BEBERAPA ASPEK

TENTANG HUKUM ACARA PERADILAN TATA USAHA NEGARA

DAN PERKEMBANGANNYA
Oleh : Sutiyono, SH., MH.
(Hakim PTUN Jakarta)

I. PENDAHULUAN

Undang-Undang (UU) No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha

Negara (Peratun) yang diundangkan pada tanggal 29 Desember 1986,
hingga saat ini telah mengalami dua kali perubahan pada beberapa pasal
dengan terbitnya UU No.9/2004 yang diundangkan pada tanggal 29 Maret
2004 dan UU No.51/2009 yang diundangkan pada tanggal 29 Oktober 2009.
Perubahan tersebut selain untuk menyesuaikan dengan terbitnya undang-
undang baru tentang Kekuasaan Kehakiman dan Mahkamah Agung (UU
No.4/2004 dan UU No.5/2004), juga untuk menyesuaikan dengan
perkembangan kebutuhan hukum bagi masyarakat dan kehidupan ketata-
negaraan menurut UUD 1945.

Di antara beberapa perubahan yang secara langsung atau tidak

langsung berkaitan dengan hukum acara Peratun dari ketentuan UU
No.5/1986 yang diubah antara lain :
1. Di dalam UU No.9/2004 :
- Diadakannya Juru Sita di PTUN (pasal 39-A s/d 39-E);
- Perubahan rumusan tentang alasan gugatan, serta kriteria Asas-Asas
Umum Pemerintahan Yang Baik (AAUPB) dikaitkan dengan UU
No.28/1999 tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih dan Bebas
dari KKN (pasal 53 ayat 2 beserta penjelasannya) ;
- Perubahan tentang tata cara eksekusi/pelaksanaan putusan (psl 116
ayat 3) ;
- Adanya upaya paksa dan sanksi administratif terhadap Pejabat
Tata Usaha Negara yang tidak melaksanakan putusan Peratun yang
telah berkekuatan hukum tetap (pasal 116 ayat 4 dan 5) ;
- Dihapuskannya perlawanan pihak ketiga terhadap putusan
PERATUN yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap (ex pasal
118 UU No.5/1986), dsb.

2. Di dalam UU No.51/2009 :
- Dibentuknya pengadilan khusus dan Hakim Ad-Hoc di lingkungan
Peratun (Pasal 9-A) ;
- Perubahan/penambahan tentang tata cara eksekusi dan upaya paksa
terhadap Pejabat TUN yang tidak melaksanakan putusan Peratun,
diajukan kepada Presiden dan lembaga perwakilan rakyat untuk
menjalankan fungsi pengawasan ( Pasal 116 ayat 6) ;
 2

- Pada setiap PTUN dibentuk Pos Bantuan Hukum secara cuma-cuma

bagi pencari keadilan yang tidak mampu (Pasal 144-D) ;
Berkaitan dengan Hukum Acara Peratun, sejak tahun 2004 telah
disusun Rancangan Undang-Undang Tentang Administrasi Pemerintahan
(RUU-AP) yang diprakarsai oleh Kementerian Pendayagunaan Aparatur
Negara. RUU-AP ini dimaksudkan sebagai Hukum Materiil Administrasi
Negara yang menjadi kompetensi absolut Peratun, yang sedikit banyak juga
terdapat titik singgung dengan Hukum Acara Peratun.

Untuk mengetahui lebih lanjut tentang hal-hal tersebut, akan ditinjau

beberapa aspek Hukum Acara Peratun menurut UU No.5 Tahun 1986 yang
masih berlaku dan perubahan/perkembangannya menurut UU No.9/2004
dan UU No.51/2009, serta tinjauan singkat beberapa materi Rancangan
Undang-Undang Tentang Administrasi Pemerintahan yang ada kaitannya
dengan Hukum Acara Peratun.

