ditas saja. Banyak sektor lain yang menggunakan skema tersebut. Misalnya, pembangunan
BLU yang ditujukan untuk pengembangan Sumber Daya Manusia (SDM) pada masyarakat di
sekitar pusat ekonomi (tambang, area industri). Tujuan pengembangan BLU tersebut adalah
mengurangi ketimpangan ekonomi masyarakat sekitar dengan pendatang, mengurangi eks-
ternalitas negatif akibat aktifitas ekonomi serta mengurangi dampak terjadinya dutch-disease
syndrom (suatu kondisi dimana tenaga kerja tidak siap berpindah mata pencaharian ketika
suatu pusat ekonomi berhenti beraktifitas).
Pengelolaan skema earmarked taxes oleh BLU kiranya memiliki beberapa kelebihan yaitu:
(a) memungkinkan adanya multi-principal atau memiliki principal berasal dari lintas sektoral
yang mensinergikan kepentingan berbagai institusi dalam satu rumah; (b) Keberhasilan Princi-
pal ditentukan oleh keberhasilan BLU sehingga memungkinkan persepsi yang seragam antara

83
Mengembangkan Tata Kelola BLU

institusi yang berkepentingan; (c) menghindari duplikasi fungsi antara Kementerian/Lembaga;


(d) menghindari tekanan politik dari legislatif karena BLU tersebut bertanggungjawab kepada
Kementerian/Lembaga Pemerintah yang bertindak sebagai principal. Perkiraan nilai tambah
pengelolaan earmarked tax oleh BLU telah sesuai dengan temuan Dietes Bos (1999), dalam
'Earmarked Taxation: Welfare versus Political Support'. Menurut Bos, earmarked-taxes akan
dikelola secara optimal apabila dilakukan dengan seting principal-agen dimana pungutan dan
belanja dilakukan oleh 2 (dua) agen yang berbeda dengan monitoring dilakukan oleh par-
lemen. Pendapat tersebut didasarkan pada asumsi bahwa parlemen memiliki kepentingan
untuk memaksimalkan kesejahteraan untuk mendorong suara pemilihan.
Dalam praktiknya, earmarked tax memiliki kelebihan dan kekurangan. Kavale (2014), da-
lam 'Earmarking of Taxes: Economy of Policy?', mencatat kelebihan dan kekurangan tersebut
berdasarkan pengamatan terhadap implementasi earmarked tax di Latvia. Kelebihan earmar-
ked-taxes tersebut yaitu: (a) meminimalkan strategi penghindaran pajak dan perilaku pelarian
pajak; (b) memastikan sejumlah penerimaan digunakan untuk sejumlah aktivitas; (c) perenca-
naan dan penganggaran yang terprediksi; (d) meningkatkan kepercayaan kepada Pemerintah;
(e) meningkatkan keinginan Wajib Pajak untuk berkontribusi.
Ketika earmarked tax menjadi strategi yang kuat bagi peningkatan penerimaan nega-
ra, strategi ini juga dapat memiliki banyak sekali kelemahan. Kelemahan-kelemahan tersebut
yaitu: (a) mengurangi fleksibilitas anggaran yang berpengaruh negatif terhadap kepuasan
masyarakat terkait pemenuhan layanan umum; (b) pada kondisi perubahan pembangunan
ekonomi, terlalu berisiko mengandalkan pembiayaan suatu belanja yang benar-benar penting
hanya pada satu jenis pajak; (c) pada kondisi krisis, dimungkinkan terdapat permasalahan
mengakumulasi pajak tersebut; (d) earmarking menyebabkan peningkatan biaya administratif
dan biaya kepatuhan; (e) earmarking tidak mengalokasikan sejumlah dana yang spesifik untuk
suatu aktifitas kareana sifat earmarking adalah fungibilitas (fungibility).
Terlepas dari kelebihan dan kekurangannya, konsep pengelolaan earmarked-taxes oleh
BLU nampaknya tidak dapat secara implementasikan. Pasalnya, terminologi earmarked-taxes
belum terakomodirnya baik pada pengaturan terkait perbendaharaan maupun pengaturan
terkait perpajakan. Sebagaimana dipahami, pendapatan pemerintah dibagi menjadi Penda-
patan Pajak dan Non Pajak (PNBP). Earmarked taxes sendiri tidak dikenal dalam peraturan
pajak di Indonesia. Menurut Kementerian Keuangan sebagaimana tertuang dalam 'Naskah
Akademik PNBP', pemikiran terkait PNBP pada dasarnya mendekati konsep earmarked tax.
Selain itu, di dalam PP 23 Tahun 2005 tentang PPK BLU, BLU hanya mengelola Rupiah Murni
(RM) yang berasal dari APBN dan PNBP yang berasal dari operasional layanan. PP tersebut
belum mengakomodir kebutuhan pengelolaan earmarked taxes.
Konsep pengelolaan earmarked taxes oleh BLU perlu dikembangkan lebih mendetail
mengingat BLU diberikan fleksibilitas dalam pengelolaan sumber daya. Konsep ini sebenarnya
telah digunakan namun tidak diformalkan dalam suatu tata perundangan. Ke depan, diharap-
kan pengelolaan earmarked taxes dapat ditata secara formal dan profesional untuk menda-
tangkan sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat.

3. Joint Principal Pusat dan Daerah


Joint Principal antara Pusat dan Daerah merupakan bagian skema multi-principal dimana
institusi yang bertindak sebagai principal terdiri dari instansi Pemerintah Pusat dan Pemerin-
tah Daerah. Skema ini belum dikenal dalam pengelolaan keuangan negara dan BLU. Namun
demikian, skema ini pernah diterapkan pada Badan Pengusahaan B*t*m (BP B*t*m) dimana
BLU ini merupakan instansi Pemerintah Pusat namun mendudukkan wakil Pemerintah Daerah

84
Mengembangkan Tata Kelola BLU

dalam Dewan Pengawas. Skema joint-principal diharapkan dapat menjadi suatu alternatif un-
tuk mensinergikan kepentingan pusat dan daerah.
Sebagaimana dipahami, pada lingkup daerah Pemerintah Pusat seringkali memiliki
perbedaan kepentingan dan sudut pandang dengan Pemerintah Daerah. Pemerintah Pusat
seringkali mengambil kebijakan dengan sudut pandang makro secara nasional sedangkan
Pemerintah Daerah cenderung melihat dari sudut pandang kepentingan lokal. Hal tersebut
menyebabkan perencanaan maupun implementasi kebijakan Pusat dan Daerah menjadi tidak
sejalan.
Berbagai contoh perbedaan kepentingan pusat dan daerah seringkali menimbulkan ge-
sekan. Salah satu contoh adalah BP B*t*m dimana Pemerintah Pusat berkepentingan untuk
membangun batam menjadi salah satu pelabuhan transit dan kawasan industri di Indonesia.
Namun demikian, pemerintah setempat menolak keberadaan BP B*t*m. Terdapat beberapa
hal yang kiranya menjadi penyebab konflik kepentingan semacam itu yaitu: (a) Pemerintah
Daerah tidak bisa berinvestasi dan mengalami kendala dalam pembangunan infrastruktur; (b)
terdapat pungutan yang semestinya menjadi Pendapatan Asli Daerah (PAD) namun menjadi
pendapatan BP B*t*m; (c) ketimpangan kewenangan antara pusat dan daerah; (c) Pemerin-
tah Daerah tidak peduli dengan manfaat keberhasilan Kawasan Ekonomi secara nasional; (d)
Arogansi politik daerah; (e) Pemerintah Daerah tidak memperoleh informasi dan kewenangan
memadai terkait pengembangan daerah; (f) Pemerintah Daerah tidak mau mengalokasikan
sumber daya jika hal tersebut menguntungkan BP B*t*m.
Gambar 28. Joint-Principal Pusat Daerah

Principal

Instansi Pusat Instansi Daerah

Kerangka Kerja

Kontrak Kinerja

Dewan
BLU
Pengawas

Struktur joint principal Pusat Daerah diilustrasikan pada gambar di atas. Instansi Pusat
dan Instansi Daerah sama-sama berperan sebagai Principal dari BLU tersebut. Seluruh ke-
pentingan dari principal tersebut selanjutnya dirumuskan dalam suatu Kerangka Kerja yang
menjadi sebuah buku pedoman operasional bagi BLU. Kerangka Kerja tersebut diturunkan

