Agenda Yang Belum Selesai Refleksi Atas Berbagai Kebijakan Pertanahan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2014 Tentang Hak Cipta
Lingkup Hak Cipta

Pasal 1
1. Hak Cipta adalah hak eksklusif pencipta yang timbul secara otomatis berdasarkan prinsip
deklaratif setelah suatu ciptaan diwujudkan dalam bentuk nyata tanpa mengurangi pembatasan
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Ketentuan Pidana
Pasal 113
1. Setiap Orang yang dengan tanpa hak melakukan pelanggaran hak ekonomi sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf I untuk Penggunaan Secara Komersial dipidana
dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan / atau pidana denda paling banyak Rp.
100.000.000,00 (seratus juta rupiah).
2. Setiap Orang yang dengan tanpa hak dan / atau tanpa izin Pencipta atau pemegang Hak Cipta
melakukan pelanggaran hak ekonomi Pencipta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1)
huruf c, huruf d, huruf f, dan / atau huruf h untuk Penggunaan Secara Komersial dipidana
dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun dan / atau pidana denda paling banyak Rp.
500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).
ii | Agenda yang Belum Selesai

AGENDA YANG BELUM SELESAI:
REFLEKSI ATAS BERBAGAI

KEBIJAKAN PERTANAHAN
Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono., S.H., MCL., MPA
Penerbit
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada
2020
Maria SW Sumardjono | iii

Agenda yang Belum Selesai:
Refleksi atas Berbagai Kebijakan Pertanahan
©2020 Maria SW Sumardjono
Penulis:
Maria SW Sumardjono
Penyunting:
Fajri M. Muhammadin
Abimanyu Farras
Layouter:
Ipunk Wardoyo
Desain Cover:
Ipunk Wardoyo
Foto Cover:
Suherman
Diterbitkan oleh:
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada
Jalan Sosio Yustisia No.1 Bulaksumur, Depok, Sleman
D.I.Yogyakarta, 55281
Telp/Fax. (0274) 512781
Website: http://law.ugm.ac.id/
ISBN: 978-602-187-758-6
Cetakan Pertama
April 2020, xii + 156 / 12 x 17,5 cm
Hak cipta dilindungi Undang-Undang

Dilarang memperbanyak karya tulis ini dalam bentuk dan dengan cara
apapun tanpa izin tertulis dari penerbit
iv | Agenda yang Belum Selesai

KATA PENGANTAR
Pada tanggal 24 September 2020, Undang-

Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan
Dasar Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disebut
UUPA) berusia 60 (enam puluh) tahun. Upaya
penyempurnaan UUPA, meluruskan tafsir terhadap
ketentuan-ketentuan UUPA, dan meminimalkan
ketidakharmonisan antara UU sektoral dengan
UUPA, telah ditempuh dua kali namun mengalami
kegagalan.
Pada pembahasan Rancangan Undang-Un
dang Pertanahan (selanjutnya disebut RUUP) yang
pertama, penundaan terjadi pada bulan September
2014, sedangkan penundaan proses pembahasan
RUUP yang kedua terjadi pada tanggal 23 Sep
tember 2019.
Berbeda dengan alasan penundaan RUUP pada
tahun 2014, penundaan pembahasan RUUP pada
23 September 2019 lebih dinamis dan dramatis
Maria SW Sumardjono | v
karena digaungkan oleh berbagai elemen masyara-
kat sipil (akademisi, organisasi non pemerintah,
selanjutnya disebut ornop, dan lain-lain) yang tak
sepakat terhadap berbagai isu krusial dalam RUUP
yang jelas bertentangan dengan tujuan pemben-
tukan RUUP, di samping substansinya berpotensi
bertentangan dengan konsepsi dan asas-asas/
prinsip UUPA, prinsip-prinsip Pembaruan Agraria-
Pengelolaan Sumberdaya Alam (selanjutnya dise-
but PA-PSDA) yang dimuat dalam Ketetapan MPR
RI No. IX/TAP/2001 tentang Pembaruan Agraria
dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (selanjutnya
disebut TAP MPR No. IX/2001), bertentangan
dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI
Tahun 1945) dan putusan Mahkamah Konstitusi
yang relevan
Dalam pada itu, berbagai kebijakan pertanah
an yang diterbitkan tidak memberikan kepastian
hukum, tetapi justru sebaliknya. Hal ini antara lain
dapat dilihat pada PermenATR/Ka BPN Nomor
21 Tahun 2015 tentang Pendayagunaan Tanah
Negara untuk Pedagang Kaki Lima; PermenATR/
Ka BPN Nomor 29 Tahun 2016 tentang Tata Cara
Pemberian, Pelepasan, atau Pengalihan Hak Atas
vi | Agenda yang Belum Selesai

Pemilikan Rumah Tempat Tinggal atau Hunian
oleh Orang Asing yang Berkedudukan di Indonesia;
dan PermenATR/Ka BPN Nomor 18 Tahun 2019
tentang Tata Cara Penatausahaan Tanah Ulayat
Kesatuan Masyarakat Hukum Adat.
Berbagai kebijakan tersebut dibentuk tanpa
pemahaman yang mendalam dan komprehensif
tentang konsepsi yang melandasinya dan mene
rapkan asas hukum pertanahan secara keliru.
Ironisnya, barangkali hal ini dianggap sebagai
pemikiran yang “out of the box”(?), tetapi di
sisi lain tetap tidak berani menunjukkan sikap
objektif terhadap keberadaan masyarakat hukum
adat sesuai dengan Pasal 18B ayat (2) UUD NRI
Tahun 1945. Kiranya perlu cara berpikir reflektif
dengan dilandasi pemahaman yang mendalam dan
komprehensif tentang konsep, prinsip, dan asas-
asas hukum pertanahan dan bidang hukum terkait
yang relevan dalam merancang setiap kebijakan
pertanahan. Jika hal ini tidak ditempuh, kebijakan
pertanahan yang diterbitkan berpotensi kontra
produktif, tak implementatif dan tak bermanfaat
bagi siapa pun.
Buku ini disusun dengan mengumpulkan
berbagai tulisan maupun artikel yang barangkali
Maria SW Sumardjono | vii

dapat membantu untuk merefleksikan berbagai
kebijakan pertanahan saat ini, dengan harapan
bahwa kebijakan pertanahan ke depan dapat
disusun berdasarkan bangunan konsep dan asas
hukum pertanahan dan bidang hukum lain yang
terkait secara taat asas.
Selamat membaca.
Yogyakarta, 23 April 2020
Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono, SH., MCL., MPA
viii | Agenda yang Belum Selesai

DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR .......................................... iv

DAFTAR ISI ....................................................... v
DAFTAR BAGAN ...............................................
BAB I MASYARAKAT HUKUM ADAT DAN

HAK ULAYAT ..................................... 1
A. Pengakuan Hak Ulayat yang
Akomodatif........................................... 1
1. Pengakuan Menurut Pasal 18B
ayat (2) UUD Negara Republik
Indonesia 1945 dan Analoginya
dengan Pengakuan terhadap Bekas
Hak-hak Indonesia atas Tanah ....... 4
2. Analogi Pengakuan Hak Perorang-
an Atas Tanah (Bekas) Hak Milik
Adat terhadap Pengakuan Hak
Ulayat MHA..................................... 7
B. Hak Ulayat: Kembali ke Telaah Awal... 12
Maria SW Sumardjono | ix
1. Hak Ulayat: Kedaulatan MHA atas
Wilayah Tertentu ............................ 16
2. Objek Hak Ulayat ............................ 18
3. Subjek Hak Ulayat dan Kewenang-
annya ............................................... 22
4. Hubungan Hukum dengan Pihak
Ketiga .............................................. 30
C. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat
dan Hak Perorangan Warga Masyara-
kat Hukum Adat Berdasarkan Perda-
sus Provinsi Papua Nomor 23 Tahun
2008 dalam Konsepsi tentang Hak
Ulayat . ................................................. 32
1. Umum . ............................................ 32
2. Ragaan Konstruksi Hukum terkait
Tanah Negara, Tanah Hak, dan
Tanah (Hak) Ulayat dalam
Hubungan antara Negara dengan
Tanah dalam sistem Hukum Tanah
Nasional . ......................................... 37
3. Catatan terhadap Perdasus No. 23
Tahun 2008 ..................................... 48
4. Akselerasi Pendaftaran Tanah
dalam Wilayah Hak Ulayat MHA ... 52
x | Agenda yang Belum Selesai

BAB II PERMASALAHAN TANAH YANG
AKTUAL .............................................. 55
A. Pemantapan RUU Pertanahan . .......... 55
B. Pertaruhan RUU Pertanahan . ............ 68
C. “Omnibus Law” Sumberdaya Alam .... 80
D. Kompleksitas Tanah Negara ............... 86
E. RUU Cipta Kerja dan Pertanahan . ..... 93

BAB III ISU PERTANAHAN DALAM RUU
CIPTA KERJA .................................... 103
A. Pengantar . ........................................... 103
B. Analisis berbagai Isu Krusial terkait
dengan Pengaturan di bidang Perta-
nahan dalam RUU ............................... 108
1. Pengaturan tentang Pengadaan
Tanah (Pasal 120-121) .................... 108
2. Pengaturan terkait Perlindungan
Lahan Pertanian Pangan Berkelan-
jutan (PLP2B) .................................. 115
3. Pengaturan tentang Pertanahan .... 118
4. Isu Terkait Lainnya.......................... 129
C. Kesimpulan dan Rekomendasi ........... 141
DAFTAR PUSTAKA ........................................... 145

TENTANG PENULIS ......................................... 149
Maria SW Sumardjono | xi
DAFTAR BAGAN
Bagan 1. Ragaan Konstruksi Hukum terkait

Tanah Negara, Tanah Hak, dan
Tanah (Hak) Ulayat dalam Hubung-
an antara Negara dengan Tanah
dalam Sistem Hukum Nasional...... 37
Bagan 2. Hak Ulayat....................................... 46
Bagan 3. Pengakuan Keberadaan MHA dan
Hak Ulayat....................................... 47
Bagan 4. Kepastian Hukum Hak Ulayat........ 47
xii | Agenda yang Belum Selesai

BAB I
MASYARAKAT HUKUM ADAT

DAN HAK ULAYAT
A. Pengakuan Hak Ulayat yang Akomodatif*)

Sebagaimana layaknya setiap klaim atas sebi
dang tanah, ketika berbicara tentang hak ulayat
Masyarakat Hukum Adat (selanjutnya disebut
“MHA”), fokus utamanya adalah: (a) siapa subjek/
pemegang haknya; (b) di mana objeknya (letaknya,
luasnya, batas-batasnya); dan (c) apa hubungan
hukum antara subjek dengan objek tersebut.
Jika menyangkut tentang klaim orang atas
sebidang tanah, peraturan perundang-undangan
sudah cukup mengaturnya. Mengingat bahwa
*)
Disampaikan sebagai Pengantar pada FGD “Kondisi Aktual
Penguasaan Tanah Ulayat dan Implikasinya terhadap Kebijakan
Pengakuan dan Pendaftarannya”, FH UGM, Yogyakarta, 23
April 2019.
Maria SW Sumardjono | 1
menurut Pasal 2 UUPA dan ditegaskan lebih lanjut
dalam Penjelasan Umum II.2 itu terdapat 3 (tiga)
entitas tanah dalam hubungan hukum antara
negara dengan tanah; tampaknya yang sama sekali
belum tuntas adalah pembahasan tentang tanah
(hak) ulayat.
Ketidaktuntasan pembahasan itu antara
lain dapat dilihat pada: (a) fokus pembahasannya
adalah pada pengakuan keberadaan hak ulayat;
(b) mayoritas pembahasan dan/atau peraturan
perundang-undangan mengawali eksistensi hak
ulayat dengan penentuan subjek hak ulayat.
Pembahasan yang berkutat pada masalah teknis
itu kemudian menjebak alam pikiran menjadi
pertama, bahwa pengakuan itu merupakan
syarat keberadaan hak ulayat dan harus ada
wadah untuk pengakuan tersebut dalam bentuk
Peraturan Daerah (lihat berbagai peraturan
perundang-undangan yang mengatur tentang
hak ulayat MHA). Kedua, persyaratan tentang
keberadaan itu pada umumnya menafikan aspek
sosio-antropologis suatu MHA. Ketiga, belum
dipahaminya secara utuh tentang pemilahan hak
ulayat berdasarkan kewenangan yang dipunyai
oleh MHA-nya; bahwa ada hak ulayat yang kewe
2 | Agenda yang Belum Selesai

nangan MHA-nya berunsur publik sekaligus
privat, dan ada yang hanya berunsur privat
semata. Kelompok yang pertama mempunyai
kewenangan untuk mengatur secara bersama
hubungan hukum dan perbuatan hukum terkait
tanah ulayat yang bersangkutan. Kewenangan
privatnya ada pada penekanan bahwa hak ulayat
itu merupakan kepunyaan bersama. Adapun ke
lompok kedua menegaskan bahwa kewenangan
privat semata itu merupakan kewenangan untuk
bersama-sama menguasai dan memanfaatkan hak
bersama itu. Keempat, ketidaktepatan anggapan
bahwa objek hak ulayat itu hanya berupa tanah.
Hak ulayat sebagai ruang hidup MHA meliputi
tanah dan segala sesuatu yang ada di atas tanah
tersebut (hutan, tebat, dll). Kebuntuan dalam
siklus berpikir ini telah berdampak pada “maju-
mundurnya” upaya pengaturan tentang MHA
dalam bentuk Undang-Undang (selanjutnya dise
but UU) di suatu pihak, dan dipihak lain peraturan
perundang-undangan di bawah UU diterbitkan
sesuai dengan kepentingan sektoral yang sering
justru menimbulkan kebingungan (antara lain,
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala
Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015
Tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal Atas
Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat
yang berada dalam Kawasan Tertentu) atau juga
tidak kunjung mengaturnya secara tuntas dengan
alasan ”menunggu” UU terkait MHA (Peraturan
Presiden Nomor 88 Tahun 2017 tentang Penye
lesaian Penguasaan Tanah dalam Kawasan Hutan).
Bisa jadi, berputar-putarnya pembahasan ten
tang hak ulayat MHA berpangkal pada masalah:
apakah sebetulnya yang dimaksudkan dengan
“pengakuan” hak ulayat dalam Pasal 18B ayat
(2) UUD NRI Tahun 1945? Barangkali dengan
menggunakan cara berpikir analogi dengan meng
gunakan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
(selanjutnya disebut UUPA) dan peraturan pelak
sanaannya sebagai landasan hukum, dapat diusul
kan jalan keluarnya.
1. Pengakuan Menurut Pasal 18B ayat (2) Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945
dan Analoginya dengan Pengakuan terhadap
Bekas Hak-hak Indonesia atas Tanah.
Pasal 18B ayat (2) menyebutkan bahwa Negara
mengakui serta menghormati kesatuan-kesatuan

MHA beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang
masih hidup dan sesuai dengan prinsip NKRI”
Dari rumusan tersebut makna “pengakuan”
oleh Negara adalah dalam arti “declaratoir”, yakni
menyatakan sesuatu yang sudah ada.
Bagaimana analoginya dengan bekas hak-hak
Indonesia atas tanah, atau lebih sering disebut
sebagai (bekas) hak milik adat? UUPA, melalui
Pasal II, Pasal VI, Pasal VII dan Pasal IX ketentuan
Konversi, telah mendeklarasikan/menyatakan bah
wa dengan berlakunya UUPA, hak-hak atas tanah
adat dengan nama apapun demi hukum, menjadi
Hak Milik atau Hak Pakai sesuai ketentuan UUPA.
Intinya adalah, UUPA mengakui bahwa hak atas
tanah adat yang dipunyai oleh orang perseorangan
itu sudah ada sebelum terbitnya UUPA dan
dengan terbitnya UUPA, hak-hak sedemikian itu
dikonversi atau dirubah menjadi Hak Milik atau
Hak Pakai sesuai UUPA.
Bagaimana UUPA menindaklanjuti pengakuan
tersebut dalam rangka menghormati hak atas
tanah dari orang perseorangan tersebut agar
terhindar dari gangguan pihak lain dan dengan
demikian pemegang hak dapat menjalankan
hak dan kewajibannya sesuai kewenangan yang
melekat pada isi hak atas tanahnya tersebut?
Hal ini dapat dilihat pada Peraturan Menteri
Pertanahan dan Agraria Nomor 2 Tahun 1962
tentang Penegasan Konversi dan Pendaftaran
Bekas Hak-Hak Indonesia Atas Tanah (selanjutnya
disebut PMPA 2/1962).
Tujuan utama PMPA adalah penuntasan proses
administrasi hak atas tanah adat tersebut. Hak atas
tanahnya sudah ada, tetapi proses administrasinya
perlu dituntaskan. Belum didaftarkannya hak atas
tanah adat itu tidak meniadakan keberadaannya.
Secara garis besar, sebagai tindak lanjut Ketentuan
Konversi terkait, PMPA 2/1962 membedakan an
tara penegasan hak dan pengakuan hak. Meka
nisme penegasan hak ditempuh jika hak-hak adat
itu telah diuraikan dalam sesuatu surat hak tanah
yang dibuat berdasarkan peraturan tertentu, dan/
atau jika hak itu tidak diuraikan dalam suatu surat
tanah, maka permohonan penegasan disertai de
ngan tanda bukti hak (surat pajak hasil bumi/
Verponding Indonesia atau bukti surat pemberian
hak oleh instansi yang berwenang (Pasal 2 dan
Pasal 3 PMPA 2/1962).

Bagaimana jika di atas hak tersebut tidak
ada atau tidak ada lagi tanda bukti haknya? Pasal
7 PMPA 2/1962 memberikan jalan keluar, yakni
atas permohonan yang bersangkutan diberikan
pengakuan hak berdasarkan hasil pemeriksaan
Panitia A yang kemudian setelah diumumkan tidak
ada keberatan terkait haknya, siapa yang empunya
maupun letak, luas dan batas-batas tanahnya.
Dengan perkataan lain, terpenuhi kelengkapan
data yuridis dan data fisik bidang tanah yang
bersangkutan. Mekanisme penegasan dan penga
kuan hak ini kemudian ditegaskan dalam Pera
turan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang
Pendaftaran Tanah (selanjutnya disebut PP
24/1997).
2. Analogi Pengakuan Hak Perorangan Atas Tanah

(Bekas) Hak Milik Adat terhadap Pengakuan Hak
Ulayat MHA
Tiga hal dapat disimpulkan dari proses dan
mekanisme konversi hak adat atas tanah dengan
terbitnya UUPA, yakni
1. Hak tanah adat itu sudah ada sebelum
terbitnya UUPA dan kenyataan itu diakui oleh
UUPA melalui Ketentuan Konversi.
2. Untuk menghormati hak yang sudah ada itu,
maka keberadaannya ditindaklanjuti dengan
pendaftaran haknya, melalui mekanisme
“penegasan hak” atau “pengakuan hak”. Be
lum didaftarkannya hak atas tanah itu tidak
meniadakan haknya. Pendaftaran tanah ber
fungsi untuk menuntaskan proses adminis
trasinya.
3. Dalam praktiknya, jika semula proses pen
daftaran haknya ditempuh atas inisiatif pemo
hon, dalam perkembangannya melalui pen
daftaran tanah sistematis pemerintah dapat
mengambil inisiatif untuk pendaftarannya.
Bagaimana jika konsepsi tentang pengakuan
terhadap hak-hak atas tanah adat yang dipunyai
oleh orang perseorangan itu diterapkan untuk
pengakuan hak ulayat MHA? Bertumpu pada tiga
hal penting yang disimpulkan di atas dan konsep
pengakuan hak menurut PMPA dan peraturan
perundang-undangan terkait, tampaknya terha
dap pengakuan hak ulayat dapat ditempuh meka
nisme serupa.
Pertama, Pasal 18B ayat (20) sebagaimana
UUPA, mengakui keberadaan hak ulayat MHA
yang sudah ada sebelum Proklamasi 17 Agustus

1945. Kedua, untuk penuntasan pengakuan
MHA, dapat dilakukan atas inisiatif MHA yang
bersangkutan dan/atau atas inisiatif pemerintah
daerah. Kepastian tentang subjek hak ulayat
ditempuh melalui proses sosio-anthropologis, dan
tidak melulu melalui proses yang yuridis-meka
nistis. Harus ditempuh dua pendekatan itu untuk
menemukenali subjek hak ulayat sesuai dengan
realitas yang ada.
Inisiatif MHA dapat berujung pada pen
daftaran tanah ulayat yang dapat berupa: (1)
sertifikat hak milik bersama atas tanah ulayat yang
berunsur privat belaka; atau (2) pendaftaran tanah
yang tidak berbentuk sertifikat terhadap tanah
ulayat yang berunsur publik dan privat. Dalam
Pasal 5 ayat (2) Peraturan Menteri Negara Agraria/
Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5
Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian
Masalah Hak Ulayat MHA (selanjutnya disebut
Permenag/Kepala BPN 5/1999), disebutkan bahwa
keberadaan tanah ulayat MHA yang masih ada
dinyatakan dalam peta dasar pendaftaran tanah
dengan membubuhkan suatu tanda kartografi dan
apabila memungkinkan menggambarkan batas-
batas serta mencatatnya dalam daftar tanah.
Ketiga, jika pengakuan hak milik adat kepu
nyaan orang perorangan itu dituangkan dalam
sertifikat, maka terhadap hak ulayat yang berunsur
privat belaka, pengakuan dituangkan dalam ser
tifikat tanah (milik) bersama.
Bagaimana dengan tanah ulayat yang berunsur
publik sekaligus privat? Karena hak ulayat ini berisi
kewenangan untuk mengatur hubungan hukum
dan perbuatan hukum terkait hak ulayatnya
yang meliputi wilayah tertentu yang merupakan
yurisdiksinya, maka kiranya dapat dipahami jika
disamping keberadaannya dicatat dalam daftar
tanah, deklarasi tentang subjek (MHA) dan objek
hak ulayat (letak, luas, dan batas-batasnya) dapat
dituangkan dalam bentuk Keputusan Kepala
Daerah karena sudah menunjuk subjek dan objek
hak ulayat tersebut. Bagaimana dengan Peraturan
Daerah (selanjutnya disebut Perda) tentang Hak
Ulayat? Sebagai catatan dapat dikemukakan bahwa
Perda/Peraturan Kepala Daerah (selanjutnya dise
but Perkada) itu bersifat mengatur, dengan demi
kian materi muatannya menyatakan hal-hal yang
umum terkait hak ulayat.
Jika MHA dan/atau Pemerintah Daerah siap
untuk melaksanakan proses pengakuan MHA

secara partisipatif maka tidak ada masalah ketika
seluruh proses itu telah ditempuh kemudian
dikuatkan dengan Surat Keputusan (selanjutnya
disebut SK) Kepala Daerah, khususnya untuk hak
ulayat yang beraspek publik sekaligus privat.
Terkait dengan Pendaftaran Tanah Sistematik
Lengkap (selanjutnya disebut PTSL) yang objeknya
tanah ulayat, dapat dimaknai sebagai “jembatan”
untuk pengakuan hak ulayat MHA melalui pen
dekatan identifikasi objek yang dilengkapi dengan
pengenalan subjek hak ulayat. Proses ini bersifat
menyatukan, tanpa harus bertahan pada keharusan
pengakuan subjeknya terlebih dahulu. Ada dua
catatan terkait PTSL dengan objek tanah ulayat.
Pertama, seyogianya tidak perlu menunggu
Perda untuk menindaklanjuti pemetaan objeknya.
Bekerjasama dengan pemerintah daerah, proses
ini dapat didorong, baik berujung pada SK Kepala
Daerah tentang hak ulayat MHA tertentu yang
dilampiri dengan peta Hak Ulayat, maupun yang
berujung pada sertifikat tanah milik bersama MHA
yang berunsur privat belaka.
Kedua, hendaknya dipahami bahwa hak Ulayat
MHA itu sudah ada sejak sebelum Proklamasi 17
Agustus 1945; Konstitusi menegaskan bahwa
negara mengakui Hak Ulayat yang sudah ada
itu. Perda/Perkada/SK Kepala Daerah itu tidak
menjadikan hak ulayat itu ada (konstitutif), tetapi
hanya menyatakan (declaratoir) bahwa hak ulayat
sudah ada walaupun tanpa melalui Perda/Perkada/
Keputusan Kepala Daerah. Keputusan Kepala
Daerah bagi hak ulayat yang beraspek publik dan
privat, atau sertifikat tanah milik bersama MHA
bagi hak ulayat yang beraspek privat belaka itu
merupakan penuntasan proses administrasi pe
ngakuan MHA.
B. Hak Ulayat: Kembali ke Telaah Awal*)

Pertanyaan pertama ketika membaca tema
dan subtema seminar adalah, apakah kita berbicara
dalam bahasa yang sama ketika berpikir tentang
hak ulayat secara utuh?
Pilihan tema dan subtema mengisyaratkan
bahwa fokus bahasan adalah “tanah ulayat” (karak
teristik, subjek, objek, permasalahan, dan solusi);
secara lebih rinci yang diharapkan muncul dalam
*)
Pokok-Pokok pikiran disampaikan dalam Seminar Nasional “Ka
rakteristik Subjek, Objek, dan Permasalahan dan Solusi Tanah
Ulayat/Adat dalam Pembangunan Pertanahan,” diselenggarakan
oleh STPN,Yogyakarta,16 Juli 2019.

