BAB 1

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Perkembangan paradigma studi ilmu administrasi negara sangat cepat dan mengikuti 

perubahan lingkungan yang mempengaruhinya. Seperti studi yang sistematis yang dilakukan

oleh Nicholas Henry (1995) yang mengelompokkan paradigma administrasi negara atas; (a)

dikhotami politik administrasi, (b) paradigma prinsip-prinsip administrasi Negara, (c) paradigma

administrasi negara sebagai ilmu politik, (d) paradigm administrasi negara sebagai ilmu

administrasi, dan (e) paradigm administrasi Negara sebagai ilmu administrasi Negara sampai

pada tahun 1970. Setelah tahun 1970, paradigm administrasi Negara berkembang menjadi

paradigma administrasi pembangunan (J.B  Kritiadi:1997). Dalam paradigma ini

peran pemerintah dalam pembangunan Negara-negara berkembang sangatlah besar. Oleh karena

itu menurut Abdullah (1984) peran administrasi pembangunan dalam proses pembangunan

adalah sebagai ”Agen of Change” . Hal ini berarti proses perencanaan, perumusan

kebijaksanaan, implementasi dan pengendalian pelaksanaan pembangunan semuanya dilakukan

oleh pemerintah.

Studi yang dilakukan oleh David Osborne dan Gaebler (1992) menggugat tesis tersebut,

bahwa pemerintah tidaklah cukup mampu untuk melakukan sendiri kegiatan sektor publik;

pemerintah tidak memiliki cukup biaya untuk membiayai kegiatan sektor publik. Oleh karena itu

keterlibatan unsur swasta, masyarakat dan kelembagaan masyarakat lainya dalam

penyelenggaraan sektor publik

merupakan pilihan tepat untuk menciptakan e2isiensi e2ekti2itas pemberdayaan masyarakat 
itusendiri. ari sinilah peran pemerintah dalam menyelenggarakan kegiatan sektor publik berub

ah dimana tidak hanya pemerintah yang terlibat dalam proses pembangunan tetapi pihak s

asta kelembagaan masyarakat dan 3S4 merupakantiga pilar utama yang harus berperan akti2

dalam melakukan proses pembangunan.Salah satu 2ungsi pemerintah yang utama adalah

menyelenggarakan

pelayananumum sebagai u$ud dari tugas umum pemerintahan untuk meu$udkankese$ahtera

an masyarakat. &irokrasi merupakan instrumen pemerintah untukmeu$udkan pelayanan publi

k yang e2isien e2ekti2 berkeadilan transparan danakuntabel. Hal ini berarti baha untuk 

mampu melaksanakan 2ungsi pemerintahdengan baik maka organisasi birokrasi harus

pro2esional tanggap aspirati2

terhadap berbagai tuntutan masyarakat yang dilayani. Seiring dengan hal tersebut pembinaanapar

atur negara dilakukan secara terus menerus agar dapat men$adi alat yang e2isiendan e2ekti2

bersih dan beribaa sehingga mampu men$alankan tugas!tugas

umum pemerintah maupun untuk menggerakkan pembangunan secara lancar dengandilandasi

semangat dan sikap pengabdian terhadap masyarakat.Seiring dengan hal tersebut +bdullah (19,-)

mengatakan baha

determinan penting untuk meningkatkan kiner$a birokrasi pemerintah adalah dibutuhkan 6n2r

a!Struktur +dmnistrasi yang memiliki kesiapan dan ketangguhan pada semuatingkatan dan ta

hapan yang meliputi  (a) organisasi pelaksana yang berintikan birokrasi yang mantap dan tang

guh; (b) sistem administrasi atau tata laksana yang e2ekti2 dan e2isien; dan (c) susunan aparatur

atau personalia yang berkemampuantinggi dari segi pro2esional orientasional yang disertai

rasas dedikasi yang tinggi.