85
Mengembangkan Tata Kelola BLU

menjadi Kontrak Kinerja yang berisi daftar target kinerja yang harus dicapai. Target kinerja
tersebut ditandatangani oleh wakil dari Principal dan Direktur Utama BLU. Dalam pengawas-
an sehari-hari, principal tersebut mendelegasikan kewenangannya kepada Dewan Pengawas.
Pelaksanaan tugas Dewan Pengawas didukung oleh informasi-informasi yang disajikan oleh
Kanwil DJPB.
Skema joint principal Pusat Daerah kiranya dapat diimplementasikan pada tata kelola
BLU pusat yang memiliki kepentingan strategis bagi Pemerintah Daerah. Contoh paling nyata
pentingnya penerapan skema ini adalah BLU pengembangan kawasan. Di dalam pengem-
bangan kawasan, Pemerintah Daerah memiliki kepentingan besar baik terkait perizinan, per-
olehan Pendapatan Asli Daerah (PAD), pengelolaan lahan, maupun kepentingan-kepentingan
yang seringkali bersifat politis. Selain pengembangan kawasan, skema seperti ini juga dapat
diterapkan pada pengembangan masyarakat seperti kredit untuk pengusaha ultra-mikro. De-
ngan skema ini, diharapkan Pemerintah Daerah ikut bertanggung jawab terhadap kesuksesan
pencapaian kinerja BLU ini. Selain itu, keterlibatan pejabat Daerah diharapkan akan menular-
kan mindset tata kelola yang baik kepada Pemerintah Daerah.
Secara umum, struktur joint principal merupakan bentuk ideal untuk mensinergikan ke-
pentingan pusat daerah, terutama pada bidang-bidang strategis. Namun demikian terdapat
beberapa kelemahan yaitu: (a) ketidakjelasan instansi induk dari BLU. Salah satu alternatif pe-
mecahan adalah menggunakan Kanwil DJPB (representasi Kementerian Keuangan) sebagai in-
stansi induk BLU; (b) sebagaimana dipahami bersama, instansi daerah seringkali dipergunakan
sebagai alat politik Kepala Daerah. BLU dengan joint principal Pusat Daerah harus dipastikan
berada pada posisi netral.
Skema joint principal merupakan solusi untuk mengawinkan kepentingan pusat dan da-
erah, terutama pada area dimana teradapat benturan kepentingan.

4. Penerapan Tata Kelola BLU terhadap Unit Spesifik pada Suatu Instansi.
Pada dokumen ini diusulkan tata kelola yang cukup kompleks. Salah satunya adalah pe-
nerapan standar manajemen mutu. Perlu dipahami bahwa penerapan standar manajemen ter-
sebut terhadap organisasi secara keseluruhan akan menyebabkan kesulitan instansi tersebut
untuk meningkatkan statusnya dari instansi PNBP menjadi BLU. Hambatan tersebut kiranya
dapat diatasi melalui penerapan tata kelola BLU terhadap unit-unit tertentu dalam instansi
tersebut.
Penerapan tata kelola BLU secara spesifik merupakan solusi atas keengganan suatu in-
stansi untuk mengikuti skema BLU. Penyebab dari keengganan tersebut yaitu: (a) beberapa
unit dalam instansi tersebut seringkali tidak memberi kontribusi pendapatan; (b) pengem-
bangan dokumen dan prosedur untuk menerapkan tata kelola sangat melelahkan dan mema-
kan waktu yang cukup lama; (c) beberapa BLU seperti Perguruan Tinggi Negeri (PTN) memiliki
otonomi pada unit-unitnya. Contohnya adalah otonomi fakultas dimana dekan seringkali me-
miliki kekuasaan mutlak mengatur fakultasnya. Hal tersebut seringkali menyebabkan konst-
rain terhadap kebijakan PTN apabila tidak sejalan dengan kebijakan fakultas.
Dalam penerapan tata kelola BLU secara spesifik, hanya unit-unit tertentu saja yang di-
perhitungkan sebagai BLU. Kondisi ini dituangkan secara jelas dalam kerangka kerja BLU.

86
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar 29. Penerapan Tata Kelola BLU secara Spesifik pada Unit-unit tertentu

Direktur
Utama

Divisi A Divisi B Divisi C Divisi D Divisi E Divisi F

Menerapkan Tata Kelola BLU Tidak Menerapkan Tata Kelola BLU

Sebagaimana diilustrasikan pada gambar di atas, dalam suatu organisasi BLU terdapat
bagian yang menerapkan tata kelola BLU dan terdapat juga yang belum menerapkan tata ke-
lola BLU. Seluruh bagian-bagian tersebut berada pada satu instansi dan satu pimpinan.
Penerapan tata kelola secara tidak menyeluruh menyebabkan kerangka kerja, kontrak
kinerja dan Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) hanya dirumuskan terhadap divisi-divisi yang
menerapkan tata kelola BLU. Demikian juga mekanisme tata kelola seperti pengawasan, ma-
najemen mutu, manajemen SDM, tarif, perhitungan biaya, remunerasi, dan hal-hal lainnya
juga hanya diterapkan terhadap grup divisi yang menerapkan tata kelola BLU. Pada penerapan
seperti ini, harus dipastikan bahwa terdapat pemisahan kewenangan antara pejabat yang me-
ngelola divisi BLU dan divisi non BLU, terutama terkait keuangan, audit internal, manajemen
aset, dan mekanisme pertanggungjawaban.
Permasalahan yang mungkin timbul melalui penerapan tata kelola sebagian adalah ada-
nya demotivasi pada pegawai-pegawai pada divisi yang tidak menerapkan tata kelola BLU.
Hal tersebut dimungkinkan terjadi mengingat remunerasi pegawai BLU seringkali lebih tinggi
dibandingkan remunerasi Kementerian/Lembaga atau Standar Biaya Umum (SBU).

87
Mengembangkan Tata Kelola BLU

88
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 7 SISTEM INFORMASI TATA KELOLA

A. Permasalahan Sistem Informasi dalam Tata Kelola BLU


Ide pengembangan sistem informasi dalam tata kelola BLU pada dasarnya telah lama
disadari oleh pihak regulator BLU, dalam hal ini Direktorat PPK BLU. Motivasi pengembangan
tersebut adalah adanya biaya agensi sebagai akibat dari informasi yang asimetris. Namun
demikian, perlu dipahami bahwa pengembangan sistem informasi lintas instansi bukanlah
perkara yang mudah. Apalagi data pada sistem informasi tersebut merupakan data yang me-
miliki variasi yang cukup tinggi.

1. Biaya Agensi sebagai akibat dari Informasi Asimetris


Dalam hubungan principal-agent terdapat suatu permasalahan umum yang disebut bi-
aya agensi (agency cost). Lucian Bebchuk dan Jesse Fried (2004), dalam 'Pay Without Per-
formance', menjelaskan bahwa biaya agensi terjadi akibat tidak simetrisnya informasi antara
principal dan agent. Akar permasalahannya sebenarnya adalah perbedaan kepentingan antara
principal dan agent. Principal berkepentingan memastikan Dewan Direksi dapat melakukan
hal terbaik agar nilai ekuitasnya dapat meningkat atau kepentingannya dapat tercapai. Namun
demikian, principal memiliki alat yang terbatas untuk memastikan bahwa agen melakukan
pengambilan keputusan terbaik untuk kepentingannya. Pada sisi yang lain, agen berkepen-
tingan terhadap remunerasi atau bonus. Agen sendiri diuntungkan denagan akses informasi
yang sangat tidak terbatas.
Permasalahan biaya agensi akibat informasi yang asimetris jamak terjadi pada instansi
Pemerintahan di Indonesia, termasuk di dalamnya BLU. Principal teknis dan keuangan me-
miliki kepentingan untuk memonitor kinerja BLU guna mengolahnya sebagai informasi yang
dapat dipergunakan dalam pengambilan keputusan. Dewan Pengawas yang merupakan ke-
panjangan tangan dari Principal juga tidak memiliki sumber daya yang memadai untuk meng-
akses dan mengolah informasi. Sementara, Direksi berkepentingan terhadap remunerasi dan
reputasi yang baik. Bahkan seringkali Direksi melakukan pengambilan keputusan yang berda-
sarkan motif pribadi tanpa adanya proses check and balance. Direksi memang diuntungkan
Alfiker Siringoringo

89
Mengembangkan Tata Kelola BLU

dengan penguasaan informasi yang mungkin hanya terbatas pada kalangan internal.
Permasalahan ketidakseimbangan akses informasi menyebabkan Direksi berkesempatan
menyelipkan kepentingan pribadinya pada pengambilan keputusan instansi. Kami mengamati
beberapa indikasi yang sering terjadi pada lingkup BLU yaitu: (1) penambahan atau pergan-
tian pegawai BLU setiap adanya suksesi Dewan Direksi; (2) menyimpan kas dalam jumlah ba-
nyak; (3) perhitungan honor tim dan kegiatan yang berlebihan; (4) pengadaan barang perse-
diaan yang tidak efisien; (5) pengaturan pengadaan untuk mendapatkan nilai tertinggi bukan
nilai terbaik; (6) pemanfaatan aset di luar peruntukkan; (7) penyelenggaraan layanan di luar
core-business BLU. Sayangnya praktik menyimpang dari tata kelola yang baik tersebut tidak
termasuk faktor-faktor yang dikendalikan oleh Principal dan Dewan Pengawas yang mewakili.
Padahal pengambilan keputusan yang tidak objektif akan berpengaruh negatif pada motivasi,
loyalitas dan keamanan kerja ( job security) para pegawai yang selanjutnya akan berdampak
pada kinerja layanan.
Dalam tata kelola BLU dewasa ini, permasalahan informasi asimetris memang belum
menjadi perhatian utama. Principal, Dewan Pengawas dan Direksi masih berkutat pada poin-
-poin yang menjadi penilaian kinerja dan mekanisme kepatuhan dalam pengelolaan keuang-
an dan kinrja. Kami merumuskan beberapa penyebab informasi asimetris tersebut yaitu: (1)
lemahnya pengawasan principal kepada agency; (2) konsep perhitungan biaya yang belum
sepenuhnya dapat diklarifikasi; (3) ikatan hubungan hanya berupa kontrak kinerja bukan me-
minimalkan biaya agensi; (4) principal tidak memiliki kepentingan terhadap peningkatan nilai
ekuitas; (5) pembahasan BLU masih terkait dengan fleksibilitas tata kelola (penetapan status,
tarif dan renumerasi) dan belum pada efisiensi dan produktivitas yang menjadi prinsip utama
pelayanan BLU.
Dapat dimaklumi, tingginya risiko biaya agensi pada BLU menyebabkan kualitas layanan
sulitnya peningkatan layanan BLU. Untuk meminimalkan biaya agensi, maka diusulkan ada-
nya sistem informasi yang menghubungkan antara principal dan agent sehingga ruang serta
dampak permasalahan dapat diminimalisir. Sistem informasi tersebut kiranya merupakan pe-
ngembangan dari BLU Integrated Online Sistem (BIOS) yang saat ini telah digunakan.