Seminar Nasional (selanjutnya disebut Semnas)
adalah pendaftaran tanah ulayat, pemanfaatannya
untuk berbagai kepentingan pembangunan,
penataan ruang, dan konflik tanah ulayat.
Pilihan fokus ”tanah ulayat” ini disadari atau
tidak mengisyaratkan pendekatan sektoral dalam
berpikir tentang hak ulayat. Bagi Kementerian
Agraria dan Tata Ruang (selanjutnya disebut ATR/
BPN), bidang pertanahan memang merupakan
tugas dan fungsinya dan urusan terkait tanah
ulayat itu merupakan isu strategis.
Namun demikian, apakah masih tersedia
ruang pikir untuk menelaah kembali tentang hak
ulayat secara komprehensif sebelum “memilahnya”
sesuai dengan kepentingan internal masing-ma
sing sektor?
Berpikir komprehensif dan reflektif tentang
hak ulayat itu diperlukan ketika hampir semua
pembicaraan tentang hak ulayat sudah terkotak-
kotak dalam bingkai pemikiran yang “tidak saling
sapa” dengan segala dampaknya.
Kotak-kotak itu misalnya, bisa berdasarkan
bidang hukum (hukum dan anthropologi-sosio
logi), kepentingan (politik, bisnis, dll), juga dari
segi kewenangan penguasaan dan pemanfaatannya
(sektoral).
Sektoralisme pengaturan Sumber Daya Alam
(selanjutnya disebut SDA) termasuk didalamnya
menyangkut MHA, sudah diamanatkan agar sege
ra dilakukan harmonisasi terhadapnya melalui
Ketetapan MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tentang
Pembaruan Agraria dan Pengelolaan SDA (selan
jutnya disebut TAP MPR RI No. IX/2001).
Kajian komprehensif tentang tumpang tindih,
bahkan pertentangan antar berbagai UU Sektoral
itu telah diinisiasi, difasilitasi dan diterbitkan
oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (selanjutnya
disebut KPK). Hasilnya dapat dijadikan rujukan
dalam meminimalisasi sekat-sekat sektoralisme
perundang-undangan SDA - LH (Lingkungan
Hidup), terlebih dengan adanya putusan MK
terkait uji materi berbagai UU sektoral tersebut.
Walaupun komitmen nyata untuk menempuh
upaya harmonisasi belum tampak, seyogianya
pembahasan tentang hak ulayat tidak dilakukan
dengan cara mengulang kesalahan di masa yang
lalu. Khusus terkait dengan pengaturan hak
ulayat, dari hasil kajian tersebut, UU sektoral tidak
menjamin rasa keadilan bagi MHA, khususnya

terkait perlindungan haknya sebagaimana tampak
dalam UU di kelompok perhutanan, pertanian dan
perkebunan, serta kelompok pertambangan dan
energi.1
Pendekatan sektoralistik yang menjadi fokus
seminar (tanah ulayat) berpotensi memicu sektor
di luar pertanahan untuk berpikir dan menyusun
peraturan sesuai dengan “bagiannya” yang bisa
jadi tak sejalan dengan konsepsi yang utuh tentang
hak ulayat. Sebagai contoh, bisa jadi orang berpikir
bahwa masalah tentang tanah ulayat itu tidak ada
kaitannya atau terpisah dengan masalah tentang
hutan ulayat/hutan adat.2
Untuk meminimalisasi pendekatan sektoral
dalam pembahasan tentang hak ulayat, uraian
berikut dibagi dalam beberapa bagian, yakni: (1)
pengertian hak ulayat; (2) objek hak ulayat; (3)
subyek hak ulayat dan kewenangannya; dan (4)
hubungan hukum dengan pihak ketiga.

1
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), “Kajian Harmonisasi
Undang-Undang di Bidang SDA-LH” Jakarta, 2018.

2
Dalam Penjelasan Pasal 5 ayat (1) UU No.1 Tahun 1999 tentang
Kehutanan disebutkan bahwa hutan adat itu sebelumnya
disebut hutan ulayat, hutan marga, atau sebutan lainnya.
1. Hak Ulayat: Kedaulatan MHA atas Wilayah
Tertentu
Dalam berbagai definisi tentang hak ulayat,
pada umumnya ditekankan bahwa hak ulayat itu
menunjuk pada wilayah tertentu.
Pasal 1 butir 1, Permenag/Kepala BPN 5/1999
merumuskan hak ulayat sebagai berikut: ”Hak
Ulayat dan yang serupa itu dari MHA (untuk
selanjutnya disebut hak ulayat) adalah kewenangan
yang menurut hukum adat dipunyai oleh MHA
tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan
lingkungan hidup para warganya untuk mengambil
manfaat dari SDA, termasuk tanah dalam wilayah
tersebut, bagi kelanjutan hidup dan kehidupannya,
yang timbul dari hubungan secara lahiriah dan
batiniah turun-temurun dan tidak terputus antara
MHA tersebut dengan wilayah yang bersangkutan”
(garis bawah oleh penulis).
Dari definisi tersebut dapat dicatat beberapa
hal penting, yaitu:
1) bahwa wilayah tertentu tersebut dengan se
gala isinya yang terdapat di atasnya adalah
“ruang hidup” atau Lebensraum bagi MHA
yang bersangkutan.

2) bahwa MHA mempunyai kewenangan untuk
mengatur secara bersama-sama pengelolaan
dan pemanfaatan SDA yang terdapat dalam
wilayah tersebut.
3) kewenangan itu timbul dari hubungan yang
tidak terputus anatara MHA dengan wilayah
tertentu.
Pengertian hak ulayat yang serupa dengan
definisi tersebut di atas juga dirumuskan dalam
Pasal 1 huruf s Undang-Undang Nomor 21 Tahun
2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi
Papua (selanjutnya disebut UU 21/2001) sebagai
berikut:
“Hak Ulayat adalah hak persekutuan yang
dipunyai oleh MHA tertentu atas suatu wilayah
tertentu yang merupakan lingkungan hidup para
warganya, yang meliputi hak untuk memanfaatkan
tanah, hutan, air serta isinya sesuai dengan
peraturan perundangan-undangan”(garis bawah
oleh penulis).
Dalam definisi tersebut di atas, penggunaan
istilah “hak persekutuan” menekankan bahwa hak
ulayat itu merupakan hak bersama MHA tertentu
(dan jelas bukan hak individual) untuk meman
faatkan SDA yang berada di wilayah tertentu.
Berdasarkan definisi hak ulayat tersebut,
diperoleh pemahaman bahwa hak ulayat itu
menunjuk pada suatu wilayah tertentu, sebagai
ruang hidup MHA yang dengan kewenangannya
mempunyai hak untuk mengambil manfaat SDA
dalam wilayah itu.
2. Objek Hak Ulayat

Kewenangan MHA untuk mengatur dan me
manfaatkan secara bersama-sama SDA yang ter
dapat di atas wilayah tertentu itu berlaku atas
tanah yang sudah maupun yang belum diusahakan;
perairan (termasuk sungai dan jalur-jalur sepan
jang pantai), tanaman yang tumbuh secara alamiah
(hutan) serta satwa yang hidup liar.3
Berbagai penelitian menunjukkan bahwa
titik sentral kehidupan MHA adalah wilayah seba
gai ruang hidupnya. Sebagaimana dilaporkan da
lam penelitian Godlief JW Kawer, wilayah adat
MHA Nambluong, kelompok suku Nimboran
di kampung Berap dikelompokkan menjadi dua
kelompok besar, yakni: (1) tempat berburu dan

3
Maria SW Sumardjono, “Puspita Serangkum, Aneka Masalah
Hukum Agraria”, Andi Offset, Yogyakarta, 1982.

mencari makan, dibagi dalam pembagian wilayah
berdasarkan: a) jenis hutan (ada 4 jenis); dan b)
berdasarkan potensi dan permukiman terdiri dari
15 jenis mulai dari wilayah dataran tinggi, kaki
gunung, lembah, dan seterusnya sampai dengan
lokasi pemukiman. (2) wilayah tempat berkebun/
lahan pertanian dan perkebunan yang dibagi
dalam: a) untuk pemanfaatan sehari-hari terdiri
dari 9 jenis kebun; dan b) wilayah yang digunakan
untuk fasilitas umum (jalan, jalan raya, jalan
setapak, dan jembatan).4
Di kalangan suku Arfak, Papua Barat, dila
porkan tentang pola penggunaan tanah berda
sarkan penataan ruang MHA terdiri dari: (1)
kawasan budidaya yang terdiri dari kawasan
permukiman, perladangan/kebun, dan kawasan
untuk berburu, meramu, dan sumber bahan obat-
obatan tradisional; (2) kawasan konservasi yakni
kawasan hutan yang masih asli; dan (3) kawasan
lainnya mulai dari pegunungan, pesisir sampai tepi

4
Godlief J. William Kawer, “Studi Tenurial Komunitas Masya
rakat Adat Nambluong Kampung Berap, Distrik Nimboran,
Kabupaten Jayapura”, Laporan Penelitian, CIFOR, Bogor, 2006,
hlm.46-48.
sungai/danau.5
Dalam literatur tidak dijumpai bahwa kewe
nangan untuk memanfaatkan SDA oleh MHA itu
termasuk SDA yang terdapat di dalam bumi (lihat
definisi Ter Haar, misalnya). Hal ini masuk akal
karena berdasarkan asas pemisahan horizontal
maka hak ulayat itu berlaku atas SDA yang berada
di atas wilayah tersebut.
Bagaimana dengan SDA yang berada di dalam
bumi yang berada dalam wilayah MHA yang
bersangkutan? Pasal 8 UUPA menggariskan bahwa
kekayaan alam yang terkandung di dalam bumi
tidak termasuk dalam kewenangan pemegang hak
atas tanah. Demikian pula, ditegaskan oleh MK
melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 01-
021-022/PUU-I/2003 tentang Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan
(selanjutnya disebut UU 20/2002), bahwa cabang
produksi yang penting dan menguasai hayat
hidup orang banyak dikuasai oleh negara. MK
menjabarkan frasa ”cabang produksi yang penting

5
Robert K.R. Hammar, “Implikasi Penataan Ruang terhadap
Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat di Kabupaten Manokwari
Provinsi Papua Barat”, Ringkasan Disertasi Program Pasca
Sarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta,
2011, hlm. 84.

dan menguasai hajat hidup orang banyak” itu
dalam 3 (tiga) kriteria. Dengan demikian, SDA yang
terdapat di dalam bumi utamanya pertambangan
mineral, minyak, gas, batubara, dan sumber daya
energi potensial lainnya, tidak termasuk dalam
objek hak ulayat MHA. Namun demikian, MHA
yang bersangkutan berhak untuk memperoleh
manfaat dan pembagian keuntungan dari alokasi
dan pemanfaatan SDA di dalam bumi yang berada
diwilayah MHA tersebut.6
Oleh karena tanah, air/perairan, hutan, dan
lain-lain itu merupakan objek hak ulayat yang
terdapat dalam wilayah suatu MHA, seyogianya
cara berpikir komprehensif yang dikedepankan
ketika berbicara tentang hak ulayat. Dengan demi
kian, diharapkan bahwa pemahaman dan penga
turan tentang hak ulayat MHA yang terkotak-
kotak itu dapat diminimalisasi karena berpotensi
mendorong sektor-sektor untuk mengatur penge
lolaan dan pemanfaatan “sebagian” dari SDA di
atas wilayah MHA sesuai kepentingan sektor ma
sing-masing, yang belum tentu harmonis dengan
kepentingan sektor lain, dan yang jelas berdampak

6
Maria SW Sumardjono, “Hak Masyarakat Hukum Adat,” Opini
SKH Kompas, 19 Juni 2013.
terhadap keadilan terkait dengan perlindungan
hukum bagi/MHA yang merupakan subjek hak
yang berwenang atas pemanfaatan SDA dalam
wilayah tertentu itu.
Sebagai catatan, bahwa ketika berbicara
tentang hak ulayat itu pada umumnya fokusnya
adalah hak ulayat yang berada di daratan. Seyo
gianya tidak dilupakan bahwa pada wilayah
tertentu Negara Kesatuan Republik Indonesia (se
lanjutnya disebut NKRI) dikenal, hidup, dan ber
langsung hak ulayat laut.7
3. Subjek Hak Ulayat dan Kewenangannya

a. Subyek Hak Ulayat
Berbagai peraturan perundang-undangan
tentang hak ulayat mengatur tentang kriteria
keberadaan MHA sebagai subjek hak ulayat.
Untuk menyebut beberapa UU sebelum Putusan
Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012
misalnya, hal tersebut diatur dalam Pasal 67
ayat (1) Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999

7
Ary Wahyono et.al, “Hak Ulayat Laut di Kawasan Timur Indo
nesia,” Media Pressindo, Jakarta, 2000; Daud Djubedi,” Pene
rapan Hak Ulayat Laut MHA Dalam Perspektif Otonomi Daerah
di Kabupaten Halmahera Selatan”, Tesis, Sekolah Pasca Sardjana
UGM, Yogyakarta, 2008.

tentang Kehutanan (selanjutnya disebut UU
41/1999). Khususnya dalam Penjelasan 67 ayat (1)
UU 41/1999 disebutkan tentang unsur-unsur yang
menentukan keberadaan MHA, yakni:
(a) masyarakatnya masih dalam bentuk paguyub
an (rechtsgemeenschap);
(b) ada kelembagaan dalam bentuk perangkat
penguasa adatnya;
(c) ada wilayah hukum adat yang jelas;
(d) ada pranata dan perangkat hukum, khususnya

peradilan adat, yang masih ditaati; dan
(e) masih mengadakan pemungutan hasil hutan
di wilayah hutan sekitarnya unyuk pemenuhan
kebutuhan hidup sehari-hari.
Jelas bahwa jiwa/semangat Penjelasan Pasal
67 ayat (1) UU 41/1999 itu adalah mempersulit
pengakuan masyarakat hukum adat, utamanya
terkait dengan syarat (d) “ada pranata dan perang
kat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih
ditaati” (apakah yang dimaksud dengan peradilan
adat disini?) dan syarat (e) “masih mengadakan
pemungutan hasil hutan di wilayah hutan seki
tarnya untuk pemenuhan kebutuhan sehari-hari”.
Bagaimana bila masyarakat hukum adat tidak
bisa lagi memungut hasil hutannya karena hutan
(adat) mereka sudah dikuasai oleh pihak lain baik
dengan izin resmi yang diterbitkan oleh instansi
kehutanan atau tanpa izin?
Hal ini sangat mungkin terjadi karena sebelum
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/
PUU-X/2012 hutan adat termasuk dalam kategori
hutan negara sehingga instansi Kehutanan dapat
dan sudah memberikan izin, bahkan sudah pula
diberikan suatu hak atas tanah kepada pihak lain
di atas hutan yang bisa jadi merupakan hutan
ulayat MHA yang bersangkutan.
Singkat kata, Penjelasan Pasal 67 ayat (1) UU
41/1999 jelas bertentangan dengan semangat
konstitusi untuk menghormati, melindungi, dan
memenuhi hak masyarakat hukum adat atas hutan
adatnya.
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007
tentang Pengusahaan Wilayah Pesisir dan Pulau-
Pulau Kecil (selanjutnya disebut UU PWP-3K)
merumuskan masyarakat (hukum) adat dalam
Pasal 1 butir 33 sebagai berikut: “Masyarakat adat
adalah kelompok Masyarakat Pesisir yang secara
turun temurun bermukim di wilayah geografis

tertentu karena adanya ikatan pada asal usul
leluhur, adanya hubungan yang kuat dengan
Sumber Daya Pesisir dan Pulau-pulau Kecil, serta
adanya sistem nilai yang menentukan pranata
ekonomi, politik, sosial, dan hukum.
Definisi tentang MHA yang mirip dengan
definisi UU PWP-3K adalah definisi yang dimuat
dalam Pasal 1 butir 31 Undang Undang Nomor 32
Tahun 2009 tentang Pengelolaan dan Perlindungan
Lingkungan Hidup (selanjutnya disebut UULH).
Masyarakat hukum adat adalah kelompok masya
rakat yang secara turun temurun bermukim diwi
layah geografis tertentu karena adanya ikatan
pada asal usul leluhur, adanya hubungan yang kuat
dengan lingkungan hidup, serta adanya sistem
nilai yang menentukan pranata ekonomi, politik,
sosial, dan hukum.
Diantara tiga UU tersebut, tindak lanjut penga
turan tentang kriteria keberadaan MHA diwu
judkan dalam suatu Pedoman yang diterbitkan
oleh Kementerian Lingkungan Hidup (selanjutnya
disebut Kementerian LH) pada tahun 2011 tentang
“Pedoman Tata Cara Inventarisasi Pengakuan
Keberadaan MHA, Kearifan Lokal, dan Hak-hak
Masyarakat yang terkait dengan Pengelolaan dan
Perlindungan LH.”
Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
35/PUU-X/2012, penjabaran kriteria tentang
MHA dimuat dalam Undang-Undang Nomor 6
Tahun 2014 tentang Desa (selanjutnya disebut UU
Desa). Dalam konteks desa adat, MHA yang bisa
ditetapkan sebagai desa adat adalah MHA yang
memenuhi syarat-syarat berikut:
a) Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak
tradisionalnya secara nyata masih hidup, baik
yang bersifat teritorial, genealogis, maupun
yang bersifat fungsional;
b) Kesatuan masyarakat hukum adat beserta
hak tradisionalnya dipandang sesuai dengan
perkembangan masyarakat; dan
c) Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak
tradisionalnya sesuai dengan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia
Pasal 92 ayat (2) menyebutkan bahwa kesatuan
masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya
yang masih hidup, sebagaimana dimaksud pada
Pasal 97 (1), huruf a harus memiliki wilayah dan
paling kurang memenuhi salah satu atau gabungan

unsur-unsur sebagai berikut: (garis bawah oleh
penulis)
a. Masyarakat yang warganya memiliki perasaan
bersama dalam kelompok;
b. Pranata pemerintah adat;
c. Harta kekayaan dan/atau benda adat; dan/
atau
d. Perangkat norma hukum adat
Pasal 93 ayat (3) menyebutkan bahwa “Kesa
tuan masyarakat hukum adat beserta hak tra
disionalnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
huruf b dipandang sesuai dengan perkembangan
masyarakat apabila:
a. Keberadaannya telah diakui berdasarkan un
dang-undang yang berlaku sebagai pencer
minan perkembangan nilai yang dianggap
ideal dalam masyarakat dewasa ini, baik
undang-undang yang bersifat umum maupun
bersifat sektoral; dan
b. Substansi hak tradisional tersebut diakui dan
dihormati oleh warga kesatuan masyarakat
yang bersangkutan dan masyarakat yang lebih
luas serta tidak bertentangan dengan hak
asasi manusia.
Pasal 97 ayat (4) menyatakan bahwa “Suatu
kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak
tradisionalnya sebagaimana dimaksud pada ayat
(10) huruf c sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia apabila masyarakat hukum
adat tersebut tidak mengganggu keberadaan
Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai se
buah kesatuan politik dan kesatuan hukum yang:
a. Tidak mengancam kedaulatan dan integritas
Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan
b. Subtansi norma hukum adatnya sesuai dan
tidak bertentangan dengan ketentuan pera
turan perundang-undangan.
Sebagai catatan, diantara berbagai kriteria
keberadaan MHA, pengaturannya dalam UU Desa
memungkinkan untuk menerapkan sebagian dari
berbagai kriteria tersebut [Pasal 92 ayat (2)] dalam
rangka penetapan keberadaan MHA.
Secara yuridis-formal pengaturan tentang
kriteria keberadaan MHA tersebut dapat dikatakan
mencukupi karena mencakup tentang subjek,
objek, dan kewenangan yang dipunyai oleh subjek.
Namun demikian untuk operasionalisasinya
di lapangan tidaklah sederhana. Pedoman yang

diterbitkan oleh Kementerian LH tahun 2011
tampaknya tidak dimanfaatkan sesuai dengan
harapan. Menemukenali MHA di lapangan memer
lukan kerja-kerja yang penyelesaiannya tidak dapat
ditentukan berdasarkan target karena komplek
sitasnya. Diperlukan suatu pedoman untuk mener
jemahkan kriteria legal- formal tersebut untuk
menemukenali MHA bersama dengan ruang hidup
dan hak pemanfaatan yang dipunyainya. Pedoman
penelitian lapangan tentang MHA beserta objek
hak dan jenis haknya dapat dijumpai dalam
Pedoman Pengumpulan Data sebagaimana ditulis
oleh Yando Zakaria.8
Ketika pedoman telah tersedia, sumberdaya
manusia pelaksana kajian haruslah benar-benar
memahami metodologi yang sudah ditetapkan dan
mampu mengeksekusinya di lapangan.
b. Kewenangan MHA, Pengakuan Hak

Ulayat dan Kepastian Hukum atas
Hak Ulayat
Uraian lengkap tentang ketiga isu tersebut
dimuat dalam tulisan “Pengakuan Hak Ulayat yang

8
R. Yando Zakaria, “Etnografi Tanah Adat, Konsep-konsep Dasar
dan Pedoman Kajian Lapangan” ARC Books, Jakarta, 2018.
Akomodatif” oleh penulis.9
4. Hubungan Hukum dengan Pihak Ketiga

Penjabaran lebih lanjut Pasal 2 UUPA dalam
hubungan antara Negara dengan tanah menunjuk
adanya 3 (tiga) entitas, yakni tanah negara, tanah
ulayat, dan tanah hak. Dalam RUU Pertanahan
dirumuskan bahwa di atas tanah ulayat MHA dapat
diberikan suatu hak atas tanah, dengan perjanjian
yang berbentuk otentik antara pihak ketiga dengan
MHA yang bersangkutan, sesuai dengan tata cara
hukum adat MHA yang bersangkutan.
Dengan demikian tidak diperlukan lagi proses
pelepasan tanah hak ulayat untuk selama-lamanya
jika di atas tanah ulayat tersebut disepakati untuk
diberikan suatu hak atas tanah kepada pihak
ketiga.
Gagasan ini sebenarnya sudah diangkat oleh
Permenag/Kepala BPN 5/1999, yakni dalam Pasal
4 ayat (2) terkait dengan “penyerahan penggunaan
tanah untuk jangka waktu tertentu”. Dengan
demikian rumusan dalam RUUP merupakan

9
Maria SW Sumardjono,” Pengakuan Hak Ulayat yang Akomoda
tif”. Pengantar FGD” Kondisi Aktual Penguasaan Tanah Ulayat
dan Implikasinya terhadap Kebijakan Pengakuan dan Pendaf
tarannya,”Yogyakarta, 23 April 2019.

tindak lanjut Pasal 4 ayat (2) Permenag/Kepala
BPN 5/1999 tersebut.
Penutup
Keluaran yang diharapkan dari seminar
nasional ini adalah tersedianya bahan sebagai
rekomendasi bagi penyusunan kebijakan terkait
Hak Ulayat MHA. Hendaknya cara berpikir
komprehensif yang digunakan ketika berbicara
tentang hak ulayat. Pembicaraan tentang tanah
ulayat seyogianya dimaksudkan sebagai tanah
yang berada diseluruh wilayah MHA tertentu.
Penyusunan kebijakan dalam semua bentuk
peraturan perundang-undangan wajib dilandasi
dengan suatu naskah kebijakan (policy paper)
berupa hasil kajian normatif maupun empiris
terkait fokus kebijakan yang bersangkutan.
Pemahaman yang utuh terhadap isu pokok yang
hendak diatur memerlukan penguasaan terkait
konsep dan asas-asasnya sebelum menuangkan
normanya dalam rumusan peraturan perundang-
undangan. Tanpa naskah kebijakan, tidak akan
jelas benang merah suatu kebijakan karena tidak
disertai kajian tentang falsafah yang melandasinya,
harmonisasinya dengan peraturan perundang-
undangan terkait, dan dampak sosialnya jika
peraturan perundang-undangan tersebut berlaku
dalam masyarakat.
Jika suatu peraturan perundang-undangan
disusun tanpa landasan dalam bentuk naskah
kebijakan (apapun sebutannya), tidak mustahil
akan menuai dua hal, yakni diragukan kesahihan/
kepastian hukumnya dan berpotensi menjadi
“aturan di atas kertas belaka”, atau menuai resis
tensi relatif keras untuk tidak dilanjutkan pro
sesnya atau direvisi.
C. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan

Hak Perorangan Warga Masyarakat Hukum
Adat Berdasarkan Peraturan Daerah Khusus
Provinsi Papua Nomor 23 Tahun 2008 dalam
Konsepsi tentang Hak Ulayat*)
1. Umum
a. Pengertian dan Ruang Lingkup Hak
Ulayat
Hak ulayat menurut batasan dalam Pasal 1
huruf s UU 21/2001 adalah “hak persekutuan yang
*)
Makalah disampaikan dalam Semiloka “Quo Vadis Pengaturan
Pertanahan di Tanah Papua,” diselenggarakan oleh Pemerintah
Provinsi Papua, Jayapura,22 Juli 2019.