Halini berarti baha kiner$a birokrasi pemerintah dalam merencanakanmengimplementasika
n dan ealuasi serta pengendalian proses

pembangunan dan pelayanan masyarakat sangat ditentukan oleh 2aktor kelembagaan ketatalak

sanaansumber daya manusia aparatur dan dukungan sarana dan prasarana yang

tersedia.Sorotan ta$am tentang kiner$a birokrasi dalam menyelenggarakan

pelayanan publik men$adi acana yang aktual dalam studi administrasi negara akhir!akhir ini.H

al ini disebabkan oleh rendahnya kiner$a birokrasi dalam memberikan pelayanandan pada sisi

lain munculnya konsep priatisasi sastanisasi kontak ker$a yang padaintinya ingin

meminimalkan campur tangan pemerintah yang terlalu besar dalam pelayanan publik (Saas

19,7 *sborne

1990).Studi yang dilakukan oleh Saas (19,7) 3+N %aa &arat (1999)menun$ukkan bah

a kiner$a birokrasi dalam

menyelenggarakan pelayanan publiklebih rendah ketimbang yang dilakukan oleh pihak sasta a

tau kelembagaanmasyarakat lainnya. &ahkan Saas mengatakan baha tugas pemerintah adala

hmengarahkan bukan mengayuh perahu. 4emberikan pelayanan adalah mengayuh

dan pemerintah tidaklah pandai

mengayuh.i kalangan masyarakat masih terdapat keluhan berbagai pelayanan pemerintah (biro

krasi) bahkan pameo masyarakat mengatakan baha kalau bisadipersulit mengapa harus

dipermudah dan bila ada pilihan lain untuk mendapat '8Pselain dari 'antor 'elurahan dan 'antor

'ecamatan maka saya akan memilih ke Supermaket karena disana pegaainya ramah suka

senyum menanyakan apa yangdapat dibantu. Sebaliknya kalau anggota arga masyarakat ke

kantor 'elurahan atau'ecamatan sangat paradoksal dengan apa yang ter$adi di Supermaket untuk

mendapat pelayanan (anapiha 1999).Selama ini seperti yang diakui oleh 4oestopadid$a$a

(199") baha pelayanan publik oleh birokrasi cenderung dipersulit prosedur berbelit!

belit rendahnyaketidakpastian aktu pelayanan. /e$ala ini oleh &ryant dan :hite (19,") sebaga

isuatu ge$ala ketidak mampuan administrati2 umumnya ter$adi di Negara!negarasedang

berkembang.Penilaian kiner$a birokrat pemerintah selama ini cenderung didasarkan pada2aktor!

2aktor input seperti $umlah pegaai anggaran peraturan perundangan dantermasuk

pedoman dan petun$uk teknis pelaksanaan; dan bukan pada 2aktor!2aktoroutput atau outcomes!

nya misalnya tingkat e2isiensi biaya kualitas layanan $angkauan dan man2aat pelayanan 

yang dirasakan oleh masyarakat. *leh karena itudalam praktek penyelenggaraan pelayanan

publik masih terdapat berbagai masalahantara lain perbedaan antara kiner$a yang diharapkan

(intended per2omance) dengan praktek sehari!

hari (actual per2omance) perbedaan antara tuntutan kebutuhanmasyarakat

dengan kemampuan pelayanan aparatur pemerintah perbedaan antaraketerbatasan sumber daya 

anggaran pemerintah dengan kebocoran pada tingkat pelaksanaanya (3+N %aa &arat (1999

). Studi lainnya dilakukan oleh Hard$oSoekarto (1999) menun$ukkan baha pelayanan publik s

elama ini masihmenunjukkan mental model birokrat sebagai yang di layani oleh masyarakat,

bukan

$ustru sebaliknya aparat yang harus melayani masyarakat. Hal ini ter$adi karena pendekatan kek

uasaan birokrasi lebih dominan ketimbang keberadaan aparatursebagai pelayan masyarakat.

'ekuasaan birokrat sangat kuat sekali dan bahkan takada organisasi sosial

kemasyarakatan yang mampu

mengontrolnya sehingga praktek penyelenggaraan pelayanan publik selama ini yang men$adi be

ban masyarakat dan birokrat cenderunng melakukan praktek 'orupsi 'olusi dan Nepotisme(4oh

ammad 1999).Sementara itu peran aparatur negara (birokrasi) se$ak beberapa dekade yanglalu

lebih disiarkan sebagai penyandang dua peran yaitu sebagai +bdi Negara dansebagai +bdi
masyarakat dan peran sebagai abdi negara men$adi sangat

dominanketimbang peran sebagai abdi masyarakat. Siklus pelayanan lebih berakses kekekuasaan

birokrasi ketimbang melayani masyarakat. +kibatnya aparatur cenderungmelayani dirinya sendiri

dan meminta layanan dari masyarakat (8hoha 1997 6drus1995). &erkaitan dengan hal ini