2. Informasi Manajerial BLU memiliki Variasi yang Tinggi untuk Diintegrasikan


BLU menyelenggarakan layanan umum pada lapangan usaha yang cukup variatif. PP 23
Tahun 2005 mendefinisikan jenis-jenis layanan yang dapat dikelola dengan tata kelola BLU
yaitu: (a) Penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum; (b) pengelolaan wilayah/kawasan
tertentu untuk tujuan meningkatkan perekonomian masyarakat atau layanan umum; dan/
atau (c) Pengelolaan dana khusus dalam rangka meningkatkan ekonomi dan/atau pelayanan
kepada masyarakat. Tipe layanan tersebut masih diklasifikasikan pada sektor kesehatan, pen-
didikan, pengelolaan dana, pengelolaan kawasan dan berbagai sektor lainnya yang bersifat
spesifik. Tingginya variasi BLU menyebabkan ragam yang tinggi pula pada tipe informasi yang
dihasilkan, cara pengolahan maupun cara penyajian.
Sebagaimana dipahami, ragam informasi yang sangat bervariasi menyebabkan sulitnya
pengintegrasian satu sistem ke sistem lainnya. Contoh sederhananya adalah pengukuran out-
put antara BLU yang mamiliki sektor berbeda. Pada layanan sektor kesehatan, output diu-
kur dalam jumlah layanan terhadap pasien yang dideskripsikan lebih lanjut dengan keluhan,
penanganan serta layanan-layanan yang terkait. Pada BLU regulator jalan tol, output diukur
dalam jumlah kendaraan yang melintasi, panjang lintasan jalan tol, jumlah kontrak dsb. Perbe-
daan pengukuran output tersebut merupakan salah satu dari variasi yang tinggi atas informasi
manajerial yang dihasilkan.

90
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Untuk menjembatani variasi tersebut, kiranya diperlukan suatu regulator yang berperan
untuk menetapkan informasi-informasi BLU yang dapat di-sharing kepada Principal, Supervi-
sor maupun Regulator itu sendiri. Keberadaan regulator sangat dibutuhkan untuk menjemba-
tani perbedaan sistem informasi, konflik kepentingan sampai pemetaan komponen informasi
yang harus disediakan oleh masing-masing partisipan dalam sistem informasi kolaborasi.

B. Desain Umum Sistem Informasi


Sistem informasi merupakan kebutuhan yang mendesak dalam penerapan konsep peng-
agenan untuk mengurangi biaya-biaya yang timbul seperti opportunity cost. Terdapat bebe-
rapa konstrain yang menjadi titik berat pengembangan desain sistem informasi yaitu: (1) enti-
tas-entitas yang terlibat dalam organ BLU berada pada lingkup instansi-instansi yang berbeda;
(2) BLU memiliki varian bisnis proses yang cukup tinggi dan berbeda antara BLU satu dengan
BLU yang lain; (3) kebutuhan data pada regulator, principal dan supervisor adalah data-data
keuangan dan operasional yang bersifat statis (bukan dinamis); (4) kebutuhan independensi
dari BLU untuk memberikan fleksibilitas dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Dengan memperhatikan kondisi tersebut maka diperlukan sistem informasi yang dibu-
tuhkan memenuhi syarat sebagai berikut: (1) menghubungkan entitas satu dengan entitas
yang lain melalui suatu komunikasi data dalam suatu sistem informasi yang terintegrasi secara
loosing-couple; (2) BLU diberi kebebasan untuk mengembangkan sistem informasinya sendi-
ri; (3) data yang dipergunakan dalam monitoring dan evaluasi merupakan data pada posisi
periode-periode tertentu; (4) BLU diberi kesempatan untuk mengembangkan sendiri sistem
informasinya dengan mengacu pada standar sistem informasi yang diterbitkan oleh regulator.
Dengan memperhatikan persyaratan yang harus dipenuhi dalam sistem informasi BLU,
maka konsep yang dipergunakan diusulkan menggunakan konsep Service-Oriented Architec-
ture (SOA). SOA merupakan gaya desain software yang menggunakan service untuk meng-
hubungkan komponen satu dengan komponen yang lain. Arsitektur ini telah banyak digu-
nakan di perusahaan. Contoh penggunaan desain ini yaitu sistem pada toko online (Lazada,
tokopedia, Matahari Mall dll). Pada sistem belanja on-line, pelanggan berinteraksi dengan
sistem toko. Setelah selesai melakukan transaksi, sistem toko akan mengirim pesan ke sistem
provider untuk mengirimkan barang yang telah dibayar kepada pelanggan. Pembayaran akan
diselesaikan antara sistem toko dan sistem provider.
Adapun desain interaksi antar entitas dapat diilustrasikan pada gambar di bawah ini:
Gambar 30. Desain Interaksi antar Entitas

Sistem
Protokol

Sistem Monev
Kepegawai Regulator
an
Sistem Sistem
Akuntansi &
Protokol

Operasional Sistem Monev


Protokol

Keuangan
Principal
Sistem Keuangan
Sistem
Hubungan Persediaan
Pelanggan & Aset
Protokol

Sistem Monev
Sistem Informasi pada BLU
Principal
Teknis

91
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Gambar di atas mengilustrasikan desain interaksi antara BLU dengan principal (teknis dan
keuangan) serta regulator. Sebagaimana ditunjukkan pada gambar tersebut, setiap instansi
memiliki sistemnya sendiri dan terlepas antar satu sistem dengan sistem yang lain. Untuk
mengintegrasikan sistem-sistem tersebut, dilakukan komunikasi data melalui suatu proto-
kol data. Protokol merupakan suatu gateway yang bertanggungjawab terhadap keamanan
komunikasi data. Protokol tersebut memfilter sistem-sistem tertentu yang dapat mengakses
protokol serta data-data tertentu yang dapat diterima dan/atau dikirim. Protokol juga meng-
-enkripsi data-data yang akan dikirim serta men-dekripsi data-data yang diterima.
Adapun proses bisnis yang menghubungkan antara BLU, supervisor, regulator dan prin-
cipal melalui penggunaan sistem informasi ditampilkan pada gambar berikut ini:
Gambar 31. Bisnis Proses Penggunaan Sistem Informasi

Badan Layanan Umum Supervisor Regulator dan Principal

Operasional
Sehari-hari

Freezing Data Pengiriman data secara elektronik

Internal Audit Analisis Analisis

Rapat Tinjauan Pengambilan


Evaluasi Keputusan
Manajemen

Perbaikan/
Audit Eksternal
Pencegahan

Gambar di atas mengilustrasikan proses komunikasi data antara Badan Layanan Umum de-
ngan supervisor, regulator dan principal. Proses dimulai dengan aktivitas operasional sehari-
-hari dengan menggunakan sistem informasi, termasuk di dalamnya aktivitas yang berhu-
bungan dengan operasional, kepegawaian, akuntansi dan keuangan, persediaan dan aset,
serta hubungan pelanggan.
Pada setiap periode (misalnya sebulan) dilakukan freezing data. Proses ini seperti proses
backup data untuk mengubah data dinamis menjadi statis. Terdapat beberapa tujuan dilaku-
kannya aktifitas ini yaitu: (1) sebagai batas waktu bagi para pegawai untuk penyelesaian suatu
transaksi atau kegiatan (seperti penyelesaian administrasi keuangan dan pelaporan) yang di-
lakukan pada suatu periode. Hal tersebut menghindari adanya penumpukan pekerjaan pada

92
Mengembangkan Tata Kelola BLU

akhir tahun; (2) menyediakan data-data yang diperlukan untuk keperluan verifikasi, analisis,
evaluasi dan audit. Waktu freezing data biasanya memberikan fleksibilitas untuk dilakukan
perbaikan. Misalnya freezing data per akhir bulan dilakukan pada tanggal 7 bulan berikutnya.
Data yang sudah dibekukan tersebut selanjutnya digunakan oleh pihak-pihak eksternal
BLU. Untuk kebutuhan tersebut, pengiriman data dilakukan secara elektronik melalui suatu
protokol sebagaimana dijelaskan sebelumnya. Pada instansi supervisor, data tersebut diana-
lisis untuk dijadikan evaluasi. Evaluasi yang dilakukan terkait kinerja keuangan dan kinerja
layanan. Hasil dari evaluasi tersebut disampaikan kepada unit Principal dan BLU tersebut se-
bagai bahan Rapat Tinjauan Manajemen yang dilakukan setidaknya satu kali dalam satu se-
mester. Pada instansi principal dan regulator, data tersebut juga dianalisis dan dievaluasi untuk
menjadi bahan pengambilan keputusan.
Selain digunakan untuk kepentingan eksternal, data tersebut merupakan bahan audit
yang dilakukan oleh unit internal audit BLU yang dilakukan secara periodik (3 bulan atau 6
bulan sekali). Hasil audit tersebut dijadikan masukan pada Rapat Tinjauan Manajemen yang
menghasilkan tindakan perbaikan dan/atau pencegahan. Keseluruhan proses melalui sistem
informasi tersebut akan diaudit oleh audit eksternal setiap berakhirnya tahun anggaran.

