Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan yang Baik

Departemen Hukum Tata Negara
Fakultas Hukum UGM
Pokok Bahasan
❑ Pengertian Peraturan Perundang-undangan
❑ Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan
❑ Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia
❑ UU 12/2011 P3
❑ UU 15/2019 Perubahan P3
❑ Perpres 87/2014
Pengertian Peraturan Perundang-undangan [1/2]
• Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma
hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga
negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam
peraturan perundang-undangan. (Lihat Pasal 1 angka 2 UU No. 12 Tahun 2011).
• Ten Berge merumuskan unsur-unsur yang menjadi peraturan yang mengikat
umum adalah:
• Waktu: tidak hanya berlaku pada saat tertentu;
• Tempat: tidak hanya berlaku pada tempat tertentu;
• Person/orang: tidak hanya berlaku pada orang tertentu; dan
• Fakta hukum: tidak hanya ditujukan pada fakta hukum tertentu, tetapi untuk
berbagai fakta hukum yang dapat berulang-ulang (untuk perbuatan yang
berulang-ulang).
Pengertian Peraturan Perundang-undangan [2/2]
• Berdasarkan hasil penelitian de Commisie Wetgevingsvraagstukken, peraturan
yang mengikat umum haruslah suatu peraturan yang memiliki sifat umum. Apabila
peraturan yang berlaku untuk peristiwa konkret atau ditujukan pada orang-orang
tertentu yang disebutkan secara individual, tidak memenuhi syarat sebagai
peraturan perundang-undangan atau peraturan umum, melainkan disebut sebagai
penetapan (beschikking).
• Secara teoritik terdapat dua pengertian perundang-undangan, yaitu:
• Perundang-undangan merupakan proses pembentukan/proses membentuk
peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.
• Perundang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil
pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat maupun di tingkat
daerah.
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan yang Baik [1/2]
• Van der Vlies dan A. Hamid S. Attamimi membedakan 2 (dua) kategori
asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang
patut/baik (beginselen van behoorlijk regelgeving):
• Asas-asas formal:
• Asas tujuan jelas (Het beginsel van duideijke doelstelling)
• Asas lembaga yang tepat ( Het beginsel van het juiste orgaan)
• Asas perlunya pengaturan (Het noodzakelijkheid beginsel)
• Asas dapat dilaksanakan (Het beginsel van uitvoerbaarheid)
• Asas konsensus (Het beginsel van de concensus)
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan yang Baik [2/2]
• Asas-asas material:
• Asas kejelasan terminologi dan sistematika (Het beginsel van de duidelijke
terminologie en duidelijke systematiek)
• Asas bahwa peraturan perundang undangan mudah dikenali (Het beginsel van
den kenbaarheid)
• Asas persamaan (Het rechts gelijkheids beginsel)
• Asas kepastian hukum (Het rechtszekerheids beginsel)
• Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (Het beginsel van
de individuele rechtsbedeling)
• Asas-asas ini lebih bersifat normatif, meskipun bukan norma hukum.
Sifat normatifnya akibat pertimbangan etik yang masuk ke dalam
ranah hukum.
Asas Formil [1/2]
❑ Asas tujuan jelas (het beginsel van duidelijke doelstelling)
Mencakup 3 (tiga) hal: ketepatan letak peraturan, tujuan khusus peraturan yang
akan dibentuk, tujuan bagian-bagian dari peraturan perundang-undangan yang
akan dibentuk.
❑ Asas lembaga yang tepat (het beginsel van het juiste orgaan)
Para prinsipnya asas tersebut menafsirkan bahwa perlu adanya kejelasan
kewenangan dari organ/lembaga yang membentuk peraturan perundang-
undangan.
❑ Asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheid beginsel)
Muncul karena dalam penyelesaian masalah penyelenggaraan kehidupan
manusia terdapat berbagai alternatif yang tidak selalu harus dituangkan dalam