dipunyai oleh MHA tertentu atas suatu wilayah
tertentu yang merupakan lingkungan hidup para
warganya, yang meliputi hak untuk memanfaatkan
tanah, hutan, air serta isinya sesuai dengan
peraturan perundang-undangan” (garis bawah
oleh penulis).
Berdasarkan definisi di atas terma hak ulayat
menunjuk pada tiga hal, yaitu:
(1) Subjek hak ulayat adalah MHA sebagai perse
kutuan;
(2) MHA tertentu itu mempunyai kedaulatan
atas wilayah tertentu sebagai ruang hidup
(Lebensraum) untuk mengambil manfaat dari
SDA yang ada di atas wilayah tertentu itu;
(3) Di dalam wilayah tertentu itu terdapat tanah,
hutan, air, dan SDA yang ada di atasnya (objek
hak ulayat).
Dua hal harus dicatat terkait dengan objek
hak ulayat.
Pertama, jika disebut tentang tanah ulayat
hendaknya dimaknai sebagai “seluruh bidang
tanah yang berada dalam wilayah tertentu suatu
MHA tertentu”. Dengan demikian, tanah, hutan,
dan perairan adalah bagian dari kesatuan wilayah
MHA tertentu yang disebut sebagai hak ulayat.
Kedua, bagaimana dengan SDA yang berada
di dalam bumi yang berada dalam wilayah MHA
yang bersangkutan?
Pasal 8 UUPA menggariskan bahwa kekayaan
alam yang terkandung di dalam bumi tidak
termasuk dalam kewenangan pemegang hak atas
tanah. Demikian pula, ditegaskan oleh Mahkamah
Konstitusi (selanjutnya disebut MK) melalui
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021-
022/PUU-I/2003 tentang UU 20/2002, bahwa
cabang produksi yang penting dan menguasai
hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
MK menjabarkan frasa ”cabang produksi yang
penting dan menguasai hajat hidup orang banyak”
itu dalam 3 (tiga) kriteria. Dengan demikian,
SDA yang terdapat di dalam bumi, utamanya
pertambangan mineral, minyak, gas, batubara,
dan sumber daya energi potensial lainnya, tidak
termasuk dalam objek hak ulayat MHA. Namun
demikian, MHA yang bersangkutan berhak untuk
memperoleh manfaat dan pembagian keuntungan

dari alokasi dan pemanfaatan SDA di dalam bumi
yang berada di wilayah MHA tersebut.
b. Pengaturan Hak Ulayat Berdasarkan

Kewenangan MHA
Berdasarkan kewenangan MHA, terdapat dua
kelompok hak ulayat, yakni:
(1) Kewenangan MHA yang beraspek publik
sekaligus perdata. Kewenangan publik adalah
kewenangan MHA untuk mengatur secara
bersama penggunaan dan pemanfaatan objek
hak ulayat, hubungan hukum yang timbul
dari hak ulayat, dan perbuatan hukum terkait
dengan objek hak ulayat. Kewenangannya
yang bersifat privat menegaskan bahwa hak
ulayat itu merupakan kepunyaan bersama.
(2) Kewenangan MHA yang bersifat privat
belaka dimaksudkan sebagai kewenangan
untuk secara bersama-sama mempunyai dan
memanfaatkan hak bersama itu (hak komu
nal).
c. Bagaimana dengan Hak Perseorangan
dalam Konteks Hak Ulayat?
Secara teknis-yuridis, hak perseorangan yang
berasal dari hak ulayat itu, apapun nama atau
sebutannya, oleh UUPA diatur dalam Ketentuan
Konversi Pasal II, Pasal VI, Pasal VII dan Pasal IX.
Intinya, UUPA mengakui bahwa hak perseorangan
atas tanah adat itu sudah ada sebelum UUPA
terbit dan dengan berlakunya UUPA pada tanggal
24 September 1960, hak-hak sedemikian itu
dikonversi atau dirubah menjadi Hak Milik atau
Hak Pakai sesuai dengan UUPA. Pengakuan oleh
UUPA tersebut ditindaklanjuti dengan upaya
pendaftaran atau pengadministrasian Hak Milik
Adat (perseorangan) melalui PMPA 2/1962
juncto Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun
1997 tentang Pendaftaran Tanah dan Peraturan
Pelaksanaannya (selanjutnya disebut PP 24/1997).

2. Ragaan Konstruksi Hukum terkait Tanah Negara,
Tanah Hak, dan Tanah (Hak) Ulayat dalam
Hubungan antara Negara dengan Tanah dalam
sistem Hukum Tanah Nasional
PENGUASAAN TANAH DALAM KONSEPSI HUBUNGAN

ANTARA NEGARA DENGAN TANAH
UUD NRI Tahun 1945

Pasal 33 ayat (3)
Negara
Tanah
Tanah Ulayat Tanah Hak

Tanah Negara (Hak Ulayat) (HM, HGU, HGB, HP)
Subyek : Negara Subjek : Masyarakat Hukum Adat Subyek : Orang, BH ( pdt & pub)
Dasar Hukum : Pasal 2 UUPA Dasar Hukum : Pasal 3 UUPA Dasar Hukum : Pasal 4 jo Pasal 16 UUPA
Kewenangan : Publik Kewenangan : Publik dan Perdata Kewenangan: Perdata
HPL adalah
HMN yang kewenangan
pelaksanaannya
sebagian dilimpahkan
kepada pemegang HPL
a
Fungsi Publik Fungsi Publik Fungsi Perdata
1. PP 40/1996 1. PERMENDAGRI 1/1967

1. PP 8/1953
2. PERMENAG 9/1999 2. PERMENDAGRI 5/1973
2. PERMENAG 9/1965
3. PERMENAG 1/1966 3. PERMENDAGRI 5/1974
b 4. UU 16/1985 / UU 20/2011 :
RUSUN
a. Landasan Hukum Penguasaan Tanah

Penjelasan Umum II.2 UUPA
Adapun, kekuasaan negara yang dimaksudkan
itu mengenai semua bumi, air, dan ruang angkasa,
jadi baik yang sudah dihaki oleh seseorang mau
pun yang tidak. Kekuasaan negara mengenai
tanah yang sudah dipunyai orang dengan sesuatu
hak dibatasi oleh isi dari hak itu, artinya sampai
seberapa negara memberi kekuasaan kepada yang
mempunyai untuk menggunakan haknya sampai
disitulah batas kekuasaan negara tersebut.
Adapun isi hak-hak itu serta pembatasan-
pembatasannya dinyatakan dalam pasal 4 dan
pasal-pasal berikutnya serta pasal-pasal dalam
BAB II.
Kekuasaan negara atas tanah yang tidak
dipunyai dengan sesuatu hak oleh seseorang
atau pihak lainnya adalah lebih luas dan penuh.
Dengan berpedoman pada tujuan yang disebutkan
diatas Negara dapat memberikan tanah yang
demikian itu kepada seseorang atau badan-hukum
dengan sesuatu hak menurut peruntukan dan
keperluannya, misalnya hak milik, hak-guna-
usaha, hak guna-bangunan atau hak pakai atau
memberikannya dalam pengelolaan kepada sesu
atu Badan Penguasa (Departemen, Jawatan atau
Daerah Swatantra) untuk dipergunakan bagi
pelaksanaan tugasnya masing-masing (pasal 2 ayat
4). Dalam pada itu kekuasaan Negara atas tanah-
tanah inipun sedikit atau banyak dibatasi pula oleh
hak ulayat dari kesatuan-kesatuan masyarakat

hukum, sepanjang menurut kenyataannya hak
ulayat itu masih ada, hal mana akan diuraikan
lebih lanjut dalam nomor 3 dibawah ini.
b. Pengertian Tanah Negara

Tanah-tanah yang tidak dilekati dengan sesu
atu hak yakni hak milik, hak guna usaha, hak guna
bangunan, hak pakai atas tanah negara, hak penge
lolaan, serta tanah ulayat dan tanah wakaf
(Maria S.W. Sumardjono, SH.,MCL.,MPA, Kebijak
an Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi,
cetakan 6, 2009)
Tanah negara adalah tanah yang langsung
dikuasi negara sebagaimana dimaksud dalam Un
dang-undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Pera
turan Dasar-Dasar Pokok Agraria.
(Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan
Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 1999 tentang
Tata Cara Pemberian dan Pembatalan Hak Atas
Tanah Negara dan Hak Pengelolaan)
Tanah negara atau tanah yang langsung
dikuasi negara adalah tanah yang tidak dipunyai
dengan sesuatu hak atas tanah.
(Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997
tentang Pendaftaran Tanah)
c. Ruang Lingkup Tanah Negara
1. Tanah-tanah yang belum pernah diberikan
dengan sesuatu hak atas tanah.
2. Tanah-tanah yang pernah dikuasai/dimiliki
dengan sesuatu hak atas tanah tetapi menjadi
tanah negara.
a. Tanah yang diserahkan secara sukarela
oleh pemiliknya;
b. Tanah–tanah yang berakhir jangka
waktunya dan tidak diperpanjang lagi,
kecuali Hak Guna Bangunan (selanjutnya
disebut HGB) dan Hak Pakai (selanjutnya
disebut HP) yang diterbitkan atas tanah
Hak Milik;
c. Tanah–tanah yang pemegang haknya me
ninggal dunia tanpa ahli waris;
d. Tanah–tanah yang diterlantarkan (Pera
turan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998
tentang Penertiban dan Pendayagunaan
Tanah Terlantar juncto Peraturan Peme
rintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang
Penertiban dan Pendayagunaan Tanah
Terlantar )
e. Tanah–tanah yang diambil untuk kepen
tingan umum sesuai dengan tata cara

pencabutan hak yang diatur dalam
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961
tentang Pencabutan Hak-hak atas Tanah
dan Benda-benda yang Ada di Atasnya
(selanjutnya disebut UU 20/1961) dan
pengadaan tanah yang diatur dalam:
1) Pembelian tanah untuk Pemerintah
melalui Panitia Bijblad 11372 jo.
12476;
2) Pembebasan tanah menurut Per
aturan Menteri Dalam Negeri (selan
jutnya disebut PMDN) Nomor 15
Tahun 1975 tentang Ketentuan-
ketentuan Mengenai Tata Cara Pem
bebasan Tanah;
3) Pengadaan tanah menurut PMDN
Nomor 2 Tahun 1985 tentang
Tata Cara Pengadaan Tanah untuk
Keperluan Proyek Pembangunan di
Wilayah Kecamatan;
4) Pengadaan Tanah menurut Kepu
tusan Presiden (selanjutnya disebut
Keppres) Nomor 55 Tahun 1993
Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan
Pembangunan Untuk Kepentingan
Umum, Peraturan Presiden (selan
jutnya disebut Perpres) Nomor
36 Tahun 2005 tentang Penga
daan Tanah Bagi Pelaksanaan Pem
bangunan Untuk Kepentingan
Umum Jo. Perpres Nomor 65 Tahun
2006 tentang Perubahan Peraturan
Presiden Nomor 36 Tahun 2005
Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pe
laksanaan Pembangunan Untuk Ke
pentingan Umum;
5) Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi
Pembangunan Untuk Kepentingan
Umum.
3. Tanah-tanah yang menjadi tanah negara ka
rena peraturan perundang-undangan.
a. Tanah–tanah Milik Perusahaan Belanda
yang terkena UU Nasionalisasi (Undang-
Undang Nomor 86 Tahun 1958 tentang
Nasionalisasi Perusahaan-Perusahaan
Milik Belanda)
b. Penguasaan tanah–tanah oleh Bala Ten
tara Dai Nippon (Jepang) dan telah
diberikan ganti kerugian;

c. Penguasaan Tanah–tanah Negara ber
dasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 8
Tahun 1953 tentang Penguasaan Tanah-
Tanah Negara;
d. Tanah–tanah yang dikuasai menurut
Peraturan Pemerintah Pengganti Un
dang-Undang (selanjutnya disebut Per
pu) Nomor 3 Tahun 1960 tentang Pe
nguasaan Benda-Benda Tetap Milik
Perseorangan Warga Negara Belanda yang
tidak terkena Undang-Undang Nomor
86 Tahun 1958 tentang Nasionalisasi
Perusahaan-Perusahaan Milik Belanda
yang pemiliknya telah meninggalkan RI;
e. Tanah–tanah yang dikuasai menurut
Peraturan Presiden Kabinet Dwikora Re
publik Indonesia Nomor 5/Prk/Tahun
1965 tentang Penegasan Status Rumah/
Tanah Kepunyaan Badan–badan Hukum
yang Ditinggalkan Direksi/pengurusnya.
f. Tanah–tanah yang dikuasai menurut
Penetapan Presiden (selanjutnya disebut
Penpres) Nomor 6 Tahun 1964 tentang
Penguasaan dan Pengurusan Perusahaan–
perusahaan Milik Inggris di Indonesia
tanggal 26 – 11 – 1964 jo. Surat Edaran
Menteri Agama Nomor DHK/29/5 tang
gal 22 – 12 – 1964 tentang Larangan
Pembuatan Akta Tanah yang bermaksud
mengalihkan atau memindahkan Hak
Atas Tanah (selanjutnya disebut HAT)
tanpa berikut bangunan di atasnya milik
eks. perusahaan Inggris.
g. Tanah Negara yang berasal dari Pelak
sanaan Undang-Undang Nomor 1 Tahun
1958 tentang Penghapusan Tanah–tanah
Partikelir (yang telah diberikan ganti keru
gian semula merupakan/berupa tanah par
tikelir dengan hak–hak pertuanan, tanah
usaha dan tanah kongsi)
h. Tanah–tanah Negara yang berasal dari
Tanah Bekas/eks. Swapradja berdasarkan
Diktum Ke IV Huruf A dan B UUPA,
kecuali Sultan Grond (selanjutnya disebut
SG) dan Pakualaman Grond (selanjutnya
disebut PAG) di Yogyakarta (Undang-
Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogya
karta).

4. Tanah negara yang berasal dari pelepasan
kawasan hutan dan belum dimohon Hak atas
Tanah.
5. Tanah negara yang terjadi karena peristiwa
alam (tanah timbul).
6. Tanah negara yang terjadi karena usaha
manusia (tanah reklamasi).
7. Tanah negara yang berasal dari tanah kelebihan
batas maksimum dan tanah absentee.
8. Tanah negara yang berasal dari bekas pertam
bangan.
d. Pengertian Tanah Hak

Tanah hak adalah (bidang) tanah yang dipu
nyai oleh orang perseorangan (baik sendiri maupun
bersama-sama dengan orang lain) dan badan
hukum (privat maupun publik) dengan suatu hak
atas tanah menurut UUPA (Hak Milik, Hak Guna
Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak Pakai)
Bagan 2.
Hak Ulayat
Tanah Ulayat
Kewenangan publik-privat Kewenangan privat
Kewenangan publik adalah kewenangan un

tuk mengatur secara bersama hak ulayat terkait
dengan:
1. penggunaan, pemanfaatan, persediaan dan
pemeliharaan hak ulayat MHA yang bersang
kutan;
2. hubungan hukum antara MHA dengan hak
ulayat;
3. hubungan hukum dan perbuatan hukum ter
kait hak ulayat.
Kewenangan privat adalah kewenangan untuk
secara bersama-sama menggunakan dan meman
faatkan tanah dan SDA di atas wilayah MHA yang
bersangkutan.

Bagan 3.
Pengakuan Keberadaan MHA dan Hak Ulayat
TANAH NEGARA Kewenangan publik- Kewenangan privat TANAH HAK

kewenangan privat Kepemilikan-bersama
mengatur /komunal
Pengukuhan Keberadaan
MHA dan hak Ulayat
● Pengukuhan melalui Penetapan Tidak memerlukan

yang bersifat declaratoir penetapan
● Pedoman pengaturan (subjek, objek,
mekanisme, hak dan kewajiban, dll)
dalam Perda
● Keberadaan MHA tertentu beserta
wilayahnya dalam SK Kepala Daerah
Bagan 4.
Kepastian Hukum Hak Ulayat
TANAH NEGARA TANAH HAK

kewenangan Kewenangan publik- Kewenangan Kepemilikan-
mengatur privat privat bersama
/komunal
Kepastian Hukum
Hak Ulayat MHA
● Didaftarkan : ● Didaftarkan :
dinyatakan dalam peta dasar sebagai kepemilikan-bersama.
pendaftaran tanah dengan ● Diterbitkan sertifikat.
membubuhkan suatu tanda kartografi,
dan apabila memungkinkan,
menggambarkan batas-batasnya serta
mencatatnya dalam daftar tanah.
● Tidak diterbitkan sertifikat.
3. Catatan terhadap Peraturan Daerah Khusus
Nomor 23 Tahun 2008 tentang Hak Ulayat
Masyarakat Hukum Adat dan Hak Perorangan
Warga Masyarakat Hukum Adat atas Tanah
Pertama, terkait definisi hak ulayat MHA
atas tanah (Pasal 1 butir 6) dan hak perorangan
warga MHA atas tanah (Pasal 1 butir 7). masing-
masing definisi rancu, apakah yang dimaksudkan
itu untuk membatasi objek hak ulayat yakni
“tanah” saja sebagai salah satu objek hak ulayat,
atau tanah beserta segala isinya, yang terdapat di
wilayah tertentu?
Agar supaya tidak rancu, seyogianya dalam
Pasal 1 ditambahkan definisi tentang hak ulayat
secara utuh sebagaimana dirumuskan dalam Pasal
1 huruf s UU 21/2001. Setelah itu, definisi tentang
“hak ulayat MHA atas tanah” dan “hak perorangan
MHA atas tanah” perlu dirumuskan kembali
berdasarkan tujuan Perdasus.
Kedua, ketika merumuskan tentang hak
ulayat MHA, apakah yang dimaksudkan itu hak
ulayat yang berisi kewenangan publik sekaligus
privat? Jika memang demikian, barangkali dapat
ditambahkan ayat tentang kewenangan MHA
dalam Pasal 2.

Ketiga, terkait dengan Panitia Peneliti (Pasal
3) seyogianya untuk Pasal 3 ayat (2) huruf a “para
pakar hukum adat” ditambahkan dengan “pakar
bidang yang terkait”.
Untuk Pasal 3 ayat (2) huruf c “lembaga swa
daya masyarakat”, barangkali perlu ditambahkan
dengan batasan “yang mempunyai pengalaman
atau bergerak di bidang yang terkait dengan hak
ulayat MHA”.
Keempat, terkait penelitian yang dilakukan
oleh panitia sebagaimana dirumuskan dalam
Pasal 4, seyogianya Peraturan Daerah Khusus
(selanjutnya disebut Perdasus) dilampiri dengan
Pedoman Pengumpulan Data Lapangan (lihat a l.
“Etnografi Tanah Adat, Konsep-konsep Dasar dan
Pedoman Kajian Lapangan”, oleh R. Yando Zakaria,
ARC Books, 2018).
Kelima, terkait dengan kepastian hukum
atas tanah (hak) ulayat, perlu ditegaskan bahwa
terhadap hak ulayat yang beraspek publik sekaligus
privat, dilakukan pemetaan dan didaftar, tetapi
tidak diterbitkan sertifikatnya.
Jika dalam lingkup hak ulayat MHA juga
terdapat hak-hak yang dipunyai bersama yang
bersifat privat (hak komunal), maka hak itu dapat
didaftarkan sebagai tanah milik-bersama (apapun
status hak atas tanahnya menurut UUPA) yang
diterbitkan sertifikatnya.
Keenam, terkait dengan pengelolaan tanah
ulayat MHA, khususnya Pasal 8 ayat (3) huruf b,
“meminjamkan sebagian atau seluruh hak ulayat
MHA” perlu disesuaikan dengan rumusan dalam
Pasal 4 ayat (2) Permenag/Kepala BPN 5/1999
dengan mengganti kata “meminjamkan” dengan
“menyerahkan sebagian atau seluruh hak ulayat
MHA untuk jangka waktu tertentu”.
Masih dalam Pasal 8, tentang keharusan
pihak yang memerlukan tanah baik yang berasal
dari MHA maupun perorangan warga MHA
untuk memperoleh izin lokasi dari Pemerintah
Kabupaten/Kota, seyogianya ditinjau kembali
dengan mencermati ketentuan tentang izin lokasi
(d k i. Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala
Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 2015
tentang Izin Lokasi).
Ketujuh, cacatan untuk Pasal 11 ayat (1)
terkait istilah “meminjamkan” sama dengan
catatan untuk Pasal 8 ayat (3) huruf b.

Konstruksi hukum ini perlu didorong pember
lakuannya karena memberikan posisi tawar yang
kuat kepada MHA karena tidak perlu melepaskan
hak ulayatnya untuk selama-lamanya.
Kedelapan, terkait dengan hak ulayat yang
diserahkan penguasaannya kepada warga MHA
untuk dikuasai sebagai hak perorangan, atas
permohonan yang bersangkutan dapat diberikan
dengan Hak Milik (selanjutnya disebut HM) kepada
yang bersangkutan. Seyogianya di dalam sertifikat
tanah HM tersebut dibubuhi catatan bahwa
“Perbuatan hukum terkait HM yang bersangkutan
perlu mendapat persetujuan dari MHA yang
menyerahkan penguasaan tanah kepada yang
bersangkutan tersebut”. Hal ini antara lain untuk
meminimalisasi permasalahan peralihan HM
atas nama perorangan kepada pihak ketiga yang
dituntut kembali penguasaannya oleh MHA yang
telah melepaskan hak ulayat tersebut. Disamping
itu seyogianya proses penyerahan penguasaan
tanah kepada perorangan tersebut dimuat dalam
berita acara yang menjadi salah satu persyaratan
untuk diserahkan dalam pengajuan permohonan
HM yang bersangkutan.
4. Akselerasi Pendaftaran Tanah dalam Wilayah
Hak Ulayat MHA
Untuk memberikan jaminan kepastian hu
kum, sekaligus sebagai upaya untuk meminimali
sasi konflik terkait batas wilayah hak ulayat MHA
disamping konflik tentang kepemilikan suatu hak
ulayat, kegiatan pendaftaran tanah perlu terus di-
dorong.
Pertama, pemetaan wilayah adat dapat
menggunakan hasil pemetaan partisipatif yang
sudah ada untuk ditindaklanjuti dalam pembuatan
peta tematik dan selanjutnya melakukan kegiatan
pendaftaran tanah sesuai peraturan perundang-
undangan yang berlaku.
Kedua, untuk pemetaan wilayah adat dan tin
dak lanjutnya yang tidak menggunakan pemetaan
partisipasif wilayah adat, sudah diatur dalam
Pasal 7 Peraturan Daerah Khusus (selanjutnya
disebut Perdasus) Nomor 23 Tahun 2008 tentang
Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan Hak
Perorangan Warga Masyarakat Hukum Adat atas
Tanah.
Beberapa butir penting dalam pemetaan
wilayah adat adalah sebagai berikut:

a. Memetakan seluruh wilayah adat, baik yang
dipunyai oleh suku, klan, maupun perorangan,
masing-masing dilampiri dengan nama se
luruh anggota dan ketua/pimpinannya;
b. Dalam pelaksanaannya perlu melibatkan
pihak-pihak lain yang letak tanahnya berba
tasan untuk memperoleh konfirmasi terhadap
batas wilayah masyarakat adat (contradictoire
delimitatie);
c. Pemetaan juga menggambarkan wilayah adat
berdasarkan fungsinya: kawasan pertanian,
kawasan berburu, kawasan pemungutan kayu
dan tanaman obat-obatan, hutan cadangan,
kawasan perikanan, dan lain-lain (peta tema
tik);
d. Pemuatan dalam Daftar tanah berisi: (1) Nama
pemilik, (2) Penguasaan, (3) Penggunaan ber
dasarkan fungsi, dan (4) Pemanfaatannya.
Melihat urgensinya, pemetaan wilayah adat
dapat dilakukan baik ketika tidak ada kebutuhan
maupun ketika ada kebutuhan (prioritas). Meng
ingat bahwa pemetaan wilayah adat sangat mung
kin meliputi bidang tanah yang secara de jure
merupakan kawasan hutan (negara), diperlukan
koordinasi antara Kementerian Kehutanan dan
Lingkungan Hidup, Kementerian ATR/BPN, dan
Gubernur Papua serta Papua Barat dalam bentuk
Peraturan Bersama. Peran Pemerintah Daerah
sangat penting dalam proses penetapan MHA
beserta wilayahnya.