C. Pembagian Kewenangan dalam Sistem Informasi Tata Kelola


Hal yang perlu diperhatikan dalam implementasi sistem informasi ini adalah adanya per-
bedaan kepentingan antara principal (termasuk supervisor) serta agent (BLU). Hal tersebut
sesuai dengan teori biaya agensi dimana terdapat perbedaan antara principal dan agent yang
menyebabkan timbulnya biaya-biaya. Dalam pengembangan sistem informasi, konflik kepen-
tingan akan menyebabkan proses pembangunan sistem akan menjadi sulit.
Untuk menghindari adanya konflik kepentingan tersebut, maka diperlukan adanya suatu
kaedah yang harus dipatuhi semua pihak yaitu: (1) Hak pengaturan arsitektur sistem yang
melibatkan regulator, principal dan BLU semestinnya diatur oleh regulator; (2) kegiatan opera-
sional sehari-hari BLU dilakukan dalam suatu sistem informasi, termasuk di dalamnya operasi
perusahaan, keuangan dan akuntansi, kepegawaian, pencatatan persediaan dan aset serta
manajemen hubungan pelanggan; (3) BLU, Principal diberi kebebasan untuk mendesain dan
menyusun sistem informasi yang dibutuhkan sepanjang sesuai dengan arsitektur sistem yang
ditetapkan oleh regulator; (4) Hubungan data antara BLU, Principal dan Regulator ditetapkan
oleh regulator; (5) principal bertanggung jawab terhadap kepatuhan BLU dalam menyusun
sistem informasi.
Dalam pengembangan sistem informasi tersebut, peran-peran Regulator, Principal, Su-
pervisor dan BLU diuraikan pada tabel berikut:

93
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Tabel 10. Pembagian Kewenangan antara Regulator, Principal, Supervisor dan BLU dalam Informasi Tata
Kelola BLU
No Peran Kewenangan
1 Regulator > Menyusun dan menetapkan arsitektur sistem informasi untuk masing-masing
jenis BLU.
Hal-hal yang diatur meliputi:
- Data Contract;
- Mekanisme freezing-data;
- media pengiriman (ex: XML);
- kebutuhan hardware dan jaringan;
- standar keamanan data;
- protokol komunikasi
Arsitektur sistem yang disusun meliputi:
- Sistem monev untuk regulator, Principal Teknis, Principal Keuangan dan Su-
pervisor;
- Pada BLU meliputi: sistem operasional, sistem akuntansi dan keuangan, sistem
kepegawaian, sistem persediaan dan aset, sistem hubungan pelanggan.
> Menyusun sistem monev terkait kepentingannya;
> Melakukan mediasi antara seluruh pihak yang berkepentingan dalam rangka
mengintegrasikan sistem;
> Melakukan pengawasan kepatuhan serta melakukan audit sistem;
2 Principal Teknis > Menyusun dan menggunakan sistem monev terkait kepentingannya;
> Memberikan pendampingan pengembangan sistem BLU (apabilla diperlukan);
3 Principal Keu- > Menyusun dan menggunakan sistem monev terkait kepentingannya;
angan > Memberikan pendampingan pengembangan sistem BLU (apabilla diperlukan);
4 Supervisor (Pem- > Melakukan pendampingan pada fase persiapan;
bina) > Menggunakan sistem yang dibangun oleh Principal;
> Memberikan teguran apabila BLU tidak memberikan data;
> Melakukan evaluasi efektifitas penggunaan sistem informasi terhadap pelayanan
customer;
5 Badan Layanan > Menyusun sistem sebagaimana arsitektur sistem yang ditetapkan oleh Regulator
Umum > Mempersiapkan SDM dan proses bisnis dalam rangka implementasi sistem;
> Menyusun sistem monev terkait kepentingannya;

Sebagaimana diuraikan dalam tabel, peran regulator sangatlah penting dalam penyusun-
an arsitektur sistem informasi ini, termasuk memediasi pihak-pihak yang berkepentingan da-
lam sistem informasi. Pada tataran regulator permasalahannya adalah perlunya pemahaman
variasi proses bisnis yang ada di BLU untuk mendesain arsitektur sistem pada suatu sektor. Hal
tersebut perlu diperhatikan mengingat BLU memiliki core-business yang bermacam-macam.
Permasalahan lain adalah terdapat aplikasi yang harus diimplementasikan dimana aplikasi ter-
sebut tidak dapat berkomunikasi dengan sistem yang lain. Salah satu contoh adalah aplikasi
SAKTI. Pada kondisi ini, regulator berperan penting dalam menjaga kepentingan pengem-
bangan sistem informasi pada BLU sehingga dapat difasilitasi oleh instansi-instansi terkait.
Peran penting lainnya dimainkan oleh BLU. Sebagaimana dipahami, sebagian besar in-
stitusi di Indonesia belum sepenuhnya menggunakan sistem informasi. Pengenalan sistem
informasi tentunya akan membutuhkan perubahan signifikan baik pada strategi, mekanisme
pelayanan, maupun struktur SDM.
Permasalahan lain adalah ketiadaan dana yang memadai untuk membangun sistem.
Pada kondisi tersebut Kementerian/Lembaga sebagai Principal Teknis bertanggungjawab un-
tuk melakukan pengembangan. Solusi lain terhadap kondisi tersebut adalah membuat aplika-
si siap pakai dimana aplikasi tersebut siap dipergunakan oleh BLU apabila BLU tersebut tidak
memiliki dana untuk pengembangan sistem.

94
Mengembangkan Tata Kelola BLU

BAB 8 PENUTUP

A. Kesimpulan
Berdasarkan uraian sebelumnya, dapat disimpulkan hal-hal sebagai berikut:
1. BLU merupakan salah satu diskursus dalam keuangan publik terkait dengan tata kelola
institusi yang bergerak di bidang pelayanan masyarakat. Konsep pengelolaan keuangan
BLU didesain untuk memberikan fleksibilitas pengelolaan bisnis yang sehat;
2. Terdapat 3 (tiga) pemikiran dasar yang perlu dipahami terkait pembahasan tata kelola
BLU yaitu mewirausahakan pemerintah (enterpreneual government), prinsip-prinsip tata
kelola yang baik serta agensifikasi.
4. Agensifikasi merupakan bagian dari penerapan New Public Management (NPM). Terdapat
2 (dua) inti pembentuk konseptual NPM yaitu 'lets manager manage' (fleksibilitas pe-
ngelolaan sumber daya) serta 'make manager manage' (pengendalian). Keduanya harus
berjalan beriring untuk memperoleh pemanfaatan sumber daya yang optimal.
5. Pengembangan sistem informasi tata kelola sangat dibutuhkan mengingat risiko adanya
biaya agen. Perumusan sistem informasi BLU juga bukan perkara yang mudah mengingat
variasi data yang sangat beragam.

