BIROKRASI DAN PEMBANGUNAN PERKOTAAN

Bambang Utoyo Sutiyoso

Staf Pengajar Jurusan Ilmu administrasi Negara

FISIP Universitas Lampung

ABSTRACT

In the future, cities will become more and more complex area, as the result of various social,
economic and environmental dynamics that arise from the process of globalization,
decentralization and urbanization. This development requires new development paradigm, where
the management of the city in the future needs to be done betterly by paying more attention on
sustainability. If these rules are not met, the development of the city would be a threat to the
conservation of the environment and even to life itself. Therefore, the role that should be run by a
bureaucracy is as consensus builder. This role should be run by building agreement between the
state, private sector and communities. This role should be run by a bureaucracy due to the
function as reforms agent and renewal facilitator.

Keywords: urban management, development, bureaucracy

PENDAHULUAN dari perkotaan terhadap Produk Domestik

Seiring dengan bergulirnya era
reformasi, serta fenomena globalisasi
yang ditandai oleh menguatnya tuntutan
akan demokratisasi; desentralisasi;
perhatian terhadap persoalan lingkungan
hidup dan pemberdayaan masyarakat,
telah menjadikan birokrasi yang oleh
Mustopadijaya (2002) diartikan sebagai
“kantor penyelenggara kewenangan tugas
pengelolaan kebijakan dan pelayanan
pemerintahan”, yang merupakan bagian
strategis dari setiap sistem administrasi
negara modern yang dikembangkan guna
mewujudkan tujuan suatu bangsa dalam
bernegara menjadi semakin penting
peranannya.
Wilayah perkotaan, dalam konteks
negara-kebangsaan (nation state)
menjadi semakin penting. Bukan saja
sebagai pintu gerbang sebuah negara,
akan tetapi kemajuan suatu kota, dalam
batas-batas tertentu mencerminkan
kemajuan suatu bangsa. Kota-kota di
Indonesia seperti juga kota besar lainnya
di negara berkembang, merupakan engine
of growth atau penggerak pertumbuhan
ekonomi skala nasional maupun regional.
Hal ini dicerminkan dalam besarnya
kontribusi sektor-sektor yang digerakkan
Bruto (PDB). Hasil kalkulasi sederhana
berdasarkan data BPS, sumbangan
kegiatan dan sektor-sektor yang berada di
perkotaan terhadap PDB diperkirakan
mencapai lebih dari 60%. Selain daripada
itu, seiring dengan terjadinya proses
transformasi struktur perekonomian
diketahui, bahwa proporsi penduduk yang
tinggal di perkotaan juga meningkat.
Pada 1980 jumlah penduduk perkotaan
baru mencapai 32,8 juta jiwa atau 22,3
persen dari total penduduk nasional. Pada
tahun 1990 angka tersebut meningkat
menjadi 55,4 juta jiwa atau 30,9 persen,
dan menjadi 90 juta jiwa atau 44 persen
pada tahun 2002. Angka tersebut
diperkirakan akan mencapai 150 juta atau
60 persen dari total penduduk nasional
pada tahun 2015 (Dardak, 2006).
Besarnya nilai Produk Domestik
Bruto (PDB) yang dihasilkan wilayah
perkotaan dan konsentrasi penduduk yang
terus meningkat, mencerminkan bahwa
wilayah perkotaan telah mengalami
pertumbuhan dan perkembangan yang
pesat. Pertumbuhan dan perkembangan
yang pesat di kawasan perkotaan
menyebabkan lebih meningkat pula
kebutuhan prasarana dan sarana dasar

