Foreign Policy Analysis Yesterday, Today, and Tomorrow

Guncangan katalitik dari akhir Perang Dingin dan ketidakmampuan teori hubungan
internasional (HI) untuk memprediksi perubahan besar ini telah menimbulkan pertanyaan tentang
bagaimana kita harus memahami dunia saat ini. Alat dan cara kami yang diwariskan untuk
menggambarkan arena internasional tampaknya tidak berfungsi sebaik dulu. Untuk menjelaskan
dan memprediksi perilaku kolektivitas manusia yang terdiri dari negara-bangsa, teori HI
memerlukan teori pilihan politik manusia. Dalam kajian HI, analisis politik luar negeri (FPA)
mulai mengembangkan perspektif teoritis tersebut. Sejak awal, FPA telah melibatkan
pemeriksaan tentang bagaimana keputusan kebijakan luar negeri dibuat dan mengasumsikan
bahwa manusia, yang bertindak secara individu atau kolektif, adalah sumber dari banyak
perilaku dan sebagian besar perubahan dalam politik internasional. Artikel ini mengulas bidang
analisis kebijakan luar negeri, memeriksa inti penelitian dan evolusinya hingga saat ini. Tinjauan
tersebut juga melihat ke depan, menunjuk ke masa depan, tidak hanya FPA itu sendiri, tetapi
juga implikasi bahwa perkembangan FPA di masa depan untuk studi hubungan internasional.

Siswa yang tumbuh dewasa di era pasca-Perang Dingin tampaknya secara intuitif memahami
bahwa studi hubungan internasional (HI) pada akhirnya adalah tentang manusia, dan bahwa cara
manusia terlibat dalam hubungan semacam itu sulit untuk disederhanakan. Mahasiswa
kontemporer menolak keras asumsi klasik yang menyederhanakan teori HI arus utama daripada
rekan-rekan mereka selama tahun-tahun Perang Dingin. John Lewis Gaddis (1992/93: 55)
mengartikulasikan reaksi ini ketika dia berpendapat bahwa hubungan internasional dilakukan
oleh: entitas sadar yang mampu bereaksi terhadap, dan sering kali memodifikasi, variabel dan
kondisi yang mereka hadapi. Kadang-kadang mereka dapat melihat masa depan mulai terbentuk;
mereka dapat merancang, dalam batasan, langkah-langkah untuk mempercepat, memperlambat,
atau bahkan membalikkan tren. Jika molekul memiliki pikirannya sendiri, ahli kimia akan jauh
kurang berhasil dalam memprediksi perilaku mereka. Tidaklah mengherankan bahwa upaya
untuk merancang pendekatan "molekuler" untuk mempelajari politik tidak berhasil .... Keteguhan
sederhana nilai-nilai dalam politik seharusnya menjadi petunjuk lain bahwa seseorang berurusan
dengan objek yang lebih rumit daripada biliar bola.
 Guncangan katalitik dari akhir Perang Dingin dan ketidakmampuan teori HI untuk
memprediksi perubahan besar ini (Gaddis, 1992/93; Haftendorn dan Tuschoff, 1993) telah
menimbulkan pertanyaan tentang bagaimana kita harus memahami dunia saat ini. Alat dan cara
kami yang diwariskan untuk menggambarkan arena internasional tampaknya tidak berfungsi
sebaik dulu. Saatnya mengevaluasi kembali teori dan konsep yang terdiri dari kit alat IR,
menyimpan yang telah terbukti berguna, mengubah atau membuang yang belum, dan mengatasi
celah yang muncul.
Artikel ini membahas satu celah seperti itu. Ia mengusulkan, seperti Gaddis, bahwa untuk
menjelaskan dan memprediksi perilaku kolektif manusia yang terdiri dari negara-bangsa, HI
membutuhkan teori pilihan politik manusia. Lebih lanjut menegaskan bahwa salah satu bidang
dalam studi HI yang mulai mengembangkan perspektif teoritis tersebut adalah analisis kebijakan
luar negeri (FPA). Sejak awal, FPA telah melibatkan pemeriksaan tentang bagaimana keputusan
kebijakan luar negeri dibuat dan berasumsi bahwa sumber dari banyak perilaku dan sebagian
besar perubahan dalam politik internasional adalah manusia, yang bertindak secara individu atau
kolektif.
Meskipun keseimbangan kekuatan tertentu dalam sistem internasional, seperti sistem
bipolar Perang Dingin, dapat membatasi aktivitas para aktor manusia ini, menjadi jelas dalam
setiap transformasi sistem bahwa keinginan dan imajinasi manusia merupakan pengaruh utama
dalam membentuk urusan dunia. Selama periode stabilitas, memprediksi pola umum perilaku
internasional tanpa mengacu pada aktor manusia yang terlibat mungkin tidak menyesatkan para
sarjana. Periode Perang Dingin mungkin dapat dilihat sebagai masa keemasan teori-teori
semacam itu. Namun demikian, bahkan selama periode seperti itu, teori "aktor umum" (yang
berfokus pada negara sebagai aktor kesatuan dan variabel sistemik serta relasional sebagai
penentu tindakan) akan dibatasi untuk mengajukan dan mengeksplorasi tren dan isu-isu ahistoris,
non-kompleks, global mempengaruhi sistem secara keseluruhan. Seperti yang dikatakan oleh
Fareed Zakaria (1992: 198), "Parsimoni teori sistemik berguna untuk beberapa tujuan ...
[bagaimanapun, d] penjelasan politik dalam negeri dapat lebih berguna dalam menjelaskan
peristiwa, tren, dan kebijakan yang terlalu spesifik untuk ditangani oleh teori besar politik
internasional. " (Lihat juga Ripley, 1993.).
Teori aktor-umum dapat dikontraskan dengan apa yang oleh Alexander George (1993)
disebut sebagai teori "aktor-spesifik". Jenis teori yang terakhir ini menyelidiki sumber-sumber
perubahan dalam kondisi di mana teori umum-aktor dapat diterapkan. Ia juga mencari sumber-
sumber keragaman dalam sistem internasional tertentu - baik di antara individu maupun di antara
berbagai kolektivitas. Faktor-faktor ini mewakili hal-hal spesifik yang diasumsikan oleh teori
umum-aktor tetapi tidak diselidiki. Di FPA, pengetahuan tentang hal-hal spesifik yang hilang ini
dianggap sangat relevan dan dapat diketahui secara operasional. Akibatnya, FPA memberikan
alternatif untuk "black-boxing" dari cara kerja internal negara yang sama dengan teori aktor-
umum. Ini membongkar kotak dengan memeriksa pengambilan keputusan kebijakan luar negeri.
Intinya, FPA mengambil pendekatan pengambilan keputusan kebijakan luar negeri untuk
mempelajari HI.
Bagaimana hubungan internasional jika dilihat melalui lensa FPA? Pertama dan
terpenting, pendekatan pengambilan keputusan FPA memecah pandangan monolitik tentang
negara-bangsa sebagai aktor kesatuan. Ini berfokus pada orang-orang dan unit yang membentuk
negara. Misalnya, "Amerika Serikat" dapat berarti individu tertentu (presiden, menteri luar
negeri, menteri pertahanan), sekumpulan badan birokrasi (Departemen Luar Negeri, Departemen
Pertahanan, Central Intelligence Agency), atau tertentu secara formal merupakan kelompok-
kelompok dengan mandat yang melibatkan urusan internasional (Kepala Staf Gabungan, Dewan
Keamanan Nasional, Komite Urusan Luar Negeri DPR). Memang, untuk satu masalah, semua
entitas ini dapat melakukan berbagai hal sekaligus - dan tindakan mereka mungkin tidak secara
logis cocok dengan "kebijakan AS" yang koheren. Selain itu, bagi para sarjana yang terlibat
dalam FPA, "kepentingan nasional", sebuah konsep yang terletak di jantung analisis realis HI,
lebih dipandang produktif sebagai kepentingan berbagai pemain - tidak semuanya bisa
bersamaan, dan tidak semua yang secara koheren terkait dengan segala sesuatu yang menyerupai
kepentingan nasional yang obyektif.
Peneliti FPA juga tidak berasumsi bahwa pengambil keputusan akan bertindak dengan
cara rasional klasik. FPA dibangun di atas apa yang dipelajari ilmu sosial-psikologi, ekonomi,
sosiologi, antropologi, geografi-tentang pengambilan keputusan manusia. Sebagian besar
penelitian ini adalah sebagai tanggapan atas tantangan klasik Herbert Simon: "Jauh lebih mudah
menghitung tanggapan rasional terhadap situasi yang sepenuhnya ditentukan daripada sampai
pada spesifikasi situasi yang masuk akal. Dan tidak mungkin, tanpa studi empiris , untuk
memprediksi spesifikasi wajar yang tak terhitung banyaknya yang akan diadopsi oleh para aktor
"(Simon, 1985: 303). Tantangan terhadap konsep "rasionalitas" ini menghasilkan apa yang
kemudian dikenal sebagai "revolusi kognitif". Secara umum, penelitian yang dihasilkan
menemukan bahwa rasionalitas manusia dibatasi. Orang memuaskan daripada mengoptimalkan.
Mereka tidak memiliki atau mencari informasi yang sempurna. Mereka tampaknya tidak mampu
mempertimbangkan lebih dari dua atau tiga alternatif pada waktu tertentu. Mereka memproses
informasi dengan cara berbeda di bawah tekanan daripada di bawah kondisi rutin. Lebih jauh
lagi, karena situasi apa pun dapat ditafsirkan dalam berbagai cara tergantung pada preseden
historis yang digunakan, kepribadian dan pengalaman individu yang menafsirkan situasi dan
kecenderungan sosial dan budaya mereka penting dalam membuat keputusan. Agenda
tersembunyi, seperti kebutuhan untuk mempertahankan konsensus kelompok atau keinginan
untuk melindungi atau memperluas "wilayah", dapat merusak katalog rasional biaya dan manfaat
yang diharapkan. Motivasi emosional dan ideologis juga dapat melemahkan analisis biaya /
manfaat yang rasional. Selain itu, semakin besar jumlah orang yang terlibat dalam suatu
keputusan, semakin besar kompleksitas kalkulus keputusan tersebut.
Membongkar kotak hitam pengambilan keputusan kebijakan luar negeri menambah
banyak detail pada analisis IR. Sisi positif dari detail tersebut adalah bahwa kami dapat
menjelaskan dengan cara yang lebih spesifik apa yang mungkin dilakukan oleh negara-negara
dalam keadaan tertentu. Sisi negatifnya adalah teori-teori yang elegan dan pelit, yang
digambarkan oleh matematika dan statistik fungsi atau model "bola biliar", akan terbukti sulit
dipahami. Dengan berfokus pada detail khusus aktor, FPA terlibat dalam "teori konkret" sebagai
lawan dari "teori abstrak" teori aktor-umum. Seperti yang diamati oleh Lane (1990: 927), "Teori
konkret didefinisikan oleh sekelompok atribut-penekanan pada pemerintah atau elit politik
lainnya, pada proses pengambilan keputusan strategis yang dibebaskan dari gagasan sempit
tentang rasionalitas ekonomi, dan pada perhatian terhadap lingkungan. dan institusi di mana
pilihan terjadi. " Bentuk berteori ini, dia mencatat, "mencapai universalitas; tetapi dengan
menggali, tidak naik. Ini menghapus semua atribut yang tidak penting dan meletakkan proses
sentral yang mendasari dan berfungsi untuk menjelaskan peristiwa politik yang diamati." Teori
konkrit, aktor-spesifik berfungsi sebagai antarmuka antara abstrak, teori aktor-umum dan
kompleksitas dunia nyata.
Dengan kata lain, teori konkret dan spesifik aktor melibatkan "spesifikasi situasi" yang
disinggung oleh Herbert Simon. Pekerjaan ini, inti penelitian FPA, adalah data intensif;
seringkali membutuhkan keahlian negara atau regional; dan itu memakan waktu. Terlepas dari
persyaratan ini, jumlah sarjana yang terlibat dalam jenis teori dan penelitian ini terus bertambah.