B. Rekomendasi
Pada paper ini, banyak sekali diungkapkan rekomendasi-rekomendasi yang diperlukan
dalam pengembangan tata kelola BLU. Ringkasan rekomendasi tersebut secara singkat diu-
raikan sebagai berikut:
1. Diusulkan adanya rumusan tujuan BLU dari sudut pandang makro yaitu pengembangan
daya saing bangsa melalui peningkatan faktor produktifitas total (Total Factor Producti-
vity/ TFP). Hal tersebut sebagai akibat pendefinisian BLU dalam peraturan perundangan
menggunakan sudut pandang mikro.
2. Pengembangan konseptual dan implementatif dari 2 (dua) prinsip yang tertuang dalam
definisi BLU yaitu prinsip efisiensi dan produktifitas BLU dalam pelayanan BLU. Kedua
prinsip tersebut merupakan hal yang dimonitor oleh Supervisor.
Alfiker Siringoringo

95
Mengembangkan Tata Kelola BLU

3. Pengelolaan keuangan BLU secara filosofis merupakan pendelegasian kewenangan


Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara (BUN) untuk mengatur keuangan
secara mandiri. Oleh karenanya, Menteri Keuangan semestinya merupakan salah satu
Principal BLU yang berkepentingan pada tata kelola BLU untuk membelanjakan, meng-
hasilkan pendapatan, menyimpan uang, mengelola aset dan melakukan pinjaman jangka
pendek;
4. Pemisahan fungsi Regulator, Principal dan Supervisor BLU. Hal tersebut untuk meng-
hindari konflik kepentingan dalam penyusunan peraturan serta pengambilan kebijakan
operasional pada BLU;
5. Pengembangan konsep organ utama BLU yang mengacu pada organ pada perusahaan
privat;
6. Pengaturan siklus manajerial BLU yang terdiri dari fase persiapan dan siklus normal. Da-
lam fase persiapan, kiranya perlu adanya pendampingan dari Kanwil DJPB yang bertin-
dak sebagai supervisor. Pendampingan dimaksud dilaksanakan sampai BLU mencapai
suatu target yang ditetapkan;
7. Penggunaan teori mikroekonomi Break Event Point (BEP) untuk mengitung target pen-
dapatan, alokasi biaya, pemanfaatan surplus/defisit serta mekanisme investasi/ekspansi
dengan penggunaan dana BLU.
8. Penggunaan sistem visi untuk mengarahkan kerangka kerja BLU;
9. Pengukuran kinerja keuangan BLU diusulkan untuk mengadopsi pengukuran kinerja ke-
uangan pada korporasi;
10. Pengukuran kinerja layanan BLU diusulkan menggunakan rating dengan mengacu pada
standar minimal tata kelola BLU, standar akreditasi nasional dan internasional;
12. Tata kelola BLU dapat dikembangkan fase transisi institusi yang diproyeksikan menjadi
BUMN, joint principal Pusat Daerah, serta penerapan BLU pada unit-unit spesifik;
13. Konsep agensifikasi menimbulkan konsekuensi adanya biaya agen. Terkait hal tersebut,
diusulkan pembangunan sistem informasi yang terintegrasi dengan melibatkan pihak
Regulator, Principal, Supervisor dan BLU.

96
Mengembangkan Tata Kelola BLU

SUPLEMEN

97
Mengembangkan Tata Kelola BLU

TOTAL FACTOR PRODUCTIVITY


Tujuan utama pengembangan tata kelola BLU adalah peningkatan Total Factor Producti-
vity (TFP) sehingga menciptakan daya saing bangsa. Tujuan tersebut diusulkan dengan mem-
pertimbangkan masih belum optimalnya kontribusi faktor-faktor residual (selain faktor input)
dalam membentuk output ekonomi. Berbagai penelitian dengan menggunakan data series
menjelaskan bahwa Indonesia memiliki tingkat TFP yang relatif rendah. Dengan demikian, di-
perlukan perbaikan TFP melalui mekanisme yang sistematis dan fundamental agar Indonesia
dapat bersaing dengan bangsa-bangsa lain di dunia.

1. Definisi TFP
Total Factor Productivity (TFP) dapat didefinisikan sebagai porsi output yang tidak dapat
dijelaskan oleh jumlah input yang digunakan untuk produksi (Comin, 2010). Dalam pemode-
lan ekonomi neoklasik, produksi suatu output seringkali dikaitkan dengan jumlah input yang
digunakan dalam produksi. Dua input utama yang sering dikaitkan dalam pertumbuhan out-
put atau ekonomi adalah tenaga kerja (labor) dan modal (capital).
Dalam kenyataannya, faktor-faktor input ternyata tidak cukup menjawab bagaimana su-
atu negara memiliki output yang lebih sedikit dibandingkan negara lain ketika input yang
dikonsumsi oleh kedua negara tersebut relatif sama. Model pertumbuhan neoklasik dan dua
sektor tidak mampu menjelaskan perbedaan pertumbuhan antar negara yang seringkali di-
pengaruhi oleh faktor residual (Limam and Miller, 2004). Sebagai contoh, Korea Selatan dan
Indonesia merdeka di tahun yang sama dengan kondisi negara yang sama-sama miskin. 65
(enam puluh lima) tahun kemudian, Indonesia masih tertatih memasuki negara berpendapat-
an menengah, sementara Korea Selatan sudah menjadi negara industri baru. Perbedaan kedua
negara tersebut adalah bagaimana efisiensi faktor produksi dalam mengelola faktor input
menjadi output. Indonesia bisa jadi memiliki sumber daya alam (modal/capital) dan sumber
daya manusia (labor) melimpah, namun untuk memprosesnya menjadi output yang siap di-
konsumsi mungkin Korea Selatan lebih bisa diandalkan. Faktor-faktor tersebut yang disebut
sebagai Total Faktor Productivity (TFP).
Perbandingan antara Korea Selatan dan Indonesia tersebut kiranya dapat memberi gam-
baran bagaimana dominannya faktor total produksi dalam membentuk output tanpa menge-
sampingkan pentingnya input. Hal senada juga diungkapkan oleh Easterly dan Levine (2001)
yang menggambarkan bahwa TFP merupakan faktor dominan dibandingkan faktor akumulasi
modal untuk menjelaskan perbedaan pendapatan dan pertumbuhan antar negara. TFP ini
pada dasarnya merupakan rahasia dari suatu pertumbuhan jangka panjang (Easterly and Le-
vine, 2001).
TFP pada dasarnya dibentuk oleh berbagai komponen yang mempengaruhi efektifitas
dan efisiensi produksi. Para ahli memiliki pendapat beragam terkait dengan faktor-faktor yang
mempengaruhi TFP tersebut. Easterly dan Levine (2001) menyebutkan faktor-faktor yang
mempengaruhi TFP di antaranya: perubahan teknologi, pengaruh eksternalitas, perubah-
an komposisi sektor produksi, dan adopsi terhadap metode produksi biaya rendah. Pricthet
(1996) menemukan bahwa tidak ada keterkaitan antara pertumbuhan populasi dengan per-
tumbuhan TFP.
Perkembangan Teknologi Informasi (TI) dewasa ini menyebabkan perubahan struktur in-
put tenaga kerja terhadap produksi. Hal tersebut tentu saja membuat perubahan TFP yang
merupakan faktor residual dari produktifitas. Pengaruh ini dibenarkan oleh Chou et al (2014)
yang menyebutkan bahwa penggunaan Teknologi Informasi (TI) sangat signifikan dalam

98
Mengembangkan Tata Kelola BLU

mempengaruhi pertumbuhan TFP dibandingkan dengan konsumsi dan akumulasi input. Has-
kel et al (2009) yang memetakan penggunaan TI di Inggris menyebutkan bahwa produktifitas
tenaga kerja sempat mengalami penurunan pada akhir 1990-an akibat perkembangan soft-
ware. Di sisi lain, terjadi peningkatan belanja perusahan Inggris untuk aset intangibel dan aset
pengetahuan yang terkait dengan inovasi.

2. TFP Digerakkan oleh Inovasi


Berbagai pendapat para ahli tersebut bertemu pada suatu titik dimana faktor-faktor ter-
sebut mempengaruhi inovasi. Selanjutnya inovasi inilah yang menggeser (shifting) garis pro-
duksi. Sejalan dengan pendapat mayoritas, Comin (2010) mengatakan bahwa pertumbuhan
TFP terkait dengan tingkat inovasi. Perlu dipahami bersama bahwa inovasi (innovation) ber-
beda dengan penemuan (invention). Inovasi lebih menekankan bagaimana suatu hal yang
relatif baru dapat diterima di pasar. Sedangkan penemuan berfokus pada menciptakan suatu
hal yang baru.
Inovasi dapat berbasiskan R&D (Research and Development) maupun Non R&D. Lopez-
-rodriguez dan Martinez (2014) membagi inovasi tersebut sebagaimana direpresentasikan
pada gambar berikut:
Gambar 32. Klasifikasi Inovasi menurut Lopez-rodriguez dan Martinez

Inovasi R&D

Inovasi
Perubahan minor dengan
pengetahuan eksisting

Inovasi Non R&D Imitasi dan adopsi


inovasi yang
dikembangkan oleh user

Kombinasi pengetahuan
eksisting dengan cara
baru

Inovasi yang berdasarkan R&D dapat berupa akuisisi teknologi baru seperti pembelian
mesin canggih, perangkat keras dan lunak komputer, akuisisi paten dan lisensi, pelatihan ter-
kait dengan permulaan produk atau proses baru, riset pasar, studi feabilitas, dan prosedur-
-prosedur seperti desain. Menurut Ulku dan Subranmanian (2004), inovasi berdasarkan R&D
hanya memiliki pengaruh signifikan pada pasar-pasar yang besar.
Adapun inovasi yang berdasarkan Non R&D dapat diklasifikasikan menjadi 3 (tiga) kate-
gori. Pertama, modifikasi minor dan perubahan inkremental pada proses dan produksi dengan
menggunakan pengetahuan eksisting. Kedua, imitasi dan adopsi inovasi yang dikembangkan
oleh pengguna (user). Ketiga, kombinasi pengetahuan eksisting dengan cara-cara baru. De-
ngan demikian, inovasi tidak selalu dikaitkan dengan pengetahuan baru namun memodifikasi
dan mengembangkan cara-cara yang telah ada untuk meningkatkan efisiensi dan produkti-
fitas.
Penerapan inovasi baik dengan R&D maupun non R&D tentu saja menimbulkan biaya
bagi perusahaan. Biaya tersebut dikeluarkan dengan ekspektasi hasil yang lebih besar seperti
meningkatkan produktifitas melalui pengurangan biaya produksi terhadap barang/jasa ek-
sisting, memperluas pilihan produk sehingga dapat meningkatkan skala ekonomi produksi,