'au2man (19") mengatakan baha tugas

aparatursebagai pelayan harus lebih diutamakan terutama yang berkaitan denganmendahulukan k

epentingan umum mempermudah urusan masyarakatmempersingkat aktu proses

pelaksanaan urusan publik dan memberikan kepuasan publik.&erdasarkan studi yang dilakukan

3+N Sulsel (199") menun$ukkan

baha pelayanan aparat birokrat terhadap masyarakat< dunia usaha masih menimbulkanekonom

i biaya tinggi (high cost economy). Hal ini dapat dilihat dari terdapatnya-.79 $enis pungutan

yang dilakukan aparatur mulai dari tingkat pusat sampai tingkat

daerah. ari $umlah pungutan tersebut sekitar 0"= dari total biaya produksidialokasikan

untuk memperoleh pelayanan aparatur. Hal ini menun$ukkan birokratmen$adi penghambat bagi

tumbuhnya daya asing masyarakat itu

sendiri.8$okroamid$o$o (19,,) mengidenti2ikasi ada empat 2aktor besar yangmenghambat e2isie

nsi administrasi negara (birokrasi) yaitu  (1) kecenderunganmembengkaknya birokrasi baik

dalam arti struktur maupun luasnya campur tanganterhadap kehidupan masyarakat (0)

lemahnya kemampuan mana$emen

pembangunan baik dalam perencanaan pelaksanaan koordinasi dan pengaasan dan (

7)rendahnya produktiitas pegaai negeri. Sementara Siagian (19,")mengidenti2ikasikan

ada tiga $enis kelemahan yang melekat pada pegaai

negeri(birokrat) kita adalah (1) kemampuan mana$erial yaitu kurangnya kemampuanmemi
mpin menggerakkan baahan melakukan koordinasi dan mengambilakeputusan (0)

kemampuan teknis yaitu kurangnya kemampuan untuk secara terampilmelakukan tugas!

tugas baik yang bersi2at rutin maupun yang bersi2at pembangunandan (7) kemampuan

teknologis yaitu kurangnya kemampuan untuk meman2aatkanhasil!hasil penemuan teknologi

dalam pelaksanaan

tugas.Penelitian 3+N Perakilan Sulaesi Selatan (0###) tentang tingkatkemampuan tenaga pe

rencana Pembangunan di 'aasan 8imur 6ndonesiamenun$ukkan baha kemampuan tenaga

perencana pembangunan masih rendah. Halini disebabkan karena kurangnya iklim organisasi

yang mendukung berkembangnyakemampuan pegaai tak ada kebi$akan tentang $abatan

2ungsional perencana

danrendahnya penghargaan pemerintah terhadap $abatan tersebut sehingga motivasi tenaga

perencana untuk mengembangkan diri masih rendah. Studi lain adalah yangdilakukan oleh

>niersitas /ad$ah 4ada di 'alimantan 8imur menun$ukkan

baha pro2esionalisme pegaai rendah baik dilihat dari tingkat pendidika pengalaman 

produktiitas ker$a ataupun disiplin ker$a terbukti rendah (PP'!>/4

1991<19900).Penelitian yang sama oleh ?6S6P*3!>/4 pada kantor &appeda di %aa

8engahaerah 6stimea @ogyakarta dan 3ombok menemukan baha

penampilan &appedasangat dipengaruhi oleh para aparatnya dalam men$alankan 2ungsi!2ungsi 

perencanaan koordinasi monitoring dan ealuasi; $uga oleh tingkat pro2esionalisme pega

ai organisasi dan mutu kepemimpinan dalam lembaganya (?6S6P*3!>/41991-).Studi

empiris lain yang berkaitan dengan kiner$a organisasi pemerintah dilihatdari pendekatan proses

misalnya penelitian yang dilakukan oleh &addu (199-) suatuanalisis tentang prestasi ker$a dan

hubungannya dengan kepuasaan dan semangatker$a pada 'antor Setilda 8k. 6 Sul!Sel
penelitian yang dilakukan oleh 8hahir4.4. (199") suatu analisis tentang 2aktor!