Hal ini sebagian karena konsep dan teori FPA secara umum dapat diterapkan di dalam negeri
seperti pada pilihan kebijakan luar negeri. Karakteristik pribadi pemimpin, argumentasi dan
wacana, representasi masalah, kreativitas dan pembelajaran, proses penasehat, politik birokrasi,
politik legislatif, kelompok oposisi, imperatif politik dalam negeri, dan sebagainya
mempengaruhi semua pembuatan kebijakan, bukan hanya pembuatan kebijakan luar negeri
(Beasley dan Ripley, 1995 ). Teori tentang fenomena ini berguna bagi mereka yang terlibat
dalam politik komparatif seperti yang ada di FPA dan IR.
Tetapi minat pada FPA juga tumbuh karena pertanyaan yang diajukan di FPA adalah
pertanyaan yang paling kita butuhkan jawabannya di era pasca-Perang Dingin. Tidak ada lagi
sistem yang stabil dan dapat diprediksi di arena internasional. Sekarang, lebih dari sebelumnya,
indeks yang dioperasionalkan secara obyektif tampaknya tidak memberikan masukan yang
cukup untuk memastikan keberhasilan persamaan utilitas yang diharapkan yang disederhanakan.
Apa yang akan dilakukan Saddam Hussein di Irak jika komunitas internasional tidak mencabut
sanksi yang dijatuhkan terhadapnya? Apa dampak kebijakan luar negeri yang akan diakibatkan
dari kematian Deng Hsiao-ping yang akan datang? Pertanyaan seperti ini tidak dapat dijawab
oleh teori umum aktor abstrak, kecuali terintegrasi dengan teori spesifik aktor yang konkret.
Bahkan sebelum berakhirnya Perang Dingin, Richard Herrmann (1988: 177) mencatat bahwa,
justru karena sangat sedikit masalah internasional real-time di dunia nyata yang ditangani secara
memadai pada tingkat abstrak, "tidak mengherankan bahwa banyak realis telah meninggalkan
dasar-dasar tingkat makro dan telah turun ke parit analisis politik yang nyata. "
Artikel ini memberikan gambaran umum tentang bidang analisis kebijakan luar negeri,
memeriksa inti penelitiannya dan evolusinya hingga saat ini. Ini menyajikan silsilah FPA,
menunjukkan bagaimana akarnya telah menyebabkan tiga pendekatan berbeda untuk
mempelajari pengambilan keputusan kebijakan luar negeri dan tiga jenis pengetahuan yang
berbeda. Masing-masing aliran FPA ini menambah pemahaman kita tentang mengapa keputusan
kebijakan luar negeri tertentu dibuat pada titik waktu tertentu. Artikel ini juga melihat ke masa
depan, tidak hanya tentang FPA itu sendiri, tetapi juga implikasi bahwa perkembangan FPA di
masa depan mungkin memiliki studi hubungan internasional.
Analisis Kebijakan Luar Negeri Kemarin: Roots
 Studi tentang internasional atau hubungan antarnegara sama tuanya dengan keberadaan
negara-bangsa itu sendiri. Analisis kebijakan luar negeri sebagai usaha teoritis yang berbeda dan
sadar, bagaimanapun, tidak ada sebelum Perang Dunia II. FPA pada dasarnya adalah perusahaan
teoritis yang diinformasikan oleh penyelidikan empiris; ia berfokus pada pembuatan di bagian
timur dari pengetahuan seseorang dapat digeneralisasikan dan dapat diterapkan secara lintas
negara (dalam batasan tertentu). Deskripsi ateoretik atau resep untuk kebijakan luar negeri, serta
penjelasan yang bahkan tidak dapat digeneralisasikan secara minimal, dikecualikan.
Pemeriksaan awal FPA menunjukkan bahwa tiga karya membentuk fondasi atau,
mungkin lebih baik, akar dari bidang ini:
* "Pra-teori dan Teori Kebijakan Luar Negeri" oleh James N. Rosenau (1966).
* Pengambilan Keputusan sebagai Pendekatan Studi Politik Internasional (1954),
monograf oleh Richard C. Snyder, HW Bruck, dan Burton Sapin yang idenya direvisi dan
diperluas dalam buku 1963 mereka (Snyder, Bruck, dan Sapin, 1963 ).
* Hipotesis Hubungan Manusia-Milieu dalam Konteks Politik Internasional oleh Harold
dan Margaret Sprout (1956), yang diperluas dan direvisi pertama kali dalam bentuk artikel
(Sprout dan Sprout, 1957) dan kemudian dalam buku 1965 mereka The Ecological Perspective
on Human Affairs with Referensi Khusus untuk Politik Internasional.
Masing-masing karya ini memainkan peran utama dalam meluncurkan aspek penelitian
FPA yang berbeda seperti yang kita kenal sekarang.
Pretheorizing James Rosenau mendorong para cendekiawan untuk mengusik generalisasi
yang berlaku lintas nasional tentang perilaku kebijakan luar negeri negara secara sistematis dan
ilmiah. Seperti yang dikatakan Rosenau (1966: 98-9):
Mengidentifikasi faktor-faktor bukan untuk menelusuri pengaruhnya. Untuk memahami
proses yang mempengaruhi perilaku eksternal bukanlah untuk menjelaskan bagaimana dan
mengapa mereka beroperasi dalam keadaan tertentu dan tidak dalam keadaan lain. Mengakui
bahwa kebijakan luar negeri dibentuk oleh faktor-faktor internal maupun eksternal tidak berarti
memahami bagaimana keduanya bercampur atau untuk menunjukkan kondisi di mana yang satu
mendominasi yang lain .... Analisis kebijakan luar negeri tidak memiliki sistem generalisasi yang
dapat diuji secara komprehensif ... Analisis kebijakan luar negeri tidak memiliki teori umum.
Rosenau merasa bahwa teori yang umum dan dapat diuji itu diperlukan, dan maksud
artikelnya adalah untuk menunjukkan arah yang ia yakini. Namun, teori umum yang didukung
Rosenau bukanlah teori agung Perang Dingin IR. Metafora yang digunakan Rosenau bersifat
instruktif dalam hal ini: peneliti FPA harus meniru Gregor Mendel, bapak genetika modern, yang
mampu membedakan jenis tumbuhan melalui pengamatan dan perbandingan yang cermat.
Diterjemahkan ke FPA, Rosenau bertanya-tanya apakah ada jenis negara-bangsa yang berbeda,
yang pengetahuannya akan memberikan kekuatan penjelas dan prediksi pada model interaksi
kebijakan luar negeri kita. Dia mendorong pengembangan teori-teori jarak menengah yang
memediasi antara prinsip-prinsip besar dan kompleksitas realitas. Pada saat itu, Rosenau merasa
cara terbaik untuk mengungkap generalisasi kelas menengah seperti itu adalah melalui eksplorasi
dan konfirmasi statistik agregat. Dia juga menggarisbawahi kebutuhan untuk mengintegrasikan
informasi pada beberapa tingkat analisis - dari pemimpin individu hingga sistem internasional.
Bagi Rosenau, penjelasan kebijakan luar negeri harus bertingkat dan multisausal, mensintesis
informasi dari berbagai sistem pengetahuan ilmu sosial.
Sebaliknya, karya Richard Snyder dan rekan-rekannya menginspirasi para peneliti untuk
melihat ke dalam analisis tingkat negara-bangsa dan untuk menekankan para pemain yang
terlibat dalam pembuatan kebijakan luar negeri: Kami menganut negara-bangsa sebagai tingkat
analisis fundamental, namun kami telah membuang negara sebagai abstraksi metafisik. Dengan
menekankan pengambilan keputusan sebagai fokus utama, kami telah menyediakan cara untuk
mengatur determinan tindakan di sekitar pejabat yang bertindak untuk masyarakat politik.
Pengambil keputusan dipandang beroperasi dalam pengaturan aspek ganda sehingga faktor
internal dan eksternal yang tampaknya tidak terkait menjadi terkait dalam tindakan pembuat
keputusan. Sampai sekarang, cara yang tepat untuk menghubungkan faktor-faktor domestik
belum dikembangkan secara memadai (Snyder, Bruck, dan Sapin, 1954: 53).
Dalam mengambil pendekatan ini, Snyder dan rekan-rekannya mewariskan kepada FPA
penekanan karakteristiknya pada pengambilan keputusan kebijakan luar negeri dan bukan hasil
kebijakan luar negeri. Menurut mereka (Snyder, Bruck, dan Sapin, 1954: 12), “Jika seseorang
ingin menyelidiki pertanyaan 'mengapa' yang mendasari peristiwa, kondisi, dan pola interaksi
yang bertumpu pada tindakan negara, maka analisis pengambilan keputusan tentu diperlukan. .
Kami akan melangkah lebih jauh dengan mengatakan bahwa pertanyaan 'mengapa' tidak dapat
dijawab tanpa analisis pengambilan keputusan. " Pengambilan keputusan paling baik dipandang
sebagai "perilaku organisasi", yang memperhitungkan bidang kompetensi para aktor yang
terlibat, arus komunikasi dan informasi, dan motivasi dari berbagai pemain. Jadi, seperti
Rosenau, Snyder dan rekan-rekannya percaya bahwa penjelasan tentang perilaku diperlukan baik
secara multikausal maupun interdisipliner.
Harold dan Margaret Sprout berusaha menambahkan realitas pada analisis kebijakan luar
negeri dengan cara yang berbeda: dengan mengontekstualisasikannya. Kontribusi mereka
terhadap pembentukan lapangan menunjukkan bahwa pemahaman keluaran kebijakan luar negeri
(yang mereka kaitkan dengan analisis kapabilitas kekuasaan dalam sistem antarnegara) tanpa
mengacu pada pelaksanaan kebijakan luar negeri (yang mereka kaitkan dengan strategi,
keputusan, dan niat) adalah salah arah.
"Penjelasan pencapaian dan estimasi kapabilitas untuk pencapaian selalu dan perlu
mengandaikan suatu usaha atau asumsi sebelumnya tentang usaha. Kecuali ada usaha, tidak ada
pencapaian-dan tidak ada yang perlu dijelaskan atau diperkirakan" (Sprout dan Sprout, 1965 :
225). Untuk menjelaskan upaya, peneliti perlu melihat psiko-lingkungan individu dan kelompok
yang membuat keputusan kebijakan luar negeri. Psiko-lingkungan adalah konteks internasional
seperti yang dirasakan dan ditafsirkan oleh pembuat keputusan. Ketidaksesuaian antara
lingkungan internasional yang dianggap dan objektif dapat terjadi, menyebabkan pilihan yang
kurang memuaskan dalam kebijakan luar negeri. Sumber ketidaksesuaian ini beragam, sekali lagi
membutuhkan penjelasan multikausal yang diambil dari berbagai bidang. Bahkan di tahun-tahun
awal ini, Sprouts melihat perbedaan yang jelas antara analisis kebijakan luar negeri dan teori
aktor-umum: Alih-alih menarik kesimpulan mengenai kemungkinan motivasi dan tujuan
individu, pengetahuan lingkungannya, dan proses intelektualnya yang menghubungkan tujuan
dan pengetahuan, berdasarkan asumsi tentang cara orang cenderung berperilaku rata-rata dalam
konteks sosial tertentu, kognitif behavioralist-baik itu sejarawan naratif atau ilmuwan sosial
sistematis-berusaha untuk mencari tahu setepat mungkin bagaimana orang-orang tertentu benar-
benar memandang dan menanggapi dalam kontinjensi tertentu (Sprout dan Sprout, 1965: 118).