99
Mengembangkan Tata Kelola BLU

menciptakan produk baru yang membutuhkan sedikit input dibandingkan produk lama yang
lebih boros (Ulku dan Subranmanian, 2004). Belanja tersebut pada dasarnya merupakan inves-
tasi bagi pelaku ekonomi.
Permasalahan mendasarnya adalah para pelaku enggan berinvestasi untuk inovasi mes-
kipun secara kasat mata terdapat peluang pasar yang sangat besar. Dapat dipahami, keputus-
an investasi tidak hanya didasarkan pada prediksi keuntungan semata, namun juga risiko dan
biaya kesempatan (opportunity cost) dari aktivitas investasi tersebut. Atas dasar hal tersebut,
Hausmann et al (2008) mengajukan suatu skema diagnosa yang disebut HRV Growth Diag-
nostic untuk mengurai permasalahan-permasalahan yang menyebabkan keengganan pelaku
ekonomi berinvestasi. Skema diagnosa tersebut digambarkan pada Gambar 15 di bagian lain
dokumen ini.

3. Pergerakan TFP Dunia


Di negara maju, tingkat TFP mengalami stagnasi pada kurun sejak tahun 2009. Level TFP
sebagaimana disampaikan oleh European Central Bank diilustrasikan pada gambar di bawah
ini:
Gambar 33. Pergerakan Level TFP Negara Maju 1985-2015

Sumber: European Central Bank


Sebagaimana ditunjukkan pada gambar di atas, level TFP pada negara-negara maju
mengalami kenaikan yang sangat signifikan antara tahun 1985 sampai 2009. Kenaikan paling
signifikan terjadi pada negara Korea Selatan dan Irlandia. Irlandia mengalami kematangan
pada tahun 2003 dan setelahnya level TFP hanya sedikit mengalami kenaikan dengan bebe-
rapa kali koreksi. Adapun Korea Selatan terus mengalami kenaikan level TFP pada tahun 2011.
Dari berbagai negara sebagaimana digambarkan pada grafik di atas, Amerika Serikat
terlihat mengalami level TFP yang relatif datar. Sebagian besar ahli berpendapat bahwa pe-
lemahan tersebut merupakan akibat penerapan teknologi informasi. Namun, Cardarelli dan
Lusinyan (2015) memiliki pendapat yang berbeda dimana penurunan tersebut lebih disebab-
kan oleh peningkatan inefisiensi dan lambatnya mengejar ketertinggalan akibat ketimpangan
pendidikan antara wilayah serta penurunan belanja R&D.

4. Kondisi TFP di Indonesia


Berbagai penelitian menunjukkan bahwa TFP di Indonesia memiliki berbagai variasi baik
ukuran maupun kontribusinya terhadap perekonomian. Tabel di bawah menunjukkan variasi
pengukuran tersebut:

100
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Tabel 11. Penelitian terkait Pengukuran Pertumbuhan dan Kontribusi Total Factor Productivity (TFP)
Indonesia
No Penelitian Periode Pertum- Kontri- Pengukuran Thd
buhan TFP busi
1 Baier et al (2006) 1951-2000 -37% pertumbuhan produktifitas
pekerja
2 UNIDO (Firdausy 2005) 1961-2000 -1,5% -27% pertumbuhan output
3 Drydale dan Huang (1997) 1962-1990 2,1% 31% pertumbuhan output
4 Bosworth (1996) 1960-1992 17% pertumbuhan produktifitas
pekerja
5 Collins dan Bosworth (1996) 1960-1994 24% pertumbuhan produktifitas
pekerja
6 Lindauer dan Roemer (1994) 1965-1990 2,7% 42% pertumbuhan output
7 Ikemoto (1986) 1970-1980 2,5% 32% pertumbuhan output
8 Young (1994) 1970-1985 24% pertumbuhan produktifitas
pekerja
9 Kawai (1994) 1970-1990 1,5% 24% pertumbuhan output
10 Sarel (1997) 1978-1996 24% pertumbuhan produktifitas
pekerja
11 World Bank (1993) 1985-1990 1,6% 29% pertumbuhan output
12 Osada (1994) 1985-1990 -2,7% -43% pertumbuhan output
13 Sigit (2004) 1980-2000 -0,8% -16% pertumbuhan output
14 Sutanto (2004) 1992-2002 -1,4% -37% pertumbuhan output
15 van der Eng (2013) 1971-2007 -0,2% -4% pertumbuhan output
Sumber: van der Eng, 2013
Penelitian terbaru dilakukan oleh Van der Eng (2013) yang mengukur kontribusi TFP ter-
hadap pertumbuhan ekonomi Indonesia pada interval 1970-2007. Basis pengukurannya di-
dasarkan pada komponen cadangan modal, pekerja berpendidikan, dan sebaran pendapatan.
Selama tahun pengukuran tersebut, rata-rata pertumbuhan TFP adalah sebesar -0,2% per
tahun dan berkontribusi sebesar -4% terhadap Produk Domestik Bruto (PDB). Namun demi-
kian, selama kurun waktu 2000-2007, TFP di Indonesia tumbuh sebesar 1,7% per tahun dan
berkontribusi sebesar 33% dari pertumbuhan PDB. Inovasi yang dilakukan pasca reformasi
ternyata mampu menggerakkan level TFP secara umum menjadi lebih baik.
M Ikhsan-Modjo (2006) yang melakukan pengukuran TFP pada sektor manufaktur me-
nemukan bahwa TFP Indonesia hanya tumbuh rata-rata sebesar 1,55% per tahun antara 1988
dan 2000. Efek skala ekonomi berkontribusi sebesar -0,13%. Perkembangan teknikal tumbuh
sebesar 1,89% dan efisiensi teknikal berkontribusi sebesar -0,21%. Menurut M-Ikhsan-Modjo,
perkembangan teknikal yang rendah merupakan hal utama yang dapat menjelaskan kondisi
pertumbuhan TFP sepanjang 1988 sampai 2000. Pembelajaran dari pengalaman (learning-by-
-doing) juga tidak dapat ditransfer menjadi peningkatan efisiensi output. Hal tersebut terlihat
tingkat efisiensi teknikal yang tumbuh negatif.
Hasil penelitian berdasarkan data empiris sebagaimana dilakukan oleh Van der Eng mau-
pun M Ikhsan-Modjo sepakat dengan penjelasan para ahli yang melakukan diagnosa pereko-
nomian Indonesia secara kualitatif. Young (1994), yang melakukan penelitian negara-negara
yang menjadi keajaiban ekonomi Asia (Asian economic miracle), menyatakan bahwa 'keajaib-
an' yang terjadi lebih dihasilkan oleh mobilisasi faktor produksi (modal dan tenaga kerja) da-
ripada pertumbuhan produktifitas. Hal tersebut dibenarkan juga oleh laurete nobel ekonomi,
Krugman (1994) yang menyebutnya sebagai 'perspiration rather than inspiration'.
Namun demikian, berbagai penelitian sebagaimana dipresentasikan pada tabel di atas

101
Mengembangkan Tata Kelola BLU

banyak menampilkan pertumbuhan dan kontribusi TFP pada angka yang positif. Menurut van
der Eng (2008) hal tersebut terjadi akibat adanya permasalahan konsistensi dan signifikansi
pada data perekonomian yang dipublikasikan oleh Badan Pusat Statistik (BPS). Hal tersebut
dibenarkan oleh mantan Kepala BPS, Harnanto Sigit (2004) yang menyatakan bahwa terdapat
permasalahan signifikan pada kesediaan, akurasi dan konsistensi pada data makro ekonomi.
Lebih lanjut, Sigit menyatakan bahwa Indonesia mengalami pertumbuhan TFP yang negatif
pada interval 1980-2000 dimana pada tahun-tahun tersebut pertumbuhan lebih didorong
oleh akumulasi modal.
Rendahnya pertumbuhan TFP Indonesia dalam berkontribusi terhadap perekonomian
dapat dijelaskan pula oleh analisis terhadap indikator pembangunan. Hamzah et al (2012)
melakukan pengukuran terhadap Indeks Pembangunan Manusia (IPM)/ Human Development
Index (HDI) yang dibagi dalam 2 (dua) kelompok data yaitu sebelum otonomi daerah (1993-
2000) dan setelah berlakunya otonomi daerah (2001-2009) pada 26 provinsi di Indonesia.
Hamzah et al menyimpulkan bahwa pertumbuhan ekonomi Indonesia yang relatif tinggi tidak
dapat menyediakan kesejahteraan kepada masyarakat. Hal tersebut dibuktikan dengan HDI
daerah yang relatif rendah dibandingkan HDI secara dunia. Rendahnya kualitas SDM ini tentu
saja menjadi ancaman bagi pengembangan TFP di Indonesia.
Berbagai penelitian objektif di atas secara umum menjelaskan bahwa selama berpuluh
tahun Indonesia cenderung menggunakan strategi mengakumulasi modal dibandingkan de-
ngan meningkatkan kualitas faktor-faktor produksi. Bangsa ini sudah sangat lama mengabai-
kan pembangunan TFP yang seharusnya menjadi modal bagi pembangunan ekonomi berke-
lanjutan dalam jangka panjang.