bentuk peraturan perundang-undangan. Namun demikian, bukan berarti tidak
ada peraturan (ontregelen) namun pembentukan peraturan itu berpegang pada
prinsip penyederhanaan (soberheid).
Asas Formil [2/2]
❑ Asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid)
Merupakan asas yang menghendaki bahwa suatu peraturan harus dapat
ditegakkan. Tidak ada gunanya merumuskan berbagai aturan dalam
berbagai norma jika pada akhirnya norma tersebut tidak dapat
ditegakkan.
❑ Asas konsensus (het beginsel van de concensus)
Asas yang menunjukkan adanya kesepakatan rakyat untuk melaksanakan
kewajiban dan menanggung akibat yang ditimbulkan oleh peraturan
perundang-undangan yang bersangkutan. Asas ini dapat tercapai jika
dilakukan diseminasi secara terarah. Persoalan yang timbul apabila
peraturan yang diberlakukan pada saat yang bersamaan sangat banyak
jumlahnya, maka keberadaan asas ini menjadi tidak efektif.
Asas Materiil [1/2]
❑ Asas kejelasan terminologi dan sistematika (het beginsel van de duidelijke
terminologie en duidelijke systematiek)
Asas ini menekankan pada teknik merancang kata-kata, struktur, dan susunan
peraturan sehingga pada akhirnya membentuk norma yang mengikat.
❑ Asas bahwa peraturan perundang-undangan mudah dikenali (het beginsel van
den kenbaarheid)
Sangat penting terutama bagi peraturan perundang-undangan yang membebani
masyarakat dengan berbagai kewajiban. Apabila suatu peraturan perundang-
undangan tidak dikenali dan diketahui setiap orang, maka peraturan a quo akan
kehilangan tujuannya sebagai peraturan.
❑ Asas persamaan (het rechts gelijkheids beginsel)
Menghendaki dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak
bersifat diskriminatif sehingga menimbulkan adanya ketidaksamaan dan
kesewenang-wenangan.
Asas Materiil [2/2]
❑ Asas kepastian hukum (het rechtszekerheids beginsel)
Merupakan konsekuensi sendi negara berdasarkan hukum, sehingga setiap peraturan
yang dibentuk haruslah jelas. Tidak dapat merumuskan pemberlakuan suatu norma yang
bersifat retroaktif, apalagi bersifat pembebanan (contoh: pajak, retribusi) karena
bertentangan dengan asas kepastian hukum. Pengecualian terhadap norma yang bersifat
retroaktif dapat dilakukan tetapi harus sangat hati-hati, jelas, dan transparan.
Ketidaktepatan rumusan akan berpengaruh pada efektivitas berlakunya aturan.
Meskipun asas fictie menyatakan bahwa setiap orang dianggap tahu hukum, namun
apabila tanggal pemberlakuannya tidak jelas, maka akan mempersulit implementasinya,
dan capaian kepastian hukum.
❑ Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (het beginsel van de
individuele rechtsbedeling)
Selain muatan peraturan perundang-undangan berlaku umum, tetapi dapat juga
diterapkan untuk menyelesaikan persoalan secara khusus atau keadaan-keadaan
tertentu. Penerapan asas ini harus penuh kehati-hatian karena dapat meniadakan asas
kepastian hukum dan asas persamaan. Oleh karena itu, penerapan sepenuhnya
diserahkan pada penegak peraturan perundang-undangan (hakim).
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan Menurut UU 12/2011 [1/5]
Asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (Pasal 5 dan penjelasannya):
❑ Kejelasan tujuan;
Bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang
hendak dicapai.
❑ Kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
Bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga negara atau pejabat
pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut
dapat dibatalkan atau batal demi hukum apabila dibuat oleh lembaga negara atau pejabat yang tidak
berwenang.
❑ Kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;
Bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi
muatan yang tepat sesuai dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.
❑ Dapat dilaksanakan;
Bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektivitas peraturan
perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, sosiologis, maupun yuridis.
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan Menurut UU 12/2011 [2/5]
❑ Kedayagunaan dan kehasilgunaan;
Bahwa setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar
dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan
bernegara.
❑ Kejelasan rumusan;
Bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis
penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika, pilihan kata atau istilah, serta
bahasa hukum yang jelas dan mudah dimengerti sehingga tidak menimbulkan berbagai
macam interpretasi dalam pelaksanaannya.
❑ Keterbukaan
Bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan,
penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan bersifat
transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan masyarakat mempunyai
kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan.
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan Menurut UU 12/2011 [3/5]
Asas terkait materi muatan peraturan perundang-undangan (Pasal 6 dan penjelasannya). Materi muatan
peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas-asas sebagai berikut:
❑ Pengayoman;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan
untuk menciptakan ketenteraman masyarakat.
❑ Kemanusiaan;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan
penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia
secara proporsional.
❑ Kebangsaan;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa
Indonesia yang majemuk dengan tetap menjaga prinsip NKRI.
❑ Kekeluargaan;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk
mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan Menurut UU 12/2011 [4/5]
❑ Kenusantaraan;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa
memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan
peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari
sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945.
❑ Bhinneka Tunggal Ika;
Bahwa materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan
keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah serta
budaya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
❑ Keadilan;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus
mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara.
Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan Menurut UU 12/2011 [5/5]
❑ Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
Bahwa setiap materi muatan perundang-undangan tidak boleh memuat
hal yang bersifat membedakan latar belakang, antara lain, agama, suku,
ras, golongan, gender, atau status sosial.
❑ Ketertiban dan kepastian hukum;
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat
mewujudkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan kepastian
hukum.
❑ Keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.
Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus
mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara
kepentingan individu, masyarakat dan kepentingan bangsa dan negara.
Asas-asas terkait dengan peraturan
perundang-undangan
• Lex Superiori derogat legi inferori
Mengandung arti bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bersumber pada peraturan yang lebih tinggi, muatan
peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan, mengubah, atau mengesampingkan peraturan yang lebih tinggi, serta
suatu peraturan hanya dapat diubah, dicabut atau ditambah oleh yang sederajat atau lebih tinggi, dan peraturan yang lebih
rendah tidak mengikat/tidak berkekuatan hukum jika bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Oleh karena itu, materi
perundang-undangan yang lebih tinggi tidak dapat diatur oleh yang lebih rendah, kecuali apabila didelegasikan secara jelas.