Pesan gabungan dari ketiga karya ini sangat kuat dalam daya tariknya bagi para sarjana
yang tertarik untuk menganalisis perilaku kebijakan luar negeri suatu negara. Dampak teoretis
dari potongan-potongan ini diringkas dalam proposisi berikut:
* Pengetahuan tentang kekhususan orang-orang yang membuat keputusan kebijakan luar
negeri sangat penting untuk memahami sifat dari pilihan ini;
* Informasi tentang kekhususan ini perlu dimasukkan sebagai contoh kategori variasi
yang lebih besar dalam proses membangun teori lintas nasional, jarak menengah;
 * berbagai tingkat analisis, mulai dari yang paling mikro hingga makro, harus
diintegrasikan dalam layanan pembangunan teori semacam itu;
* Konsep dan teori dari semua ilmu sosial dapat berkontribusi pada upaya pembangunan
teori ini;
* Memahami proses pembuatan kebijakan luar negeri setidaknya sama pentingnya, jika
tidak lebih penting, daripada memahami keluaran kebijakan luar negeri.
Substansi dari pesan ini telah dan terus menjadi inti FPA. Bagian lain dari pesan itu lebih
dibatasi secara temporer. Misalnya, sikap metodologis yang tampaknya terbukti dengan
sendirinya di awal 1960-an belum teruji oleh waktu. Mereka menimbulkan paradoks meresahkan
yang melanda lapangan dan memimpin hingga penurunan sementara di beberapa area antara
pertengahan dan akhir 1980-an. Terlepas dari paradoks ini, mereka yang pertama kali
membangun karya-karya penting ini dari akhir 1960-an hingga 1980-an - generasi pertama
peneliti FPA - membangun landasan intelektual yang langgeng.

Analisis Kebijakan Luar Negeri Kemarin: Generasi Pertama

Energi dan antusiasme yang menjadi ciri generasi pertama karya di FPA membawa
kemajuan besar dalam konseptualisasi - yang hasilnya masih memainkan peran penting hingga
saat ini. Mereka juga menghasilkan upaya yang signifikan dalam pengumpulan data dan
eksperimen dengan berbagai metodologi. Ikhtisar berikut ini mencakup contoh penelitian yang
representatif yang meneliti bagaimana "kekhususan" suatu negara menyebabkan perbedaan
dalam pilihan / perilaku kebijakan luar negeri dan mengedepankan proposisi yang berpotensi
untuk digeneralisasikan dan diterapkan secara lintas nasional. Tidak ada kepura-puraan bahwa
semua karya yang relevan telah disertakan. Karya-karya itu sendiri dikelompokkan menurut
exemplar-Rosenau (perbandingan kebijakan luar negeri), Snyder et al. (pengambilan keputusan
kebijakan luar negeri), atau kecambah (konteks kebijakan luar negeri) -di mana mereka
tampaknya membangun. Skema kategorisasi ini, bagaimanapun, tidak menyiratkan bahwa
seorang sarjana tertentu menganggap karyanya sebagai upaya sadar untuk meneruskan agenda
penelitian dari contoh tertentu. Kategorisasi hanya berfungsi sebagai perangkat heuristik.

Kebijakan Luar Negeri Komparatif

Mereka yang mengambil tantangan Rosenau, untuk membangun teori kebijakan luar negeri
lintas-nasional dan multilevel dan menundukkan teori itu ke pengujian empiris agregat yang
ketat, menciptakan bidang studi yang dikenal sebagai kebijakan luar negeri komparatif (CFP). Di
CFP-lah kita paling langsung melihat warisan behavioralisme dalam silsilah FPA. Sedangkan
kebijakan luar negeri tidak bisa dipelajari secara agregat, perilaku kebijakan luar negeri bisa.
Mencari analogi dengan "suara", yang telah menjadi penjelasan fundamental dalam studi politik
behavioralis Amerika, peneliti CFP mengusulkan "peristiwa" kebijakan luar negeri. Peristiwa
tersebut merupakan artefak nyata dari upaya pengaruh politik luar negeri. Ini menentukan "siapa
melakukan apa kepada siapa, dan bagaimana" dalam hubungan antar negara. Peristiwa kebijakan
luar negeri dapat dibandingkan sepanjang dimensi perilaku, seperti apakah pengaruh positif atau
negatif (keramahan versus permusuhan) ditampilkan, instrumen kenegaraan apa (misalnya,
diplomatik, militer, atau ekonomi) yang digunakan untuk membuat upaya pengaruh, atau apa
tingkat komitmen sumber daya terbukti. Tingkah laku yang berbeda seperti perang, perjanjian,
dan kunjungan kenegaraan sekarang dapat dibandingkan dan digabungkan dengan cara yang
secara teoritis bermakna.
Konseptualisasi variabel dependen ini penting bagi perusahaan pembangunan teori CFP.
Untuk mengungkap generalisasi serupa hukum, seseorang harus melakukan pengujian empiris di
berbagai jenis negara dan lintas waktu; studi kasus bukanlah metodologi yang efisien untuk
tujuan ini. Namun, dengan terobosan konseptual dari peristiwa tersebut, sekarang dimungkinkan
untuk mengumpulkan data tentang berbagai kemungkinan faktor penjelas dan menentukan
(dengan menganalisis varians dalam dimensi perilaku peristiwa) pola di mana variabel-variabel
independen ini berkorelasi dengan kebijakan luar negeri. perilaku (McGowan dan Shapiro,
1973). Memang, beberapa sarjana yang terlibat dalam penelitian CFP tampaknya percaya bahwa
tujuannya adalah penciptaan "teori terpadu yang besar" yang dapat memperhitungkan berbagai
perilaku kebijakan luar negeri di berbagai jenis negara bagian dan titik waktu. Beberapa
persamaan master akan menghubungkan semua variabel yang relevan, independen dan
dependen, dan, ketika diterapkan pada basis data besar, akan menghasilkan R-square mendekati
1,0. Meskipun tujuannya mungkin naif dalam ambisinya, besarnya tugas tersebut menimbulkan
upaya besar dalam pembangunan teori, pengumpulan data, dan inovasi metodologis yang
memiliki beberapa kesamaan dalam studi HI.
 Data Acara. Pengumpulan "data peristiwa" didanai secara signifikan oleh pemerintah
Amerika Serikat. Andriole dan Hopple (1981) memperkirakan bahwa pemerintah (terutama
Defense Advanced Research Projects Agency dan National Science Foundation) menyediakan
lebih dari $ 5 juta untuk pengembangan kumpulan data peristiwa antara tahun 1967 dan 1981.
Secara umum, peristiwa dikumpulkan dengan menyisir melalui surat kabar, kronologi, dan
dokumen pemerintah. Mereka kemudian dikategorikan menurut seperangkat aturan pengkodean
yang sering bervariasi berdasarkan tujuan data tersebut ditujukan. Beberapa dari proyek data
peristiwa ini terus berjalan baik karena data masih dikumpulkan (misalnya, Gerner et al., 1994),
atau karena data yang ada masih berguna sebagai tempat pengujian hipotesis (misalnya, Survei
Peristiwa / Interaksi Dunia [WEIS], Bank Data Konflik dan Perdamaian [COPDAB], Penelitian
Komparatif tentang Peristiwa Bangsa [CREON]).
Penjelasan Terintegrasi. Berbeda dengan peneliti FPA yang mengembangkan contoh lain,
peneliti CFP secara eksplisit tertarik untuk mengembangkan penjelasan multilevel terintegrasi.
Lima program penelitian yang paling ambisius adalah (1) pekerjaan yang tumbuh dari Simulasi
Antar Bangsa (Guetzkow, 1963); (2) penelitian terkait untuk studi pengambilan keputusan
Michael Brecher (1972); (3) proyek Dimensions of Nations (DON) (Rummel, 1977, 1972); (4)
proyek CREON (East, Salmore, dan Hermann, 1978; Callahan, Brady, dan Hermann, 1982); dan
(5) proyek Analisis Perilaku Antar Negara Bagian (Wilkenfeld et al., 1980). Dalam masing-
masing proyek ini, variabel independen pada beberapa tingkat analisis dihubungkan oleh
proposisi teoritis (kadang-kadang dipakai dalam persamaan statistik atau matematika) ke properti
atau jenis perilaku kebijakan luar negeri. Setidaknya empat dari lima mencoba untuk
mengkonfirmasi atau mendiskonfirmasikan proposisi dengan pengujian empiris agregat.
Sayangnya, hasil empiris dari penelitian ini dan penelitian lainnya mengecewakan, terutama
dalam konteks aspirasi yang sangat tinggi dari para peneliti CFP. Hasil ini mengantar periode
kekecewaan dengan pendekatan CFP ke FPA yang dimulai pada akhir 1970-an.

Pengambilan Keputusan Kebijakan Luar Negeri

Snyder, Bruck, dan Sapin (1954) telah menekankan proses dan struktur kelompok dalam
menjelaskan keputusan kebijakan luar negeri. Konseptualisasi asli mereka kemudian diperluas
melalui serangkaian studi kasus yang dilakukan Snyder bekerja sama dengan Glenn Paige
(Snyder dan Paige, 1958; Paige, 1968, 1959). Namun, banyak sarjana lain yang menggemakan
tema ini dalam pekerjaan mereka, yang berkisar dari studi pembuatan kebijakan luar negeri
dalam kelompok yang sangat kecil hingga studi pembuatan kebijakan luar negeri di organisasi
dan birokrasi besar.
Dinamika Kelompok Kecil. Beberapa dari karya yang paling kaya secara teoritis yang
dihasilkan selama generasi pertama penelitian FPA berpusat pada konsekuensi pengambilan
keputusan kebijakan luar negeri dalam kelompok kecil. Psikolog sosial telah mengeksplorasi
dinamika unik dari pengaturan keputusan kelompok kecil, tetapi tidak pernah dalam kaitannya
dengan pengambilan keputusan kebijakan luar negeri yang taruhannya tampak jauh lebih tinggi.
Mungkin karya yang paling berpengaruh adalah karya IrvingJanis, yang merupakan Victims of
Groupthink (1972) yang hampir sendirian meluncurkan tradisi penelitian baru. Menggunakan
studi yang diambil secara khusus dari ranah kebijakan luar negeri, Janis menunjukkan bahwa
motivasi untuk mempertahankan konsensus kelompok dan penerimaan pribadi oleh kelompok
dapat menyebabkan penurunan kualitas pengambilan keputusan. Penelitian empiris Leana
(1975), Semmel dan Minix (1979), Tetlock (1979), Semmel (1982) dan lain-lain memperluas
pekerjaan Janis menggunakan data eksperimental serta studi kasus. Pemikiran kelompok menjadi
salah satu dari beberapa kemungkinan hasil dalam karya Charles Hermann (1978). Dia
mengkategorikan kelompok dalam beberapa dimensi (ukuran, peran pemimpin, aturan untuk
keputusan, otonomi peserta kelompok) dan membuat prediksi umum tentang kemungkinan hasil
musyawarah di setiap jenis kelompok.
Proses Organisasi dan Politik Birokrasi. Berdasarkan pandangan Snyder et al. Bahwa
pengambilan keputusan kebijakan luar negeri adalah perilaku organisasi, peneliti FPA generasi
pertama juga mengartikulasikan program penelitian yang kuat yang meneliti pengaruh proses
organisasi dan politik birokrasi terhadap pengambilan keputusan kebijakan luar negeri
(Huntington, 1960; Schilling, Hammond, dan Snyder, 1962; Hilsman, 1967; Neustadt, 1970;
Allison dan Halperin, 1972; Halperin dan Kanter,
1973; Halperin, 1974). Dalam Essence of Decision klasiknya, Graham Allison (1971)
menawarkan tiga cara untuk menjelaskan satu episode dalam kebijakan luar negeri-the Cuban
Missile Crisis of 1962. Investigasi baik pihak AS maupun pihak Soviet dari kasus ini, Allison
menunjukkan bahwa aktor rasional kesatuan model pengambilan keputusan kebijakan luar negeri
paling tidak cukup sebagai bantuan dalam memahami keingintahuan krisis. Dua model
tambahan, yang didalilkan sebagai "pemotongan" berturut-turut pada penjelasan (model proses
organisasi, berfokus pada faktor-faktor intra-organisasi, dan model politik birokrasi, yang
berpusat di sekitar faktor-faktor antar-organisasi), memungkinkan Allison untuk menjelaskan
lebih lengkap apa yang terjadi. Penggunaannya atas tiga tingkat analisis menunjukkan perlunya
mengintegrasikan daripada memisahkan penjelasan di tingkat yang berbeda. Buku Morton
Halperin, Birokrasi Politik dan Kebijakan Luar Negeri (1974), menyajikan campuran
generalisasi yang sangat rinci tentang perilaku birokrasi, disertai dengan contoh-contoh dari
pembuatan kebijakan pertahanan Amerika selama tahun-tahun Eisenhower, Kennedy, dan
Johnson. Perlu dicatat bahwa penelitian politik birokrasi mendapat dorongan dari Perang
Vietnam, yang berlangsung selama periode ini, karena perang itu dilihat oleh publik sebagai
kebijakan pertahanan yang tersesat, sebagian karena keharusan birokrasi (Krasner, 1971).