BAB II
PERMASALAHAN TANAH YANG AKTUAL
A. Pemantapan RUU Pertanahan*)

RUU Pertanahan (RUUP) inisiatif DPR yang mulai
dibahas pada 24 September 2018 masuk (lagi) dalam
Prolegnas 2019. Pemerintah mengusulkan beberapa
norma baru dengan mencabut secara tegas 23 pasal
UU No.5 Tahun 1960 (UUPA).
Pemerintah, diwakili oleh Kementerian
ATR/BPN, mengajukan Daftar Isian Masalah
(selanjutnya disebut DIM) versi November 2017
sebagai bahan pembahasan. Tiga hal dapat dicatat
dari usulan Pemerintah, yakni (1) penegasan
pengaturan untuk menjawab keraguan atau ham
batan yang ada; (2) introduksi norma baru; dan (3)
pengaturan yang memerlukan koordinasi dengan
Kementerian/Lembaga di luar ATR/BPN.
*)
Kompas, 16 November 2018.
Beberapa usulan yang termasuk kelompok
pertama, misalnya terkait dengan kedudukan
hak, hapusnya hak atas tanah, sistem pendaftaran
tanah, dan pengadilan pertanahan. Ketentuan
yang menyebutkan bahwa Hak Milik (selanjutnya
disebut HM) yang diberikan di atas tanah Hak
Pengelolaan (selanjutnya disebut HPL) untuk
perumahan dan transmigrasi berakibat bahwa
bagian tanah HPL yang bersangkutan menjadi
hapus itu merupakan hal yang positif karena
kedudukan HM adalah yang paling “kuat” dan
“penuh” jika dibandingkan dengan hak atas tanah
lainnya. Lagipula, HM dan HPL itu tidak dibatasi
jangka waktunya. Penghapusan Hak Sewa Untuk
Bangunan (selanjutnya disebut HSUB) dapat
dipahami karena akan rancu dengan peraturan
bahwa HGB dan HP dapat diberikan di atas tanah
HM. Tetapi, menggantikan HSUB dengan Hak
Sewa Tanah (selanjutnya disebut HST) sebagai
salah satu jenis hak atas tanah yang dapat dicatat
dalam data pendaftaran tanah justru menimbulkan
pertanyaan, yakni: (1) apakah perjanjian sewa
menyewa tanah itu menimbulkan suatu hak atas
tanah; (2) apa pertimbangan hukumnya bahwa
HST perlu dicatat; dan (3) apa akibat hukumnya

jika HST tidak dicatat.
Perumusan tentang pencabutan hak atas
tanah sebagai salah satu sebab hapusnya hak
atas tanah namun dengan frasa ”dilepas dan
dicabut” untuk kepentingan umum menunjukkan
adanya kerancuan karena ada perbedaan prinsip
antara konsepsi tentang ”pelepasan hak” dan
“pencabutan hak” dalam konteks perolehan tanah
untuk kepentingan umum.
Untuk menjamin kepastian hukum perlu
didukung penerapan sistem pendaftaran tanah
positif di samping pemberlakuan lembaga
rechtsverwerking terkait hilangnya hak untuk
menuntut pembatalan sertifikat. Kehati-hatian
dalam penentuan jangka waktu mulai berlakunya
ketentuan tersebut dan keberadaan lembaga
penjamin sertifikat merupakan keniscayaan.
Gagasan pembentukan pengadilan pertanah
an perlu mempertimbangkan kompetensi absolut
peradilan khusus itu dan dukungan sumber daya
manusia yang menguasai hukum pertanahan yang
multi aspek. Namun, pengaturan tentang penga
dilan pertanahan dalam RUUP itu tidak tepat
karena pembentukan badan peradilan khusus itu
harus diatur dengan undang-undang tersendiri
seperti halnya UU tentang Pengadilan HAM, Pajak,
Tipikor, Niaga, dan Agama.
Norma Baru RUUP

Sebagai dampak perubahan rencana tata
ruang, diperkenalkan lembaga insentif dan
disinsentif yang berbeda dengan konsepsi yang
dirumuskan dalam Undang-Undang Nomor 26
Tahun 2007 tentang Penataaan Ruang (selanjutnya
disebut UUPR). Pada prinsipnya insentif diberikan
untuk kegiatan yang sejalan dengan rencana tata
ruang sedangkan disinsentif diberikan untuk
mengurangi kegiatan yang tidak sejalan dengan
rencana tata ruang. Usulan Pemerintah jika terjadi
perubahan rencana tata ruang maka, (1) diberikan
insentif berupa ganti kerugian jika perubahan itu
berdampak terhadap pemanfaatan tanah dari yang
bersifat produktif menjadi non-budidaya, misalnya
dari areal penggunaan lain menjadi kawasan
lindung; (2) diberikan disinsentif jika berdampak
terhadap perubahan pemanfaatan tanah yang
justru memberikan nilai tambah, misalnya dari
perdesaan menjadi perkotaan, yakni 50 persen
dari luasan yang berubah pemanfaatannya itu
wajib diserahkan kepada Pemerintah dengan

diberikan ganti kerugian. Di samping perhitungan
ganti kerugian yang adil, pemanfaatan tanah yang
diserahkan kepada Pemerintah itu harus ditegaskan
penggunaanya, utamanya diperuntukkan bagi
program Reforma Agraria (selanjutnya disebut
RA).
Usulan norma baru yang berpotensi terhadap
ketidakpastian hukum, yang pertama terkait
dengan pengaturan HPL. Dalam rumusannya, di
satu bagian HPL diindikasikan sebagai ”fungsi”
publik, tetapi di bagian lain lebih dikesankan
sebagai hak atas tanah. Subjek HPL dikelompokkan
menjadi dua, yakni: (1) Pemerintah dan Pemerintah
Daerah (selanjutnya disebut Pemda); dan (2)
Bank Tanah, Badan Layanan Umum (selanjutnya
disebut BLU), Badan Usaha Milik Negara/Daerah
(selanjutnya disebut BUMN/D), Badan Hukum
Milik Negara/Daerah (selanjutnya disebut
BHMN/D). Secara eksplisit tanah HPL kelompok
subjek yang kedua dapat dikerjasamakan dengan
pihak ketiga. Hak atas tanah yang diberikan di
atas tanah HPL itu dapat dialihkan, dibebani
dengan Hak Tanggungan dan dapat diperpanjang
atau diperbaharui dengan persetujuan tertulis
pemegang HPL. Bagi kelompok subjek HPL yang
pertama, hanya disebutkan bahwa pemberian
HPL itu adalah untuk pelaksanaan tugas dan
fungsi. Dalam kenyataannya, bagian tanah HPL
Pemerintah/Pemda juga dapat dimanfaatkan
oleh pihak ketiga sesuai dengan Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun
2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/
Daerah (selanjutnya disebut BMN/D). Lebih lan
jut disebutkan bahwa HPL dapat dilepaskan
atau dialihkan dengan cara tukar bangun. Di sini
tampak kerancuan pengaturan HPL. Jika beraspek
publik, maka HPL harus dilepaskan agar tanahnya
dapat diberikan dengan sesuatu hak kepada pihak
lain. Jika HPL dialihkan secara langsung, maka
terkesan bahwa HPL dianggap sebagai hak atas
tanah. Seyogianya prosedur yang dirumuskan
sebagai “peralihan” itu dapat ditempuh melalui
pelepasan HPL dengan tujuan tertentu yakni
untuk diberikan kepada pihak yang telah bersedia
menukar bagian tanah HPL itu dengan bangunan.
Untuk pertama kali, HGU dapat diberikan di atas
tanah HPL. Ketentuan ini perlu disinkronkan
dengan peraturan terkait pencatatan aset untuk

mencegah kerancuan jika di atas bidang tanah HPL
diberikan HGU yang masing-masing merupakan
aset dari pemegang hak yang sama.
Kedua, pengaturan tentang hak ulayat. Pengu
kuhan hak ulayat dalam Perda dilakukan setelah
ditetapkan batas wilayah dan dipetakan secara
kadastral. Untuk mencegah kesalahpahaman,
seyogianya ditegaskan bahwa yang memerlukan
pengukuhan itu adalah hak ulayat yang beraspek
publik dan privat, dan bahwa pada intinya setiap
Perda harus dilampiri dengan peta wilayah. Da
lam kenyataannya, hampir semua Perda belum
dilengkapi dengan pemetaan wilayahnya sehingga
terhadap Perda yang sudah ada itu perlu diprio
ritaskan pemetaan wilayahnya. Jika dalam RUUP
dirumuskan bahwa pengukuhan dilakukan dalam
Perda, bagaimana dengan pengukuhan hak ulayat
yang telah banyak dilakukan melalui keputusan
Gubernur atau Bupati? Lebih lanjut, perumusan
bahwa di atas tanah ulayat dapat diberikan HM
dan HPL itu perlu dicermati. Di atas tanah ulayat
yang beraspek privat belaka itu dapat diterbitkan
sertifikat atas hak kepemilikan bersama. Namun
menjadi janggal jika kepada masyarakat hukum
adat (MHA) diberikan HPL. Di satu pihak, sesuai
dengan Pasal 2 UUPA dan Penjelasan Umum II.2,
tanah ulayat itu merupakan entitas tersendiri, di
samping tanah negara dan tanah hak. Di lain pihak,
HPL itu terjadi karena konversi atau pemberian
di atas tanah negara. MHA itu bukan subjek HPL
dan dalam Pasal 8 ayat (1) juncto Pasal 10 RUUP
disebutkan bahwa HM, HGU, HGB, dan HP dapat
diberikan diatas tanah ulayat secara langsung
dengan kesepakatan antara MHA dan pihak
ketiga melalui perjanjian tertulis. Bahkan, lebih
lanjut dalam Pasal 41 ayat (5)c ditegaskan bahwa
Penerimaan Negara Bukan Pajak (selanjutnya
disebut PNBP) menjadi hak MHA jika di atas
tanah ulayatnya diberikan suatu hak atas tanah.
Inkonsistensi terjadi lagi ketika dalam Pasal 24
ayat (4) disebutkan bahwa jika HGU akan diberikan
di atas tanah ulayat, maka tanah ulayat harus
berstatus HPL terlebih dahulu, sedangkan dalam
Pasal 10 disebutkan bahwa HGU dapat diberikan
di atas tanah ulayat secara langsung.
Ketiga, pengaturan tentang HGU, HGB
dan HP. HGU diberikan untuk jangka waktu 35
tahun, dapat diperpanjang untuk 25 tahun dan
diperbaharui selama 35 tahun. Klausula bahwa
untuk kebutuhan tertentu Menteri dapat menam

bah jangka waktu HGU itu perlu dipertimbang
kan kembali untuk menjamin kepastian hukum.
Dengan alasan untuk menarik investor dan
meningkatkan ekonomi sektor pertanahan dan
perumahan, untuk pertama kali Warga Negara
Asing (selanjutnya disebut WNA) dapat menjadi
subjek HGB untuk pemilikan rumah tempat
tinggal/hunian berupa apartemen. Usulan ini
tampaknya diambil sebagai jalan keluar dari
hambatan pemilikan tanah - bersama dalam kon
sepsi tentang rumah susun (selanjutnya disebut
rusun) yang tidak membuka kemungkinan bagi
WNA untuk memiliki apartemen jika rumah susun
berdiri di atas tanah HGB. Hal ini sekaligus meru
pakan upaya untuk membatalkan berlakunya Per
aturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala
Badan Pertanahan Nasional Nomor 29 Tahun
2016 yang salah kaprah. Secara a contrario, jika
penggunaannya di luar hunian berupa satuan
rumah susun (selanjutnya disebut sarusun),
maka WNA bukanlah subjek HGB. Tampaknya
pemilikan sarusun bagi WNA itu memperoleh
perlakuan khusus. Disebutkan bahwa jangka
waktu HGB adalah 25 tahun, dapat diperpanjang
selama 20 tahun dan diperbaharui untuk 25
tahun. Ketentuan ini juga berlaku terhadap HGB
yang diberikan di atas tanah HM. Akan tetapi,
untuk rusun jangka waktu diberikan untuk 30
tahun, dapat diperpanjang selama 20 tahun dan
diperbaharui selama 40 tahun {Pasal 30 ayat (3)
dan (5)}. Hak Pakai diberikan untuk jangka waktu
30 tahun, dapat diperpanjang selama 20 tahun dan
diperbaharui untuk 30 tahun. Perumusan Pasal 34
ayat (2) bahwa WNA dapat diberikan HP untuk
rumah tempat tinggal/hunian baik berupa rumah
tunggal atau rusun itu membingungkan, karena
bagi WNA terbuka kemungkinan untuk memilih
berlakunya Pasal 29 ayat (2) juncto Pasal 30 ayat (3)
dan (5) yang jelas lebih “menguntungkan” ketika
berniat memiliki apartemen. Di samping itu apa
pertimbangan hukumnya bahwa untuk pemilikan
rumah tunggal kepada WNA diberikan HP?
Di luar inkonsistensi terhadap tiga hal
tersebut di atas terdapat rumusan tentang batas
maksimum penguasaan dan pemilikan tanah {Pa
sal 13 ayat (1)}. Namun demikian, dalam Pasal
13 ayat (2) dibuka kemungkinan untuk mem
buat pengecualian dari ketentuan batas maksi
mum tersebut. Pengecualian itu harus dirinci lebih
lanjut sedemikian rupa sehingga tidak membuka

ruang tafsir yang lebih luas. Kesan “maju-mundur”
juga tampak dalam Pasal 13 ayat (4) yang menye
butkan bahwa jika pemilikan dan penguasaan
tanah melampuai batas, terbuka alternatif untuk
melepaskan kelebihan tanahnya atau membayar
pajak progresif. Pertanyaannya adalah, apa yang
menjadi landasan filosofis pembatasan pemilikan
dan penguasaan tanah itu? Apakah alternatif
itu berlaku untuk semua jenis penguasaan dan
pemilikan tanah? Bagaimana menerapkan asas
”ekonomi yang berkeadilan” dalam ketentuan
yang membuka alternatif ini? Terhadap jenis
penguasaan dan pemilikan tanah yang rentan ter
hadap ketimpangan akses dalam perolehan dan
pemanfaatan tanah yang sering kali berujung pada
konflik/sengketa, khususnya berkenaan dengan
tanah HGU, seyogianya diterapkan ketentuan
untuk melepaskan kelebihan maksimum tanah
nya. Rasanya tidak adil jika pemegang hak diper
bolehkan membayar pajak progresif sedangkan
untuk pemilikan dan penguasaan tanah per
tanian yang melampaui batas maksimum dike
nai ketentuan untuk melepaskan tanah kelebihan
maksimumnya sesuai dengan ketentuan tentang
landreform. Perlu juga diingat, bahwa Peraturan
Presiden Nomor 86 Tahun 2018 tentang Reforma
Agraria menyebutkan bahwa tanah kelebihan
maksimum itu merupakan salah satu objek RA
yang dapat diredistribusikan kepada penerima
yang memenuhi syarat.
Reaktif vs Proaktif
Dua hal perlu dicatat terkait kewenangan antar
sektor. Pertama, Pasal 51 menyebutkan bahwa
objek pendaftaran tanah meliputi semua bidang
tanah dan kawasan. Berdasarkan statusnya, yang
didaftar itu adalah tanah negara, tanah hak, dan
tanah ulayat yang beraspek publik sekaligus privat
sesuai dengan Permenag/Kepala BPN 5/1999.
Pengertian “didaftarkan” itu merupakan suatu
proses yang tidak selalu berujung pada terbitnya
sertifikat hak atas tanah. Pendaftaran tanah
negara, yakni tanah yang tidak dilekati dengan
suatu hak atas tanah, dilakukan dengan cara
membubuhkan bidang tanah tersebut dalam daftar
tanah. Terhadap tanah negara tidak disediakan
Buku Tanah dan oleh karena itu tidak diterbitkan
sertifikatnya. Dengan demikian, jika suatu ka
wasan didaftarkan, maka itu didaftar sebagai
tanah negara. Oleh karena itu terhadap tanah yang

berada dalam kawasan tidak perlu diberikan HP
atau HPL. Pendaftaran bidang tanah dan kawasan
dilakukan untuk memberikan kepastian hukum.
Kedua, ketika Pasal 3 menyebutkan bahwa Pre
siden merupakan pelaksana kewenangan Hak
Menguasai Negara atas tanah dan kawasan di
seluruh wilayah RI dan bahwa kewenangan terse
but dapat didelegasikan kepada menteri yang
menyelenggarakan urusan di bidang agraria/
pertanahan dan tata ruang, hal ini seyogianya
dimaknai sebagai norma umum sesuai dengan
Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945. Dalam
kenyataannya, kewenangan menteri terbatas pada
tujuh bidang sesuai peraturan perundangan yang
berlaku. Dengan demikian, kewenangan penge
lolaan, penataan, pengendalian, termasuk pem
berian izin di atas tanah negara pada kawasan
tersebut ada pada Menteri sektor terkait.
Perubahan UUPA dapat dilakukan sepanjang
politik hukum pertanahannya tetap ditujukan
pada terwujudnya amanat Pasal 33 ayat (3) UU
1945 terutama terkait dengan frasa “sebesar-
besar kemakmuran rakyat”, yakni bahwa kemak
muran masyarakat yang diutamakan dan bukan
kemakmuran orang seorang. Mengingat bahwa
hukum itu merupakan suatu sistem, usulan
norma baru seyogianya didukung dengan naskah
kebijakan yang komprehensif sehingga distorsi,
kontestasi, dan reduksi norma dapat dihindari.
B. Pertaruhan RUU Pertanahan*)

Pernyataan Pemerintah dan Ketua Panitia Kerja
(Panja) RUU Pertanahan (RUUP) bahwa RUUP
akan disahkan pada akhir September 2019 menuai
reaksi dari berbagai kalangan untuk menunda
pengesahannya. Substansi RUUP dinilai bermasalah,
disamping belum mengakomodasikan kepentingan
kelompok masyarakat yang seharusnya dijangkau
oleh RUUP.
RUUP hasil pembahasan panjang tanggal 21-
23 Juni 2019 belum mengakomodasikan usulan
ketentuan tentang Hak Bangsa. Bumi, air, dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu
adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada
Bangsa Indonesia. Negara “menguasai” bumi,
dan sebagainya itu untuk menjalankan amanah
dan dengan demikian bertanggung jawab kepada
bangsa, agar tercapai sebesar-besar kemakmuran
*)
Kompas, 15 Agustus 2019.

rakyat. RUUP juga menegasikan pluralisme hukum
karena menghapus ketentuan tentang prinsip
penguasaan dan pemilikan tanah berdasarkan
hukum adat. Hal ini membuka peluang untuk
menafsirkan secara bebas berbagai asas misalnya,
asas pemisahan horisontal dengan berbagai
implikasi hukumnya.
Isu krusial
Berbagai isu krusial masih ditemukan dalam
RUUP, antara lain pertama, kewenangan atas
tanah, ruang, dan kawasan (tanpa diberikan
definisinya) dilaksanakan oleh Pemerintah dan
Pemda. Bagaimana dengan Pemerintah Desa
dan masyarakat hukum adat (MHA)? Menurut
UU Desa, desa itu mempunyai kewenangan ber
dasarkan hak asal-usul, antara lain: mengatur dan
mengurus sumber daya alam, tanah ulayat, dan
tanah desa.
Demikian juga dalam lingkup wilayah MHA,
ada kewenangan MHA yang beraspek publik yakni
mengatur tanah, perairan, hutan, dan SDA (objek
hak ulayat) di atas wilayah tersebut terkait dengan
pemanfaatan, hubungan hukum dan perbuatan
hukum mengenai objek hak ulayat.
Kedua, kedudukan Hak Pengelolaan. HPL
yang semula berkedudukan sebagai ”fungsi”
(publik) pengelolaan itu dalam RUUP dikukuhkan
sebagai “hak” yang bersifat keperdataan. Hak atas
tanah pihak ketiga yang diberikan di atas tanah
HPL itu dapat dialihkan dan dijadikan jaminan
utang dengan dibebani Hak Tanggungan. HPL
juga dapat dialihkan dan dilepaskan kepada pihak
lain. Perlu dipahami bahwa jika tanah HPL itu
merupakan aset, maka hubungan keperdataan
antara pemegang HPL dengan pihak ketiga/mitra
tunduk pada aturan hukum tentang pengelolaan
Barang Milik Negara/Daerah (BMN/D) sebagai
lex specialis. Pelepasan dan pemindahtanganan
tanah HPL sebagai aset juga sudah diatur. Jika
perbuatan hukum terkait dengan aset melanggar
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara dan peraturan terkait
pengelolaan BMN/D (Peraturan Pemerintah No
mor 27 Tahun 2014) itu berdampak terhadap
kerugian negara, maka akibat hukumnya sudah
jelas. RUUP itu tidak diposisikan untuk merancang
aturan yang menyimpangi peraturan tentang aset.
Ketiga, pengukuhan keberadaan hak ulayat

MHA diusulkan oleh Pemda dan ditetapkan oleh
Menteri Dalam Negeri. Perlu ditegaskan bahwa
penetapan subjek hak ulayat dikoordinasikan oleh
Pemda dengan dibantu oleh kepanitiaan multi
pihak; tetapi kepastian hukum tentang objek hak
ulayat itu merupakan tanggung jawab Kementerian
ATR/BPN. Sinergi antara dua kementerian diwu
judkan dalam suatu Penetapan Kepala Daerah
(selanjutnya disebut SK) sesuai dengan ruang
lingkup wilayah hak ulayat, yang proses penetap
annya dapat ditempuh secara simultan. Rumusan
bahwa pengukuhan keberadaan Hak Ulayat MHA
dilaksanakan setelah dilakukan penetapan batas
dan pemetaannya itu tidak tepat. Berbagai Perda
atau SK Kepala Daerah yang sudah terbit pada
umumnya belum dilengkapi dengan pemetaan
wilayah hak ulayat. Intinya adalah, bahwa dalam
setiap penetapan pengukuhan keberadaan Hak
Ulayat, harus dilampiri dengan peta wilayah hak
ulayat MHA yang bersangkutan.
RUUP menghapus ketentuan tentang pem
berian HGU dan HGB di atas tanah ulayat. Artinya
tanah (hak) ulayat MHA tidak diakui sebagai enti
tas, disamping tanah negara dan tanah hak (Hak
Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak
Pakai) sesuai Pasal 2 UUPA dan Penjelasan Umum
II.2. Ini merupakan langkah mundur, dibandingkan
dengan rintisan yang dibuka melalui Pasal 4 ayat
(2) Permenag/Kepala BPN 5/1999. Merupakan
suatu ironi, ketika ketentuan tentang kedudukan
HPL yang ”salah kaprah” justru diperkuat, tetapi
pengakuan dan penghormatan terhadap hak ulayat
MHA yang dijamin oleh Konstitusi [(Pasal 18B
ayat (2)] justru diperlemah melalui penghapusan
ketentuan tentang pemberian HGU dan HGB di
atas tanah hak ulayat secara langsung. Hak Milik
(HM) dapat diberikan kepada perseorangan di
atas tanah ulayat melalui pelepasan bagian tanah
ulayat yang akan diberikan dengan HM (Pasal 12).
Keempat, pemerintah menetapkan batas
maksimum penguasaan tanah. Luasan maksimum
seyogianya ditetapkan setelah melalui kajian
karena perbedaan karakter hak atas tanah, besaran
modal, skala usaha, jenis usaha, dan lain-lain.
Luasan yang telah ditetapkan dalam peraturan
pelaksanaan UU itu pun pada suatu saat bisa
berubah karena kemajuan teknologi dan lain-lain.
Pemegang hak yang menguasai dan memi
liki tanah melebihi batas maksimum, harus me
lepaskan kelebihan tanahnya atau dikenakan

pajak progresif. Ketentuan tentang opsi itu tidak
adil ketika dibandingkan dengan ketentuan land
reform yang menyebutkan bahwa pemegang hak
milik atas tanah pertanian yang melebihi batas
maksimum wajib melepaskan tanah kelebihannya.
Pengaturan tentang perubahan rencana tata
ruang juga rancu. Dalam Pasal 22 ayat (2) dan (3)
disebutkan bahwa jika terjadi perubahan tata ruang,
pemegang hak atas tanah wajib menyesuaikan
haknya dan jika hal ini tidak dilakukan maka
Pemerintah atau Pemda dapat mengambil alih
tanah yang bersangkutan dengan ganti kerugian.
Ketegasan tersebut menjadi rancu ketika dalam
Pasal 22 ayat (4) dinyatakan bahwa dalam hal
tanahnya masih dikuasai dan dimanfaatkan oleh
pemegang hak dengan menyesuaikan hak atas
tanahnya, maka pemegang hak atas tanah wajib
menyerahkan 50 persen dari luas bidang tanah
yang terkena perubahan rencana tata ruang
kepada Pemerintah atau Pemda dengan ganti
kerugian. Apa bedanya melakukan penyesuaian
hak dan tidak, karena jika taat aturan pun tetap
harus melepaskan 50 persen luas bidang tanahnya
yang terkena perubahan rencana tata ruang.
Kelima, sebagaimana halnya dengan HPL,
di atas HM dapat diberikan HGU. Ketentuan ini
jelas melanggar ketentuan Pasal 28 ayat (1) UUPA.
Ketika HPL dan HM disamakan dengan tanah
negara, artinya Pasal 2 UUPA serta Penjelasan
Umum II.2 sudah dihapus. Pengaturan tentang
HGU di atas tanah HPL memperkuat dugaan
tentang pemberian status hak keperdataan HPL
agar HPL dapat dijadikan dasar untuk pemberian
semua jenis hak atas tanah. Bisa jadi, lama
kelamaan tanah negara sudah tidak ada lagi dan
digantikan dengan HPL. Pemberian HGU yang
tanahnya berada dalam kawasan hutan didahului
dengan pelepasan kawasan hutan supaya menjadi
tanah negara yang diberikan dengan HPL atas
nama Kementerian ATR/BPN. Di atas tanah HPL
itulah diberikan HGU. Selama ini HGU diberikan
di atas tanah negara. Tanah HPL itu berbeda
dengan tanah negara, karena itu mengingat Pasal
5 ayat (2) RUUP tentang kewenangan pemegang
HPL dan peraturan tentang pengelolaan BMN/D,
pemberian hak di atas tanah HPL itu tidak dapat
menggunakan konstruksi hukum pemberian hak
atas tanah di atas tanah negara.

