Inisiasi 2 Pemerintahan Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia

Dasar Pembentukan Pemerintahan Daerah di Indonesia

UUD 1945 sebagai dasar pengaturan negara Indonesia, menyatakan Indonesia sebagai negara
kesatuan yang berbentuk republik dan sebagai negara hukum yang berkedaulatan rakyat. Di
pusat, terdapat lembaga-lembaga tinggi negara: MPR, DPR, DPD, Presiden, Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK), Mahkamah Agung (MA), dan Mahkamah Konstitusi (MK). Presiden sebagai
pemegang kekuasaan pemerintahan. Badan Pemeriksa Keuangan sebagai badan pengawas
anggaran pendapatan dan belanja negara. Dewan Perwakilan Rakyat sebagai pemegang
kekuasaan legislatif. Dewan Perwakilan Daerah sebagai badan yang mewakili masyarakat
daerah (provinsi) dan secara terbatas mempunyai wewenang legislasi khususnya permasalahan
otonomi daerah dan pendidikan. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi sebagai
pemegang kekuasaan yudikatif. Sistem Pemerintahan Nasional terbentuk dari adanya
hubungan antara MPR, DPR, DPD, BPK, MA, dan MK dengan presiden sebagai kepala negara
dan hubungan presiden dengan semua lembaga tinggi negara. sistem pemerintahan pusat
terbentuk dari adanya hubungan antara presiden dengan kabinet dan ketua lembaga
nonkementerian tingkat pusat. Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 menegaskan bahwa negara
Indonesia dibagi dalam daerah otonom provinsi (provinsi biasa, provinsi istimewa, dan
provinsi khusus) dan provinsi dibagi dalam daerah otonom kabupaten/kota. NKRI mengakui
dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat (indigenous and tribal peoples) yang masih
ada. Menurut Pasal 18 UUD 1945, pemerintah daerah harus berdasar pada asas
permusyawaratan atau demokrasi. Dasar permusyawaratan ialah pemerintahan daerah harus
bersendikan demokrasi yang ciri utamanya, yaitu adanya permusyawaratan dalam
council/dewan rakyat daerah, sedangkan yang dimaksud dengan harus memperhatikan hak asal
usul dalam daerah-daerah tertentu yang bersifat istimewa ialah daerah otonom yang dibentuk
harus memperhatikan dua daerah yang pada zaman Belanda diakui sebagai daerah yang
berpemerintahan sendiri berdasarkan hukum adat. Dua daerah tersebut ialah (1) daerah
swapraja( zelfbesturende lanschappen) atau dan kesatuan masyarakat hukum pribumi
(volksgemeenschappen atau zelfstandigemenschappen), seperti desa, nagari, marga, dan
sebagainya (Manan, 1994).

Pemerintah daerah harus memperhatikan hak asal usul daerah yang bersifat istimewa, termasuk
kesatuan masyarakat hukum adat. Daerah-daerah ini diubah menjadi daerah otonom besar dan
daerah otonom kecil yang bersifat istimewa. Pasal 18 UUD 1945 lebih menunjuk pada daerah
otonom untuk satuan pemerintahan di daerah, bukan daerah administrasi. Dalam pembahasan
BPUPKI, yang dimaksud dengan daerah besar dan daerah kecil ialah daerah provinsi untuk
daerah besar dan kabupaten dan kota kecil untuk daerah kecil

Menurut Pasal 18 dan penjelasannya UUD 1945, diakui adanya daerah otonom, daerah
administrasi, dan daerah istimewa. Daerah istimewa merujuk pada daerah-daerah bekas daerah
swapraja dan kesatuan masyarakat hukum pribumi yang ada pada zaman Hindia Belanda. Arti
istimewa di sini adalah karena memiliki susunan (struktur organisasi dan tata kelolanya asli),
buatan bangsa Indonesia sendiri bukan buatan Pemerintah Kolonial Belanda. Pasal 18 UUD
1945 disebut sebagai daerah yang mempunyai susunan asli dan dapat dibentuk sebagai daerah
otonom yang bersifat istimewa. Daerah swapraja relatif otonom yang diperintah secara tidak
langsung oleh Belanda. Daerah ini di bawah pemerintahan sultan atau raja berdasarkan hukum
adat masing-masing. Daerah-daerah ini sebelum ditundukkan Belanda adalah negara-negara
merdeka yang kemudian mengakui kedaulatan Belanda dengan kontrak panjang ataupun
kontrak pendek.