• Lex specialis derogat legi generalis

Lex generalis merupakan hukum umum yang berlaku umum dan merupakan dasar, sedangkan lex specialis adalah hukum khusus
yang menyimpang dari lex generalis. Namun demikian, lex generalis merupakan dasar bagi adanya lex specialis. Dalam
penerapannya, peraturan khusus lebih diutamakan dari peraturan yang muatannya bersifat umum.

• Lex posteriori derogat legi priori

Mengandung arti bahwa peraturan perundang-undangan yang baru mengalahkan peraturan perundang-undangan yang lama.
Sebagai contoh, apabila terjadi konflik antara peraturan perundang-undangan yang lama dengan peraturan perundang-undangan
yang baru yang mengatur materi yang sama, namun peraturan yang baru tidak mencabut peraturan yang lama, maka berdasarkan
asas ini, ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang baru mengesampingkan ketentuan dalam peraturan perundang-
undangan yang lama.
Organization for Economic Co-operation and
Development (OECD) Checklist
• Asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sebagaimana diatur dalam UU No.
12 Tahun 2011 sejalan dengan konsep yang dikembangkan oleh negara-negara anggota Organization for
Economic Co-operation and Development (OECD) tahun 1995. OECD merekomendasikan daftar pernyataan
(checkslist) untuk pengambilan keputusan pembentukan regulasi yang baik, yaitu:
• Apakah masalahnya telah dirumuskan dengan tepat oleh pembentuk peraturan?
• Apakah tindakan membuat peraturan beralasan ?
• Apakah tindakan membuat peraturan yang terbaik ?
• Apakah terdapat dasar membuat peraturan tersebut ?
• Tingkatan pemerintahan manakah yang paling tepat untuk melakukan tindakan ini?
• Apakah manfaat memberlakukan peraturan melebihi biayanya?
• Apakah efek distribusi di masyarakat cukup transparan?
• Apakah rumusan peraturan jelas, konsisten, mudah dipahami, dan dapat diakses oleh masyarakat?
• Apakah semua pihak yang berkepentingan telah mendapat kesempatan untuk menyampaikan pendapatnya
(aspek partisipasi publik)?
• Bagaimana tingkat kepatuhan masyarakat terhadap peraturan dicapai?
OECD Checklist for Regulatory Quality
• Sumber: OECD, 1995, OECD Recommendation on Improving the Quality of
Government Regulation
• Is the problem correctly defined?
• Is government action justified?
• Is regulation the best form of government action?
• Is there a legal basis for regulation?
• What is the appropriate level (or levels) of government for this action?
• Do the benefits of regulation justify the costs?
• Is the distribution of effects across society transparent?
• Is the regulation clear, consistent, comprehensive, and accessible to users?
• Have all interested parties had the opportunity to present their views?
• How will compliance be achieved?
Landasan Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan [1/2]
• Menurut ilmu pengetahuan, sekurang-kurangnya ada tiga landasan pembentukan perundang-
undangan yang harus dipenuhi:
a. Landasan Filosofis
Perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan filosofis apabila rumusan ketentuan atau normanya
mendapatkan pembenaran secara filosofis, dalam arti sesuai dengan cita-cita dan pandangan hidup
bermasyarakat, cita-cita keadilan dan kesusilaan.
b. Landasan Sosiologis
Suatu perundang-undangan mempunyai landasan sosiologis apabila rumusan ketentuan atau normanya
sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat. Hal ini penting agar ketentuan
tersebut ditaati oleh masyarakat.
c. Landasan Yuridis.
Landasan yuridis, landasan hukum atau legalitas adalah landasan atau dasar yang terdapat dalam
ketentuan hukum yang dapat dibedakan dalam dua aspek:
• Aspek formal, yaitu ketentuan hukum yang memberi kewenangan kepada badan pembentuknya.
• Aspek material yaitu ketentuan hukum tentang masalah atau persoalan yang harus diatur. Aspek ini
penting terutama bagi jenis perundang-undangan pelaksana yang derajadnya di bawah undang-undang.
Landasan Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan [2/2]
▪ Ketiga landasan ini dapat dirumuskan jika pembentukan peraturan
dilakukan melalui tahapan penelitian kepustakaan (data sekunder) dan
penelitian lapangan (data primer).
▪ Data sekunder diperlukan untuk memberikan kejelasan landasan yuridis
pembentukan peraturan perundang-undangan, sedangkan data primer
sangat diperlukan untuk memberikan kejelasan kondisi sosiologis yang
berkembang serta nilai-nilai hukum yang diterapkan oleh masyarakat
dalam menghadapi suatu permasalahan yang memerlukan pengaturan.
▪ Ketiga landasan ini secara teknik perundang-undangan terakomodasi
dalam sistematika perundang-undangan terutama menjadi dasar
pembentukan konsiderans “menimbang” dan “mengingat”.
Hierarki Peraturan Perundang-undangan di
Indonesia
UU 12/2011 UU 10/2004 Tap MPR Tap MPRS
III/2000 XX/1966

UUD 1945 UUD 1945 UUD 1945 UUD 1945

Tap MPR/S Tap MPR/S Tap MPR/S

UU/Perpu
UU UU/Perpu
UU/Perpu
PP
Perpu PP
PP
PP
Perpres Keppres
Perpres
Keppres
Peraturan
Perda Perda Perda Pelaksanaan
Hierarki peraturan perundang-undangan
menurut uu 12/2011
• Pasal 7 ayat (1)
• UUD NRI Tahun 1945
• Tap MPR
• UU/Perppu
• Peraturan Pemerintah
• Peraturan Presiden
• Peraturan Daerah Provinsi; dan
• Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
• Pasal 8 ayat (1)
• Selain peraturan perundang-undangan sebagaimana disebutkan di atas, terdapat peraturan
perundang-undangan lain yang diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum
mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
atau dibentuk berdasarkan kewenangan, yakni mencakup peraturan yang ditetapkan oleh
MPR, DPR, DPD, MA, MK, BPK, KY, BI, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat
yang dibentuk dengan UU atau Pemerintah atas perintah UU, DPRD Provinsi, Gubernur, DPRD
Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.