HGU untuk perorangan diberikan dalam
jangka waktu 25 tahun dan untuk badan hukum
selama 35 tahun. Perpanjangan diberikan satu
kali. Untuk kebutuhan tertentu Menteri dapat
menambah jangka waktu tersebut, tanpa penje
lasan tentang penambahan jangka waktu itu
(alasannya, mekanisme, jangka waktunya). Jika
jangka waktu HGU berakhir dan tidak diper
panjang atau perpanjangan jangka waktu bera
khir, maka tanahnya menjadi tanah negara dan
dikuasai oleh Kementerian dengan HPL. Ada
kecenderungan bahwa jika hak atas tanah yang
semula diberikan di atas tanah negara itu haknya
hapus karena suatu sebab dan tanahnya kembali
menjadi tanah negara, maka statusnya menjadi
tanah HPL atas nama Kementerian. Jika HGU
itu hapus karena pemegang hak menguasai tanah
secara fisik melebihi luasan pemberian haknya,
maka tanahnya menjadi tanah negara dengan
status HPL atas nama Kementerian. Bagaimana
jika luasan tanah yang melebihi pemberian HGU
itu ternyata merupakan kawasan hutan, atau hak
ulayat MHA, atau ternyata tumpang tindih dengan
perijinan sektor lain (pertambangan, kehutanan,
dan lain-lain)? Apakah hal itu bisa secara otomatis
dianggap sebagai tanah negara dengan status HPL
atas nama Kementerian?
Terhadap HGB dan HP juga hanya dapat di
berikan satu kali perpanjangan. Dalam keadaan
tertentu HGB dan HP dapat diberikan perpan
jangan kedua. Klausula ”keadaan tertentu” itu me
nimbulkan ketidakpastian hukum karena penge
cualian itu menunjukkan tidak adanya ketegasan.
Berbeda dengan HGU, HGB, dan HM, HP dapat
diberikan di atas tanah ulayat secara langsung
dengan persetujuan MHA. Tidak ada konsistensi
RUUP terkait pengaturan pemberian hak atas
tanah di atas tanah ulayat.
Keenam, pengaturan tentang pemilikan
sarusun (Hak Milik atas Satuan Rumah Susun/
selanjutnya disebut HMSRS) menunjukkan penaf
siran manasuka tentang asas pemisahan horison
tal. Dalam konsep rumah susun, pemilikan atas
unit/flat/apartemen bersifat individual sekaligus
pemilikan bersama yang tak terpisahkan atas
tanah, bagian, dan benda. Tanda bukti HMSRS
adalah sertifikat HMSRS yang diterbitkan oleh Ke
menterian ATR/BPN. RUUP menyebutkan bahwa
ketika HMSRS dibebani dengan Hak Tanggungan
jaminannya tidak termasuk tanah-bersama itu

jelas bertentangan dengan konsepsi pemilikan
satuan rumah susun. Gagasan tentang jaminan
fidusia atas HMSRS tanpa tanah-bersama jika
pemiliknya WNA atau badan hukum asing dan
bahwa tanah-bersama yang di atasnya HMSRSnya
dimiliki oleh WNA atau badan hukum asing ber
ubah secara otomatis menjadi tanah negara,
semakin menunjukkan jalan keluar yang dicari-
cari ketika hendak mengakomodasikan pemilikan
HMSRS oleh WNA atau badan hukum asing karena
terbentur pada status tanah-bersama yang pada
umumnya berbentuk HGB. Jika status tanah-
bersama adalah HP, permasalahan itu tidak perlu
terjadi.
Konsepsi pemilikan sarusun “tanpa” tanah-
bersama itu bukan ranah pengaturan RUUP, tetapi
ranah Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2011
tentang Rumah Susun. Penyediaan rumah bagi
masyarakat berpenghasilan rendah (selanjutnya
disebut MBR) dimungkinkan dengan cara mem
bangun rumah susun dengan cara menyewa
tanah aset Pemerintah/Pemda atau tanah wakaf,
dengan jangka waktu sewa selama 60 tahun.
Karena tanahnya merupakan tanah sewa, maka
yang dapat dimiliki hanya rumah susun beserta
bagian-bersama dan benda-bersama, tanpa ta
nah-bersama. Tanda bukti kepemilikannya berupa
Sertifikat Kepemilikan Bangunan Gedung (selan
jutnya disebut SKBG) yang diterbitkan oleh ins
tansi teknis kabupaten/kota urusan bangunan
gedung. SKBG dapat dijadikan jaminan utang de
ngan fidusia. Rumusan dan gagasan yang diatur
dalam RUUP itu jelas merambah kewenangan
sektor lain secara diam-diam.
Ketujuh, ketentuan tentang Bank Tanah
(selanjutnya disebut BT) terkait kelembagaan,
tugas dan fungsinya perlu dibicarakan dengan
Kementerian Keuangan karena terkait dengan
pengelolaan aset agar tidak rancu dengan lembaga
yang sudah ada. Ketentuan bahwa BT dapat me
ngelola aset secara mandiri dengan antara lain
melakukan kerjasama dengan pihak ketiga ber
potensi untuk diprioritaskan ketimbang melak
sanakan tugas dan fungsi utamanya untuk menye
diakan dan mendistribusikan tanah agar terjamin
ketersediaan tanah untuk kepentingan umum,
kepentingan sosial, dan lain-lain. Karena tugas
dan fungsi utamanya itu maka tidak tepat jika BT
menjadi subjek HPL.

Berpacu dengan Waktu
Mencermati berbagai kelemahan RUUP
ditambah dengan kebutuhan untuk berdialog
dan mengakomodasikan masukan terkait dengan
antara lain, reforma agraria dan penyelesaian
konflik agraria lintas sektor yang berskala dan
berdampak luas, pengarusutamaan gender dalam
penguasaan dan pemilikan tanah, penjabaran
tentang fungsi ekologis tanah dalam pasal-pasal
RUUP, serta masukan dari dunia usaha terkait ke
pentingan investasi itu memerlukan waktu untuk
menuntaskannya. Akomodasi berarti memilah dan
memilih, menerima dan menolak usulan disertai
dengan alasannya dari segi konsep, falsafah, asas,
sinkronisasinya dengan undang-undang lain yang
relevan serta dampak sosial yang ditimbulkan dari
ketentuan itu. Perbaikan kelemahan ditambah
dengan akomodasi substansi yang diusulkan
berbagai pihak itu harus disusun kembali menjadi
satu kesatuan yang utuh dan terpadu dalam RUUP
beserta Penjelasannya.
Jika RUUP yang dihasilkan melalui konsultasi
publik yang transparan dan partisipatif itu mampu
memberikan jaminan untuk tercapainya keadilan
agraria dan kepastian hukum serta perlindungan
hukum, keberadaannya akan didukung oleh ma
syarakat.
C. “Omnibus Law” Sumberdaya Alam*)

Pemerintah berencana menaikkan peringkat investasi
saat ini (73) menjadi 50 pada tahun 2021. Guna
memangkas hambatan berusaha, saat ini omnibus law
investasi, cipta lapangan kerja, dan pemberdayaan
UMKM tengah disiapkan. Apakah Omnibus law
investasi dapat berjalan sendiri?
Investasi memerlukan kepastian, keamanan,
dan kenyamanan berusaha. Tahapan kemudahan
berusaha setelah izin diperoleh, adalah perolehan
tanah dan kepastian hukumnya (registering
property). Pada tahap inilah hambatan bisa terjadi.
Untuk memperoleh tanah yang berkepastian
hukum, diperlukan status bidang tanah yang clean
and clear, artinya bebas dari klaim atau beban dari
pihak mana pun; dan lokasi, luas, serta batas-
batasnya pasti. Status clean and clear mensyaratkan
bahwa bidang tanah tersebut bebas dari sengketa/
konflik.
*)
Kompas, 28 November 2019.

Di Indonesia, konflik agraria yakni konflik
struktural sebagai akibat dari suatu kebijakan
atau keputusan pejabat yang melibatkan instansi
Pemerintah atau korporasi dengan sekelompok
masyarakat, yang berdampak luas serta bersifat
lintas sektor telah berlangsung sejak masa Orde
Baru (selanjutnya disebut Orba), melewati Pasca
Reformasi hingga saat ini. Kompleksitas per
masalahannya membuat konflik agraria belum
dapat diselesaikan secara tuntas. Terus berlang
sungnya konflik itu tentu dijadikan pertimbangan
oleh investor yang mencari kemudahan berusaha.
Pada tahun 2018, Yayasan Lembaga Bantuan
Hukum Indonesia (selanjutnya disebut YLBHI)
menangani 300 kasus konflik dan Konsorsium
Pembaruan Agraria (selanjutnya disebut KPA) 410
kasus. Kantor Staf Presiden (selanjutnya disebut
KSP) mencatat laporan 666 konflik, paling banyak
muncul pada masa Orba diikuti konflik pada era
desentralisasi. Data tersebut tentu merupakan
puncak gunung es, mengingat konflik lama tak
terselesaikan, sedangkan setiap tahun jumlah
kasus baru yang diadukan relatif besar. Jenis
konflik beragam meliputi berbagai sektor, yakni
perkebunan, properti, pertanian, pertambangan,
kehutanan, infrastruktur, pesisir/kelautan, dan
lain-lain.
Karena sifatnya yang kompleks, konflik agra
ria tidak tepat untuk diselesaikan melalui lembaga
peradilan. Penyelesaian secara musyawarah juga
jarang berhasil. Rekomendasi yang dikeluarkan
jarang dilaksanakan karena merupakan kewajiban
moral yang tak ada sanksinya.
Tumpang Tindih UU sektoral

Pengaruh politik-ekonomi Orba dapat dicer
mati dalam berbagai UU sektoral (Kehutanan,
Pertambangan, dan lain-lain) yang berawal pada
akhir tahun 60an. Pembangunan yang ditopang
oleh investasi di bidang sumberdaya alam (SDA)
membuka peluang eksploitasi SDA besar-besaran
yang difasilitasi oleh undang-undang sektoral
yang tumpang tindih, bahkan bertentangan satu
sama lain. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960
tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
(UUPA) yang 15 pasalnya dimaksudkan sebagai
lex generalis bagi pengaturan UU sektoral (lex
specialis) tidak pernah dijadikan landasan hukum
pembentukannya. Eksploitasi besar-besaran itu
berdampak terhadap degradasi SDA dalam kualitas

mau pun kuantitasnya. Tanah sebagai kebutuhan
dasar manusia diperebutkan antara pemodal
dan masyarakat, termasuk masyarakat hukum
adat (MHA). Persaingan yang tak seimbang itu
melahirkan ketimpangan dalam struktur pemilikan,
penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan ta
nah. Ketidakadilan dalam akses perolehan dan
pemanfaatan tanah dan SDA itu berujung pada
konflik agraria yang tak pernah diselesaikan
secara tuntas dan terus berlangsung hingga saat
ini. Perintah Majelis Permusyawaratan Rakyat
Republik Indonesia (selanjutnya disebut MPR RI)
kepada Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat
(selanjutnya disebut DPR) untuk melaksanakan
Reforma Agraria (RA) melalui Ketetapan MPR RI
No.IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria
dan Pengelolaan Sumberdaya Alam (selanjutnya
disebut PA-PSDA) itu ditegaskan kembali melalui
Keputusan MPR RI No.V Tahun 2003 yang pada
intinya menugaskan kepada Presiden dan DPR
untuk membentuk UU tentang Pembaruan Agraria
dan Pengelolaan SDA yang akan berfungsi sebagai
lex generalis, dan membentuk lembaga independen
untuk menyelesaikan konflik agraria sehingga
keadilan agraria dapat dirasakan oleh kelompok
petani, MHA, dan rakyat pada umumnya sehingga
konflik dan kekerasan yang mengiringinya dapat
dicegah dan ditanggulangi.
Sekitar tahun 2003 telah disusun Naskah
Akademik (selanjutnya disebut NA) dan RUU
tentang Sumberdaya Agraria dan RUU tentang
Pengelolaan Sumberdaya Alam yang berfungsi
sebagai lex generalis, yang karena satu dan lain hal
tidak berlanjut.
Mandat TAP MPR No. IX/2001 untuk meng
kaji ulang UU sektoral yang tidak sinkron satu
sama lain itu juga belum dijalankan oleh Presiden
dan DPR. Dalam melaksanakan salah satu rencana
aksi terkait analisis tumpang tindih perizinan di
bidang SDA yang diinisiasi oleh KPK, dibentuk
Tim Kajian yang bekerja sejak tahun 2015,
dan pada tahun 2017 menyelesaikan “Kajian
Harmonisasi UU di Bidang Sumberdaya Alam-
Lingkungan Hidup”.Dua puluh enam UU sektoral
dikaji harmonisasinya berdasarkan tolok ukur
yang disarikan dari prinsip-prinsip PA, yang
terdiri dari 7 kriteria yang selanjutnya dijabarkan
dalam berbagai indikator. Setiap UU dianalisis
mulai tahap perencanaan, pelaksanaan, sampai

pengawasan. Disamping 7 kriteria tersebut, UU
tersebut dikaji dari segi semangat melaksanakan
HAM dan anti korupsi. Potensi tumpang tindih
dicermati dari segi kewenangan, hak dan
kewajiban, perlindungan dan kelestarian lingkunga
hidup, serta pengawasan dan penegakan hukum.
Temuan kajian itu menyatakan bahwa pada semua
UU, prinsip-prinsip PA-PSDA belum sepenuhnya
diterapkan. UU sektoral sebagai lex specialis, tidak
saling merujuk walaupun lingkup pengaturannya
sama, bahkan bertentangan satu sama lain.
Walaupun kajian itu belum sempurna, setidak
nya dari hasil kajian itu masing-masing sektor dapat
memanfaatkannya sebagai NA untuk membenahi
undang-undangnya agar selaras dengan prinsip-
prinsip PA-PSDA sehingga inkonsintensi antar UU
sektoral dapat diminimalisasi.
Saling Mendukung
Sudah saatnya mempertimbangkan penyu
sunan Omnibus Law SDA. NA dan RUU yang
disusun pada tahun 2003 dapat digunakan sebagai
pijakan awal penyusunan Omnibus Law terkait
Penguasaan dan Pengelolaan SDA.
Implementasi Omnibus Law investasi itu
tidak akan maksimal jika perolehan tanah rentan
terhambat konflik agraria. Namun, pembentukan
Omnibus Law SDA tidak mencukupi. Restrukturisasi
ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah
melalui redistribusi tanah dalam rangka RA perlu
terus diupayakan dan UU tentang Hak MHA perlu
segera diterbitkan seraya membentuk lembaga
independen untuk penyelesaiaan konflik agraria
yang kompleks dan masif itu. Perlu upaya simultan
untuk melaksanakan agenda RA itu sehingga
keadilan agraria dapat tercapai dan perolehan
tanah yang berkepastian hukum untuk keperluan
investasi terjamin.
D. Kompleksitas Tanah Negara*)

Konstruksi hukum tanah negara menjadi penting
dalam kaitannya dengan penentuan kapan terjadi
dan hapusnya suatu hak atas tanah. Penafsiran yang
tidak tepat dapat membawa konsekuensi hukum.
Pengertian tanah negara menurut PP 24/1997
adalah “tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu
hak atas tanah”. Dalam tataran empiris, cakupan
*)
Kompas, 27 Desember 2019.

tanah negara itu tidak meliputi tanah hak, tanah
ulayat, tanah wakaf, dan tanah-tanah yang dikuasai
secara sah walaupun belum bersertifikat.
Secara garis besar ruang lingkup tanah negara
meliputi dua kategori, yakni (1) tanah yang belum
pernah dilekati dengan sesuatu hak atas tanah,
dan (2) tanah yang sudah pernah dilekati dengan
sesuatu hak atas tanah, tetapi karena suatu
perbuatan hukum, peristiwa hukum, atau undang-
undang, kembali menjadi tanah negara. Ada
juga tanah negara yang terjadi karena peristiwa
alam, misalnya tanah timbul, atau karena buatan
manusia (tanah reklamasi). Demikian juga, tanah-
tanah yang berasal dari pelepasan kawasan hutan
dan belum dimohonkan hak atas tanah, tanah
bekas tambang, dan tanah kelebihan maksimum
dan absentee termasuk dalam pengertian tanah
negara.
Terjadinya dan hapusnya Hak

Hak atas tanah dapat terjadi karena pene
tapan pemerintah atas dasar permohonan suatu
hak atas tanah di atas tanah negara. Setelah
semua syarat dipenuhi, terbitlah SK Pemberian
hak. Sejak kapan hak itu timbul? Hak atas tanah
timbul karena adanya hubungan hukum antara
subyek/pemegang hak dan objek/hak atas tanah,
yang melahirkan kewenangan bagi pemegang
hak untuk melakukan suatu perbuatan hukum
terhadap tanahnya (Pasal 2 ayat (2) huruf b dan c,
yis Pasal 4 ayat (2) dan Pasal 16 ayat (1) UUPA).
SK Pemberian Hak membebankan kewajiban bagi
pemohon untuk mendaftarkan tanahnya. Kapan
pemegang hak mempunyai kewenangan untuk
melakukan perbuatan hukum terhadap tanah
nya? Pada saat hak atas tanah sudah didaftar
(terbit sertifikatnya), saat itulah pemegang hak
berwenang melakukan perbuatan hukum terkait
hak atas tanahnya karena sudah ada kepastian
hukum terkait pemegang hak, macam hak, dan
objek hak (letak, luas, dan batas-batasnya).
Hak atas tanah dapat juga terjadi karena Un-
dang-Undang, misalnya karena ketentuan kon
versi menurut UUPA. Berbeda dengan penetapan
pemerintah, konversi adalah perubahan dari hak
atas tanah yang sudah ada sebelum UUPA men-
jadi suatu hak atas tanah sesuai dengan UUPA.
Dalam hal ini, haknya atau hubungan hukumnya
sudah ada, tetapi karena perintah UU harus di-
ubah menjadi suatu hak atas tanah sesuai dengan

UU (yang baru). Demikian juga untuk tanah-tanah
(bekas) hak milik adat. Hubungan hukumnya su-
dah ada,tetapi untuk penuntasan administras-
inya dibedakan antara tanah yang ada dan tidak
ada bukti haknya. Terhadap tanah yang ada bukti
haknya, diberikan SK Penegasan Hak, dan terha-
dap tanah yang tidak ada bukti haknya hubungan
hukum antara yang bersangkutan dengan tanah
nya didasarkan pada penguasaan fisik tanah dan
pemenuhan kriteria sesuai peraturan perundang-
undangan. Kepada yang bersangkutan diberikan
SK Pengakuan Hak.
Perjanjian juga dapat menimbulkan hak atas
tanah, misalnya pemberian Hak Milik (HM), Hak
Guna Bangunan (HGB), dan Hak Pakai (HP) di atas
tanah Hak Pengelolaan (HPL) dan pemberian HGB
atau HP di atas tanah HM.
Hapusnya hak atas tanah disebabkan oleh
berbagai hal, yakni karena: (1) jangka waktu ber
akhir dan tidak diperpanjang atau diperbarui; (2)
dihentikan sebelum jangka waktunya berakhir
karena suatu syarat tidak dipenuhi; (3) dilepaskan
sebelum jangka waktunya berakhir; (4) dicabut
untuk kepentingan umum; (5) ditelantarkan; (6)
tanahnya musnah; dan (7) melanggar ketentuan
Undang-undang, misalnya karena ketidak sesuaian
antara pemegang hak dan hak atas tanahnya.
Dengan hapusnya hak atas tanah, maka tanahnya
menjadi tanah negara; hubungan hukum antara
pemegang hak atas tanah dengan tanahnya sudah
tidak ada lagi. Tetapi karena hukum tanah nasional
menganut azas pemisahan horizontal, hubungan
hukum antara bekas pemegang hak dengan benda-
benda yang ada di atas tanah yang bersangkutan
masih ada.
Isu Krusial
Pertama, ganti kerugian untuk pengadaan
tanah yang diberikan kepada bekas pemegang hak,
dengan bukti sertifikat yang sudah berakhir haknya
(Pasal 23 ayat (2) huruf a Peraturan Presiden
Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan
Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Ke
pentingan Umum). Perpres mengkategorikan
bekas pemegang hak sebagai pihak yang menguasai
tanah negara dengan itikad baik. Yang menjadi
masalah adalah, dalam hal tersebut di atas, hu
bungan antara bekas pemegang hak dengan
tanahnya sudah tidak ada lagi. Bekas pemegang
hak itu sudah tidak mempunyai kewenangan

untuk melakukan perbuatan hukum terhadap
tanahnya, sehingga logikanya yang bersangkutan
tidak berhak menerima ganti kerugian. Ganti
kerugian hanya diberikan kepada pihak yang
mempunyai hubungan hukum dengan tanahnya;
bisa dibuktikan dengan sertifikat, atau surat
sewa-menyewa tanah, SK Landreform, Surat izin
Garapan atau surat penunjukan kavling peng
ganti. Termasuk bagi pihak yang menguasai dan
menggunakan tanah dengan itikad baik secara
turun temurun dalam jangka waktu sesuai ke
tentuan peraturan perundang-undangan dapat
diberikan ganti kerugian. Kata kuncinya adalah,
ganti kerugian diberikan kepada pihak yang masih
mempunyai hubungan hukum dengan tanahnya.
Pemberian ganti kerugian kepada yang berhak
sebagai akibat berlakunya suatu Undang-Undang
(Landreform, Nasionalisasi, dan lain-lain) itu
didasarkan pada masih adanya hubungan hukum
antara pemegang hak dengan tanahnya. Jika
hubungan hukum antara pemegang hak dengan
tanahnya berakhir, maka hak (keperdataan) atas
tanahnya sudah berakhir, tetapi hubungan hukum
nya dengan benda-benda yang ada di atas tanah
yang bersangkutan, masih ada.
Kedua, lamanya waktu penguasaan tanah
dengan itikad baik yang melahirkan suatu hak.
Pasal 24 ayat (2) PP 24/1997 tentang Pendaftaran
Tanah menyebutkan jangka waktu 20 tahun atau
lebih secara berturut-turut penguasaan bidang
tanah, disamping harus didasari dengan itikad baik
dan persyaratan lain. Peraturan Presiden Nomor
62 Tahun 2018 tentang Penanggulangan Dampak
Sosial Kemasyarakatan Dalam Rangka Penyediaan
Tanah untuk Pembangunan Nasional, dalam
Pasal 5 disebutkan persyaratan penguasaan tanah
secara fisik paling singkat 10 tahun secara terus
menerus bagi pihak yang menguasai tanah negara,
atau tanah yang dimiliki oleh pemerintah/pemda,
BUMN/D dan memenuhi kriteria serta persyaratan
tertentu, diberikan santunan. Terdapat perbedaan
jangka waktu antara yang diatur dalam Peraturan
Pemerintah (selanjutnya disebut PP) dan Perpres.
Ketiga, dalam Pasal 7 ayat (1) huruf a
Peraturan Presiden Nomor 86 Thaun 2018 tentang
Reforma Agraria (RA) disebutkan bahwa terkait
dengan HGU dan HGB yang sudah berakhir jangka
waktunya dan tidak dimohonkan perpanjangan
atau pembaruannya, dalam jangka waktu 1 (satu)
tahun setelahnya baru dapat efektif berlaku seba

gai objek RA. Ketentuan ini hendaknya dimaknai
sebagai pemberian kesempatan kepada bekas
pemegang HGU/HGB untuk mengosongkan ta
nahnya, dan tidak ditafsirkan lain.
Berbagai contoh di atas menunjukkan bahwa
peraturan yang tidak dilandasi dengan konsep
yang objektif-rasional dan yang tidak konsisten
itu berpotensi menyulitkan para pelaksana di
lapangan, sehingga perlu diluruskan. Dalam rang
ka menyamakan interpretasi tentang tanah ne
gara, sudah saatnya Pemerintah menerbitkan
peraturan tentang Pengelolaan dan Pemanfaatan
Tanah Negara.
E. RUU Cipta Kerja dan Pertanahan*)

RUU Cipta Kerja (Ciptaker) diserahkan ke DPR
RI tanggal 12 Februari 2020. Ketertutupan dalam
proses penyusunannya menimbulkan teka-teki ten
tang substansinya, bahkan sempat menimbulkan ke
gaduhan, karena kekhawatiran bahwa aspirasi pihak
yang terdampak tak diakomodasi dalam RUU. Ada
juga kekhawatiran bahwa “penyederhanaan” regulasi
*)
Kompas, 22 Februari 2020.
berpotensi “menyimpang” dari konsep, filosofi, dan
prinsip atau asas dari UU asalnya.
Dalam Rapat Terbatas (selanjutnya disebut
RaTas) di Bogor tanggal 27 Desember 2019, Pre
siden telah mengingatkan agar RUU Cipta La
pangan Kerja (RUU) tidak dijadikan tempat untuk
menampung keinginan kementerian dan lem
baga, dan tidak menerjemahkan Visi Indonesia
sebagaimana disampaikan dalam Pidato Presiden
tanggal 14 Juli 2019 di Sentul International
Convention Center, Bogor.
Perihal ketertutupan dalam proses penyusun
annya, hal ini tak sesuai dengan Keputusan
Menteri Koordinator Bidang Perekonomian No
mor 378 Tahun 2019 tentang Satuan Tugas Ber
sama Pemerintah dan KADIN untuk Konsultasi
Publik Omnibus Law. Pasal 2 SK menegaskan
bahwa tugas Satuan Tugas (selanjutnya disebut
satgas) adalah melakukan konsultasi publik cipta
lapangan kerja dan perpajakan dan melakukan
inventarisasi masalah dan memberikan masukan
untuk penyempurnaan RUU hasil konsultasi
publik. Keterlibatan pemangku kepentingan dan
pihak lain yang terkait dibuka melalui Pasal 4.