Secara keseluruhan, penelitian tentang kelompok, proses organisasi, dan politik birokrasi
menunjukkan bagaimana pembuatan kebijakan luar negeri yang "rasional" dapat diubah oleh
entitas politik di mana para pembuat keputusan harus bekerja. Entitas-entitas ini menempatkan
kelangsungan hidup mereka sendiri di bagian atas daftar prioritas mereka. Kelangsungan hidup
ini diukur dengan hal-hal seperti pengaruh relatif terhadap organisasi lain, tingkat anggaran
organisasi, dan moral personelnya. Grup dengan cemburu menjaga dan berupaya meningkatkan
pengaruh mereka. Mereka berusaha untuk melestarikan murni apa yang mereka rasakan sebagai
"esensi" atau "misi" mereka. Organisasi besar mengembangkan prosedur operasi standar (SOP),
yang, sementara memungkinkan mereka untuk bereaksi secara refleks meskipun sifatnya berat,
hanya memungkinkan sedikit fleksibilitas atau kreativitas. SOP ini mungkin merupakan
kegagalan solusi inovatif yang dibuat oleh pengambil keputusan di tingkat di atas organisasi
tersebut, tetapi hanya ada sedikit alternatif untuk implementasi kebijakan oleh birokrasi.
Antarmuka antara tujuan kebijakan dan implementasi kebijakan secara langsung bertemu pada
titik ini. Ketika ada ketidakcocokan di antara perspektif para pemain, mungkin ada selisih
substansial di antara keduanya.
Konteks Kebijakan Luar Negeri
Pikiran pembuat kebijakan asing bukanlah tabula rasa. Ini berisi informasi dan pola yang
kompleks dan rumit terkait, seperti keyakinan, sikap, nilai, pengalaman, emosi, dan konsepsi
bangsa dan diri. Pikiran setiap pembuat keputusan adalah mikrokosmos dari variasi yang
mungkin dalam masyarakat tertentu. Budaya, sejarah, geografi, ekonomi, lembaga politik,
ideologi, demografi, dan faktor-faktor lain yang tak terhitung banyaknya membentuk konteks
masyarakat di mana pembuat keputusan beroperasi. The Sprouts menyebut ini sebagai
lingkungan pengambilan keputusan, dan upaya ilmiah untuk mengeksplorasi lingkungan itu
inovatif dan mengesankan di antara anggota peneliti FPA generasi pertama ini. Karya Michael
Brecher (1972), The Foreign Policy System of Israel, berdiri sebagai contoh penelitian yang
membangun perspektif kontekstual ini. Ini mengeksplorasi lingkungan psiko-budaya di Israel
dan menghubungkan lingkungan itu dengan perilaku kebijakan luar negeri negara itu. Tidak
seperti pendekatan integratif Brecher terhadap lingkungan psikososial, bagaimanapun, sebagian
besar karya di bidang ini memeriksa aspek psikologis pengambilan keputusan kebijakan luar
negeri secara lebih sempit, atau hanya melihat dampak dari faktor sosial dan budaya yang lebih
luas.
Karakteristik Individu. Apakah akan ada bidang FPA yang berbeda tanpa mempelajari
karakteristik individu pemimpin - tingkat penjelas yang paling mikro ini? Bisa dibilang tidak.
Faktanya, dalam kognisi dan pemrosesan informasi pembuat keputusan, semua tingkat penjelas
FPA menjadi terintegrasi. Apa yang membedakan FPA dari HI yang lebih mainstream adalah
desakannya bahwa "penjelasan yang menarik [tentang kebijakan luar negeri] tidak dapat
memperlakukan keputusan secara eksogen" (Hermann dan Kegley, 1995: 514).
Dalam kondisi tertentu - tekanan tinggi, ketidakpastian tinggi, posisi dominan dalam
pengambilan keputusan kebijakan luar negeri - karakteristik pribadi pemimpin individu dapat
menjadi sentral dalam memahami pilihan kebijakan luar negeri (Hermann, 1972; Holsti, 1989).
Tulisan Harold Lasswell (1930, 1948) tentang kepemimpinan politik merupakan pengaruh yang
signifikan pada banyak perintis awal yang mempelajari pengaruh pemimpin pada pembuatan
kebijakan luar negeri. Joseph de Rivera (1968) The Psychological Dimension of Foreign Policy
tetap menjadi survei dan integrasi yang sangat baik dari upaya awal untuk menerapkan teori
psikologis dan psikologis sosial pada kasus kebijakan luar negeri. Upaya awal lainnya pada studi
sistematis tentang efek pemimpin melibatkan konsep "kode operasional", sebuah ide yang
berasal dari Leites (1951) tetapi disempurnakan dan diperluas oleh Alexander George (1969)
untuk menunjukkan bagaimana keyakinan pembuat keputusan dapat membantu membentuk
kebijakan luar negeri secara khusus. Mengidentifikasi kode operasional termasuk menilai
keyakinan politik inti para pemimpin mengenai keniscayaan konflik di dunia, kemampuan
pribadi mereka untuk mengubah peristiwa, serta cara dan gaya yang mereka sukai untuk
mengejar tujuan (Holsti, 1977; Johnson, 1977; Walker, 1977). Menggunakan kerangka kode
operasional yang dimodifikasi, Margaret Hermann (1974, 1980a, 1980b) meneliti bagaimana
keyakinan, motivasi, gaya keputusan, dan gaya interpersonal para pemimpin mempengaruhi apa
yang dilakukan negara mereka di arena internasional. Dia mengintegrasikan informasi tentang
karakteristik individu ke dalam gambaran yang lebih holistik, menggambarkan serangkaian
orientasi terhadap kebijakan luar negeri yang memungkinkan proyeksi spesifik tentang perilaku
seorang pemimpin dalam berbagai keadaan kebijakan luar negeri.
Eksplorasi tentang bagaimana para elit memandang lingkungan internasional dan citra
yang mereka miliki tentang orang lain di dunia juga memainkan peran penting dalam penelitian
generasi pertama tentang pengambilan keputusan kebijakan luar negeri. Karya Robert Jervis dan
Richard Cottam layak mendapat perhatian khusus. Jervis '(1976) Persepsi dan Mispersepsi dalam
Politik Internasional dan Motivasi Kebijakan Luar Negeri Cottam (1977): Teori Umum dan Studi
Kasus keduanya menjelaskan konsekuensi yang berpotensi serius dari persepsi yang tidak akurat
dalam situasi kebijakan luar negeri dengan mengeksplorasi akarnya. Misalnya, strategi
pencegahan bisa gagal secara dahsyat jika persepsi yang tidak akurat tentang niat atau motivasi
orang lain terjadi. (Lihat juga Holsti, Brody, dan North, 1968, model stimulus-respons.) Seperti
Janis, Halperin, dan lainnya, karya Jervis dan Cottam secara sadar bersifat preskriptif, yaitu,
keduanya mencakup saran dan saran untuk meningkatkan pembuatan kebijakan.
Tahun 1970-an dan 1980-an melihat sejumlah studi berpengaruh lainnya yang
mengeksplorasi dampak faktor kognitif dan psikologis pada pembuatan kebijakan luar negeri.
Studi ini menetapkan pentingnya hal-hal seperti motivasi para pemimpin (Barber, 1972; Winter,
1973; Etheredge, 1978); peta, skrip, dan skema kognitif para pemimpin (Shapiro dan Bonham,
1973; Axelrod, 1976; Carbonell, 1978); gaya kognitif pemimpin (Suedfeld dan Tetlock, 1977);
dan pengalaman hidup mereka (Stewart, 1977). Koleksi yang diedit dengan baik pada saat itu,
yang menunjukkan bagaimana individu dapat membentuk keputusan kebijakan luar negeri,
termasuk M. Hermann (1977) dan Falkowski (1979).
Karakteristik Nasional dan Masyarakat. Pengaruh atribut nasional suatu negara (ukuran,
kekayaan, akuntabilitas politik, sistem ekonomi) terhadap kebijakan luar negeri mendapat
banyak perhatian dari para peneliti CFP yang tertarik untuk memastikan apakah jenis perilaku
kebijakan luar negeri tertentu dihasilkan dari jenis negara tertentu. Kecenderungan untuk terlibat
dalam perang biasanya merupakan variabel dependen pilihan dalam karya ini (Rummel, 1972,
1977, 1979; Kean dan McGowan, 1973; East dan Hermann, 1974; East, 1978; Salmore dan
Salmore, 1978). Apakah negara besar lebih cenderung berperang daripada negara kecil? Apakah
negara kaya lebih mungkin berperang daripada negara miskin? Apakah rezim otoriter lebih
agresif daripada demokrasi? Manipulasi statistik dari data agregat menemukan beberapa
generalisasi yang mirip hukum, kecuali kurangnya perang antara negara demokrasi. (Untuk
perawatan yang menarik dari sebab dan akibat perang bertingkat, lihat Beer, 1981.) Penelitian
tentang pengaruh struktur dan kondisi ekonomi pada pilihan kebijakan luar negeri cukup jarang
dalam pekerjaan awal ini. "Budaya" IPE dan "budaya" FPA tampaknya tidak berbaur dengan
baik. Karya Neil Richardson (Richardson dan Kegley, 1980) dan Peter Katzenstein (1985)
merupakan pengecualian yang patut dicatat.
Sarjana FPA lainnya menyelidiki lebih dalam dampak dari karakteristik dan institusi
nasional tertentu. Keharusan politik dalam negeri paling penting yang dipelajari oleh generasi
pertama peneliti FPA berfokus pada penyelidikan pendapat elit dan massa (mendukung studi
sikap pemilih canggih yang dilakukan dalam politik Amerika). Meskipun biasanya terbatas pada
studi tentang negara-negara demokratis (terutama Amerika Serikat, yang hasil penelitian survei
melimpah), analisis ini menyelidiki batas-batas yang disebut konsensus Almond-Lippmann:
yaitu, bahwa opini publik tidak memiliki koherensi dan struktur terkait untuk masalah kebijakan
luar negeri dan, sebagai hasilnya, tidak memiliki dampak yang besar pada perilaku kebijakan
luar negeri bangsa (Bailey, 1948; Almond, 1950; Lippmann, 1955; Converse, 1964; Lipset,
1966). Data opini yang dikumpulkan selama Perang Vietnam berfungsi sebagai katalis untuk
menguji kembali pertanyaan ini. Caspary (1970) dan Achen (1975) menemukan lebih banyak
stabilitas dalam opini publik Amerika tentang kebijakan luar negeri dan keterlibatan
internasional daripada pendahulunya. Mueller (1973) menunjukkan bahwa meskipun publik
dapat mengubah opini mereka tentang isu-isu internasional, mereka melakukannya untuk alasan
yang rasional. Holsti dan Rosenau (1979) dan Mandelbaum dan Schneider (1979)
mengidentifikasi posisi ideologis yang dapat dikenali di mana publik menganut isu-isu kebijakan
luar negeri. Penelitian ini menunjukkan bahwa opini publik dan elit cenderung menjadi
parameter bagi apa yang dipandang pejabat pemerintah sebagai tindakan yang diperbolehkan
untuk dilakukan dalam domain politik luar negeri (Cantril, 1967; Verba et al., 1967; Graber,
1968; Verba dan Brody, 1970; Hughes, 1978; Yankelovich, 1979; Beal dan Hinckley, 1984).