Pasal 18 B ayat (1) UUD 1945 mengakui daerah otonom yang bersifat khusus dan yang
bersifat istimewa. Adapun Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 memberi mandat kepada negara
untuk mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat dengan hak-hak
tradisionalnya yang masih hidup sesuai dengan perkembangan masyarakat dan sesuai dengan
prinsip NKRI. Kesatuan masyarakat hukum adat itu bukan desa bentukan pemerintah, tetapi
komunitas asli yang mengatur dirinya dengan hukum adat. Kesatuan masyarakat hukum adat
itu diatur dengan hukum adat, sedangkan desa dinas bentukan Orde Baru itu diatur dengan
hukum positif (Nurcholis, 2015).

Hubungan Pusat dan Daerah

Hubungan pusat dan daerah berupa hubungan desentralistis yang berpegang pada
permusyawaratan, pemeliharaan, dan pengembangan prinsip-prinsip pemerintahan asli,
kebinekaan, dan berdasarkan hukum. Sistem rumah tangga daerah, berdasarkan UUD 1945,
antara lain: (a) harus menjamin keikutsertaan rakyat; (b) bersifat asli, bukan sesuatu yang
diserahkan oleh satuan pemerintahan tingkat lebih atas; (c) memberi tempat bagi prakarsa dan
inisiatif daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingannya sendiri; (d) berbeda-beda antara
satu daerah dan daerah lain; (e) mencerminkan hubungan desentralistis antara pusat dan
daerah; (f) ditujukan untuk mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial; dan (g) ada tempat
bagi pemerintah pusat untuk memengaruhi rumah tangga daerah demi menjamin pemerataan
keadilan dan kesejahteraan sosial.

Hubungan pusat dan daerah diatur dalam mekanisme hubungan di bidang otonomi,
dekonsentrasi, tugas pembantuan, susunan organisasi, keuangan, dan pengawasan.
a) Di bidang otonomi, pusat menciptakan hubungan desentralistis sehingga memberi
keleluasaan dan kebebasan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingannya berdasarkan
kehendaknya.
b) Di bidang dekonsentrasi, pusat menciptakan hubungan pengendalian pada daerah agar tetap
berada dalam koridor negara kesatuan.
c) Di bidang tugas pembantuan, pusat memberi tugas kepada daerah sesuai dengan peraturan-
peraturan perundangan dengan tanggung jawab pada pemerintah daerah.
d) Di bidang susunan organisasi, pemerintahan daerah terdiri atas daerah besar (provinsi) dan
daerah kecil (kabupaten/kota dan desa) yang harus bersendikan permusyawaratan/demokrasi.
e) Di bidang keuangan, pusat memberi keleluasaan kepada daerah untuk mencari dana sendiri
lewat pajak dan retribusi dengan memberi campur tangan keuangan untuk mengatur
pemerataan dan keadilan sosial.
f) Di bidang pengawasan, pusat melakukan pengawasan represif dan preventif kepada daerah
agar tetap berada pada koridor peraturan perundang-undangan