II. SUBYEK GUGATAN TUN

a. Penggugat
Menurut pasal 53 ayat (1) UU No.5 Tahun l986, subyek yang
dapat bertindak selaku Penggugat di dalam sengketa TUN adalah :
a) Seseorang (atau beberapa orang, masing-masing sebagai pribadi)
; atau ahliwarisnya ;
b) Badan Hukum Perdata, yaitu setiap badan hukum swasta yang
bukan badan hukum publik. Ini dapat berupa perusahaan-
perusahaan swasta, organisasi, yayasan maupun perkumpulan-
perkumpulan kemasya-rakatan yang dapat diwakili oleh
pengurusnya sesuai ketentuan di dalam Anggaran Dasarnya.

Dalam perkembangannya sekarang, Pejabat TUN juga dapat menjadi

Penggugat untuk bertindak mewakili instansinya, misalnya mengajukan
gugatan terhadap penerbitan/pembatalan Surat Ijin Penghunian (SIP),
Surat Perintah Pembongkaran Bangunan, Sertipikat tanah, dll
sepanjang yang menyangkut asset milik instansi pemerintah yang
bersangkutan. ( Buku II Pedoman Teknis Peratun, Edisi 2009).

b. Tergugat
Tergugat dalam sengketa TUN adalah Badan/Pejabat TUN yang
mengeluarkan keputusan berdasarkan wewenang yang ada padanya
atau yang dilimpahkan kepadanya, yang digugat oleh orang atau badan
hukum perdata (Pasal 1 butir 3). Sedangkan yang dimaksud dengan
Badan/Pejabat TUN menurut Pasal 1 butir (2) adalah : “ Badan atau
Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku”.

Menurut penjelasan pasal tersebut, yang dimaksud dengan

“urusan pemerintahan” ialah “kegiatan yang bersifat eksekutif”. Menurut
 3

INDROHARTO, SH (1991) dirumuskan bahwa yang dimaksud dengan

Badan/Pejabat TUN adalah “ menunjuk kepada apa saja dan siapa saja
yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku pada
suatu saat melaksanakan urusan pemerintahan, maka pada saat ia
berbuat itu dapat dianggap sebagai badan/pejabat TUN ”. Jadi yang
menjadi kriteria bukanlah kedudukan struktural dari badan/pejabat yang
bersangkutan di dalam jajaran pemerintahan, bukan pula nama instansi
resminya, melainkan fungsi urusan pemerintahan atau pelayanan
umum (“public services”) yang dilaksanakannya pada saat ia
mengeluarkan keputusan TUN, yang dalam garis besarnya
dikelompokkan sebagai berikut :
1. Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah Presiden
sebagai pemegang kekuasaan eksekutif tertinggi ;
2. Instansi-instansi dalam lingkungan kekuasaan negara di luar
lingkungan kekuasaan eksekutif yang berdasarkan peraturan
perundang-undangan melaksanakan suatu urusan pemerintahan ;
3. Badan-badan hukum perdata, BUMN/BUMD, yang didirikan oleh
pemerintah dengan maksud untuk melaksanakan tugas-tugas
pemerintahan ( seperti : Perum, Perjan, Persero ) ;
4. Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak
pemerintah dengan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas
pemerintahan ;
5. Lembaga-lembaga hukum swasta yang melaksanakan tugas-tugas
pemerintahan.
Dalam perkembangannya, instansi-instansi seperti BUMN/BUMD,
Bank, Perguruan Tinggi Negeri/Swasta yang berubah status dari Badan
Hukum Publik menjadi Badan Hukum Perdata (Persero dan/atau
BHMN) dengan adanya Undang-Undang No.19/2003 tentang BUMN,
bukan lagi termasuk Badan Tata Usaha Negara yang dapat menjadi
Tergugat di Peratun.

c. Intervinient (pihak ketiga yang berkepentingan)

Diatur dalam ketentuan Pasal 83 ayat (1) Undang-Undang Nomor
5 tahun 1986 Tentang Peradilan TataUsaha Negara yang mengatur
bahwa :
“Selama pemeriksaan berlangsung, setiap orang yang
berkepentingan dalam sengketa pihak lain yang sedang diperiksa oleh
pengadilan, baik atas prakarsa sendiri dengan mengajukan
permohonan, maupun atas prakarsa Hakim, dapat masuk dalam
sengketa Tata Usaha Negara dan bertindak sebagai :
a. Pihak yang membela haknya atau;
b. Peserta yang bergabung dengan salah satu pihak yang
bersengketa”.
 4