Sarjana lain melihat peran kelompok masyarakat dalam pembuatan kebijakan luar negeri.
Penelitian ini dibangun di atas pekerjaan serupa yang meneliti efek kelompok-kelompok
semacam itu pada politik dalam negeri Amerika. Misalnya, volume Robert Dahl (1973), Rezim
dan Oposisi, memberikan konsep teoritis kunci yang diperlukan untuk menganalisis hubungan
antara tekanan politik dalam negeri dan pilihan kebijakan luar negeri oleh pemerintah AS.
Konsep yang sama memfasilitasi eksplorasi hubungan ini di negara dan wilayah lain (Deutsch et
al., 1967; Dallin, 1969; Hellman, 1969; Chittick, 1970; Ogata, 1977; Hughes, 1978).
Faktor budaya juga dipelajari (Almond dan Verba, 1963; Pye dan Verba, 1965),
meskipun jenis studi ini keluar dari mode secara intelektual selama periode ini karena ekses dari
"penelitian karakter nasional" tahun 1930-an. Meskipun demikian, studi ini memulai proses
untuk memperbaiki beberapa masalah yang melekat pada penelitian sebelumnya dan sekali lagi
merangsang pertimbangan pengaruh budaya.
Di antara para peneliti FPA generasi pertama yang mengeksplorasi hubungan antara
konteks sosial dan kebijakan luar negeri, Kal Holsti (1970) paling mendekati mencakup konteks
psikologis dan sosial. Holsti berpendapat bahwa negara memiliki "konsepsi peran nasional,"
sebuah konsep yang berusaha menangkap bagaimana suatu bangsa memandang dirinya sendiri
dan perannya di arena internasional. Sebagai produk dari proses sosialisasi bangsa, Holsti
beranggapan bahwa persepsi peran bangsa dipengaruhi oleh karakter masyarakat. Secara
operasional, Holsti beralih ke persepsi elit tentang peran nasional, dengan alasan bahwa persepsi
ini lebih menonjol pada pilihan kebijakan luar negeri. Studi oleh orang lain, yang mengantisipasi
artikulasi Holsti tentang "konsepsi peran nasional" dan yang mengikutinya, telah menunjukkan
bahwa perbedaan dalam konsepsi peran memang dapat menyebabkan perbedaan dalam perilaku
nasional (Broderson, 1961; Hess, 1963; Merelman, 1969; Renshon , 1977; Bobrow, Chan, dan
Kringen, 1979).
Analisis Kebijakan Luar Negeri Kemarin: Generasi Kedua
Energi dan kreativitas generasi pertama penelitian FPA hampir tak terelakkan digantikan
oleh periode evaluasi kritis yang dimulai pada akhir 1970-an dan berlanjut hingga pertengahan
1980-an. Efek dari penilaian diri ini dirasakan tidak merata di tiga area penelitian FPA; refleksi
diri yang paling jitu, yang melibatkan masalah teoretis dan metodologis, terjadi di CFP.
Kebijakan Luar Negeri Komparatif
Berbagai kritik terhadap penelitian CFP muncul pada generasi kedua ini (Ashley, 1976,
1987; Munton, 1976; East, 1978; Kegley, 1980; Caporaso, Hermann, dan Kegley, 1987;
Hermann dan Peacock, 1987; Smith, 1987 ). Evaluasi ini, apakah simpatik atau tidak terhadap
tujuan ambisius CFP, mengungkapkan sejumlah inkonsistensi dalam pendekatan yang harus
diselesaikan sebelum kemajuan apa pun dimungkinkan. Batu sandungan utama termasuk yang
berikut:
* Parsimony: Ketegangan antara keinginan beberapa peneliti CFP untuk teori grand
unified yang keras seperti sains dan asumsi bahwa detail tingkat mikro diperlukan untuk
menjelaskan dan memprediksi perilaku kebijakan luar negeri menjadi tidak dapat dipertahankan.
Artikel "Pra-teori" Rosenau, jika ditinjau dari sudut pandang ini, mungkin mengatur CFP untuk
dilema yang tak terelakkan tentang kesederhanaan. Untuk apa yang harus kita cita-citakan:
analisis mikro yang sangat rinci dan komprehensif dari a
beberapa kasus atau rendering abstrak, statistik / matematika secara konseptual dari
ribuan peristiwa? Ada keinginan untuk terlibat dalam pengujian empiris agregat dari generalisasi
yang berlaku lintas-nasional di seluruh ukuran N besar, tetapi ada juga komitmen untuk
membongkar kotak hitam pengambilan keputusan
dan mengungkap detail dalam penjelasan tentang apa yang terjadi. Metode CFP menuntut
kesederhanaan dalam teori-teori yang memandu penelitian; Teori CFP menuntut nuansa dan
detail dalam metode yang digunakan.
* Kuantifikasi: Akibat wajar dalam melakukan analisis data agregat empiris adalah
kebutuhan untuk mengukur dan mengkuantifikasi data. Memang, kuantifikasi variabel sangat
penting untuk manipulasi matematika seperti persamaan diferensial, regresi linier, atau teknik
korelasi. Namun, di antara variabel independen CFP ada beberapa yang sulit dioperasionalkan
dan diukur, seperti persepsi, memori, emosi, budaya, dan sejarah. Selain itu, variabel-variabel ini
semuanya ditempatkan dalam aliran aksi dan reaksi manusia yang dinamis dan berkembang.
Mengesampingkan variabel-variabel seperti itu menggagalkan tujuan analisis mikro;
membiarkan mereka masuk dengan memaksa data apa yang tersedia ke dalam pengukuran
tingkat interval kuasi yang tampaknya melakukan kekerasan terhadap substansi yang ingin
ditangkap CFP. Akibatnya, beberapa peneliti mulai bertanya apakah metode mereka telah
menjadi hambatan, mencegah mereka mencapai tujuan teoritis mereka.
* Relevansi kebijakan: Mereka yang terlibat dalam CFP percaya bahwa kumpulan data
peristiwa yang mereka buat dapat menghasilkan informasi yang berguna bagi pembuat kebijakan
luar negeri. Secara khusus, data peristiwa dapat digunakan untuk menyiapkan sistem peringatan
dini yang akan mengingatkan pembuat kebijakan tentang krisis yang muncul di seluruh dunia.
Beberapa bantuan keputusan terkomputerisasi dan paket analisis dibuat untuk tujuan ini:
EWAMS (Sistem Peringatan dan Pemantauan Dini), CASCON (Sistem Bantuan Komputer
untuk Penanganan Informasi Konflik Lokal), CACIS (Sistem Informasi Konflik Berbantuan
Komputer), dan XAIDS (Krisis Alat Bantu Keputusan Eksekutif Manajemen) (Andriole dan
Hopple, 1981). Sayangnya, paket komputer ini tidak pernah bisa memenuhi janji mereka.
Peristiwa yang dikumpulkan tidak ada artinya tanpa teori untuk menjelaskan dan memprediksi
kejadian dan peristiwa tersebut implikasi untuk tindakan di masa depan. Namun, penyempitan
metodologi CFP menghasilkan proposisi teoretis bivariat yang, pada umumnya, dapat diterapkan
secara global (seperti, "negara besar lebih berpartisipasi dalam interaksi internasional daripada
negara kecil") tetapi hampa bagi mereka yang tertarik pada situasi krisis tertentu (McGowan dan
Shapiro, 1973). Sekali lagi, CFP mendapati dirinya ditarik ke arah yang berlawanan. Apakah
tujuan penelitian untuk mengatakan sesuatu yang bersifat prediksi tentang suatu negara tertentu
dalam keadaan tertentu (yang akan sangat relevan dengan kebijakan, tetapi yang mungkin sangat
mirip dengan informasi dari pakar negara tradisional)? Ataukah tujuannya adalah teori besar
yang bersatu (yang tidak akan terlalu relevan dengan kebijakan, tetapi yang akan menambah
pemahaman ilmiah pada studi kebijakan luar negeri)? Upaya untuk mencapai keduanya dengan
penelitian yang sama menghasilkan produk yang tidak memuaskan dalam arti ilmiah maupun
kebijakan.
Hindsight selalu dua puluh / dua puluh. Dalam retrospeksi, tampak jelas bahwa untuk
berkembang lebih jauh, CFP perlu membuang (1) tujuan dari teori terpadu yang besar, dan (2)
pengekang metodologis yang dikenakan oleh persyaratan analisis empiris agregat. Mendesak
mereka yang terlibat dalam penelitian CFP untuk turun dari udara yang dijernihkan dari teori
besar dan untuk menangkap lebih banyak hal khusus, Charles Kegley (1980: 12, 19)
berkomentar:
Untuk berhasil sebagian tidak gagal sepenuhnya .... Tujuan [harus] diturunkan ke
kapasitas yang lebih sesuai .... Ini mengatur pengurangan tingkat keumuman yang dicari,
sehingga lebih memenuhi syarat secara kontekstual, dibatasi secara tidak langsung, dan
sementara / proposisi yang ditentukan secara spasial diuji. Lebih banyak hal yang aneh, unik, dan
khusus dapat ditangkap pada tingkat abstraksi dan umum yang lebih rendah.
Agar adil, teori jarak menengah yang dianjurkan oleh Kegley adalah tujuan awal
Rosenau, tetapi komunitas penelitian CFP harus mencapai konsensus untuk kembali ke visi
pendiriannya. Konferensi tentang Arah Baru dalam Studi Kebijakan Luar Negeri, yang diadakan
di The Ohio State University pada bulan Mei 1985, mewakili finalisasi perubahan ini untuk
kelompok CFP. (Lihat volume yang dihasilkan, Hermann, Kegley, dan Rosenau, 1987; lihat juga
Gerner, 1992.) Arahan yang dipilih pada pertemuan ini, pada kenyataannya, telah
membangkitkan minat dan penelitian baru dalam aliran FPA ini.
Pengambilan Keputusan Kebijakan Luar Negeri
Dalam studi tentang pengambilan keputusan kebijakan luar negeri, masalahnya tidak
teoritis tetapi metodologis. Meskipun demikian, mereka menimbulkan masalah bagi para peneliti
untuk melakukan apa yang ingin mereka lakukan. Informasi yang diperlukan untuk melakukan
analisis kelompok atau birokrasi berkualitas tinggi dari pilihan kebijakan luar negeri sangat kuat.
Jika peneliti bukan bagian dari kelompok atau birokrasi yang bersangkutan, maka diperlukan
penjelasan rinci tentang apa yang terjadi, sebaiknya dari berbagai sumber dan sudut pandang
utama. Karena pertimbangan keamanan, informasi semacam itu biasanya tidak tersedia selama
bertahun-tahun (saat dibuka atau arsip dibuka untuk sejarawan). Pertanyaan yang dihadapi para
sarjana menjadi: Apakah mungkin menjadi relevan secara teoritis dan kebijakan jika seseorang
terdegradasi untuk melakukan studi kasus peristiwa yang berusia dua puluh tahun atau lebih Jika
demikian, bagaimana? Jika tidak, bagaimana kita bisa bermanuver di sekitar persyaratan data ini
untuk mengatakan sesuatu yang berarti tentang peristiwa yang lebih baru? (Untuk diskusi tentang
masalah ini, lihat Anderson, 1987.) Para peneliti yang bergulat dengan masalah ini muncul
dengan dua tanggapan dasar:
(1) mencari pola dalam proses kelompok / birokrasi yang dapat diisolasi dari sekumpulan studi
kasus sejarah, di mana seseorang dapat membuat prediksi umum dan rekomendasi umum untuk
pengambilan keputusan kebijakan luar negeri saat ini (Korany dan Dessouki, 1984; Posen, 1984;
Korany, 1986), dan
(2) berkembang
indikator jarak jauh yang inovatif dari proses kelompok / birokrasi saat ini yang memungkinkan
penjelasan / prediksi yang lebih terkini tentang pilihan kebijakan luar negeri. (Indikator pertama
seperti itu dapat dilihat dalam karya kontemporer Stewart, Hermann, dan Hermann, 1989; dan
Purkitt, 1992.).