1
2 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.1, Januari – Juni 2013

perkotaan seperti perumahan, pengejawentahan (personifikasi) negara

pendidikan, transportasi, pasar, air dalam ujud konkritnya dalam pengelolaan
bersih, drainase dan pengendalian banjir, pembangunan wilayah perkotaan.
sarana persampahan, pengolahan air
limbah dan sebagainya. Di pihak lain, PEMBANGUNAN PERKOTAAN: PERAN DAN
pertumbuhan kota-kota akan diikuti POSISI BIROKRASI
dengan tekanan-tekanan (urban Pembangunan perkotaan di
development pressures) yang antara lain Indonesia memberikan berbagai dampak
berupa: beralih fungsinya lahan-lahan bagi masyarakat secara luas, baik yang
pertanian yang subur di sekitar kota-kota bersifat positif, maupun yang negatif.
menjadi lahan-lahan non pertanian; Disadari bahwa pembangunan di kota-
makin kritisnya cadangan air tanah dan kota besar dan menengah di Indonesia,
air permukaan; meningkatnya inefisiensi yang dipenuhi oleh penduduk yang
dalam pelayanan prasarana dan sarana berurbanisasi dari desa-desa memberikan
perkotaan karena wilayah perkotaan yang banyak manfaat bagi pemerintah,
makin melebar ke segala arah. maupun bagi masyarakat. Manfaat
Dengan demikian, dapat dikatakan dimaksud di antaranya dukungan
bahwa kawasan perkotaan di Indonesia terhadap Product Domestic Regional
dewasa ini cenderung mengalami Bruto (PDRB) memberikan lapangan kerja
permasalahan yang tipikal, yaitu yang luas bagi masyarakat, penyediaan
tingginya tingkat pertumbuhan penduduk sarana dan prasarana umum serta
terutama akibat arus urbanisasi sehingga penyediaan sarana dan teknologi untuk
menyebabkan pengelolaan ruang kota peningkatan pengetahuan dan
makin berat. Selain itu daya dukung kepentingan warga masyarakat.
lingkungan dan sosial yang ada juga Disisi lain, pembangunan perkotaan
menurun, sehingga tidak dapat yang terjadi juga telah melahirkan
mengimbangi kebutuhan akibat tekanan dampak negatif yang berupa urban
kependudukan. Permasalahan lainnya development pressures yang bersifat
berkaitan dengan tingginya tingkat sosial (seperti: dis-harmoni sosial;
konversi atau alih guna lahan, terutama alienasi dan marginalisasi, dsb); ekonomi
lahan-lahan yang seharusnya dilindungi (kemiskinan; maraknya lingkungan
agar tetap hijau menjadi daerah kumuh, dsb) maupun lingkungan (alih
terbangun, yang menimbulkan dampak fungsi lahan; polusi dan pencemaran
terhadap rendahnya kualitas lingkungan udara; kongesti; degradasi sumberdaya
perkotaan. Lemahnya penegakan hukum alam, dsb). Dengan demikian, kota-kota
dan penyadaran masyarakat terhadap menengah dan besar di Indonesia saat ini
aspek penataan ruang juga merupakan menyajikan kondisi dilematik. Di satu sisi
masalah seperti misalnya munculnya pertumbuhan dan pembangunan kota
permukiman kumuh di bantaran sungai cukup pesat, namun di sisi lain
dan timbulnya kemacetan akibat mengakibatkan masyarakat
tingginya hambatan samping di ruas-ruas berpenghasilan rendah tersingkir dan
jalan tertentu. semakin miskin (marginal-society).
Oleh karenanya, penyelenggaraan Terjadinya kontradiksi ini akhirnya sering
pengelolaan pembangunan kawasan menimbulkan konflik sosial yang
perkotaan seyogyanya senantiasa mengarah kepada pengrusakan sarana-
mengacu kepada rencana tata ruang prasarana fisik perkotaan dan sendi-sendi
wilayah (RTRW) agar tujuan yang sosial antar kelompok masyarakat yang
diharapkan, yakni peningkatan pelayanan sebelumnya sudah cukup kuat dan
publik untuk kesejahteraan masyarakat terpelihara dengan baik.
dapat terpenuhi. Makalah singkat ini Namun disadari banyak dampak
berusaha mengkaji peran dan keterkaitan negatif yang ditimbulkan pembangunan
birokrasi yang merupakan kota-kota tersebut, diakibatkan berbagai