Disayangkan bahwa hal itu tidak ditempuh dalam
proses penyusunan RUU.
Penyederhanaan yang Taat Asas

Penyederhanaan regulasi yang ditempuh
RUU dilakukan dengan mengubah, menghapus,
atau menetapkan pengaturan baru dari 80an UU
dengan tujuan untuk memberikan kemudahaan
berinvestasi. Karena substansi yang dirubah/
dihapus itu hanya sebagian dari UU asal, bagian
yang tak dirubah atau diganti masih tetap
berlaku. Perubahan, penghapusan, dan penetapan
pengaturan baru (penyederhanaan) itu ada aturan
mainnya, sehingga tidak dapat dilakukan secara
serampangan.
Mengapa? UU itu merupakan produk hukum,
dan hukum itu merupakan sistem, artinya hukum
itu merupakan kesatuan yang utuh yang terdiri
dari unsur-unsur yang berkaitan erat satu sama
lain. Setiap unsur tidak berdiri sendiri, tetapi
berkaitan dengan unsur lainnya. Setiap unsur
tidak berarti jika berada di luar kesatuan (Sudikno
Mertokusumo, “Mengenal Hukum”). Dengan
demikian, perubahan yang dilakukan terhadap
suatu ketentuan yang dibangun berdasarkan
filosofi, konsepsi, dan asas/prinsip tertentu tidak
dapat dilakukan dengan mengubah/mengganti
filosofi, konsepsi, dan prinsip dasarnya. Setiap
perubahan harus dilakukan secara taat asas. Bila
hal ini dilanggar, maka yang terjadi adalah ketidak
pastian hukum.
Mencermati penyederhanaan pengaturan di
bidang pertanahan dalam RUU tampak bahwa isu-
isu krusial dalam RUU Pertanahan (RUUP) versi 9
September 2019 yang antara lain menjadi penyebab
ditundanya pembahasan RUUP pada tanggal 23
September 2019, dimunculkan (kembali) dalam
RUU (lihat “Pemantapan RUU Pertanahan” dan
“Pertaruhan RUU Pertanahan” dalam Opini Kom
pas, 16/11/2018 dan 15/8/2019). Pengaturan
tentang Bank Tanah dalam Pasal 123 s/d Pasal 128
RUU sama dengan pengaturannya dalam RUUP
(Pasal 75 s/d Pasal 79); pengaturan tentang Hak
Pengelolaan dalam Pasal 129 s/d Pasal 135 RUU
dapat dijumpai dalam Pasal 5 s/d Pasal 9 RUUP;
ketentuan tentang Rumah Susun dalam Pasal 136
s/d Pasal 138 RUU tak berbeda dengan ketentuan
dalam Pasal 46 RUUP.

Pengaturan substansi tersebut dalam RUU
tetap melanggengkan masalah yang tak dise
lesaikan dengan ditundanya pembahasan RUUP.
Pertama, terkait pembentukan Badan Bank
Tanah, setidaknya belum jelas: (1) filosofi, lan
dasan hukum, dan prinsip dasar/asas-asasnya;
(2) urgensi pembentukannya; (3) asal tanah; dan
(4) siapa pihak yang paling diuntungkan dengan
keberadaan Badan ini? Kedua, pengaturan
tentang Hak Pengelolaan (HPL) bukan ditujukan
untuk meluruskan konsep HPL sebagai “fungsi”
pengelolaan, tetapi justru memantapkannya
sebagai “hak” yang bersifat keperdataan sebagai
mana tampak dalam judul “Penguatan Hak Pe
ngelolaan”. Isu krusialnya antara lain: (1) melang
gar Pasal 28 UUPA, karena mengatur bahwa HGU
dapat diberikan di atas tanah HPL; (2) penga
turan hubungan hukum antara pemegang HPL
dan pihak ketiga yang memanfaatkan sebagian
tanah HPL beserta kewenangannya, menafikan
pengaturan tentang kedudukan HPL sebagai aset
(BMN/D atau BUMN/D); (3) jangka waktu hak
atas tanah di atas tanah HPL diberikan sekaligus
selama 90 tahun dan dalam keadaan tertentu
pemberian hak atas tanah di atas tanah HPL dapat
diberikan perpanjangannya sekaligus. Ketiga,
RUU membuka peluang bagi WNA untuk memiliki
Satuan Rumah Susun (HMSRS) yang berdiri di
atas tanah HGB itu melanggar konsepsi universal
tentang Rumah Susun (Strata Title). Kepemilikan
HMSRS secara individual merupakan kesatuan
yang tak terpisahkan dengan kepemilikan atas
tanah-bersama, benda-bersama, dan bagian-ber
sama tempat rumah susun berdiri. Lebih lanjut,
pengaturan yang salah kaprah ini juga melanggar
ketentuan UUPA tentang kaitan antara subjek hak
dan hak atas tanah yang dapat dipunyai seseorang.
Pengaturan substansi tersebut di atas dalam
RUU jelas merupakan pelanggaran terhadap
filosofi, konsepsi, prinsip/asas UUPA, disamping
juga melanggar Konstitusi sebagaimana telah
diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi melalui
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21-22/
PUU-V/2007.
Perumusan yang tak taat asas itu jelas me
nimbulkan masalah ketidakpastian hukum dan
menunjukkan ketidakpahaman makna bahwa
hukum itu merupakan suatu sistem yang utuh.
UU dapat dirubah, akan tetapi perubahan itu tidak
dapat dilakukan dengan menghalalkan segala

cara. Perubahan yang tidak dilakukan secara taat
asas itu tidak dapat dicari pembenarannya melalui
adagium lex specialis (RUU) derogat legi generali
(UUPA dan peraturan pelaksanaannya). UU umum
dapat dikesampingkan oleh UU khusus dengan
syarat bahwa asas-asas dalam UU umum tidak
dirubah atau tetap dipertahankan dalam UU yang
khusus. Jika filosofi, konsepsi, dan prinsip dasar/
asas dalam UU umum dirubah, yang terjadi bukan
menyederhanakan, tetapi mengganti UU dengan
cara menyimpang dari UU asalnya.
Menyempurnakan dan Membulatkan

Terkait dengan substansi di bidang perta
nahan, alternatif jalan keluarnya adalah dengan
cara berpikir progresif-konseptual. Misalnya,
pertama, terkait Badan Bank Tanah. Sepanjang
dapat diberikan penjelasan tentang filosofi,
landasan hukum, dan prinsip-prinsip dasar Bank
Tanah, dapat dibentuk Bank Tanah yang secara
khusus ditujukan untuk akselerasi program
redistribusi tanah. Mengapa? Karena RUU memfo
kuskan pada kemudahan berinvestasi, sehingga
untuk mengimbanginya perlu keberanian untuk
memberikan jalan bagi tercapainya keadilan
agraria melalui penyediaan tanah khusus untuk
program Reforma Agraria.
Meningkatkan daya tarik investasi dengan
memberikan hak atas tanah 90 tahun atau per
panjangan hak sekaligus dengan pemberiannya,
itu jelas melanggar Konstitusi. Kemudahan dapat
diberikan melalui penyederhanaan administrasi,
misalnya permohonan perpanjangan hak dapat
dilakukan 5 tahun sebelum hak berakhir (lihat
Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala
BPN Nomor 7 Tahun 2017 Pengaturan dan Tata
Cara Penetapan Hak Guna Usaha) untuk diproses
SKnya, akan tetapi perpanjangan haknya diberikan
bersamaan dengan pendaftarannya.
Kedua, mengembalikan HPL sebagai “fungsi”
pengelolaan yang bersifat publik, harus dilakukan
dengan: (1) penegasan bahwa HM, HGB, dan Hak
Pakai dapat diberikan di atas HPL, tetapi HGU
tetap hanya dapat diberikan di atas tanah negara
sesuai dengan UUPA; (2) kewenangan pihak ketiga
untuk melakukan perbuatan hukum melalui pe
manfaatan sebagian tanah HPL, diserahkan kepada
ketentuan tentang pemanfaatan HPL sebagai aset
sesuai dengan peraturan perundang-undangan
yang berlaku, di luar rezim hukum pertanahan.

Ketiga, terkait dengan pemilikan HMSRS
oleh WNA, agar supaya konsepsi dan prinsip dasar
tidak dilanggar, perlu dipikirkan kemungkinan
untuk mengatur bahwa untuk pembangunan ru
mah susun diberikan Hak Pakai, disertai aturan
peralihannya terkait rumah susun yang sudah ada.
Pandangan negatif terhadap Hak Pakai sebagai hak
yang tidak bankable harus diluruskan, karena sesuai
dengan Pasal 2 ayat (4) Undang-Undang Nomor 4
Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan atas Tanah
Beserta Benda-Benda yang Berkaitan dengan
Tanah (selanjutnya disebut UU 4/1996), Hak
Pakai itu dapat dibebani dengan Hak Tanggungan.
Dalam jangka panjang, sesuai dengan hukum adat
sebagai dasar dari hukum agraria, perlu dipikirkan
kembali gagasan tentang penyederhanaan jenis
hak atas tanah menjadi dua, yakni Hak Milik dan
Hak Pakai sebagaimana pernah diusulkan dalam
RUU Pertanahan versi tahun 2000an dan dalam
RUU tentang Sumberdaya Agraria (2004).
Akhirnya, RUU tidak dapat berjalan dengan
baik jika Pemerintah tidak melengkapinya dengan
harmonisasi UU di bidang sumberdaya alam.
Investasi yang adil, berkepastian hukum, demo
kratis, dan berkelanjutan perlu didukung dan

pada saat yang bersamaan harus diupayakan
terbitnya peraturan maupun upaya-upaya dalam
rangka implementasi Pembaruan Agraria mela
lui redistribusi tanah, pemenuhan hak-hak
masyarakat hukum adat, dan penyelesaian konflik
agraria (“Omnibus Law” Sumber Daya Alam, Kom
pas, 28/11/2019). Penyederhanaan regulasi dan
perizinan tidak akan efektif jika tidak didukung
dengan pelayanan publik yang profesional dan
bersih atau bebas dari pungutan liar sebagaimana
ditekankan dalam Visi Indonesia, khususnya visi
ketiga dan keempat.

BAB III
ISU PERTANAHAN
DALAM RUU CIPTA KERJA
A. Pengantar
Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja
(selanjutnya disebut RUU Cipta Kerja) disusun
dengan memfokuskan pada prasyarat investasi,
yakni: (1) stabilitas politik dan keamanan; (2)
efisiensi pasar (kebijakan, aspek legal, pajak, dan
akses ke sumber daya alam/SDA); (3) besarnya
pasar domestik; (4) kondisi dan stabilitas makro
ekonomi; dan (5) infrastruktur, tenaga kerja, dan
pasar keuangan. Tampaknya, dari kelima prasyarat
itu, dengan pertimbangan bahwa peraturan dan
perijinan itu rumit dan tumpang tindih, dipilih
jalan pembentukan undang-undang dengan me
tode omnibus law dengan bertumpu pada prasyarat
kedua dan kelima.

Intinya, overregulated dan ijin yang tumpang
tindih harus disederhanakan dengan cara meng
ganti dan/atau mencabut ketentuan dalam UU,
atau mengatur ulang beberapa ketentuan dalam
UU ke dalam suatu UU (tematis).
Namun, penyusun RUU alpa mempertimbang
kan faktor adanya hambatan utama bagi investasi
di Indonesia.
Berdasarkan Global Competitiveness Report
2017-2018, terdapat 16 hambatan investasi; ham
batan nomor satu adalah korupsi (13,8%), disusul
dengan birokrasi Pemerintahan yang tidak efisien
(11,1%). Kebijakan yang tidak pasti berada pada
urutan kelima (18,6%), dan permasalahan terkait
dengan ketenagakerjaan berada pada urutan ke
delapan, kesebelas dan ketigabelas. Laporan ter
sebut menegaskan bahwa hambatan utama inves
tasi itu terkait dengan masalah kelembagaan.
Sebagai contoh masalah kelembagaan berupa
birokrasi pemerintahan yang tidak efisien, dapat
disimak dari Laporan Pelayanan Publik oleh Om
budsman RI Tahun 2019. Dari 8 (delapan) jenis
laporan masyarakat, peringkatnya adalah sebagai
berikut :

1. Pertanahan (871 Laporan)
2. Kepegawaian (749 Laporan)
3. Pendidikan (658 Laporan)
4. Kepolisian (536 Laporan)
5. Administrasi Kependudukan (249 Laporan)
6. Ketenagakerjaan (188 Laporan)
7. Peradilan (168 Laporan)
8. Bantuan Sosial (150 Laporan)
Khusus untuk bidang pertanahan, maladmi
nistrasi disebabkan oleh: (1) penundaan penye
lesaian yang berlarut-larut; (2) tidak memberikan
pelayanan (pungutan liar, informasi sulit diakses,
dan aduan tidak ditindaklanjuti); (3) penyimpang
an prosedur, dan lain-lain.
Jika penghambat utama investasi itu tidak
memperoleh perhatian dan tindakan yang diper
lukan secara bersungguh-sungguh, sedangkan
substansi RUU ini bermasalah, maka jika RUU ini
dipaksakan berlakunya, sulit dibayangkan imple
mentasinya.
Dilihat dari konstruksi hukum penyusunan
rumusan pasal-pasal terkait pertanahan, tampak
adanya ketidaktaatasasan pada pemenuhan sya
rat formil dan materiil pembentukan UU. Seti
daknya RUU ini melanggar asas formil sebagai

berikut: (1) tidak jelas tujuan pembentukan RUU
(untuk peningkatan investasi atau peningkatan
kesejahteraan pekerja?); (2) seberapa mendesaknya
RUU ini dibuat (RUU dibuat dengan tergesa-gesa
tetapi tidak jelas derajat kemendesakannya);
(3) tidak jelas landasan filosofis, yuridis, dan
sosiologisnya. Naskah Akademik (NA) disusun
secara sumir dan jelas tidak mudah menyusun ketiga
landasan tersebut untuk RUU yang dimaksudkan
untuk menyederhanakan 79 UU yang terdiri dari
1239 pasal dari berbagai bidang yang masing-
masing mempunyai landasan filosofis dan tujuan
yang khas. Dengan demikian ada keraguan besar
apakah RUU dapat dilaksanakan; (4) RUU tidak
memenuhi asas keterbukaan karena dibuat secara
tertutup/tak transparan sehingga tak terjangkau
oleh publik; dan (5) RUU mempermudah investasi
tetapi mengabaikan aspek lingkungan, HAM, dan
lain-lain.
Adapun persyaratan materiil yang tak dipe
nuhi oleh RUU, setidaknya adalah sebagai berikut:
1. Asas keadilan. RUU membuka peluang seluas-
luasnya untuk investasi, dan pada saat yang
sama tidak memberikan perhatian yang
seimbang pada kelompok yang potensial

terdampak (masyarakat hukum adat, dan
kelompok-kelompok rentan lainnya).
2. Asas ketertiban dan kepastian hukum.
RUU ”memotong” berbagai persyaratan yang
esensial untuk melaksanakan suatu kegiatan
demi memberikan kemudahan berusaha ke-
pada investor tanpa kajian yang melandasi
alasan-alasan “pemotongan” tersebut beserta
dampaknya. Rumusan RUU yang mengha-
pus persyaratan esensial dan menambahkan/
merubah suatu ketentuan tanpa alasan yang
jelas itu rawan dengan permasalahan kepas-
tian hukum.
Ditambah lagi, RUU memerintahkan penga
turan lebih lanjut pada Peraturan Pemerintah
(PP) dan Perpres tanpa rambu-rambu yang
jelas dalam rumusan RUU berpotensi melen
ceng dari maksud RUU.
3. Penyusunan RUU, khususnya terhadap bidang
pertanahan, melanggar asas dalam UU asalnya
(UUPA) disamping melanggar konstitusi se
bagaimana putusan Mahkamah Konstitusi,
dan melanggar konsepsi yang mendasari UU
asalnya.

Untuk pengaturan pertanahan, dalam Naskah
Akademik disebutkan bahwa landasan hukum
RUU adalah “RUU” Pertanahan (RUU P) yang telah
ditunda pembahasannya pada 23 September 2019
karena berbagai isu krusial, tetapi justru isu krusial
yang kontroversial itu dimuat ulang dalam RUU.
Penyebutan alasan perumusan sebagai “norma”
baru itu jelas melanggar syarat formil maupun
materiil penyusunan UU. Disamping itu, ketentuan
terkait pertanahan tidak relevan dengan tujuan
penyederhanaan undang-undang dan kemudahan
perijinan sebagai tujuan RUU, tetapi lebih
dimaksudkan untuk “menyelundupkan” substansi
yang telah ditolak dalam RUUP untuk diloloskan
dalam RUU10.
B. Analisis berbagai Isu Krusial terkait dengan

Pengaturan di bidang Pertanahan dalam
RUU.
1. Pengaturan tentang Pengadaan Tanah (Ps 120-
121)
Pernyataan Menteri ATR/Ka BPN. Pembahasan RUU “Sapu

10
Jagat” jadi penentu lahirnya Bank Tanah, finance detik.com/

property/d-4868161,21 Januari 2020.

a. Perluasan Jenis Kegiatan dalam
Kategori Kepentingan Umum
Perluasan jenis kegiatan yang termasuk
dalam kategori kepentingan umum yang semula
terdiri dari 18 (delapan belas) jenis kegiatan
pembangunan, diperluas dengan 5 (lima) jenis
kegiatan pembangunan, yakni: 1) kawasan hulu
dan hilir industri migas; 2) kawasan ekonomi
khusus/KEK; 3) kawasan pariwisata; 4) kawasan
industri; 5) kawasan lain yang diprakarsai dan/atau
dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemda, BUMN
atau BUMD yang ditetapkan dengan Perpres;
Pertanyaaannya adalah, mengapa untuk pe
ngadaan tanah bagi pelaksanaan program-pro
gram Reform Agraria (RA) baik perkotaan maupun
perdesaan, khususnya terkait dengan redistribusi
tanah tidak dicantumkan dalam perluasan jenis
kegiatan yang masuk dalam kategori kepentingan
umum?
Sebagaimana diketahui, tak mudah untuk
melaksanakan program redistribusi tanah jika
hanya harus mengandalkan pada tanah-tanah
bekas HGU dan tanah terlantar, disamping tanah
yang berasal dari pelepasan kawasan hutan
produksi yang tidak produktif dan lain-lain objek

RA sebagaimana diatur dalam Perpres 86/2018
tentang Reforma Agraria.
Sebagai perbandingan, di Afrika Selatan, se
suai dengan Konstitusi Afrika Selatan Tahun 1996
(Undang-Undang Nomor 108 Tahun 1996) dalam
Pasal 25 ayat (4) disebutkan sebagai berikut:
a) the public interest includes the nation’s com-
mitment to landreform, and to reform to
bring about equitable access to all South Af-
rica’s natural resource; and
b) property is not limited to land
Di Afrika Selatan, merupakan kewajiban
negara untuk membentuk peraturan perundang-
undangan dan kebijakan yang membuka kemung
kinan bagi masyarakat untuk memperoleh akses
terhadap tanah secara adil. Tidak dicantumkannya
RA sebagai kegiatan yang termasuk kepentingan
umum menjadi penanda bahwa RUU kurang peka
terhadap pelaksanaan redistribusi tanah dalam
rangka RA
b. Ganti kerugian
Dalam Penjelasan RUU disebutkan sebagai
contoh penerima ganti kerugian pemakai tanah

negara yang tidak melanggar peraturan per
undang-undangan, misalnya: “bekas pemegang
hak yang telah habis jangka waktunya yang masih
menggunakan atau memanfaatkan tanah yang
bersangkutan”.
Pertanyaannya, bukankah sesuai dengan
ketentuan UUPA dengan telah habis atau ber
akhirnya jangka waktu hak atas tanah karena tidak
diperpanjang atau diperbaharui maka hubungan
hukum antara (bekas) pemegang hak dengan
tanahnya seketika itu demi hukum juga menjadi
hapus? Akibatnya kepada yang bersangkutan tidak
dapat diberikan ganti kerugian, karena tanahnya
sudah menjadi tanah negara, kecuali, apabila ada
klausula bahwa yang bersangkutan sedang dalam
proses menunggu terbitnya SK Perpanjangan/
Pembaharuan Hak.
Tampaknya ada “kebingungan” yang berkem
bang dalam praktik administrasi pertanahan yang
tidak jelas landasan hukumnya, yang beranggapan
bahwa walaupun hak atas tanah seseorang itu
hapus (dan menjadi tanah negara), pihak yang
bersangkutan masih mempunyai hubungan
hukum dengan tanahnya (padahal, tidak ada hak,
berarti tak ada (lagi) hubungan hukumnya). Hal itu

tampak dengan adanya praktik untuk tetap minta
“pelepasan hak” dari “bekas” pemegang hak(?)
yang hak atas tanahnya sudah hapus. Bagaimana
seseorang yang sudah tidak mempunyai hubungan
hukum dengan tanahnya itu masih diminta untuk
“melepaskan” haknya yang memang sudah hapus?
Barangkali hal itu ditempuh untuk “mengamankan
diri” para pelaksana jika seandainya bekas peme
gang hak mengajukan tuntutan (atas dasar apa?).
Terkait dengan ganti kerugian untuk tanah
ulayat. Pertama, RUU seharusnya memperbaiki
definisi yang keliru dalam Pasal 17 ayat (2) huruf c
Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 yo Pasal
Ps 22 ayat (1) Perpres yang menyebutkan syarat
keberadaan MHA sebagai subjek hak, padahal
yang dirinci, merupakan copy paste Pasal 2 ayat (2)
Permenag/Kepala BPN 5/1999 itu adalah syarat
keberadaan hak ulayat (objek hak). Seyogianya
dalam RUU disusun kriteria tentang MHA sebagai
subjek hak ulayat yang berhak menerima ganti
kerugian
Kedua, Pasal 22 ayat (2) Perpres menyebutkan
bahwa: “MHA keberadaannya diakui setelah dilak
sanakan penelitian dan ditetapkan dengan Perda
setempat”.

Rumusan ini menunjukkan ketidakpahaman
perumus terhadap esensi Pasal 18B ayat (2) UUD
NRI 1945, yakni bahwa keberadaan MHA itu diakui,
pengukuhan penetapannya itu bersifat declaratoir
belaka, bukan konstitutif. Penetapannya juga
tidak harus dalam bentuk Perda. Jika memang ada
kehendak untuk mengakui keberadaan MHA secara
genuine, seharusnya RUU berani merumuskan
bahwa pengakuan MHA cukup dalam bentuk SK
Kepala Daerah.
Ketiga, terkait dengan bentuk ganti kerugian
terhadap tanah ulayat MHA, yakni: tanah
pengganti, pemukiman kembali, dan bentuk
lain yang disepakati (Pasal 40 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012) diberlakukan dalam RUU.
Seyogianya RUU mengoreksi bentuk ganti kerugian
terhadap tanah ulayat karena hilangnya tanah
ulayat menimbulkan kerugian tertentu bagi MHA,
yang jelas berbeda dengan tanah perorangan.
Kehilangan tanah ulayat sebagai ruang hidup
MHA berarti: (1) kehilangan tanah (pertanian,
pekarangan, akses ke hutan, dan sumber daya alam
lain, tanah bersama); (2) kehilangan bangunan; (3)
kehilangan penghasilan dan sumber penghidupan
karena ketergantungannya kepada hutan dan

sumber daya alam lainnya; (4) kehilangan pusat
kehidupan dan budaya; (5) kehilangan kearifan
lokal; (6) kehilangan jejaring sosial di tempat
asalnya.
Bentuk ganti kerugiannya, dengan kesepa
katan masyarakat yang bersangkutan, dapat berupa
penggantian untuk tanah kepunyaan bersama,
bangunan, akses ke sumber daya alam untuk
kehidupan sehari-hari. Sedangkan untuk ganti
kerugian berupa uang, penentuannya berbeda
dengan penilaian terhadap tanah non-masyarakat
hukum adat karena tanah ulayat itu disamping
mempunyai nilai ekonomis, juga berkaitan dengan
nilai sosial dan magis-religius. Praktik di negara
lain, misalnya untuk menetapkan ganti kerugian
bagi tanah masyarakat Aborigin, ganti kerugian
tanah ulayat diberikan berdasarkan perhitungan
nilai pasar ditambah sejumlah uang tertentu yang
disebut dengan solatium, yang jumlahnya bisa lebih
besar dari nilai pasar tanah yang bersangkutan.
Kekurangpekaan penyusun RUU terhadap
keberadaan MHA dan potensinya sebagai pihak
terdampak kegiatan pengadaan tanah, tampak
dalam pengaturan tentang MHA yang tidak
mendalam, komprehensif dan progresif.