2aktor yang berpengaruh terhadapkepuasan ker$a pegaai pada kantor 'opertis :ilayah 6A

>$ung

Pandang.&eberapa penelitian empiris di atas baik yang dilakukan oleh pemerintahmaupun yang 

dilakukan oleh kalangan akademik menun$ukkan baha penelitiantentang kiner$a birokrasi pe

merintah dilihat dari sudut pendekatan proses masih bersi2at parsial yaitu hanya berkaitan

dengan analisis pada tingkat indiidu pegaaitetapi belum melihat secara komprehensi2 dari

sudut kiner$a birokrasi pemerintahsecara keseluruhan.

Semua ini menun$ukkan baha ker$a birokrasi dalam menyelenggarakan pelayanan publik mas

ih memerlukan ka$ian yang mendalam dan sungguh!sungguhsehingga peran birokrasi sebagai in

strumen masyarakat untuk meningkatkankese$ahteraan dapat

diu$udkan.'asus pelayanan pendidikan yang dilakukan oleh pemerintah kabupatenkhususnya d

i 'abupaten &one menarik dika$i terutama yang berkaitan dengan perumusan kebi$akan imple

mentasi pengendalian dan ealuasi melibatkan birokratdaerah (lokal). isamping itu pula

pelayanan pendidikan ini menyentuh kebutuhanseluruh

masyarakat.Penelitian ini diarahkan untuk mengealuasi dan men$elaskan 2enomenakiner$a

birokrasi pemerintah kasus pada inas Pendidikan 'abupaten &one denganmenggunakan

pendekatan proses (

internal process approach

) terutama memahamidan men$elaskan 2enomena dalam hal e2isiensi pelayanan ker$a

ker$asama tim danhubungan pimpinan dengan baahan. Bariabel kiner$a ini penting diteliti

karenadidasarkan atas alasan baha kiner$a output yang diberikan kepada lingkungan

akansangat tergantung pada tinggi rendahnya kiner$a proses. Hal ini berarti organisasi birokrasi
pemerintah tak dapat meningkat kebertanggung$aabannya (accountability)kepercayaan

menciptakan keadilan e2ektiitas eksternal dan kepuasan masyarakatsebagai indikator

kiner$a eksternalnya tanpa memiliki kiner$a internal yang baik.

B. Rumusan Masalah

C. Tujuan Penelitian

D. Manfaat Penelitian

B.Rumusan Masalah

1.&agaimana kiner$a birokrasi pemerintah khususnya berkaitan dengan

e2esiensiorganisasi ker$asama tim dan hubungan pimpinan dengan baahan padainas

Pendidikan di 'abupaten &one C0.?aktor apa yang mendukung dan menghambat kiner$a

birokrasi

pemerintahkhususnya berkaitan dengan e2esiensi pelayanan ker$asama tim danhubungan

pimpinan dengan baahan pada inas Pendidikan 'abupaten&one C

C.Tujuan Penelitian

1.>ntuk mengetahui kiner$a birokrasi pemerintahan khususnya berkaitandengan e2esiensi

organisasi ker$asama tim dan hubungan pimpinan dengan baahan pada inas

Pendidikan di 'abupaten

&one0.>ntuk mengetahuai 2aktor yang mendukung dan menghambat kiner$a birokrasi pemerint
ah khususnya berkaitan dengan e2esiensi pelayananker$asama tim dan hubungan pimpinan

dengan baahan kasus pada inasPendidikan 'abupaten &one

D.Manfaat Penelitian

1.Secara akademik; sebagai bahan in2ormasi bagi peneliti lain yang mengka$ikiner$a birokrasi

pemerintah pada masa yang akan datang .0.Secara metodologi; penelitian ini memperkaya

indikator pengukuran tentangkiner$a birokrasi pemerintah khususnya dilihat dalam sudut pandan

g pendekatan proses.

7.Secara praktis; penelitian ini dapat men$adi bahan untuk ealuasi kiner$ainstansi Pemerintah 

khususnya inas Pendidikan 'abupaten &one dalammenyempurnakan dan meningkatkan kualita

s pelayanan publik pada masadatang.