III. TENTANG KUASA HUKUM DALAM SENGKETA TUN

1. Untuk menjadi kuasa di Pengadilan diharuskan dengan Kuasa Khusus
(SEMA No.6/1994). Surat kuasa khusus harus memuat secara jelas
dan rinci mengenai hal-hal yang dikuasakan dengan menyebutkan
pihak-pihak yang berperkara, keputusan TUN yang dijadikan obyek
sengketa dan tahapan pemeriksaannya. Khusus Surat Kuasa dari
Tergugat harus menyebutkan nomor perkaranya ( Pasal 57 UU
No.5/1986, Pasal 1792 KUHPerdata, SEMA No.2/1991 dan SEMA
No.6/1994) ;
2. Surat Kuasa Khusus dapat dimaksudkan sekaligus untuk berperkara
pada tingkat pertama, banding, kasasi dan peninjauan kembali,
asalkan disebutkan di dalam surat kuasa tersebut ;
3. Badan/Pejabat TUN (Tergugat) dapat memberi kuasa kepada :
c. Advokat ;
d. Pejabat bawahannya dengan Surat Tugas (tanpa materai) yang
diberi cap dinas dari instansi ybs.
e. Jaksa/Pengacara Negara, hanya dalam hal (perkara) yang
berkaitan dengan penyelamatan kekayaan negara dan
menegakkan kewibawaan pemerintah (Psl 27 dan 30 (2) UU
No.16/2004 tentang Kejaksaan jo Keppres No.55/1991 Psl.24).

4. Kuasa Insidentil dapat diberikan dengan Ijin (Penetapan) Ketua

Pengadilan, dengan syarat antara Si Pemberi dan Penerima Kuasa
mempunyai hubungan keluarga yang dikuatkan oleh surat keterangan
Lurah/Kepala Desa dan Camat setempat.
Kuasa yang bersifat insidentil hanya untuk satu kepentingan tertentu
saja (einmalig) yang didasarkan adanya hubungan khusus antara si
pemberi kuasa dengan si penerima kuasa, misalnya :
a. suami/isteri (105, 112, 114 KUH Perd).
b. hubungan keluarga sedarah/semenda (290-297).
c. hubungan perwalian (331-334) & pengampuan (433-461).
d. hubungan pekerjaan, baik instansi negeri/swasta ;
e. Pejabat Atasan kepada bawahannya (perintah/mandaat).
f. Direksi kepada pengurus yang ditentukan dalam AD/ART.
g. Buruh kepada Serikat Pekerja.
h. hubungan kepentingan/urusan bersama (1811).

5. Kuasa Substitusi.
Kuasa Substitusi adalah kuasa pengganti (limpahan) dari seorang
penerima kuasa pertama kepada penerima kuasa yg baru (1803 KUH
Perd). Kuasa substitusi dapat diberikan untuk seterusnya (permanen)
atau hanya untuk waktu tertentu saja (temporer), hal ini harus secara
jelas dicantumkan di dalam surat kuasa.
 5

IV. OBYEK GUGATAN TUN

Obyek gugatan dalam sengketa TUN adalah berupa Keputusan TUN
(beschikking). Menurut UU No.5/1986 jo UU No.9/2004 jo UU No.51/2009,
ada tiga golongan Keputusan TUN yang dapat digugat, yaitu :

a. Keputusan TUN Konkrit ( Pasal 1 angka 9) :

Yaitu suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat
Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang
berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, bersifat
konkrit, individual dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi
seseorang atau badan hukum perdata.