Sistem Administrasi Pemerintahan Daerah

Pengertian dari sistem administrasi pemerintahan daerah adalah kesatuan yang utuh antara
berbagai komponen dalam pemerintahan daerah yang melakukan proses perencanaan,
pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengendalian untuk mencapai tujuan pemerintahan daerah.
Komponen-komponen penting dalam sistem administrasi pemerintahan daerah adalah (1)
kewenangan, (2) organisasi, (3) keuangan, dan (4) kepegawaian (Manan, 1994). Jika dirinci,
konsep sistem administrasi Pemerintahan Daerah, antara li:
1. Sistem artinya kesatuan antarberbagai komponen yang merupakan satu kesatuan yang
utuh untuk mencapai tujuan tertentu,
2. Administrasi adalah keseluruhan proses perencanaan, peng-organisasian, pelaksanaan,
dan pengendalian yang melibatkan berbagai komponen sumber daya manusia dan
pendukungnya untuk mencapai tujuan yang ditetapkan. Jadi, yang dimaksud dengan
sistem administrasi pemerintahan daerah
Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 juncto UU Nomor 23/2014, kewenangan pemerintah pusat
dibatasi hanya pada bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, fiskal dan
moneter, agama, serta kewenangan bidang lain. Di luar 6 kewenangan pemerintahan tersebut,
terdapat kewenangan pemerintah daerah.

Menurut UU Nomor 23/2014, pemerintah daerah terdiri atas provinsi, kabupaten, dan kota.
Masing-masing satuan pemerintahan tersebut sebagai daerah otonom sekaligus sebagai wilayah
administrasi. Sebagai daerah otonom, ia berwenang mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan yang diserahkan kepadanya; sebagai wilayah administrasi kepala daerahnya dan
juga sebagai wakil pemerintah pusat di daerahnya.

Hubungan antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota sebagai daerah otonom
adalah hubungan koordinasi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan, sedangkan
sebagai wilayah administrasi pemerintah provinsi yang membawahi pemerintah kabupaten/kota
dalam hubungan hierarki.

Sumber pendapatan daerah terdiri atas pendapatan asli daerah, pendapatan transfer, dan lain-lain
pendapatan yang sah. Pemerintah daerah juga mempunyai kewenangan untuk membina
pegawainya berdasarkan norma, standar, prosedur, dan kriteria pusat.

Sumber kewenangan daerah, antara lain:

1. Pertama, berdasarkan penyerahan urusan dari pusat kepada daerah.
2. Kedua, berdasarkan pembatasan kewenangan pusat oleh undang-undang.

Adapun perbedaan prinsipil antara bentuk organisasi pemerintah daerah menurut UU Nomor 5
Tahun 1974 dan bentuk organisasi pemerintah daerah menurut UU Nomor 23 Tahun 2014 adalah
UU Nomor 5 Tahun 1974 menganut daerah otonom dan wilayah administrasi secara berimpit,
sedangkan UU Nomor 23 Tahun 2014 terdapat satu wilayah administrasi yang tidak sekaligus
sebagai daerah otonom.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang merupakan revisi atas Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 dalam hal penyerahan kewenangan juga menganut prinsip yang sama dengan
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yaitu menentukan secara jelas kewenangan pemerintah
pusat dan menyerahkan sisanya kepada daerah yang diklasifikasi atas kewenangan wajib dan
kewenangan pilihan. Kewenangan wajib telah ditentukan dalam Undang-Undang 32/2004,
sedangkan kewenangan pilihan diserahkan sepenuhnya kepada masing-masing daerah sesuai
dengan kondisi riil daerahnya. UU Nomor 23/2014 mempunyai konsepsi yang sama dengan UU
Nomor 32/2004 dalam hal penyerahan urusan pemerintahannya.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang merupakan revisi atas Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 dalam hal penyerahan kewenangan juga menganut prinsip yang sama dengan
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yaitu menentukan secara jelas kewenangan pemerintah
pusat dan menyerahkan sisanya kepada daerah yang diklasifikasi atas kewenangan wajib dan
kewenangan pilihan. Kewenangan wajib telah ditentukan dalam Undang-Undang 32/2004,
sedangkan kewenangan pilihan diserahkan sepenuhnya kepada masing-masing daerah sesuai
dengan kondisi riil daerahnya. UU Nomor 23/2014 mempunyai konsepsi yang sama dengan UU
Nomor 32/2004 dalam hal penyerahan urusan pemerintahannya. Daerah memiliki kewenangan
yang luas dan bulat. Luas artinya semua kewenangan, selain 6 urusan tersebut, merupakan
kewenangannya. Bulat artinya bahwa dalam melaksanakan kewenangan yang telah diserahkan
tersebut, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasannya, merupakan tanggung jawab
pemerintah daerah sepenuhnya.

Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juncto UU Nomor 32/2004 tentang Pemerintahan
Daerah, susunan luar pemerintah daerah terdiri atas pemerintah provinsi dan pemerintah
kabupaten/kota. Pemerintah provinsi adalah daerah otonom sekaligus sebagai wilayah
administrasi berdasarkan asas desentralisasi dan dekonsentrasi, sedangkan kabupaten/kota adalah
daerah otonom utuh berdasarkan asas desentralisasi. Baik provinsi maupun kabupaten/kota
masing-masing merupakan daerah otonom yang berdiri sendiri, tidak mempunyai hubungan
hierarkiDalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juncto UU Nomor 32/2004 tentang
Pemerintahan Daerah, susunan luar pemerintah daerah terdiri atas pemerintah provinsi dan
pemerintah kabupaten/kota. Pemerintah provinsi adalah daerah otonom sekaligus sebagai
wilayah administrasi berdasarkan asas desentralisasi dan dekonsentrasi, sedangkan
kabupaten/kota adalah daerah otonom utuh berdasarkan asas desentralisasi. Provinsi maupun
kabupaten/kota masing-masing merupakan daerah otonom yang berdiri sendiri, tidak mempunyai
hubungan hierarki. Kecamatan dimasukkan dalam pemerintahan kabupaten/kota sebagai wilayah
kerja camat dalam kedudukannya sebagai perangkat daerah otonom, bukan sebagai kepala
wilayah administrasi, sedangkan desa diakui sebagai kesatuan masyarakat hukum yang memiliki
kewenangan mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul
dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintahan nasional dan berada.

Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 juncto UU Nomor 32/2014 juncto UU Nomor
23/2014, “susunan-dalam” pemerintah daerah terdiri atas kepala daerah dan perangkatnya
sebagai lembaga eksekutif dan DPRD sebagai lembaga legislatif. Kepala daerah dipilih oleh
DPRD dan bertanggung jawab kepada DPRD, tidak kepada presiden. Anggota DPRD sebagian
dipilih melalui pemilihan umum dan sebagian diangkat dari anggota TNI/POLRI (UU Nomor
22/1999). Sesudah tahun 2004, semua anggota DPRD dipilih melalui pemilu (UU Nomor
32/2004 juncto UU Nomor 23/2014).

Dalam UU Nomor UU 23/2014, ditentukan bahwa sumber pendapatan daerah terdiri atas berikut
ini.
a. Pendapatan asli daerah terdiri atas berikut:
1) hasil pajak daerah;
2) pajak daerah;
3) retribusi daerah;
4) hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.

b. Pendapatan transfer terdiri atas berikut.

Transfer dari pemerintah pusat:
1) dana perimbangan;
2) dana otonomi khusus;
3)
4) dana keistimewaan; dan
5) dana desa.

Transfer antardaerah terdiri atas

1) pendapatan bagi hasil; dan
2) bantuan keuangan.

c. Lain-lain pendapatan daerah yang sah

Di desa, dibentuk pemerintah desa dan badan permusyawaratan desa yang merupakan
pemerintahan desa. Pemerintah desa terdiri atas kepala desa dan perangkat desa. Kepala desa
bertanggung jawab kepada badan perwakilan desa, sedangkan badan perwakilan desa sebagai
lembaga yang berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat peraturan desa, menampung dan
menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan
pemerintahan desa. Di Daerah hanya terdapat pegawai daerah, kecuali pegawai instansi vertikal
Departemen Agama yang oleh undang-undang memang masih menjadi kewenangan pusat.
Pegawai pusat, baik yang berasal dari instansi vertikal maupun perangkat dekonsentrasi serta
pegawai provinsi dati I, semuanya dilimpahkan menjadi pegawai daerah.

Sumber: disarikan kembali dari Modul 2 Buku Materi Pokok ADPU4440 Ed.2, pengarang: Hanif
Nurcholis dkk.