ADMINISTRATIO ISSN : 2087-0825

 Bambang Utoyo S ; Birokrasi dan Pembangunan Perkotaan 3

faktor, salah satu di antaranya kesalahan Terkait dengan keterlibatan

pendekatan penyusunan perencanaan masyarakat dalam perencanaan
pembangunan kota terutama diakibatkan pembangunan kota (lihat: Silverman,
kurang dilibatkannya masyarakat di dalam 2006; Enserink & Koppenjan, 2007),
proses pembangunan kota-kota dimaksud, partisipasi masyarakat dalam penataan
sejak proses awal yaitu dari tahap ruang kawasan perkotaan merupakan
perencanaan, yang dalam konteks ini suatu keharusan agar berbagai ide dan
adalah perencanaan tata ruang wilayah aspirasi orisinil stakeholders dapat
kota (RTRWK), yang merupakan terakomodasi secara adil dan seimbang,
manisfestasi dari perencanaan regional termasuk bagi kelompok-kelompok
(Isard, 1975). Disamping sebagai marginal perkotaan. Pelibatan
“guidance of future actions” RTRW pada masyarakat perlu dikembangkan
dasarnya merupakan bentuk intervensi berdasarkan konsensus yang disepakati
yang dilakukan agar interaksi bersama serta dilakukan dengan
manusia/makhluk hidup dengan memperhatikan karakteristik sosial-
lingkungannya dapat berjalan serasi, budaya setempat (local unique) dan
selaras, seimbang untuk tercapainya model kelembagaan setempat seperti
kesejahteraan manusia/makhluk hidup misalnya melalui forum kota atau rembug
serta kelestarian lingkungan dan masyarakat. Secara sederhana pemikiran
keberlanjutan pembangunan tersebut dapat divisualisasikan dalam
(development sustainability). bentuk diagram berikut ini.

Aktualisasi hal tersebut sudah fungsinya menjadi signifikan dalam

barang tentu tidak dapat dilepaskan
dalam konteks hubungannya antara
masyarakat dengan negara. Birokrasi
pemerintahan, sebagai personifikasi
negara adalah wujud nyata negara dalam
kehidupan sehari-hari. Tidak dipungkiri,
bahwa semenjak konsep birokrasi legal-
rasional yang diperkenalkan oleh Max
Weber, dewasa ini birokrasi telah
menjadi organisasi publik yang peran dan
kehidupan bermasyarakat dan bernegara.
Tak terkecuali di Indonesia, kekuatan
birokrasi Indonesia sebetulnya bisa
menjadi mesin penggerak yang luar biasa
apabila mampu didayagunakan untuk
memajukan kesejahteraan rakyat.
Namun, yang saat ini terjadi justru
sebaliknya ( Ratna, 2007). Hal tersebut,
dapat terjadi mengingat birokrasi di
negara kita tidak dapat melepaskan diri