Keputusan sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 1 angka 9

Undang-Undang Nomor 51 tahun 2009 Tentang Peradilan Tata Usaha
Negara tersebut masih dibatasi oleh ketentuan Pasal 2 (UU No. 9/2004)
yaitu “Tidak termasuk daam pengertian keputusan tata usaha negara
menurut Undang-Undang ini :
a. Keputusan tata usaha negara yang merupakan perbuatan hukum
perdata;
b. Keputusan tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang
bersifat umum;
c. Keputusan tata usaha negara yang masih memerlukan persetujuan;
d. Keputusan tata usaha negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan
Kitab Undang-Undang Hukum Pidana dan Kitab undang-Undang
Hukum Acara Pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang
bersifat hukum pidana;
e. Keputusan tata usaha negara yang dikeluarkan atas dasar hasil
pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku;
f. Keputusan tata usaha negara yang mengenai tata usaha negara
Tentara Nasional Indonesia;
g. Keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di Pusat maupun di Daerah
mengenai hasil Pemilihan Umum.

b. Keputusan TUN Fiktif (Pasal 3 ayat 1 UU No. 5/86 jo. Pasal 53 UU

No.30/14) :
Yaitu Keputusan TUN yang seharusnya dikeluarkan oleh Badan/Pejabat
TUN menurut kewajibannya, tetapi ternyata tidak dikeluarkan, sehingga
menimbulkan kerugian bagi seseorang atau badan hukum perdata.
Pasal 3 ayat (1) :
“Apabila Badan atau Pejabat TUN tidak mengeluarkan keputusan,
sedangkan hal itu menjadi kewajibannya, maka hal tsb disamakan
dengan Keputusan TUN”.
Misalnya : Di bidang kepegawaian, Pejabat Atasan (PNS) yang
berwenang membuat Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (DP3)
terhadap bawahannya untuk usulan kenaikan pangkat, apabila pada
waktu yang ditentukan tidak melaksanakan apa yang menjadi
 6

kewajibannya, maka PNS yang merasa dirugikan dapat menggugat

atasannya tersebut berdasarkan keputusan TUN fiktif.

c. Keputusan TUN Negatif (Pasal 3 ayat 2 UU Peratun) terdegradasi

oleh Pasal 53 UUAP UU, menjadi keputusan TUN Positif
Yaitu Keputusan TUN yang dimohonkan oleh seseorang atau badan
hukum perdata kepada Badan/Pejabat TUN, ternyata tidak ditanggapi
atau tidak dikeluarkan oleh Badan/Pejabat TUN yang bersangkutan,
sehingga dianggap bahwa Badan/Pejabat TUN tersebut telah
mengeluarkan keputusan penolakan (Keputusan TUN Negatif).
Pasal 3 ayat (2) :
“Jika suatu Badan atau Pejabat TUN tidak mengeluarkan keputusan
yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana ditentukan dalam
peraturan perundang-undangan dimaksud telah lewat, maka Badan atau
Pejabat TUN tersebut dianggap telah menolak mengeluarkan keputusan
yang dimaksud”.
Misalnya : permohonan Sertifikat Tanah, IMB, KTP dsb., apabila dalam
jangka waktu yang ditentukan tidak dijawab/tidakditerbitkan oleh
Badan/Pejabat TUN yang berwenang, maka Badan/Pejabat TUN ybs
dapat digugat oleh si pemohon.
Selanjutnya lihat Pasal 53 UU No. 30 Tahun 2014.

V. ALASAN GUGATAN / DASAR PENGUJIAN KEPUTUSAN TUN :

Menurut pasal 53 ayat (2) UU No.9 Tahun 2004, alasan-alasan yang

dapat digunakan oleh Penggugat untuk mengajukan gugatan (
beroepsgronden) terhadap
keputusan TUN adalah :
a). Keputusan TUN yang digugat bertentangan dengan peraturan perun-
dang-undangan yang berlaku (in strijd met de wet / onwetmatige) ;
b). Keputusan TUN yang digugat bertentangan dengan Asas-Asas Umum
Pemerintahan yang Baik/AUPB (Algemeene Beginselen van Behoorlijk
Bestuur / The Principles of The Good Administration ).