2. Pengaturan terkait Perlindungan Lahan Pertani
an Pangan Berkelanjutan (PLP2B)
UU ini dibentuk berdasarkan falsafah bahwa
lahan pertanian itu merupakan karunia Tuhan YME
dan penetapan Lahan Pertanian dan Pangan Berke
lanjutan (selanjutnya disebut LP2B) adalah untuk
menjamin sumber pekerjaan dan penghidupan
yang layak khususnya bagi petani. Pertambahan
jumlah penduduk dan pengembangan ekonomi
serta industri telah berdampak terhadap degradasi,
alih fungsi, dan fragmentasi lahan pertanian. Oleh
karena itu pengaturan tentang LP2B adalah dalam
rangka menciptakan kemandirian, ketahanan,
dan kedaulatan pangan. Demikian pula, sesuai
dengan tujuan Pembaharuan/Reforma Agraria
untuk redistribusi tanah, diperlukan LP2B yang
berkelanjutan (Konsiderans Undang-Undang No
mor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan
Pertanian Pangan Berkelanjutan (selanjutnya
disebut UU PLP2B).
Pasal 122 RUU merubah ketentuan Pasal 44
UU PLP2B, khususnya ayat (2) dengan menam
bahkan frasa kepentingan umum dengan “Proyek
Strategis Nasional” (selanjutnya disebut PSN)
sehingga berbunyi sebagai berikut “Dalam hal

untuk kepentingan umum dan/atau PSN, LP2B
dapat dialihfungsikan, dan dilaksanakan sesuai
dengan ketentuan peraturan perundang-undang
an”.
Beberapa catatan terkait ketentuan tentang
LP2B. Pertama, walaupun alih fungsi LP2B di
samping untuk kepentingan umum diperluas
dengan PSN, tetapi RUU tidak konsisten. Dalam
Pasal 120, kegiatan pembangunan untuk kepen
tingan umum diperluas (lihat uraian butir 1) tetapi
dalam Penjelasan Pasal 122 masih menggunakan
definisi kepentingan umum sesuai UU tentang
PLP2B (tidak merubah macam/jenis kegiatan).
Pertanyaannya, karena inkonsisten, apakah untuk
dapat melakukan alih fungsi LP2B hanya terhadap
kegiatan kepentingan umum sebagaimana tercan
tum dalam Penjelasan Pasal 122, atau, apakah
juga berlaku terhadap jenis kegiatan sebagaimana
tercantum dalam Pasal 120?
Kedua, Pasal 44 ayat (3) UU dihapus oleh
RUU tanpa disebutkan alasannya. Padahal, Pasal
44 ayat (3) justru memuat persyaratan yang ketat
untuk pengalihfungsian lahan untuk kepentingan
umum, yakni:

a. dilakukan kajian kelayakan strategis;
b. disusun rencana alih fungsi lahan;
c. dibebaskan kepemilikan haknya dari pemilik;
dan
d. disediakan lahan pengganti terhadap LP2B
yang dialihfungsikan.
Persyaratan itu wajib dipenuhi, satu dan lain
hal untuk tidak mempermudah alih fungsi LP2B
agar tujuan penetapan LP2B dapat terlaksana.
Tujuan penetapan LP2B adalah sebagai berikut:
(1) melindungi kawasan; (2) melindungi pemilikan
petani; (3) meningkatkan kesejahteraan petani dan
masyarakat; (4) meningkatkan penyediaan pangan
dan lapangan kerja; dan (5) mempertahankan
keseimbangan ekologis.
Dengan meniadakan persyaratan ini, luasan
LP2B terancam semakin susut dengan segala
dampaknya. Sebagai catatan, luas lahan baku sa
wah terus menyusut. Luasan pada tahun 2017
adalah 7.75 juta Hektar, tetapi pada tahun 2018
menjadi 7,1 juta Hektar.11
Ketiga, UU PLP2B terbit sebelum Undang-
Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan
Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan
Sumber : BPS (2018).
11

Umum. Jika terjadi alih fungsi LP2B untuk ke
pentingan umum, bagaimana bentuk ganti
kerugiannya agar tujuan penetapan LP2B tetap
terjaga? Dalam hal ini, seyogianya bentuk ganti
kerugiannya tetap mengikuti Pasal 46 UU PLP2B
yakni berupa lahan pengganti dengan kriteria yang
sudah ditetapkan karena Pasal 46 tidak dicabut.
Kriteria lahan pengganti menurut Pasal 46 adalah
sebagai berikut:
(1) - untuk lahan irigasi = 3 x luas
- reklamasi rawa pasang surut dan non
pasang surut = 2 x luas
- lahan tidak beririgasi = 1 x luas
(2) Harus sudah ada dalam RPT, RPJM dan RPJP
instansi terkait pada saat alih fungsi
Demikian juga, karena Pasal 45 UU PLP2B
juga masih berlaku, pemilik LP2B juga berhak
atas ganti kerugian, disamping penggantian nilai
investasi infrastruktur.
3. Pengaturan tentang Pertanahan

a. Bank Tanah (BT)
Pengaturan tentang BT dalam Pasal 123 RUU
pada prinsipnya sama dengan pengaturannya

dalam Pasal 75 RUU Pertanahan (RUUP) dengan
sedikit perubahan terkait dengan: (1) nama: Badan
BT; dalam RUUP: Lembaga Pengelola Tanah; (2)
merupakan badan Khusus; dalam RUUP: BHMN;
(3) kekayaan negara yang dipisahkan; dalam
RUUP: kekayaan negara yang dipisahkan dan ber
tanggungjawab kepada Menteri. Sedangkan dalam
RUU, Badan BT sebagai badan khusus mempunyai
aset tetapi tidak bertanggungjawab kepada
Menteri.
Pertanyaannya, jika aset BT berupa BMN,
apakah dikecualikan dari peraturan perundang-
undangan terkait dengan aset dan pengelolaannya?
Sebagai catatan, pengelola BUMN adalah Menteri
Keuangan menurut Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan
Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014
tentang Pengelolaan BUMN/D.
Pasal 124 RUU pada prinsipnya disalin dari
Pasal 76 RUUP ditambah dengan frasa ”ekonomi
berkeadilan”, dan dengan menghilangkan kata
”keadilan agraria” dibelakang kata ”Reforma
Agraria”. Dalam NA disebutkan bahwa pemben
tukan BT adalah dalam rangka mempercepat
proses pengadaan tanah dalam rangka pemba

ngunan infrastruktur. Tetapi dalam ketentuannya
disebutkan bahwa BT menjamin ketersediaan
tanah untuk:
a) kepentingan umum ;
b) kepentingan sosial;
c) kepentinganpembangunan;
d) pemerataan ekonomi;
e) konsolidasi lahan ; dan
f) Reforma Agraria
Pertanyaannya, bagaimana prioritas perun
tukan tanah yang diserahkan oleh BT?
Pasal 125 RUU sejalan dengan Pasal 77 RUUP
tetapi kemudian berbelok arah dengan meng
hilangkan kata ”non profit” dalam RUUP, sehingga
pengelolaannya hanya bersifat transparan dan
akuntabel. Dengan demikian, Badan BT menurut
sifatnya adalah lembaga yang boleh mengambil
untung. Pertanyaannya, apa bedanya dengan
lembaga swasta yang menyediakan tanah, mema
tangkan, dan kemudian menjualnya kepada konsu
men, seperti perusahaan real estate, yang pastinya
mengambil untung? Atau, apakah kemudian pe
rannya dapat dipersamakan dengan “makelar
tanah” yang pasti mengambil untung?

Sumber kekayaan Badan BT (Pasal 126) sama
dengan Pasal 78 RUU demikian juga terkait penga
turannya lebih lanjut Badan BT Pasal 128, sama
dengan Pasal 79 RUUP.
Isu yang relatif baru dirumuskan dalam
Pasal 127 yang intinya adalah: (1) Badan BT seba
gai pemegang HPL (isu lama!); (2) di atas HPL
tersebut dapat diberikan HGU, HGB, dan HP; (3)
jangka waktu hak atas tanah di atas HPL adalah
90 (sembilan puluh tahun); (4) kewenangan Badan
BT adalah melakukan penyusunan rencana lokasi,
membantu memberikan kemudahan perijinan
berusaha/persetujuan, melakukan pengadaan ta
nah, menentukan tarif pelayanan. Pertanyaan
nya, apakah ijin itu sama dengan persetujuan?
Jika Badan BT merupakan pemegang HPL, tentu
kewenangannya harus sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Dengan demi
kian kewenangan Badan BT yang diatur dalam
Pasal 127 bertentangan dengan kewenangan pe
megang HPL. Ada kerancuan tentang cara berpikir
terhadap BT sebagai suatu lembaga yang tampak
“dipaksakan” keberadaannya.
Terkait dengan pengaturan tentang jangka
waktu hak atas tanah, baik yang diberikan di atas

tanah negara, maupun di atas tanah HPL adalah
sesuai dengan pengaturannya dalam UUPA dan
Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996
tentang Hak Tanggungan Atas Tanah Beserta
Benda-benda Yang Berkaitan Dengan Tanah (se
lanjutnya disebut PP 40/1996). Pemberian jangka
waktu di luar UUPA itu bertentangan dengan
konstitusi sebagaimana disebutkan dalam Putusan
Mahkamah Konstitusi Nomor 21-22/PUU-V/2007.
Pengaturan tentang bentuk, fungsi dan ke
wenangan Badan BT rancu karena filosofi, asas/
prinsip, dan tujuan pembentukannya tidak jelas.
Alasan pembentukannya yang disebutkan
sebagai “norma baru” dan landasan hukumnya
yang merujuk pada RUUP yang bermasalah,
menunjukkan ketidaktaatan pada syarat formil
dan materiil pembentukan UU, serta merupakan
aturan yang tidak dibentuk atas konsensus karena
memang hanya ditujukan untuk kepentingan
mempermudah investasi, khususnya dalam rangka
penyediaan tanah untuk kegiatan investasi.
b. Penguatan Hak Pengelolaan (HPL)

Pada prinsipnya pengaturan tentang HPL

dalam RUU dan RUUP terdapat kesamaan, dengan
sedikit perubahan terkait rumusan penyerahan
pemanfaatan bagian tanah HPL kepada pihak
ketiga, yakni terbatas pada pengaturan terkait
dengan bentuk penyerahan pemanfaatan tanah
HPL (Pasal 131 RUU; bandingkan dengan Pasal 7
RUUP).
Pasal 129 RUU mendefinisikan HPL; Pasal
130 RUU mengatur tentang subjek HPL dan
kewenangannya, yang pada garis besarnya sama
dengan pengaturan dalam Pasal 5 RUUP. Tetapi
RUU menghapus ketentuan Pasal 5 ayat (4) RUUP
terkait dengan kriteria penentuan tarif uang
pemasukan/ganti kerugian dan/atau uang wajib
tahunan dari pihak ketiga dalam 4 (empat) kriteria,
yakni kepentingan umum, kepentingan sosial,
kepentingan pembangunan, dan atau pemerataan
ekonomi. Tidak ada penjelasan mengapa kriteria
tersebut dihapuskan dalam RUU dan bagaimana
dampaknya. Perihal pembatalan tanah diatur
dalam Pasal 132 (sama dengan Pasal 8 RUUP),
terkait HM di atas HPL diatur dalam Pasal 133
yang bunyinya sama dengan Pasal 9 RUUP.
Dalam RUU dimuat Pasal 134 yang merupakan
hal baru, yakni pengendalian pemanfaatan hak

atas tanah di atas HPL dengan frasa “dalam
waktu tertentu” dilakukan evaluasi. Tetapi tidak
dijelaskan apa yang dimaksudkan dengan “waktu
tertentu” itu.
Dua hal yang menjadi permasalahan dalam
pengaturan tentang HPL adalah pertama,
bahwa HGU dapat diberikan di atas HPL. Hal ini
bertentangan dengan Pasal 28 UUPA dan Pasal
2 UUPA beserta Penjelasan Umum II.2, karena
perumus menyamakan tanah negara dengan
tanah HPL dan mengubah HPL sebagai ”fungsi”
pengelolaan yang bersifat publik dan menggesernya
menjadi hak atas tanah yang bersifat perdata. HGB
dan HP, bahkan HM dapat terjadi di atas tanah
HPL, tetapi HGU tidak dapat diberikan di atas
tanah HPL.
Kedua, pengaturan dalam Pasal 131 ayat (3)
bahwa dalam keadaan tertentu pemegang HPL
dapat memberikan rekomendasi pemberian hak
atas tanah pertama kali dan perpanjangan diberikan
sekaligus atas persetujuan Pemerintah Pusat
(siapa? dalam RUUP: Menteri). Pemberian hak
dan perpanjangan hak sekaligus itu bertentangan
dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21-
22/PUU-V/2017.

Kemudahan administrasi dapat ditempuh
dengan memberikan kesempatan untuk menga
jukan permohonan perpanjangan hak 5 (lima)
tahun sebelum hak atas tanah berakhir sesuai
dengan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala
BPN Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengaturan
Dan Tata Cara Penetapan Hak Guna Usaha; PP
40/1996 memberikan jangka waktu permo
honan perpanjangan hak 2 (dua) tahun sebelum
hak atas tanah berakhir. Surat Keputusan (SK)
Perpanjangan Hak bisa terbit, tetapi perpanjangan
haknya diberikan ketika pendaftaran SK sesuai
tanggal mulai dan berakhirnya perpanjangan hak.
Frasa “keadaan tertentu” dalam RUU selain tidak
jelas kriterianya juga membuka peluang terjadinya
”moral hazard”.
Frasa serupa (“dalam keadaan tertentu”)
juga muncul dalam Pasal 132 (perumusannya
sama dengan Pasal 8 RUUP). Dalam keadaan
tertentu, Pemerintah Pusat dapat membatalkan
dan atau mencabut HPL sebagian atau seluruhnya.
Tidak ada penjelasan terhadap makna ”keadaan
tertentu” itu sehingga hal ini dapat menimbulkan
ketidakpastian hukum.

c. Satuan Rumah Susun (Sarusun) un
tuk Orang Asing
Ketentuan tentang Hak Milik Atas Sarusun
(HMSRS) diawali dengan perumusan/definisi
pemilikan sarusun yang melanggar asas universal
tentang kepemilikan sarusun yang bersifat
individual, sekaligus pada saat yang bersamaan
juga tak terpisahkan kepemilikannya terhadap
pemilikan bersama atas tanah, bangunan, dan
bagian. Definisi yang menyesatkan itu (Pasal 136)
dipasang untuk menghalalkan cara agar WNA
dapat memiliki HMSRS (unit/flat) satuan rumah
susun yang status tanah-bersamanya adalah HGB.
Pengaturan tentang Sarusun untuk WNA
dalam Pasal 136-138 RUU dalam garis besarnya
sama dengan pengaturannya dalam Pasal 46
RUUP. RUU dan RUUP mencampuradukkan subjek
yang dapat menjadi pemegang HMSRS yang
terdiri dari WNI, WNA, Badan Hukum Indonesia
dan Perwakilan Negara Asing tanpa membedakan
status tanah - bersamanya. Jika WNA, badan
hukum asing dan Perwakilan Negara Asing hendak
memiliki HMSRS, tanah-bersamanya harus ber
status Hak Pakai (HP), baik yang diberikan di atas
tanah negara, ataupun di atas tanah HPL.

Agar supaya tidak terjadi kekacauan hukum
karena menabrak konsep tentang rusun yang
bersifat universal, seyogianya pembangunan
rusun diberikan di atas HP sehingga terbuka
kemungkinannya untuk dimiliki oleh berbagai
macam subjek hak. Jika hal ini ditempuh, maka
perlu aturan peralihan sepanjang diperlukan
untuk rusun yang hak atas tanah - bersamanya
berstatus HGB menjadi berstatus HP. Perlu juga
disampaikan penjelasan kepada semua pihak yang
berkepentingan bahwa HP juga dapat menjadi
objek Hak Tanggungan (HT) sesuai dengan Pasal 4
ayat (2) UU 4 Tahun 1996.
Permasalahan lain dalam pengaturan tentang
sarusun untuk WNA adalah ketentuan Pasal 129
ayat (2) yang menyebutkan bahwa “Pemberian
HGB bagi rusun dapat diberikan sekaligus dengan
perpanjangan haknya, setelah mendapat sertifikat
laik fungsi”. Pemberian dan perpanjangan hak
sekaligus itu bertentangan dengan Putusan
Mahkamah Konstitusi Nomor 21-22/PUU-V/2007.

d. Pemberian Hak Atas Tanah/ Hak
Pengelolaan pada Ruang Atas Tanah
dan Ruang Bawah Tanah
Ketentuan dalam Pasal 139 RUU serupa
dengan ketentuan dalam Pasal 47 RUUP dengan
catatan: ditambahkan HPL disamping HGB dan
HP. Konstruksi hukum ini dapat diterima sebagai
norma baru berdasarkan interpretasi ekstensif
atau analogi dengan pengertian hak atas tanah
dalam Pasal 4 ayat (2) UUPA dan penggunaan
asas pemisahan horisontal sebagai salah satu asas
dalam hukum tanah nasional.12
Dalam rangka mengantisipasi kemajuan
teknologi dan kebutuhan atas pemanfaatan ruang
yang berada di bawah air sebagaimana sudah
terjadi di beberapa negara dalam beberapa tahun
terakhir, seyogianya ditambahkan juga ketentuan
yang meliputi pemberian hak atas tanah di bawah
air.
Terkait dengan pengaturan tentang Pertanah
an dapat disimpulkan bahwa :
Maria SW Sumardjono, “Aspek Hukum Pemanfaatan Ruang

12
Bawah Tanah/ Dalam Bumi, Ruang Bawah Air, dan Ruang Udara
di atas Tanah, Penerbit Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta,
2018.

a) kecuali pengaturan tentang Pemberian Hak
Atas Tanah/HPL pada Ruang Atas dan Ruang
Bawah Tanah, pengaturan terkait Pengadaan
Tanah, LP2B dan Pertanahan mengandung
berbagai permasalahan yang sudah diberikan
jalan keluarnya.
b) kecuali pengaturan tentang Pengadaan Tanah
dan LP2B, pengaturan tentang BT, HPL,
Sarusun untuk Orang Asing dan Pemberian
Hak Atas Tanah/HPL pada Ruang Atas
dan Ruang Bawah Tanah, seyogianya tidak
ditempatkan dalam RUU ini karena tidak
berkaitan dengan penyederhanaan peraturan
dan perijinan. Substansi tersebut dengan
koreksinya sesuai dengan catatan yang sudah
diberikan, lebih tepat diatur dalam RUUP yang
dimaksudkan sebagai UU untuk melengkapi
UUPA, sekaligus meluruskan tafsir beberapa
ketentuan dalam UUPA.
4. Isu Terkait Lainnya

1) UU tentang Perkebunan (Undang-Undang
Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan)
Pasal 14 UU merumuskan tentang batasan luas

maksimum dan luas minimum penggunaan lahan
untuk usaha perkebunan. RUU merubah bunyi
Pasal 14 ayat (2) yang justru merupakan rambu-
rambu/pedoman penetapan batas termaksud. RUU
hanya menyerahkan pengaturan selanjutnya pada
PP (tanpa rambu- rambu), sehingga berpotensi
bahwa ketentuan dalam PP dapat dibuat tanpa
mempertimbangkan pedoman yang dihapus dari
Pasal 14 ayat (2) tersebut
Adapun pertimbangan penetapan luas mak
simum dan minimum menurut Pasal 14 adalah
sebagai berikut:
a) jenis tanaman;
b) ketersediaan lahan yang sesuai secara agro
klimat;
c) modul;
d) kapasitas pabrik;
e) tingkat kepadatan penduduk;
f) pola pengembangan usaha;
g) kondisi geografis;
h) perkembangan teknologi; dan
i) kemanfaatan lahan berdasarkan fungsi Ruang
sesuai dengan ketentuan peraturan perun
dang-undangan di bidang tata ruang.

Jika pedoman ini dihapuskan dalam RUU,
bagaimana kriteria penetapannya yang harus
diatur dalam PP?
Pasal 15 UU berisi larangan untuk memin
dahkan hak atas tanah Usaha Perkebunan yang
mengakibatkan satuan usaha yang kurang dari luas
minimum. Ketentuan yang dimaksudkan untuk
mencegah fragmentasi itu justru dihapus oleh
RUU sehingga tidak sesuai dengan tujuan semula.
Pasal 16 UU juga dihapuskan oleh RUU.
Intisari Pasal 16 ayat (1) adalah kewajiban meng
usahakan lahan perkebunan paling lambat 3 (tiga)
tahun setelah pemberian hak atas tanah minimal
30% dari luas hak atas tanah; dan paling lambat
6 (enam) tahun setelah pemberian hak atas tanah
wajib mengusahakan seluruh luas hak atas tanah
yang secara teknis dapat ditanami Tanaman
Perkebunan. Pasal 16 ayat (2) menyatakan bahwa
pelanggaran terhadap ketentuan pada ayat
(1) berakibat bahwa bidang tanah yang belum
diusahakan diambilalih oleh negara. Ketentuan
yang dimaksudkan sebagai pengawasan dan
pengendalian oleh Pemerintah ini justru diha
puskan oleh RUU sehingga berpotensi bahwa
pengusaha perkebunan dapat berbuat sekehendak

hati setelah memperoleh hak atas tanahnya, tanpa
khawatir tanahnya diambilalih oleh negara. Fungsi
kontrol dari negara berdasarkan hak menguasai
dari negara dihapus dari Pasal 16, sehingga hal
ini berpotensi melanggar konstitusi berdasarkan
Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945.
Pasal 18 ayat (2) UU yang berisi tentang jenis-
jenis sanksi administratif juga dihapus oleh RUU
dan hanya menyerahkan pengaturannya pada
PP tanpa rambu-rambu. Intisari Pasal 18 ayat
(2) yang dihapuskan oleh RUU adalah sebagai
berikut: “Sanksi administratif berupa denda, peng
hentian sementara dari kegiatan usaha, dan/atau
pencabutan Usaha Perkebunan”. Ayat (3) menye
rahkan pengaturan lebih lanjut tentang jenis,
besaran denda dan tata cara pengenaan sanksi
dalam PP. Dalam RUU, tidak ada pengaturan
tentang bentuk sanksi sehingga menjadi tidak
jelas apa bentuk sanksi yang akan diatur dalam PP.
2) UU tentang Sistem Budidaya Pertanian

(Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2019
tentang Sistem Budidaya Pertanian)
RUU merubah Pasal 19 dengan cara meng
hapus ketentuan pada ayat (3) yang berisi syarat

pengalihfungsian lahan budidaya Pertanian untuk
kepentingan umum, sebagai berikut:
a. dilakukan dengan kajian strategis;
b. disusun rencana alih fungsi lahan;
c. dibebaskan kepemilikan lahannya dari pemi
lik; dan
d. disediakan lahan pengganti terhadap tanah
budidaya Pertanian.
Penghapusan syarat-syarat itu berpotensi
pengalihfungsian lahan secara tidak terkontrol
dan dengan demikian dapat bertentangan dengan
tujuan untuk mempertahankan fungsi lahan
untuk budidaya Pertanian. Tampaknya penyusun
RUU beranggapan bahwa penyederhanaan ijin itu
identik dengan penghapusan syarat esensial dalam
UU asalnya.
3) UU No. 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan

BatuBara (“Minerba”).
Pasal 134 UU ayat (1) dan (2) dipertahankan
dalam RUU. Ayat (3) UU tersebut dimuat dalam
ayat (3) RUU tetapi substansinya merupakan
pengulangan bunyi ayat (2). Apakah hal ini meru
pakan bukti ketergesaan penyusunan RUU?