ADMINISTRATIO ISSN : 2087-0825

4 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.1, Januari – Juni 2013
dari pengaruh eksternal yang
melingkupinya, baik aspek politik,
ekonomi maupun budaya (lihat: Rigg
(1964); Jackson (1987); Mas’oed (1989);
Rachbini (1991). Apalagi, sebagaimana
diketahui bahwa, lembaga birokrasi
merupakan suatu bentuk dan tatanan
yang mengandung struktur dan kultur.
Struktur mengetengahkan susunan dari
suatu tatanan, dan kultur mengandung
nilai (values), sistem, dan kebiasaan yang
dilakukan oleh para pelakunya yang
mencerminkan perilaku dari sumberdaya
manusianya (Thoha, 2002).
Maka tidaklah mengherankan jika
pada zaman orde baru mesin birokrasi
nyata-nyata menjadi pendukung
pemerintah dan Golkar, pada era
reformasi tradisi itu masih berlangsung
dalam formula yang sedikit berbeda. Jika
seorang kader Partai A menduduki
jabatan menteri, misalnya, bisa
diperkirakan semua posisi penting di
departemennya akan diisi kader-kader
dari parpol bersangkutan. Dengan
demikian, pada gilirannya kita beranjak
pada penyakit kronis lainnya yang
mengakar di birokrasi, yaitu kooptasi
partai politik. Perkawinan antara
birokrasi dan partai politik. Perkawinan
antara birokrasi dan partai politik tak
pelak lagi telah melahirkan sistem yang
saling melemahkan (Ratna, 2007).
Bahkan, birokrasi pemerintah semakin
terkooptasi dan diintervensi oleh partai
politik yang mempersiapkan kemenangan
pemilu bagi partainya. Kepentingan
subjektivitas partai semakin kuat untuk
menguasai birokrasi pemerintah (Mifhtah
Thoha, 2002) Kondisi tersebut pada
gilirannya telah menghasilkan perilaku
birokrasi yang cenderung memihak pada
kepentingan tertentu, dibandingkan
dengan kepentingan maupun masalah-
masalah yang dihadapi publik.
Akibatnya hasil pembangunan di
kota-kota menengah dan besar di
Indonesia cenderung mengarah untuk
menampung kebutuhan sebagian kecil
kelompok masyarakat, yang rata-rata
berpenghasilan tinggi dan menengah. Di
samping itu, kepekaan birokrasi untuk
mengantisipasi tuntutan perkembangan
ADMINISTRATIO
masyarakat mengenai perkembangan
ekonomi, sosial dan politik sangat kurang
sehingga kedudukan birokrasi yang
seharusnya sebagai pelayan masyarakat
cenderung bersifat vertical top down
daripada horizontal partisipative.
Birokrasi masih belum efisien, yang
antara lain ditandai dengan adanya
tumpang tindih kegiatan antar instansi
dan masih banyak fungsi-fungsi yang
sudah seharusnya dapat diserahkan
kepada masyarakat masih ditangani
pemerintah.
Paradigma birokrasi Weber atau
scientific management dari Taylor yang
berfokus pada fenomena struktural dan
fungsional yang spesifik dan formal (legal)
yang kaku pada masanya dianggap
modern; namun dalam perkembangannya
kemudian dipandang klasik atau
tradisional (traditional paradigm) karena
dalam konsep dan penerapannya ternyata
dan mengarah pada pengembangan
organisasi dan birokrasi maksimal yang
dinilai kurang mengakomodasikan
dimensi-dimensi kemanusiaan, di mana
interaksi antar manusia bersifat hirarkikal
yang menimbulkan kekakuan, dan
mempengaruhi motivasi dan
produktivitas. (Mustopadijaya, 2002).
Pada sisi yang lain, pengaruh dan desakan
mekanisme pasar yang dibelakangnya
sarat dengan motif-motif ekonomi dari
para pemilik modal semakin
memperkeruh carut marut wajah kota.
Sangat mudah kita menyaksikan,
bagaimana “open space” yang merupakan
ruang publik begitu mudah dialih
fungsikan menjadi mall; hypermarket;
apartemen atau sejenisnya; semakin
tersingkitnya pasar tradisional dan
pedagang kali lima, dan kesemuanya itu
dibungkus dalam “revisi” kebijakan tata
ruang yang sesungguhnya merupakan
aliansi antara kepentingan penguasa dan
pemilik modal untuk memburu ‘rente’
ekonomi dari kebijakan yang dibuat
tersebut. Dan birokrasi berperan sebagai
instrumen penting dalam implementasi
kebijakan yang sarat dengan kepentingan
penguasa dan pemilik modal tersebut,