5. Pembangunan Tata Kelola BLU, Sebuah Peluang Perbaikan Level TFP


Pemerintah memiliki peran utama dalam memperbaiki level TFP sehingga dapat menjadi
pondasi bagi pembangunan ekonomi dalam jangka panjang. Pada dokumen ini diusulkan
pengembangan tata kelola Badan Layanan Umum (BLU) sehingga institusi-institusi ini dapat
membangun TFP sektoral secara terencana. Bentuk BLU dipilih karena model organisasi ini
merupakan model institusi pemerintahan yang sangat fleksibel namun tetap masih dapat di-
gerakkan secara langsung oleh Pemerintah. Selain itu, aktivitas-aktivitas yang dilakukan BLU
menyentuh langsung pada masyarakat yang memungkinkan dampak perbaikannya dapat
langsung dirasakan pada level masyarakat.
Pembangunan TFP oleh BLU kiranya dilakukan dalam 2 (dua) fase. Fase pertama adalah
memecahkan faktor-faktor penghambat yang seringkali menyebabkan keengganan masyara-
kat dalam berinvestasi. HRV Growth Diagnostic sebagaimana dipresentasikan pada Gambar
15 dapat menjadi landasan pada titik-titik mana faktor penghambat tersebut harus dijinakkan.
Pada titik-titik tersebut, instansi-instansi BLU menjadi aktor utama yang menjadi tangan Peme-
rintah untuk mengurai simpul-simpul penghambat tersebut dan mendorong minat investasi
para pelaku ekonomi. Sebagai contoh, untuk mengatasi rendahnya human capital Pemerintah
dapat mengembangkan BLU yang bertanggung jawab menyediakan layanan lifelong educa-
tion yang memberikan fasilitas bagi setiap warga negara untuk dapat terus belajar. Dengan
jaminan belajar seumur hidup tersebut, setiap warga negara dapat meningkatkan skill dan
kapasitasnya sesuai dengan ekspektasi terhadap kehidupannya.
Fase kedua terjadi ketika titik-titik hambatan telah berhasil diurai. Fase ini ditandai de-
ngan hilangnya hambatan bagi pelaku ekonomi untuk berinvestasi di Indonesia. Pada kondisi
tersebut, masih diperlukan campur tangan Pemerintah untuk mengarahkan pelaku ekonomi
untuk berinvestasi dan penciptaan inovasi. Misalnya, perlu adanya instansi yang menjemba-

102
Mengembangkan Tata Kelola BLU

tani penemuan (invention) dapat menjadi produk baru yang dijual di pasar (inovation). Tentu
saja untuk menjembatani hal tersebut, diperlukan instansi seperti BLU yang dapat bekerja
fleksibel untuk bergerak di pasar namun tetap dapat dikendalikan oleh Pemerintah.

6. Penutup
Total Factor Productivity (TFP) menggambarkan faktor residual yang tidak dijelaskan oleh
input dalam suatu produksi yang menghasilkan output. TFP digerakkan oleh inovasi sebagai
hasil dari investasi. Permasalahan utamanya adalah keengganan para pelaku ekonomi untuk
melakukan investasi.
Berbagai penelitian menjelaskan bahwa Indonesia memiliki tingkat TFP yang cukup ren-
dah. Hal tersebut juga digambarkan oleh angka IPM/HDI Indonesia yang relatif rendah apa-
bila dibandingkan dengan indicator yang sama pada negara lain. Padahal Indonesia memiliki
bonus demografi dan kelas menengah.
Dengan memperhatikan hal tersebut, kiranya diperlukan suatu strategi untuk mening-
katkan level TFP di Indonesia. Dalam sistem keuangan negara telah terdapat konsep BLU yang
dapat digunakan untuk meningkatkan TFP Indonesia agar dapat sejajar dengan negara lain
di dunia.

7. Referensi

Cardarelli, R. and Lusinyan, L. (2015) ‘US Total Factor Productivity Slowdown: Evidence from the
US States’, IMF Working Paper, (Wp/15/ 116).

Chou, Y. C., Chuang, H. H. C. and Shao, B. B. M. (2014) ‘The impacts of information technology
on total factor productivity: A look at externalities and innovations’, International Journal
of Production Economics, 158(June 2014), pp. 290–299. doi: 10.1016/j.ijpe.2014.08.003.

Comin, D. (2010) ‘Total Factor Productivity’, Economic Growth, (August), pp. 260–263. doi:
10.1057/9780230280823_32.

Den Butter, F. A. G., Möhlmann, J. L. and Wit, P. (2008) ‘Trade and product innovations as sources
for productivity increases: An empirical analysis’, Journal of Productivity Analysis, 30(3),
pp. 201–211. doi: 10.1007/s11123-008-0109-3.

Dutz, M. a and Connell, S. D. O. (2013) ‘Productivity , Innovation and Growth in Sri Lanka An Em-
pirical Investigation’, The World Bank, (February), pp. 2–46.Easterly, W. and Levine, R. E.
(2001) ‘It’s Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth Models’, SSRN Electronic
Journal, 15(2), pp. 177–219. doi: 10.2139/ssrn.269108.

Fassio, C., Kalantaryan, S. and Venturini, A. (2015) ‘Human Resources and Innovation: Total Fac-
tor Productivity and Foreign Human Capital.’, Working Paper, (August). doi: 10.2139/
ssrn.2631086.

Hamzah, M. Z., Risqiani, R. and Sofilda, E. (2012) ‘Human Development Quality and Its Problems
in Indonesia’, International Journal of Sustainable Development, 5(7), pp. 29–36.Haskel, J.
et al. (2009) ‘Innovation, Knowledge Spending and Productivity Growth in the UK’, (No-
vember). Available at: http://www.nesta.org.uk/library/documents/growth-accounting.

103
Mengembangkan Tata Kelola BLU

pdf.

Hausmann, Ricardo; Hwang, Jason; Rodrik, D. (2005) What You Export Matters. Cambridge,. Avai-
lable at: http://www.nber.org/papers/w11905.

Hausmann, R., Klinger, B. and Wagner, R. (2008) ‘Doing Growth Diagnostics in Practice: A “Min-
dbook”’, Center for International Development, (177). doi: 10.1111/j.1467-8411.1990.
tb00032.x.

Ikhsan-Modjo, M. (2006) Total Factor Productivity in Indonesian Manufacturing: A Stochastic


Frontier Approach. ABERU Discussion Paper 28 (2006).

Krugman, Paul (1994) ‘The Myth of Asia’s Miracle’, Foreign Affairs, 73(6): 62-78.

Leamer, E. E. (1984) ‘Sources of International Comparative Advantage. Theory and Evidence.’


Available at: http://www.anderson.ucla.edu/faculty/edward.leamer/books/leamer_sour-
ces_chapters_feb03/sources.htm.

Levchenko, A. and Pandalai-Nayar, N. (2015) ‘TFP, News, and “Sentiments:’” The International
Transmission of Business Cycles’, NBER Working Paper No. 21010, pp. 1–48. doi: 10.3386/
w21010.Lewis, A. (1954) ‘Economic Development with Unlimited Supplies of Labor’,
Manchester School of Economic and Social Studies, 22(2)(1), pp. 39–91.

Limam, Y. R. Y. and Miller, S. M. S. (2004) ‘Explaining economic growth: Factor accumulation, total
factor productivity growth, and production efficiency improvement’, University of Con-
necticut Department of Economics Working Paper Series, (March). Available at: http://
digitalcommons.uconn.edu/econ_wpapers/200420/.

Lindh, T. (2000) ‘Productivity Slowdown Due to Scarcity of Capital to Scrap in A Putty-clay Model’,
Economics Letters, 69(2), pp. 225–233. doi: 10.1016/S0165-1765(00)00266-4.

Lopez-rodriguez, J. and Martinez, D. (2014) ‘Beyond The R & D Effects On Innovation : The Con-
tribution Of Non-R & D Activities To Tfp Growth In The EU’, pp. 1–27.Pritchett, L. (1996)
‘Population Growth , Factor Accumulation , and Productivity’, The World Bank Policy Re-
search Working Paper, No. 1567(January), p. 44p.

Sigit, Hananto (2004) ‘Indonesia’ in Noriyoshi Oguchi (ed.) Total Factor Productivity Growth: Su-
rvey Report. (Tokyo: Asian Productivity Organization) 98-133.

Ulku, H. and Subramanian, A. (2004) ‘R&D, Innovation, and Economic Growth: An Empirical Anal-
ysis’, IMF Working Papers, 4, p. 1. doi: 10.5089/9781451859447.001.