RUU menambah satu ayat yakni ayat (4) dalam
Pasal 134 terkait dengan penyelesaian tumpang
tindih antara kegiatan pertambangan dengan
kawasan hutan, rencana tata ruang, Perijinan
Berusaha/Persetujuan, dan/atau hak atas tanah
yang akan diatur dengan Perpres. Dalam RUU
tidak ada gambaran tentang sektor mana yang
akan diberi prioritas dan alasannya, sehingga
ketentuan ini dapat disebut sebagai “cek kosong”
yang tidak menyiratkan jaminan kepastian
hukum. Bandingkan dengan Instruksi Presiden
(selanjutnya disebut Inpres) Nomor 1 Tahun 1976
tentang Sinkronisasi Pelaksanaan Tugas Bidang
Keagrariaan dengan Bidang Kehutanan, Pertam
bangan, Transmigrasi dan Pekerjaan Umum yang
memberikan gambaran tentang penyelesaian
tumpang tindih tersebut.
Pemberian “cek kosong” juga tampak dalam
Pasal 138A RUU yang menyebutkan bahwa “Peme
rintah Pusat melakukan penyelesaian permasa
lahan hak atas tanah untuk kegiatan usaha
pertambangan, dan ketentuan lebih lanjut di atur
dengan Peraturan Pemerintah”. Ketentuan ini
juga tidak mencerminkan kepastian hukum dalam
berusaha ketika terjadi permasalahan terkait

dengan hak atas tanah yang memang rentan
terjadi karena RUU tidak memberikan gambaran
tentang bagaimana upaya pemecahan masalahnya
oleh Pemerintah.
4) UU tentang Panas Bumi (Undang-Undang

Nomor 21 Tahun 2014)
Pasal 42 RUU merubah ketentuan Pasal 42 UU
hanya dengan menambahkan frasa “Pelaku Usaha
pemanfaatan langsung atau pelaku usaha Panas
Bumi’ dalam pembukaan kalimat. Namun tetap
alpa mencantumkan secara eksplisit masyarakat
hukum adat sebagai pihak yang tanah ulayatnya
sebagian atau seluruhnya, akan digunakan oleh
pelaku usaha. Kealpaan ini dapat diartikan bahwa
perumus RUU tidak memahami esensi Pasal 18B
ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 terkait pengakuan
masyarakat hukum adat.
5) UU tentang Ketenagalistrikan (Undang-

Undang Nomor 30 Tahun 2009)
RUU hanya mengganti Pasal 30 UU dengan
frasa “pemegang izin usaha penyediaan tenaga
listrik” dengan frasa “pelaku usaha untuk kegiatan

penyediaan tenaga listrik”. Yang tetap menjadi
masalah adalah ketidakjelasan pengaturan tentang
kompensasi sebagai akibat penggunaan tanah
secara tidak langsung oleh pemegang izin usaha,
yang tidak disebutkan rambu-rambunya dalam
RUU dengan hanya menyerahkan pengaturan
selanjutnya dalam Peraturan Pemerintah. Perta
nyaannya adalah, bagaimana rumus perhitungan
“berkurangnya nilai ekonomi” atas tanah, bangun
an serta tanaman di atas tanah itu? RUU tidak
memperjelas ketentuan serupa dalam UU, dan hal
ini berpotensi merugikan pihak yang tanahnya
digunakan untuk usaha ketenagalistrikan secara
tidak langsung.
6) UU tentang Perumahan dan Kawasan Per

mukiman (Undang-Undang Nomor 1 Tahun
2011)
Pasal 42 ayat (2) UU mensyaratkan pemasaran
rumah melalui Perjanjian Pendahuluan Jual Beli
(selanjutnya disebut PPJB) setelah memenuhi 5
(lima) persyaratan, yakni:
a) status pemilikan tanah;
b) hal yang diperjanjikan

c) kepemilikan IMB Induk;
d) ketersediaan prasarana, sarana, dan utilitas
umum; dan
e) keterbangunan perumahan paling sedikit
20% (dua puluh persen)
RUU menghapus persyaratan kelima, yakni
“prosentase keterbangunan perumahan paling
sedikit 20%”, dengan hanya menjadi “keterba
ngunan perumahan”. Artinya, syarat minimal itu
ditiadakan. Pertanyaannya, bagaimana perlin
dungan hukum bagi calon konsumen perumahan
jika syarat minimal keterbangunan perumahan
tidak ada?
Pasal 107 ayat (2) UU yang menyebutkan
tentang keputusan Gubernur atau bupati/wali
kota tentang penetapan lokasi atau ijin lokasi,
diganti oleh RUU menjadi “penetapan lokasi atau
kesesuaian kegiatan Pemanfaatan Ruang”. Dengan
demikian ijin lokasi itu ditiadakan. Sebagai catatan
dapat dikemukakan bahwa ijin lokasi berbeda
dengan penetapan lokasi. Ijin lokasi adalah ijin yang
diberikan kepada perusahaan untuk memperoleh
tanah yang berlaku pula sebagai ijin pemindahan
hak, dan untuk penggunakan tanah tersebut
guna keperluan usahanya. Sedangkan penetapan

lokasi adalah penetapan atas lokasi pembangunan
untuk kepentingan umum yang ditetapkan dengan
keputusan Gubernur.
Senada dengan Pasal 107 ayat (2) UU, dalam
Pasal 114 ayat (1) peralihan/pelepasan hak atas
tanah dilakukan setelah badan hukum memperoleh
ijin lokasi. Dalam RUU ijin lokasi diganti dengan
kesesuaian kegiatan Pemanfaatan Ruang.
Pasal 134 UU mengatur tentang larangan
menyelenggarakan pembangunan perumahan jika
tidak membangun sesuai persyaratan, yakni: kri
teria/spesifikasi, persyaratan, prasarana, sarana
dan utilitas umum yang diperjanjikan. Dalam
RUU syarat “sarana dan utilitas umum yang diper
janjikan” itu dihilangkan.
Dengan demikian, pengaturan dalam RUU
mempermudah pelaku usaha tetapi mengurangi
hak dari konsumen. Apakah dengan demikian
pelaku usaha bebas untuk membangun atau tidak
membangun sarana dan utilitas umum?13
Sarana adalah fasilitas dalam lingkungan hunian yang berfungsi

13
untuk mendukung penyelenggaraan dan pengembangan

kehidupan sosial, budaya, dan ekonomi (Pasal 1 angka 22 UU).
Utilitas umum adalah kelengkapan penunjang untuk pelayanan
lingkungan hunian (Pasal 1 angka 23 UU)

7) UU tentang Rumah Susun (Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2011)
Pasal 16 ayat (4) UU tentang persyaratan pem
bangunan rumah susun (rusun) “umum” jika tidak
berada dalam satu lokasi kawasan rusun komersial
wajib dilaksanakan dalam satu daerah kabupaten/
kota yang sama, oleh RUUP diperlonggar dengan
menambah frasa “dalam satu daerah kabupaten/
kota yang berbatasan”.
Pasal 24 UU terkait dengan persyaratan pem
bangunan rusun yang meliputi syarat administrasif,
teknis, dan ekologis. Dalam RUU, persyaratan
diganti dengan frasa “standar” yang diatur dengan
PP tanpa menyebutkan rambu-rambunya.
Pasal 26 ayat (2) UU yang menyatakan bahwa
“gambar dan uraian terkait dengan pemisahan
rusun yang menjadi dasar untuk menetapkan NPP,
SHM sarusun atau SKBG sarusun dan pengikatan
jual beli”, dihapus dalam RUU.
Pertanyaannya, sesuai dengan RUU apakah
fungsi gambar dan uraian tersebut? Dengan kata
lain, kepastian hukum terkait Nilai Perbandingan
Proporsional (selanjutnya disebut NPP), Sertifikat
Hak Milik (selanjutnya disebut SHM) Sarusun atau

SKBG atau perjanjian jual beli menjadi tidak ada
dasarnya.
Perubahan lain adalah menyangkut penggan
tian Izin Medirikan Bangunan (selanjutnya disebut
IMB) dengan Persetujuan Bangunan Gedung, dan
semua putusan atau pengaturan selanjutnya dari
UU ditarik ke pusat. Sekali lagi, RUU mengabaikan
perlindungan konsumen demi memberikan kemu
dahan bagi pengusaha.
8) UU tentang Sumber Daya Air (Undang-Un

dang Nomor 17 Tahun 2019)
Pasal 9 ayat (1) RUU menghapus Pemerintah
Daerah sebagai pihak yang diberi wewenang untuk
mengatur dan mengelola sumber daya air, sehingga
kewenangan tersebut hanya ada pada Pemerintah
Pusat.
Pengakuan tentang masyarakat hukum adat
dalam ayat (2) UU tidak dirubah, yakni tetap
dengan frasa “mengakui hak ulayat masyarakat
adat, dan hal yang serupa dengan itu sepanjang
tidak bertentangan dengan kepentingan nasional
dan ketentuan peraturan perundang-undangan”.
Hal ini menunjukkan bahwa perumus RUU tidak

memahami perkembangan hukum terkait penga
kuan MHA sesuai dengan Pasal 18B ayat (2) UUD
NRI Tahun 1945, termasuk kriterianya.14
C. Kesimpulan dan Rekomendasi

Tipologi kelemahan RUU terkait bidang yang
dikaji adalah sebagai berikut:
1. Tidak taat asas pada syarat formil dam materiil
pembentukan Undang-Undang.
2. Menarik kewenangan daerah menjadi kewe
nangan Pusat tanpa memperhitungkan kon
sekuensinya.
3. Menghapus substansi yang terkait dengan
persyaratan, yang justru berpotensi melang
gar tujuan undang-undang asalnya, misalnya:
terkait dengan keberlanjutan lingkungan
hidup, jaminan kesejahteraan petani, pengua
saan lahan yang melampaui batas, perlin
dungan konsumen, dan lain-lain.
4. Menyerahkan pengaturan lebih lanjut pada
PP atau Perpres tanpa memberikan rambu-
rambunya yang berpotensi melenceng dari
Bandingkan dengan ketentuan serupa dalam UU No.1 Tahun

14
2014 tentang Desa.

maksud RUU, yang substansinya juga “ber
masalah”.
5. Tidak memberikan tempat bagi penguatan hak
masyarakat hukum adat dan kelompok rentan
lainnya, tetapi memberikan kemudahan bagi
dunia usaha sehingga berpotensi melanggar
konstitusi dan hak ekonomi serta sosial warga
masyarakat.
6. Khusus untuk substansi terkait Pertanahan,
disamping menulis ulang permasalahan krusial
dan mendasar yang menjadi salah satu alasan
penundaan RUU Pertanahan, pemuatannya
dalam RUU “salah tempat” karena tidak
berkaitan dengan penyederhanaan peraturan
dan perijinan.
Mengingat berbagai kelemahan dalam sub
stansi RUU dan masukan positif dari berbagai pihak,
seyogianya Pemerintah menarik kembali RUU dan
merevisinya bersama elemen masyarakat. Jika
substansi tidak disusun kembali oleh Pemerintah
maka sulit untuk langsung membahasnya bersama
DPR yang mendasarkan pembahasan pada draf
yang diserahkan Pemerintah pada 12 Februari
2020. Akan menjadi permasalahan tersendiri jika
didalam proses pembahasan Pemerintah merubah

draf RUUnya. Mundur selangkah jauh lebih baik
daripada membahas RUU yang “bermasalah”,
belum lagi sikap publik pasti tetap menentang
RUU dari sudut pandang masing-masing.

DAFTAR PUSTAKA
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), 2018,

“Kajian Harmonisasi Undang-Undang di Bi
dang SDA-LH”, Jakarta.
Sumardjono, Maria S.W., 1982, ”Puspita Serangkum,
Aneka Masalah Hukum Agraria”, Andi Offset,
Yogyakarta.
Kawer, Godlief J. William, 2006, “Studi Tenurial
Komunitas Masyarakat Adat Nambluong
Kampung Berap, Distrik Nimboran, Kabupaten
Jayapura”, Laporan Penelitian, CIFOR, Bo
gor.
Hammar, Robert K.R., 2011, ”Implikasi Penataan
Ruang Terhadap Hak ulayat Masyarakat Hu
kum Adat di Kabupaten Manokwari Provinsi
Papua Barat”, Ringkasan Disertasi Program
Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas
Gadjah Mada, Yogyakarta.

Sumardjono, Maria S.W., ”Hak Masyarakat Hukum
Adat”, Opini SKH Kompas, 19 Juni 2013.
Wahyono, Ary et.al,2000 “Hak Ulayat Laut di
Kawasan Timur Indonesia,” Media Pressindo,
Jakarta.
Djubedi, Daud, 2008, ”Penerapan Hak Ulayat Laut
MHA Dalam Perspektif Otonomi Daerah di
Kabupaten Halmahera Selatan”, Tesis, Sekolah
Pasca Sardjana UGM, Yogyakarta.
Zakaria, R. Yando, 2018, “Etnografi Tanah Adat,
Konsep-konsep Dasar dan Pedoman Kajian
Lapangan” ARC Books, Jakarta.
Sumardjono, Maria S.W., ”Pengakuan Hak Ulayat
yang Akomodatif”, Pengantar FGD ”Kondisi
Aktual Penguasaan Tanah Ulayat dan
Implikasinya terhadap Kebijakan Pengakuan
dan Pendaftarannya”, Yogyakarta, 23 April
2019.
Finance detik.com/property/d-4868161, Pernyata
an Menteri ATR/Ka BPN, Pembahasan RUU
“Sapu Jagat” jadi penentu lahirnya Bank
Tanah, 21 Januari 2020).

Sumardjono, Maria S.W., “Aspek Hukum Peman
faatan Ruang Bawah Tanah/ Dalam Bumi,
Ruang Bawah Air, dan Ruang Udara di atas
Tanah”, Penerbit Fakultas Hukum UGM,
Yogyakarta, 2018.

TENTANG PENULIS
Prof. Dr. Maria S.W. Sumar

djono, S.H., MCL., MPA. lahir
di Yogyakarta, 23 April 1943.
Menyelesaikan pendidikan di
Fakultas Hukum Universitas
Diponegoro, Semarang, ta
hun 1966. Ia mendapatkan ge
lar Master of Comparative Law
(MCL) dari Southern Methodist University (SMU)
Dallas, Texas, tahun 1978. Selain itu ia juga men
dapatkan gelar Master of Public Administration
(MPA), tahun 1984 dan gelar Doktoral (Ph.D)
tahun 1988 dari University of Southern California
(USC), Los Angeles, California.
Bidang keahlian/minat penelitian: hukum
terkait pengelolaan sumberdaya alam, hak-hak
masyarakat hukum adat, pengadaan tanah dan
pemukiman kembali.

Riwayat karirnya antara lain adalah sebagai
berikut: Dekan Fakultas Hukum UGM (1991 –
1997), Anggota Dewan Riset Nasional (1993 –
1995), Penasihat Ahli Menteri Negara Agraria/
Kepala BPN (1995 – 2000), Wakil Kepala Badan
Pertanahan Nasional Republik Indonesia (2002 –
2005), Anggota Tim Pakar Departemen Hukum
dan Perundang – undangan (1998 – 2000), Lead
Expert Land Administration Project (LAP) (1998),
Anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I, BP MPR – RI
(Maret – Agustus 2001), Narasumber Panitia
Ad Hoc II, BP MPR – RI (2001), Anggota Dewan
Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) (Juli
2009 – sekarang), Konsultan Asian Development
Bank (ADB) untuk Capacity Building to Support
Decentralised Administrative Systems (CB SDAS)
(Februari 2000 – Januari 2001), Konsultan
Asian Development Bank (ADB) untuk National
Resettlement Policy Enhancement and Capacity
Building, (April – November 2001), Konsultan
untuk Environmental Sector Program (ESP) 2,
Kementerian Lingkungan Hidup (KLH) – DANIDA
(November 2008 – Februari 2009), Konsultan
untuk SEA in Policy Analysis and Environmental
Planning: Lesson Learned From Pilot Projects,

Kementerian Lingkungan Hidup (KLH) – DANIDA
(Agustus – September 2009), Konsultan untuk
SEA Applied in Development Planning and
Policy Analysis, KLH – DANIDA (November
2009 – April 2010), Dewan Pengawas Pusat
Pengelolaan Komplek Gelanggang Olahraga Bung
Karno (PPKGBK) (Desember 2009 – Desember
2014), Konsultan untuk SEA in Policy Analysis
and Environmental Planning, KLH – DANIDA
(April – Desember 2010). Anggota Akademi Ilmu
Pengetahuan Indonesia (AIPI) (sejak Juli 2011),
Narasumber/Pakar Implementasi NKB Percepatan
Pengukuhan Kawasan Hutan Indonesia, KPK
(sejak 2013), Konsultan Asian Development Bank
(ADB) untuk Sustainable Infrastructure Assistance
Program (25 Maret- 18 Juni 2015). Koordinator
Tim Kajian Harmonisasi Undang-Undang terkait
Sumberdaya Alam dan Lingkungan Hidup (KPK,
2016), Konsultan Hukum Pertanahan PT Pelindo I /
Persero (sejak 2017), Ketua Kelompok Pakar Bidang
Hukum terkait Perizinan, Tanah dan Bangunan,
serta Ketenagalistrikan (BPHN, Februari-Oktober
2018). Tenaga Ahli Badan Pengusahaan Batam
(sejak 2 Januari 2020), Penasihat Kantor Staf
Presiden (sejak 3 Februari 2020).

Koordinator Penyusun RUU Hak Tanggungan
(1993), Koordinator Penyusun RUU Ketransmi-
grasian (1995), Penyusun Naskah Akademik RPP
tentang Mediasi (1999), Penyusun Naskah Aka-
demik dan RUU tentang Pengambilalihan Tanah
untuk Kepentingan Pembangunan (2000), Ketua
Tim Penyusun Naskah Akademik dan Rancangan
Undang – Undang tentang Sumberdaya Agraria
(2003), Penyusun Naskah Akademik dan Rancan-
gan Peraturan Pemerintah tentang Hak Atas Ta-
nah Beserta Bangunan untuk Warga Negara As-
ing dan Badan Hukum Asing (2008), Koordinator
Penyusun Naskah Akademik dan Rancangan Per-
aturan Pemerintah tentang Penyelenggaraan Ka-
jian Lingkungan Hidup Strategis (KLHS) (2010),
Penyusun Naskah Akademik dan Rancangan Pe-
rubahan Undang-Undang No. 27 Tahun 2007 ten-
tang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau- Pulau
Kecil (UUPWP-3-K) (2011), Koordinator Penyusun
Naskah Akademik dan Rancangan Undang-Un-
dang tentang Pertanahan (2013), Ketua Tim Ahli
Penyusunan RUU tentang Hak Ulayat Masyarakat
Hukum Adat (DPD RI, Februari - Agustus 2018)
Selain kegiatan-kegiatan di atas, ia banyak
mengadakan penelitian, antara lain A Special

Study on Policy Impact Assessment: Inland
Waterways Transport Project, tahun 1999, yang
disponsori oleh Asian Development Bank, Studi
tentang Eksistensi Hak Pengusahaan Perairan
Pesisir (HP3) dalam UU No. 27 Tahun 2007
tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau –
Pulau Kecil dan Implikasi Yuridisnya, tahun 2008,
kerja sama dengan Departemen Kelautan dan
Perikanan Republik Indonesia, Penelitian tentang
Pengelolaan Keluhan/Pengaduan dalam Pelayanan
Bidang Pertanahan, tahun 2008, Kerja sama Komisi
Ombudsman Nasional dan Fakultas Hukum UGM,
Penelitian tentang Kajian Kritis Pasal 33 UU No.
26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Kerja
sama KLH – DANIDA, tahun 2008/2009, Studi
tentang Pengembangan Peraturan Perundang-
undangan sebagai Instrumen Mengarusutamakan
KLHS, Kerja sama KLH – DANIDA, tahun 2009,
Studi tentang Penyusunan Kerangka Hukum
dan Pedoman Pengkajian KLHS, KLH – DANIDA
(2010), Kajian Sistem Penyediaan Dana Pengadaan
Tanah untuk Proyek Kerja sama Pemerintah dan
Swasta (KPS), Indonesia Infrastructure Initiative/
Aus AID (2010), Kajian tentang Penetapan Hak
Atas Tanah : Hak Guna Usaha (HGU) dan Hak Guna

Bangunan (HGB), KPK (2013), Kajian Tata Kelola
Penetapan Hak Guna Usaha (HGU) dalam Konteks
Perizinan Usaha Perkebunan, UKP4 (2013), Kajian
tentang Kebijakan Pengelolaan dan Pemanfaatan
Tanah Ulayat Masyarakat Hukum Adat Papua,
UP4B (2013). Kajian tentang Penyelesaian Masalah
Penguasaan dan Pemanfaatan Kawasan Hutan
untuk Perkebunan Sawit Rakyat (Yayasan Kehati,
Februari-Maret 2018), Kajian Tentang Penyusunan
Dokumen Perencanaan Pengadaan Tanah atau
Land Acquisition And Resettlement Action Plan
(LARAP) untuk Peningkatan Kecepatan Kereta
Api Koridor Jakarta - Surabaya (Pusyantek BPPT,
Agustus -Desember 2018)
Kegiatan lain adalah memberikan legal opinion
untuk berbagai perusahaan swasta, Badan Usaha
Milik Negara (BUMN), Pemerintah Provinsi dan
Kabupaten.
Penghargaan yang diperoleh antara lain,
Satya Lencana Kesetiaan, 25 tahun pengabdian
sebagai staf pengajar UGM. dan Piagam Tanda
Kehormatan Bintang Jasa Pratama sebagai Pena
sihat Ahli Menteri Negara Agraria, tahun 1998,
Cendekiawan Berdedikasi, penghargaan dari
Kompas, tahun 2009, serta Citra Bhumi Bhakti

Adiguna, penghargaan atas jasa dan pengabdian
luar biasa, Badan Pertanahan Nasional RI, 2014.
Sampai saat ini ia masih aktif menulis di
media massa dan jurnal serta menjadi pembicara
dalam berbagai seminar. Ia menulis buku Kebijakan
Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi
(Penerbit Buku Kompas, cetakan ke 6, edisi revisi+,
2009), Alternatif Kebijakan Pengaturan Hak Atas
Tanah Beserta Bangunan bagi WNA dan Badan
Hukum Asing (Penerbit Buku Kompas, cetakan ke
2, 2008), Mediasi Sengketa Tanah, Potensi Penerapan
Alternatif Penyelesaian Sengketa (ADR) di Bidang
Pertanahan (Penerbit Buku Kompas, cetakan ke
2, 2008), Tanah dalam Perspektif Hak Ekonomi,
Sosial dan Budaya (Penerbit Buku Kompas, cetakan
ke 2, 2009), dan Tanah untuk Kesejahteraan
Rakyat (Diterbitkan oleh Bagian Hukum Agraria
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 2010),
Pengaturan Sumber Daya Alam di Indonesia antara
yang tersurat dan tersirat: Kajian Kritis Undang-
Undang terkait Penataan Ruang dan Sumber Daya
Alam (Penerbit Fakultas Hukum Universitas
Gadjah Mada bekerjasama dengan Gadjah Mada
University Press, cetakan ke-2, 2014). Semangat
Konstitusi dan Alokasi yang Adil atas Sumber Daya

Alam, Penerbit Fakultas Hukum UGM, 2014,
Dinamika Pengaturan Pengadaan Tanah di Indonesia
dari Keputusan Presiden sampai Undang - Undang
(Penerbit Gadjah Mada University Press, 2015),
Regulasi Pertanahan dan Semangat Keadilan Agraria
(Penerbit STPN Press, 2018), Pluralisme Hukum
Sumber Daya Alam dan Keadilan dalam Pemanfaatan
Tanah Ulayat (Penerbit Fakultas Hukum UGM,
2018), Aspek Hukum Pemanfaatan Ruang Bawah
Tanah/ Dalam Bumi, Ruang Bawah Air, dan Ruang
di Atas Tanah (Penerbit Fakultas Hukum UGM,
2018), di samping itu juga menjadi co-author buku
Beberapa Gagasan dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah di Indonesia (Penerbit Balai Pustaka, 2002)
dan Decentralization in Indonesia (redesigning the
state) (Asia Pacific Press at The Australian National
University 2003).

9 786021 877586

Agenda Yang Belum Selesai Refleksi Atas Berbagai Kebijakan Pertanahan

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Agenda Yang Belum Selesai Refleksi Atas Berbagai Kebijakan Pertanahan

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2014 Tentang Hak Cipta

Lingkup Hak Cipta

ii | Agenda yang Belum Selesai

REFLEKSI ATAS BERBAGAI

Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono., S.H., MCL., MPA

Maria SW Sumardjono | iii

Hak cipta dilindungi Undang-Undang

iv | Agenda yang Belum Selesai

Pada tanggal 24 September 2020, Undang-

vi | Agenda yang Belum Selesai

Maria SW Sumardjono | vii

Yogyakarta, 23 April 2020

Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono, SH., MCL., MPA

viii | Agenda yang Belum Selesai

KATA PENGANTAR .......................................... iv

BAB I MASYARAKAT HUKUM ADAT DAN

x | Agenda yang Belum Selesai

DAFTAR PUSTAKA ........................................... 145

Bagan 1. Ragaan Konstruksi Hukum terkait

xii | Agenda yang Belum Selesai

MASYARAKAT HUKUM ADAT

A. Pengakuan Hak Ulayat yang Akomodatif*)

2 | Agenda yang Belum Selesai

1. Pengakuan Menurut Pasal 18B ayat (2) Undang-

4 | Agenda yang Belum Selesai

6 | Agenda yang Belum Selesai

2. Analogi Pengakuan Hak Perorangan Atas Tanah

8 | Agenda yang Belum Selesai

10 | Agenda yang Belum Selesai

B. Hak Ulayat: Kembali ke Telaah Awal*)

12 | Agenda yang Belum Selesai

14 | Agenda yang Belum Selesai

16 | Agenda yang Belum Selesai

2. Objek Hak Ulayat

18 | Agenda yang Belum Selesai

20 | Agenda yang Belum Selesai

3. Subjek Hak Ulayat dan Kewenangannya

22 | Agenda yang Belum Selesai

(d) ada pranata dan perangkat hukum, khususnya

24 | Agenda yang Belum Selesai

26 | Agenda yang Belum Selesai

28 | Agenda yang Belum Selesai

b. Kewenangan MHA, Pengakuan Hak

4. Hubungan Hukum dengan Pihak Ketiga

30 | Agenda yang Belum Selesai

C. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat dan

32 | Agenda yang Belum Selesai

34 | Agenda yang Belum Selesai

b. Pengaturan Hak Ulayat Berdasarkan

36 | Agenda yang Belum Selesai

PENGUASAAN TANAH DALAM KONSEPSI HUBUNGAN

UUD NRI Tahun 1945

Tanah Ulayat Tanah Hak

1. PP 40/1996 1. PERMENDAGRI 1/1967

a. Landasan Hukum Penguasaan Tanah

38 | Agenda yang Belum Selesai

b. Pengertian Tanah Negara

40 | Agenda yang Belum Selesai

42 | Agenda yang Belum Selesai

44 | Agenda yang Belum Selesai

d. Pengertian Tanah Hak

Kewenangan publik-privat Kewenangan privat

Kewenangan publik adalah kewenangan un­

46 | Agenda yang Belum Selesai

Kewenangan publik adalah kewenangan un