maka tidaklah terlalu mengherankan jika
public interest dan public affairs atas
ISSN : 2087-0825
 Bambang Utoyo S ; Birokrasi dan Pembangunan Perkotaan 5
pembangunan perkotaan tidak pernah
memperoleh tempat yang semestinya
dalam kebijakan pembangunan
perkotaan.
PENUTUP
Sebagai agen perubahan, birokrasi
harus mengambil inisiatif dan memelopori
suatu kebijakan atau tindakan. Sedangkan
sebagai fasilitator, Birokrasi harus dapat
memfasilitasi kepentingankepentingan
yang muncul dari masyarakat, sektor
swasta maupun kepentingan negara.
Kebetulan administrasi publik yang
berkembang saat ini juga sangat
mendukung proses demokratisasi, karena
sudah tidak terlalu hirarkis dan parokial,
tetapi lebih mirip sebuah jaringan
(network). Kecenderungan ini mempunyai
implikasi yang sangat penting dan positif
terhadap perkembangan demokrasi,
termasuk tanggungjawab yang berubah
terhadap kepentingan publik; terhadap
pemenuhan prefrensi publik, dan
terhadap perluasan liberalisasi politik,
kewargaan, dan tingkat kepercayaan
publik.
Pada dimensi ini, pendekatan
governance menurut hemat penulis,
menjadi satu alternatif yang layak
dipertimbangkan sebagai sebuah
perspektif baru dalam pengelolaan
pembangunan perkotaan. Governance
merupakan konsep dan berarti: proses
pengambilan keputusan dan juga proses
bagaimana keputusan itu ditentukan,
diambil dan diimplementasikan. Ia juga
mempunyai struktur formal dan informal
untuk pelaksanaannya. Perbedaan paling
pokok antara konsep “government” dan
“governance” terletak pada bagaimana
cara penyelenggaraan otoritas politik,
ekonomi dan administrasi dalam
pengelolaan urusan suatu bangsa. Konsep
“pemerintahan” berkonotasi peranan
pemerintah yang lebih dominan dalam
penyelenggaran berbagai otoritas tadi.
Sedangkan dalam governance
mengandung makna bagaimana cara suatu
bangsa mendistribusikan kekuasaan dan
mengelola sumberdaya dan berbagai
masalah yang dihadapi masyarakat.
Dengan kata lain, dalam konsep
ADMINISTRATIO
governance terkandung unsur demokratis,
adil, transparan, rule of law, partisipasi
dan kemitraan.
DAFTAR PUSTAKA
Jackson, Karl D and Pye, Lucian W, 1987,
Political Power and
Comunications in Indonesia,
California : University of
California Press.
Mas’oed, Mochtar, 1989, Ekonomi dan
Struktur Politik Orde Baru 1966-
1971, Jakarta : LP3ES.
JURNAL
Enserink, Bert and Koppenjan, Joop,
2007. “Public participation in
China: sustainable urbanization
ang governance”, dalam Jurnal
Management of Environmental
Quality: An International
Journal, Vol. 18 No. 4 Tahun
2007.
Silverman, Robert Mark, 2006. “Central
city socio-economic
characteristics and public
participation strategies – A
comparative analysis of the
Niagara Falls region’s
municipalities in the USA and
Canada”. International Journal
of Sociology and Social Policy
(IJSSP), nomor Vol. 26 No. 3/4,
2006.
MAKALAH SEMINAR
Dardak, Hermanto, 2006. “Perencanaan
Tata Ruang Bervisi Lingkungan
Sebagai Upaya Mewujudkan
Ruang Yang Nyaman, Produktif,
Dan Berkelanjutan”. Lokakarya
Revitalisasi Tata Ruang Dalam
Rangka Pengendalian Bencana
Longsor Dan Banjir, Yogyakarta,
28 Februari 2006
Effendi, Sofian, 2005. “Membangun
Budaya Birokrasi Untuk Good
Governance”. Mimeo, makalah
yang disampaikan di Lokakarya
ISSN : 2087-0825
6 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.1, Januari – Juni 2013

Nasional Reformasi Birokrasi

Diselenggarakan Kantor Menteri
Negara PAN, Jakarta, 22
September 2005.
Mustopadijaya, 2002. “Format Birokrasi
NKRI Bagi Percepatan Pemulihan
Dan Pembangunan Nasional,
Pokok-Pokok Pikiran”. Mimeo,
Disampaikan Pada Diskusi Dan
Launcing Indonesian
Bureaucracy & Service Watch
(IBSW) Jakarta; 17 April, 2002.
Thoha, Mifhtah, 2002. Seminar Good
Goverance di Bappenas, tgl 24
Oktober 2002 .

ARTIKEL
Ratna, Myrna, 2007. “Membenahi Mesin
Birokrasi Yang ‘Karatan”.
Kompas, 16 Agustus 2007.

ADMINISTRATIO ISSN : 2087-0825