Uppenberg, K. and Strauss, H. (2010) ‘Innovation and Productivity Growth in the EU Services
Sector’, European Investment Bank, (July), p. 56. Available at: http://www.bei.org/attach-
ments/efs/efs_innovation_and_productivity_en.pdf.

104
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Van der Eng, Pierre (2008) ‘Capital Formation and Capital Stock in Indonesia, 1950- 2007.’ Wor-
king Papers in Trade and Development No.2008/24. Canberra: Division of Economics,
Research School of Pacific and Asian Studies, ANU, November 2008.

Van der Eng, P. (2013) ‘Total Factor Productivity and Economic Growth in Indonesia’, World Eco-
nomic Performance: Past, Present and Future, pp. 193–226. Available at: http://ideas.
repec.org/p/pas/papers/2009-01.html.

Vogel, J. (2012) ‘The Two Faces of R&D and Human Capital: Evidence from Western European
Regions’, (599). Available at: http://www.economics.ox.ac.uk/materials/working_papers/
paper599.pdf.‘Panel 1 - The future of economic growth with and without TFP growth - 13
Mar 2017’ (no date).

Young, Alwyn (1995) ‘The Tyranny of Numbers: Confronting the Statistical Realities of the East
Asian Growth Experience’, Quarterly Journal of Economics, 110: 641-80.

105
Mengembangkan Tata Kelola BLU

REFERENSI

Afif, S. 2014. The Rising of Middle Class in Indonesia : Opportunity and Challenge. Thesis. Califor-
nia: University of Southern California

Ambarriani, Anastasia S. 2012. Informasi Unit Cost Rumah Sakit, untuk Apa? diakses dari mana-
jemenrumahsakit.net.

Asian Development Bank. 2010. 'The Rise of Asia's Middle Class'. Key Indicators for Asia and the
Pacific. Manila: Asia Development Bank

Beblavy, Miroslav. 2002. 'Understanding the Waves of Agencification and the `Governance Prob-
lems They Have Raised in Central and Eastern European Countries' .OECD Publishing

Buchanan, James M. 1963. “The Economics of Earmarked Taxes”. The Journal of Political Economy.
Vol. 71 Nomor 5 (Oct., 1963). The University of Chicago Press.

Bos, Dieter. 1999. 'Earmarked Taxation: Welfare versus Political Support, CESifo Working Paper,
No. 207

Chang, Tom, Jacobson, Mireille. 2010. 'What do Nonprofit Hospital Maximize? Evidence from
California's Seismic Retrofit Mandate'. diakses dari http://users.nber.org/~jacobson/Chang-
Jacobson12.5.10.pdf pada tanggal 21 Maret 2017

Coelly, Tim, Rao, D, O'Donnell, Christopher, Battese, George. 1998. 'An Introduction of Efficiency
and Productivity Analysis, 2th ed'. Springer Science, 2005.

Denhart, Janet, Denhart, Robert. 2007. 'The New Public Service: Serving Not Steering'. M.E Shar-
pe Inc, 2007

Diop, Ndiame. 2014. 'Indonesia Avoiding The Trap'. Presentasi

Dolowitz, David, Marsh, David. 1996. 'Who Learns What from Whom : A Review of Politic Transfer
Literature'. Political Studies (1996), XLIV, 343-357.

Easterly, William, Levine, Ross. 2001. 'It's Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth
Model'. The World Bank Economic Review, vol 15, No 2, pp 177-219

Frank, Richard, Salkever, David. 1994. 'Nonprofit Organizations in the Health Sector'. Journal of
Economic Perspectives, vol 8, No 4, Fall 1994, pp 129-144.

Goodsell, Charless. 1993. Democracy and THe New Public Management

106
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Harrison, Teresa, Lybecker, Kristina. 2005. 'The Effect of The Nonprofit Motive on Hospital Compe-
titive Behavior'. Journal in Economics Analysis & Policy, vol 4, issue 4, 2005 article 3.

Hausmann, Ricardo, Klinger, Bailey, Wagner, Rodrigo. 2008. 'Doing Diagnostics in Practice: A
Mind Book'. Harvard University.

Hausmann, Ricardo, Rodrik, Dani, Velasco, Andres. 2005. 'Growth Diagnostics'. Inter-American
Development Bank

Horwitz, Jill, Nichols, Austin. 2007. 'What Do Nonprofits Maximize? Nonprofit Hospital Service
Provision and Market Ownership Mix'. NBER Working Paper No. 13246 (Juli 2007)

'ICW : Dugaan Suap di Pemilihan Rektor Karena Hak Kewenangan Dana yang Besar di PTN'. BBC
Indonesia (27/10/2016)

Jenkins, Kate. 2010. 'Politicians and Public Services: Implementing Change in A Class of Cultures',
Edward Elgar Publishing, 2010.

Jacobsson, Bengt, Sundtrom, Goran. 2007. ' Governing State Agencies : Transformations in the
Swedish Administration Model'. Presentasi pada ECPR Conference di Pisa 6-8 September
2008

Kim, Nanyoung, Chok, Wonhyuk. 2015. 'Agencification and Performance: The Impact of Auto-
nomy and Result-Control on the Performance of Executive Agencies in Korea'. Public Perfor-
mance & Management Review 38(2):214-233. DOI: 10.1080/15309576.2015.983826

Kim, Keunsei. 2008. 'Agencification in Korea: Governance and Performance'.

'KPK Curiga Pemilihan Rektor, Begini Permainan Staf Menteri'. Tempo Online (25/10/2016)

Laegred, Per, K Verhoest. 2010. 'Organizing Public Sector Agencies: Reflection and Challenges'.
Governance of Public Sector Organizations: Proliferation, Autonomy and Performance. Pal-
grave-Macmillan.
Laegred, Per, Ronnes, Paul G, Rubecksen, Kristin. 2006. 'Performance Management in Practice:
Norwegian Way'. Financial Accountability & Management 22(3), Agustus 2006.

Levy, Marion. 1969. Modernization and the Structure of Society: A Setting for International Affa-
irs, vol 1. Princeton University Press, 1969.

Lockwood, Steve. Reinventing Government (Review). diakses di alamat: http://mtprof.msun.edu/


Fall1993/Lock.html

'Menkeu Usul Pegawai Badan Layanan Umum Mendapat Remunerasi'. www.liputan6.com tang-
gal 22 November 2016

Moynihan. Ambiguity in Policy Lesson: The Agencification Experience

107
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Newhouse, Joseph. 1969. 'Toward A Theory of Non-Profit Institutions: An Economic Model of A


Hospital'. The RAND Corporation.

Norman, Richard. 2001. 'Letting and Making Manager Manage: The Effect of Control System on
Management Action in New Zealand's Central Government'. International Public Manage-
ment Journal 4 (2001), pp 65-89

OECD. 2002. "Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends” Meeting of budget
Directors from the G-7 Countries, Berlin, Germany, 5-6 September, 2002.

OECD. 2005. Modernizing Government. The Way Forward. OECD Publishing

OECD, Korea Policy Center. 2008. Transforming Korean Public Governance: Cases and Lessons.
OECD/Korea Policy Center.

OECD. 2015. G20/OECD Principles of Corporate Governance. OECD Publishing

Osborne, David. 1993. 'Reinventing Government'. Public Productivity & Management Review, vol
16 No 4 (Summer 1993), pp 349-356.

Osborne, David, Gaebler, Ted. 1992. 'Reinventing Government: How the Enterpreneual Spirit is
Transforming the Public Sector'

Panchamina, Nehal, Thomas, Peter. 2014. 'Next Step Inisiative'. Institute for Government

Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor PER-07/PB/2015

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 9/PMK/2006 tentang Pembentukan Dewan Pengawas Ba-
dan Layanan Umum

Peraturan Menteri Pendidikan Nomor 24 Tahun 2010

Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
Umum

Siringoringo, Alfiker, Yazikri, LF. 2016. Membangun Indonesia dari Daerah dengan Pengelolaan
Fiskal Regional. Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Sulawesi Selatan

Shick, Allen. 2002. 'Agencies in Search Principles'. OEECD Journal of Budgeting. OECD Publishing

Thompson, Fred, 'Mission-Driven, Results-Oriented Budgeting: Fiscal Administration and the


New Public Management'. Public Budgeting & Finance, Vol. 14, No. 3, pp. 90-105, Fall 1994.
Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1123773

The Backwell Encyclopedia of Management

108
Mengembangkan Tata Kelola BLU

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintah

Van Thiel, Sandra, Verhoest, Ken, Bouckaert, Geert, Loegreid, Per. 2012. 'Lesson and Recommen-
dation for the Practice of Agencification'. Government Agencies Practices and Lesson from
30 Countries. London: Palgrave Macmillan. 2012

Winesman, Jane. 2015. 'Customer Driven Government: How Listen, Learn and Leverage Data
for Service Delivery Important'. tersedia di Data-Smart City Solutions: http://datasmart.ash.
harvard.edu/news/article/customer-driven-government-721

Zingales, Luis. ' Corporate Governance'

109

Anda mungkin juga menyukai