Konteks Kebijakan Luar Negeri
Dalam penelitian tentang konteks di mana keputusan kebijakan luar negeri dibuat, pekerjaan di
tingkat psikologis diperluas sementara pekerjaan di tingkat masyarakat dikontrak. Alasan
percabangan ini lagi-lagi metodologis. Psikologi menyediakan alat yang siap pakai dan efektif
untuk mempelajari psikologi politik; alat serupa tidak tersedia untuk studi sosiologi politik.
Memahami bagaimana konteks sosiokultural-politik yang lebih luas dalam suatu negara
berkontribusi pada pembuatan kebijakan pemerintahannya (baik dalam maupun luar negeri),
merupakan ranah politik komparatif. Teori dan metode dalam politik komparatif, bagaimanapun,
tidak berkembang setinggi psikologi. Upaya untuk mencangkokkan analisis statistik "ilmiah"
tentang varians ke dalam teori politik komparatif gagal. Lebih berhasil adalah upaya untuk
mengambil penelitian politik komparatif yang ada pada negara tertentu dan mengintegrasikan
faktor-faktor ini ke dalam penjelasan kebijakan luar negeri negara tersebut-misalnya, meminjam
teknik dari politik Amerika (seperti publik survei opini) untuk mempelajari kepentingan politik
domestik di Amerika Serikat tentang masalah kebijakan luar negeri. Namun, masih hilang,
adalah alat konseptual dan metodologis yang diperlukan untuk melewati penghalang buatan
antara politik komparatif dan hubungan internasional yang menghalangi perkembangan teori
(Gaddis, 1992/93; Zakaria, 1992; Hudson, 1993).

Analisis Kebijakan Luar Negeri Hari Ini: Seratus Bunga Mekar

Ketika para peneliti yang terlibat dalam analisis kebijakan luar negeri bekerja untuk
membebaskan diri mereka dari ketidakkonsistenan ini, dunia sedang dibebaskan dari Perang
Dingin. Kebetulan ini tepat untuk FPA. Dengan ketidakpastian dan perubahan besar yang
mengikuti runtuhnya blok Soviet, teori khusus aktor FPA menjadi lebih erat tidak hanya untuk
memahami mengapa Perang Dingin berakhir (Gaddis, 1992/93; Kegley, 1994) tetapi juga untuk
menangani isu-isu mendesak, seperti tumbuhnya etnonasionalisme, yang bangkit dari bara
Perang Dingin.
Penelitian FPA dekade terakhir (1985-95) telah mempertahankan komitmen teoretis
khusus yang membatasi studinya tiga puluh lima tahun yang lalu. Diantaranya adalah:
* komitmen untuk melihat di bawah analisis tingkat negara bagian untuk informasi khusus aktor;
* Komitmen untuk membangun teori jarak menengah di antarmuka antara teori aktor-umum dan
kompleksitas dunia nyata;
* Komitmen untuk mengejar penjelasan multisausal yang mencakup berbagai tingkat analisis;
* Komitmen untuk memanfaatkan teori dan temuan dari berbagai ilmu sosial;
* komitmen untuk melihat proses pengambilan keputusan kebijakan luar negeri sebagai subjek
yang sama pentingnya dengan output.
Namun demikian, kecanggihan baik pertanyaan yang diajukan maupun sarana untuk
menjawabnya telah berkembang. Memang, kemampuan FPA untuk mengajukan dan menjawab
pertanyaan yang relevan dengan dunia pasca-Perang Dingin lebih besar dari sebelumnya telah.
Untuk melihat kemajuan ini, ada baiknya untuk memeriksa pertanyaan-pertanyaan spesifik yang
telah berkembang dari isu-isu teoritis dan metodologis sebelumnya dan untuk melihat bagaimana
studi-studi spesifik telah membahasnya. Karena batasan antara kebijakan luar negeri komparatif,
pengambilan keputusan kebijakan luar negeri, dan konteks politik luar negeri tidak selalu jelas,
kami sekali lagi membuat daftar pertanyaan dan menempatkan karya spesifik di bidang yang
tampaknya paling relevan. Yang penting, penelitian FPA telah berkembang begitu besar
sehingga tidak mungkin untuk mensurvei seluruh literatur; Akibatnya, ulasan ini bersifat
ilustratif, tidak komprehensif.
Kebijakan Luar Negeri Komparatif
Tidak ada gunanya mengajukan pertanyaan baru tanpa mengetahui apakah itu bisa dijawab.
Tantangan yang dihadapi CFP di masa kontemporer adalah mengembangkan metode baru yang
inovatif untuk menghasilkan teori jarak menengah yang berguna. Di antara masalah yang
dipertimbangkan adalah:
* Apakah data acara dapat direkonseptualisasikan agar berguna bagi FPA kontemporer?
* Dapatkah FPA menggunakan metode yang dibuat untuk mensimulasikan pengambilan
keputusan manusia untuk mengintegrasikan data yang kompleks dan tidak dapat diukur?
* Dapatkah model pilihan rasional diubah untuk mengakomodasi keistimewaan khusus aktor
dalam spesifikasi utilitas, mekanisme pilihan, dan batasan pilihan?
* Dapatkah model dibuat yang akan menerima masukan dari pengetahuan khusus aktor yang
dihasilkan oleh pakar negara dan regional yang bekerja dalam tradisi politik komparatif?
* Kapan detail spesifik aktor diperlukan, dan kapan teori aktor-umum cukup untuk menjelaskan
dan memprediksi pilihan kebijakan luar negeri?
* Apakah analisis diskursif dapat digunakan untuk memeriksa dinamika pemahaman yang
berkembang dalam pengambilan keputusan kebijakan luar negeri?
 Beberapa pekerjaan paling inovatif di FPA dilakukan oleh mereka yang bergulat dengan
masalah metodologi utama ini. Terobosan signifikan di bidang ini dapat berarti peningkatan
langkah dalam pembuktian teori (dan, dengan demikian, pembangunan teori).
Saksikan minat yang bangkit kembali pada potensi data acara. Selain menggunakan
pengkodean mesin untuk mempercepat proses (Gerner et al., 1994), dapatkah kita juga
membayangkan jenis data peristiwa baru? Bagaimana jika kita menganggap data peristiwa
sebagai sinkronisasi tindakan terkait sehingga peneliti dapat melacak dinamika tindakan dan
reaksi antar negara? Kronologi seperti itu akan mencakup informasi tentang transaksi "politik
rendah" seperti arus perdagangan serta pertukaran "politik tinggi" yang lebih tradisional yang
melibatkan perjanjian dan permusuhan (Schrodt, 1995).
Pemodelan komputasi adalah inovasi metodologis lain yang sedang dieksplorasi untuk
digunakan dalam simulasi penalaran manusia. Jika seseorang berteori tentang peran penalaran,
representasi masalah, pembelajaran, memori, wacana, atau analogi dalam pembuatan kebijakan
luar negeri, bagaimana peneliti dapat menguji kerangka teoritis yang dihasilkan? Salah satu
pendekatannya adalah dengan memanfaatkan kekuatan penalaran komputer, yang dapat
diprogram untuk berfungsi sebagai analog ke penalaran manusia. Komputer, seperti manusia,
mampu mengintegrasikan dan mensintesis sejumlah besar informasi, yang sebagian besar tidak
dapat diukur, dan menerapkan aturan penilaian pada informasi ini untuk menghasilkan pilihan.
(Untuk gambaran umum tentang jenis model komputasi yang sedang dibangun, lihat Hudson,
1991a.) Model komputasi juga dapat digunakan untuk menganalisis struktur makna dalam data
tekstual, dan, dengan demikian, sering digunakan dalam analisis diskursif (Alker et al., 1991 ).
Metode diskursif sendiri menunjukkan harapan besar dalam pengembangan teori kelas
menengah. Postmodernisme dalam hubungan internasional mendapat sambutan hangat di FPA,
di mana pendekatan bahasa diskursif dan alami untuk memahami bagaimana pembuat keputusan
memahami dunia mereka telah menjadi semakin populer. Telah terjadi ledakan minat dalam
analisis retorika dan argumen dalam pidato dan dokumen kebijakan luar negeri (Alker et al.,
1991; Banerjee, 1991; Boynton, 1991; Mallery, 1991; Sylvan, Majeski, dan Milliken, 1991).
Sebagai contoh, Sylvan, Majeski, dan Milliken (1991) telah menggunakan dokumen primer dari
periode Vietnam untuk menelusuri dinamika persuasi di antara para pembuat kebijakan. Aliran
memo dan countermos memungkinkan Sylvan dan rekan-rekannya untuk secara visual mewakili
bagaimana interpretasi bersama terbentuk sepanjang waktu.
 Dengan berlalunya Perang Dingin, ada peningkatan minat dalam menemukan cara untuk
memasukkan informasi khusus aktor ke dalam teori pilihan strategis. Ini adalah salah satu dari
tiga tempat di mana teori aktor-umum dari HI dan teori spesifik-aktor dari FPA berkumpul hari
ini. Yang menjadi masalah adalah seberapa dekat teori aktor-umum dapat mencapai FPA tanpa
meninggalkan teori abstrak. Namun, tampaknya ada banyak sarjana yang bersedia mengambil
risiko ini dan mencari jalan tengah teoritis antara kesederhanaan dan kompleksitas (Lebow,
1981; Walt, 1987, 1992; Cioffi-Revilla, 1991; Bueno de Mesquita dan Lalman, 1992; Hewitt,
Wilkenfeld, dan Boyer 1992; Vertzberger, 1992, 1993; Kim dan Bueno de Mesquita, 1993).
Karya Jack Levy (1992) tentang teori prospek menggambarkan arah teoritis ini. Teori prospek,
yang menganalisis pilihan di bawah risiko dan memeriksa pilihan mana yang meresap dalam
politik internasional, akan mengarahkan kita untuk mengantisipasi bahwa penghindaran kerugian
jauh lebih penting bagi aktor internasional daripada yang diperkirakan teori utilitas.
Penghindaran kerugian mendorong kehati-hatian di negara bagian yang sehat, tetapi hal itu
mendorong tindakan yang terlalu berisiko di negara bagian yang memburuk. Karena
penghindaran kerugian, ruang tawar para pelaku mungkin jauh lebih dibatasi daripada pilihan
rasional atau model pencegahan yang diprediksi.
Gagasan bahwa teori FPA harus dapat memasukkan wawasan dan informasi para ahli
negara dan regional bukanlah hal baru. Apa yang baru adalah keinginan dan kemampuan untuk
melakukannya pada berbagai tingkat analisis secara bersamaan. Dua penelitian menunjukkan apa
yang sedang dicoba. Masing-masing mengambil kerangka kerja yang memeriksa aspek yang
berbeda dari pembuatan kebijakan luar negeri-satu berfokus pada sifat unit keputusan dan
pengaruhnya terhadap keputusan (Hagan, Hermann, dan Hermann, 1990), yang lain meneliti
bagaimana pemerintah menanggapi persaingan politik dalam negeri dengan menggunakan
kebijakan luar negeri (Hudson, Sims, dan Thomas, 1993). Kedua studi tersebut kemudian
meminta pakar negara untuk menerapkan kerangka mereka masing-masing pada kasus tertentu.
Para peneliti ini menyadari pentingnya keahlian negara dalam menyediakan wawasan terperinci
yang diperlukan untuk menentukan apakah kerangka mereka memiliki validitas lintas nasional.
Kerangka kerja memandu analisis kasus, tetapi pada gilirannya dapat dimodifikasi berdasarkan
apa yang dipelajari dari investigasi serangkaian kasus. Dengan demikian, pendekatan tradisional
dan perilaku hidup berdampingan dan memperkuat satu sama lain dalam prosesnya.
Pengambilan Keputusan Kebijakan Luar Negeri
 Dua generasi pertama penelitian dalam pengambilan keputusan kebijakan luar negeri
dikhususkan untuk membangun legitimasi yang berfokus pada struktur dan proses pengambilan
keputusan kelompok, dan mengembangkan perspektif teoritis untuk menjelaskan pola khas dari
perilaku kelompok kecil dan besar yang diamati di dunia nyata. Penelitian generasi ketiga telah
mulai mengungkap tugas-tugas kognitif yang melibatkan kelompok
dalam, menanyakan pertanyaan seperti:
* Bagaimana masalah dikenali oleh kelompok?
* Bagaimana situasi "dibingkai" dan "direpresentasikan"?
* Bagaimana pilihan dikembangkan?
* Bagaimana sebuah kelompok datang untuk berbagi interpretasi tentang situasi?
* Bagaimana kelompok mengubah interpretasi yang sudah mapan?
* Bagaimana sebuah kelompok berinovasi dan belajar?
* Bagaimana ingatan kelompok mempengaruhi aksi kelompok?
* Bagaimana berbagai tipe kepribadian pemimpin membentuk struktur dan proses
kelompok yang melayani mereka?
* Bagaimana struktur dan proses kelompok merupakan fungsi dari budaya masyarakat?
Bagaimana para pembuat keputusan kebijakan luar negeri menanggapi perubahan dan
ketidakpastian di lingkungan mereka?
Memahami akar dari respons ini memungkinkan analisis inovasi dan pembelajaran.
Penelitian yang mulai meletakkan dasar untuk menjawab pertanyaan ini dilaporkan dalam Bill
(1990), Breslauer dan Tetlock (1991), dan Voss et al. (1991). Terkait erat dengan studi
kreativitas dan pembelajaran adalah penelitian representasi masalah dalam politik luar negeri,
yang menanyakan bagaimana masalah politik luar negeri menjadi "dibingkai", yaitu dipahami
dalam konteks keyakinan dan nilai yang ada. Jika "pembingkaian" awal ini dipahami, mereka
yang bekerja di bidang ini (Beasley, 1994; Billings dan Hermann, 1994; Breuning, 1994; Purkitt,
1994; Young, 1994) berpendapat bahwa kita akan memiliki informasi yang cukup untuk
membangun tanggapan pembuat keputusan untuk masalah ini. Untuk mengambil satu contoh
literatur ini, Yuen Foon Khong menangani representasi masalah dari perspektif wacana analogis.
Khong's Analogies at War (1992) mendemonstrasikan bagaimana penggunaan analogi yang
saling bertentangan untuk membingkai masalah Vietnam menyebabkan kesulitan konseptual
dalam penalaran tentang pilihan kebijakan. Analogi "Korea" mendapatkan pengaruh dalam
membingkai masalah Vietnam tanpa perhatian yang cukup pada ketidaksesuaian antara dua
rangkaian keadaan.
Bahwa pertanyaan-pertanyaan baru yang diajukan tidak berarti bahwa penelitian tentang
pertanyaan-pertanyaan klasik tentang pengambilan keputusan kebijakan luar negeri telah
berhenti. Eksplorasi lanjutan tentang bagaimana struktur dan norma kelompok yang berbeda
dapat mengarah pada proses kelompok yang berbeda, yang pada gilirannya dapat mengarah pada
keputusan kebijakan luar negeri yang berbeda, tetap menjadi andalan tradisi ini (Dyson dan
Purkitt, 1986; Kaplan dan Miller, 1987; Thompson, Mannix , dan Bazerman, 1988; Gaenslen,
1992; Orbovich dan Molnar, 1992; Purkitt, 1992). Yang menjadi perhatian khusus adalah
peninjauan ulang, kritik, dan penyempurnaan konsep pemikiran kelompok Janis (Herek, Janis,
dan Huth, 1987; McCauley, 1989; Ripley, 1989; 't Hart, 1990; Gaenslen, 1992). Studi kasus yang
sangat rinci yang menggunakan dokumen AS yang tidak diklasifikasikan dan transkrip pita
(Purkitt, 1992), atau diteliti dengan bantuan aktif dari seorang ahli negara (Stewart, Hermann,
dan Hermann, 1989), telah mengubah cara kita memandang pengambilan keputusan kelompok .
Purkitt (1992), misalnya, mampu menunjukkan bahwa penutupan opsi adalah proses yang jauh
lebih tentatif dan lancar daripada yang dipahami sebelumnya. Selama Krisis Rudal Kuba, opsi-
opsi yang sebelumnya "dikesampingkan" muncul kembali bahkan menjelang akhir krisis.
Pengaruh kekuatan organisasi dan birokrasi terhadap pengambilan keputusan kebijakan
luar negeri juga terus diteliti. Persyaratan data yang tinggi secara virtual menjamin bahwa
penelitian harus dilakukan oleh para sarjana FPA yang juga ahli negara. Tak heran, banyak
analisis organisasi dan birokrasi dalam politik luar negeri yang condong ke arah kemapanan
militer. Contoh di A.S. bidang keamanan nasional meliputi Hilsman (1987), Kozak dan Keagle
(1988), dan Wiarda (1990). Barry Posen (1984) telah mendemonstrasikan bagaimana doktrin
militer di Inggris, Prancis, dan Jerman dibentuk oleh imperatif dan aspirasi organisasi dalam
periode antar perang. Kimberly Zisk (1993) telah menunjukkan hal yang sama untuk Uni Soviet
antara 1955 dan 1971. Ada juga literatur yang berkembang tentang analisis organisasi dan
birokrasi negara-negara kurang berkembang (Korany, 1986; Korany dan Dessouki, 1984;
Vertzberger, 1984; Korany, 1986).
Dalam kaitannya dengan banyaknya volume penelitian, dorongan teoritis utama dalam
studi konteks kebijakan luar negeri berkisar pada penentuan kondisi di mana teori aktor-umum
atau aktor-spesifik dapat digunakan secara menguntungkan. Penentuan ini bermuara pada
menjawab pertanyaan: Kapan konteks itu penting? Secara khusus, lima aspek dari konteks
psikososial politik luar negeri telah fokus penelitian substansial:
* karakteristik individu;
* persepsi;
* masyarakat dan budaya;
* pemerintahan;
* sistem internasional.
Studi perbedaan individu tetap menjadi bidang penelitian aktif. Studi telah difokuskan
pada perkembangan kondisi ketika perbedaan individu diperhitungkan (misalnya, Hermann,
1993) dan bagaimana tipe pemimpin tertentu cenderung membentuk kelompok penasehat mereka
(misalnya, Hermann dan Preston, 1994). Sebuah inovasi baru-baru ini telah menjadi
perbandingan eksplisit dari kerangka penjelasan yang berbeda dengan menerapkannya untuk
memahami pemimpin yang sama, memungkinkan untuk pemeriksaan kekuatan dan kelemahan
relatif kerangka tersebut (lihat, misalnya, Winter et al., 1991; Singer dan Hudson, 1992 ; Snare,
1992). Perubahan atribut dan sikap pemimpin adalah jalan penelitian yang relatif baru: misalnya,
serangkaian studi yang menarik oleh Deborah Welch Larson (1985, 1988) merinci perubahan
sikap para pemimpin pada akhir Perang Dunia II yang mengakibatkan Perang Dingin.
Analisis persepsi dan gambar, terutama yang terkait dengan perang dan pencegahan, juga
terus menjadi bidang penelitian aktif, tetapi pertanyaan sentralnya berkembang untuk
mencerminkan kebutuhan untuk menemukan kondisi yang menentukan kapan persepsi penting
untuk diketahui dan kapan mereka tidak. Studi tentang persepsi dan dampaknya terhadap
pengambilan keputusan dalam situasi ancaman dan pencegahan menjadi fokus perhatian khusus
di hari-hari terakhir Perang Dingin (Jervis, Lebow, dan Stein, 1985; George dan Smoke, 1989;
Holsti, 1989; Breslauer , 1990; Lebow dan Stein, 1990). Beberapa peneliti telah pindah untuk
menentukan bagaimana persepsi menjadi terkait dengan bentuk gambar dan untuk
mengembangkan teori gambar (Cottam, 1986; Herrmann, 1993, 1986, 1985; Larson, 1993; Walt,
1992). Herrmann (1993), misalnya, mengembangkan tipologi gambaran stereotip dengan
mengacu pada persepsi Soviet (yang lain sebagai "anak," sebagai "merosot", sebagai "musuh,"
dll.), Dan telah mulai memperluas analisisnya ke kontemporer Gambar Rusia, Islam, dan
Amerika. (Lihat juga Cottam, 1977.) Penelitian tentang persepsi dan gambar ini telah menarik
perhatian orang-orang di IR yang menjadi model pilihan strategis. Seperti disebutkan di atas,
model semacam itu tampaknya membutuhkan informasi khusus aktor agar akurat dalam
perkiraan hasil mereka.
Salah satu jenis teori citra, yang berkenaan dengan konsepsi peran bangsa, mulai
mendapat energi dan kepentingan baru. Ada sedikit pekerjaan pada konsepsi peran nasional
selama beberapa waktu setelah pekerjaan tahun 1970 K.Holsti. Stephen Walker (1987) dan
Naomi Wish (1980) menjaga teori peran tetap hidup sampai generasi yang lebih muda
(Breuning, 1992; Cottam dan Shih, 1992; Seeger, 1992; Shih, 1993) mulai mengeksplorasi
kegunaannya. Mengapa minat baru dalam konsepsi peran? Konsepsi peran nasional adalah salah
satu dari sedikit alat konseptual yang kita miliki untuk mempelajari bagaimana masyarakat dan
budaya berfungsi sebagai konteks kebijakan luar negeri suatu negara. Hal ini memungkinkan
seseorang untuk menjembatani kesenjangan konseptual antara keyakinan umum yang dianut
dalam masyarakat dan keyakinan para pembuat keputusan kebijakan luar negeri.
Misalnya, Breuning (1995) telah mampu menunjukkan bahwa perbedaan kebijakan luar
negeri antara dua negara yang bisa dibilang serupa, Belgia dan Belanda, disebabkan oleh
perbedaan besar dalam pengalaman sejarah yang secara tak terhapuskan telah mencap konsepsi
masing-masing negara tentang peran yang dimainkannya di dunia internasional. hubungan
sampai hari ini.
Mengapa tidak langsung mempelajari pengaruh budaya pada kebijakan luar negeri?
Pemeriksaan tentang bagaimana perbedaan budaya dan sosial membentuk pengambilan
keputusan baru mulai berkembang (Pye, 1986; Sampson, 1987). Pengertian pemahaman dan
kausalitas mungkin berbeda untuk budaya yang berbeda (Motokawa, 1989), seperti juga teknik
untuk menyelesaikan konflik (Cushman dan King, 1985; Gaenslen, 1989). Struktur dan proses
pembuatan kebijakan juga tampaknya dipengaruhi oleh norma-norma budaya dan sosial
(Holland, 1984; Lampton, 1986; Leung, 1987). Akibatnya, ada minat baru dalam topik
sosialisasi politik komparatif dan pembelajaran politik (Etheredge, 1985; Merelman, 1986; Voss
dan Dorsey, 1992; Hudson, 1995).
Apa yang terjadi jika kita mempertimbangkan sifat politik, atau sistem politik, dalam
memeriksa bagaimana kebijakan luar negeri dibuat? Bagaimana keharusan dan kendala politik
dalam negeri mempengaruhi kebijakan luar negeri nasional? Putnam (1988) telah mengusulkan
bahwa pembuatan kebijakan luar negeri adalah "permainan dua tingkat". Para pemimpin negara
secara bersamaan memainkan permainan internasional dan permainan domestik dengan setiap
langkah yang mereka buat dalam kebijakan luar negeri. Akibatnya, pemimpin secara strategis
dapat menggunakan perkembangan di satu tingkat untuk memengaruhi pilihan yang dibuat di
tingkat lain. Dengan demikian, politik elektoral domestik sebenarnya dapat memberi pemimpin
lebih banyak, bukannya kurang, pengaruh dalam negosiasi internasional. Hagan (1987), Levy
(1988), Levy dan Vakili (1989), Lamborn dan Mumme (1989), Mastanduno, Lake, dan
Ikenberry (1989), Evans, Jacobson, dan Putnam (1993), Mfiller dan Risse-Kappen (1993), dan
Skidmore dan Hudson (1993) telah membantu membatasi kondisi di mana kelompok-kelompok
sosial (dan transnasional) lebih atau kurang berpengaruh, metodologi yang dengannya seseorang
dapat melacak pengaruh dari kelompok-kelompok ini pada keputusan kebijakan luar negeri
pemerintah, dan hubungan antara jenis rezim dan tanggapan rezim terhadap aktivitas kelompok
masyarakat. Dua bidang penelitian lain yang dapat diidentifikasi masing-masing mengambil
pandangan unik tentang apakah perbedaan luas dalam jenis pemerintahan mengarah pada
perbedaan yang terlihat dalam kebijakan luar negeri negara-bangsa. Yang pertama berfokus pada
hubungan antara sistem politik dan perang, berusaha memahami mengapa demokrasi, sebagai
aturan, tidak saling berperang. Yang kedua mengkaji bagaimana perubahan rezim nasional
mempengaruhi kebijakan luar negeri.
Sesekali pertanyaan penelitian akan memusatkan perhatian para sarjana dari bidang
penyelidikan yang berbeda, menyatukan mereka dalam pencarian jawaban. "Perdamaian
demokratis" (Russett, 1993a, 1993b) adalah pertanyaan seperti itu. Mengapa demokrasi tidak
saling bertarung? Di sini kita menemukan ahli teori perang yang lebih abstrak (Dixon, 1993;
Maoz dan Russett, 1993; Morgan, 1993; Ray, 1993; Russett, 1993a, 1993b) bergulat dengan
pertanyaan yang membawa mereka ke perairan FPA dan percakapan dengan para sarjana FPA
( Mintz dan Geva, 1993; Hagan, 1994; Hermann dan Kegley, 1995). Hasil diskusi semacam itu
diilustrasikan dalam karya Alex Mintz dan rekan-rekannya (Geva, DeRouen, dan Mintz, 1993),
yang telah mengusulkan bahwa demokrasi cenderung tidak berperang satu sama lain karena
rezim semacam itu tidak secara politik dikompensasi secara domestik untuk perilaku berperang.
menuju satu sama lain. Memang, kebijakan kepemimpinan dapat dipandang sebagai kegagalan
jika harus berhadapan dengan demokrasi lain.
Pertanyaan tentang bagaimana perubahan rezim mempengaruhi kebijakan luar negeri
belum begitu dipahami dengan cara yang sama seperti perdebatan tentang demokrasi dan perang.
Namun demikian, ada upaya penelitian kecil namun gigih di bidang ini. Karya konseptual
inovatif Joe Hagan (1987, 1993) patut mendapat perhatian khusus.
Hagan telah mengumpulkan database besar tentang fragmentasi dan kerentanan rezim
politik, dengan referensi khusus pada struktur eksekutif dan legislatif. Tujuannya adalah untuk
mengeksplorasi efek oposisi politik pada pilihan kebijakan luar negeri. Dengan menggunakan
analisis statistik agregat, ia dapat menunjukkan, misalnya, bahwa fragmentasi internal suatu
rezim memiliki pengaruh yang jauh lebih kecil terhadap perilaku kebijakan luar negeri daripada
militer atau partai yang menentang rezim tersebut. Kumpulan data Hagan memungkinkan dia
untuk mempelajari pertanyaan ini secara agregat (Hagan, 1995); peneliti lain menggunakan
pendekatan studi kasus yang lebih spesifik untuk negara tertentu (Rosati, Hagan, dan Sampson,
1995).
Berakhirnya Perang Dingin memungkinkan para sarjana FPA untuk bertanya bagaimana
perubahan sistem internasional yang drastis mempengaruhi apa yang dilakukan negara dalam
kebijakan luar negeri mereka. Bagaimanapun, sistem itu sendiri adalah bagian dari konteks
pengambilan keputusan. Pertanyaan ini berpotensi integratif: bisa dibilang, efek perubahan
sistem pada kebijakan luar negeri negara tertentu akan dimediasi oleh sejumlah faktor di
berbagai tingkat analisis di FPA. Meskipun ada beberapa upaya untuk mengeksplorasi sifat
integrasi ini (Hermann, 1990; Rosati, 1994), pekerjaan deskriptif tentang masalah ini belum
menghasilkan kemajuan yang berarti.
Analisis Kebijakan Luar Negeri Besok: Jembatan Di seberang
Survei rinci FPA masa lalu dan sekarang ini memungkinkan kami mengajukan tiga
pertanyaan. Kemana tujuan FPA? Peran apa yang mungkin dimainkan FPA di masa depan?
Peran apa yang harus dimainkannya?
Kami melihat FPA sebagai bidang jembatan yang menghubungkan teori hubungan
internasional, politik komparatif, dan komunitas pembuat kebijakan luar negeri. Kami telah
melihat bukti bahwa proses menjembatani seperti itu sedang berlangsung antara teori hubungan
internasional dan FPA di setidaknya tiga bidang: (1) analisis pilihan strategis; (2) memodelkan
permainan dua tingkat; dan (3) menjelaskan perdamaian demokratis. Dalam setiap kasus, peran
para sarjana FPA telah mulai menentukan beberapa batasan atau kondisi ruang lingkup untuk
teori aktor-umum yang sedang dikembangkan dalam hubungan internasional.
 Interaksi yang saling menguntungkan juga terjadi antara FPA dan ulama dalam politik
komparatif. Kami didorong oleh upaya baru-baru ini untuk melibatkan para ahli negara dan
regional dalam menjelaskan, menguji, dan menyempurnakan teori pengambilan keputusan
kebijakan luar negeri. Analis kebijakan luar negeri juga mulai mengembangkan keahlian negara
dan regional untuk tujuan mendapatkan landasan empiris untuk teori mereka. Pengetahuan
semacam itu sangat penting karena perbedaan antara kebijakan luar negeri dan dalam negeri
telah kabur sehingga ilmu politik tampaknya membutuhkan tidak kurang dari keseluruhan teori
pilihan politik manusia. Teori FPA tampaknya berlaku untuk penjelasan dan proyeksi pilihan
kebijakan dalam negeri seperti pada pilihan kebijakan luar negeri. Karakteristik pribadi
pemimpin, wacana, representasi masalah, kreativitas dan pembelajaran, proses penasehat, politik
birokrasi, politik legislatif, kelompok masyarakat, kepentingan politik dalam negeri, dan
sebagainya sama relevannya dengan para ahli negara dan regional seperti bagi analis FPA.
FPA, dengan fokusnya pada teori khusus aktor, juga berpotensi untuk "menjembatani
kesenjangan" antara dunia akademis dan pembuatan kebijakan. Seperti yang diamati oleh George
(1993: 9):
Praktisi merasa sulit untuk menggunakan pendekatan akademis seperti teori realis
struktural dan teori permainan, yang mengasumsikan bahwa semua aktor negara adalah sama dan
dapat diharapkan berperilaku dengan cara yang sama dalam situasi tertentu, dan yang bertumpu
pada asumsi yang sederhana dan tidak rumit bahwa negara dapat dianggap sebagai aktor
kesatuan rasional. Sebaliknya, praktisi percaya bahwa mereka perlu bekerja dengan model
spesifik aktor yang memahami struktur internal dan pola perilaku yang berbeda dari setiap
negara bagian dan pemimpin yang harus mereka tangani.
Baik teori mentah maupun detail mentah tidak mudah dicerna oleh mereka yang harus
menanggapi situasi kebijakan luar negeri yang mengancam setiap hari. Jalinan teori FPA dengan
detail dapat membantu membangun lingkungan yang dibayangkan George. Untuk tujuan ini,
komunitas FPA dapat memberikan kontribusi paling konkret untuk penciptaan lingkungan
seperti itu dengan mengejar tujuan berikut:
* Penggambaran kondisi ruang lingkup. Kapan teori aktor-umum cukup? Kapan teori
khusus aktor harus digunakan? Beberapa kondisi cakupan seperti itu segera muncul di benak
Anda dari gambaran umum FPA yang disajikan dalam artikel ini. Misalnya, teori khusus aktor
sangat penting ketika ada ketidaksepakatan yang serius dalam pemerintah tentang pilihan
kebijakan luar negeri terbaik yang harus dibuat (Stewart, Hermann, dan Hermann, 1989). Selain
itu, teori khusus penting ketika ada konsepsi idiosinkratik dan budaya bersama tentang apa itu
kebijakan luar negeri yang baik (Breuning, 1995). Tanpa menggambarkan kondisi ruang lingkup,
peran menjembatani akan terbukti lebih sulit.
* Perkembangan teori dinamis. FPA perlu beralih dari persamaan teoretis foto ke gambar
bergerak. Bagaimana persepsi berubah dan berkembang? Bagaimana peristiwa dipandang
sebagai bagian dari rangkaian yang lebih besar dari interaksi bermakna antar negara? Kecuali
teori dapat menangkap "gerakan" dalam hubungan internasional, mereka akan memiliki sayap
yang terpotong-potong untuk dilihat, tetapi cukup tidak berguna dalam penerapannya.
* Integrasi pengetahuan di berbagai tingkat analisis. Studi integratif yang diakui sangat
sedikit dan jauh antara generasi pekerjaan FPA saat ini. Mengapa demikian? Integrasi harus
kembali sebagai prioritas di FPA, dan para sarjana yang bekerja pada tingkat analisis tertentu
harus mempertimbangkan bagaimana menggabungkan temuan dari tingkat lain.
* Penyempurnaan variabel dependen: kebijakan luar negeri. Kebijakan luar negeri
sebagai variabel dependen tidak pernah bernuansa seperti variabel independen yang digunakan
untuk menjelaskannya. Di satu sisi, variabel dependen terlalu ditentukan: ada lebih banyak
kemungkinan variasi dalam variabel independen daripada yang dimungkinkan dalam variabel
dependen. Bisakah kita memasukkan ke dalam konsepsi kebijakan luar negeri yang cukup detail
dan bermakna untuk menjamin tingkat spesifikasi yang diminta oleh teori FPA? Pertimbangan
ulang data peristiwa (Merritt, Muncaster, dan Zinnes, 1993; Schrodt, 1995) dan pengembangan
analisis diskursif dan pemodelan komputasi dapat membantu dalam upaya ini (Hudson, 1991b).
* Perhatian untuk menjadi lebih relevan dengan kebijakan. Relevansi kebijakan akan
mengalir secara alami dari pencapaian tujuan sebelumnya. Namun demikian, saat kita memilih
topik dan metode kita di FPA, kita harus waspada terhadap peluang untuk mengatasi masalah
kompleks saat ini yang menjadi perhatian nyata pembuat kebijakan. Teori khusus aktor yang
dihasilkan melalui analisis kebijakan luar negeri memiliki potensi teoritis, metodologis, dan
kebijakan yang sangat besar: sebuah potensi yang baru mulai dikenali ketika para peneliti
bekerja untuk mengembangkan teori yang memfasilitasi pemahaman kita tentang mengapa
keputusan kebijakan luar negeri tertentu dibuat, pada khususnya poin dalam waktu, oleh pembuat
keputusan individu dan kolektivitas pembuat keputusan.