Alasan gugatan tersebut di atas, juga sekaligus menjadi dasar pengujian

(toetsingsgronden) bagi Hakim TUN untuk menguji suatu keputusan TUN,
yang ruang lingkupnya dapat diuraikan sebagai berikut :

a. Bertentangan Dengan Peraturan Perundangan Yang

Berlaku
Menurut penjelasan UU No.5 Tahun 1986, suatu keputusan TUN dapat
dinilai bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang
berlaku, apabila :
1). Bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perun-
dang-undangan yang bersifat prosedural/formal (vormsgebreken).
 7

Contoh : Dalam kasus kepegawaian, sebelum keputusan

pemberhentian pegawai dikeluarkan, seharusnya pegawai ybs diberi
kesempatan untuk membela diri.
2). Bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perun-
dang-undangan yang bersifat materiil/substansial (inhouds-
gebreken).
Dalam praktek, ini adalah menyangkut isi keputusan yang
bertentangan dengan peraturan dasarnya, atau dengan peraturan
yang lebih tinggi.
Contoh : Keputusan TUN tentang Izin Mendirikan Bangunan yang
tidak sesuai dengan RUTRK (bestemmingsplan), Izin Prinsip suatu
perusahaan pertambangan yang tidak sesuai dengan AMDAL,
Sertipikat Hak Atas Tanah yang tidak sesuai dengan peruntukannya
atau diterbitkan kepada orang yang salah (error in persona/error in
objecto) dsb.
Jika suatu keputusan TUN dinilai bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan baik yang bersifat formal maupun substansial,
maka keputusan tersebut dinyatakan batal.

3). Dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat TUN yang tidak berwenang
(bevoegdheids-gebreken). Ketidakwenangan ini dapat berupa :
a). Ketidakwenangan materi (onbevoegdheid ratione materiale).
Yaitu apabila materi/substansi KTUN itu bukan menjadi wewenang
dari Badan/Pejabat TUN yang menerbitkannya (kompetensi
absolut).
b). Ketidakwenangan tempat/wilayah (onbevoegdheid ratione loci).
Yaitu apabila kewenangan untuk menerbitkan KTUN itu bukan
termasuk dalam wilayah hukum dari Badan/Pejabat TUN yang
menerbitkannya, melainkan termasuk kewenangan Badan/Pejabat
TUN di wilayah lain (kompetensi relatif).
c). Ketidakwenangan tentang waktu (onbevoegdheid ratione
tempori).
Yaitu apabila keputusan TUN itu diterbitkan belum atau telah lewat
waktu (kedaluarsa) dari yang ditentukan menurut peraturan yang
berlaku.
d). Ketidakwenangan Courum (onbevoegdheid ratione courum).
Yaitu apabila badan atau Pejabat Tata Usaha negara yang
berwenang terdiri dari beberapa orang dan secara hukum
diharuskan mengambil putusan secara kolektif kolegial dengan
suara musyawarah/suara terbanyak.

b. Bertentangan Dengan Asas2 Umum Pemerintahan Yang

Baik
 8

AUPB sebagai suatu doktrin adalah bersifat universal yang sudah diakui
dan diterapkan di banyak negara, dimana ada yang dirumuskan
(dikodifikasikan) secara resmi dan ada pula yang tidak dikodifikasikan.
Pada intinya, fungsi dari AUPB adalah :
1). Sebagai pedoman atau kode etik bagi Badan/ Pejabat TUN dalam
melaksanakan urusan pemerintahan (dalam rangka menerbitkan
keputusan TUN), yang tujuan akhirnya adalah demi terwujudnya
pemerintahan yang baik dan bersih (clean and good governance) ;
2). Sebagai tolok ukur dan sekaligus alasan (beroepsgronden) bagi pihak
yang merasa dirugikan kepentingannya oleh keputusan Badan/
Pejabat TUN untuk mengajukan gugatan terhadap keputusan
tersebut ;
3). Sebagai dasar atau kriteria pengujian (toetsingsgronden) bagi
pengadilan atau hakim TUN untuk menilai apakah keputusan yang
diterbitkan oleh Badan/Pejabat TUN itu telah sesuai atau tidak
dengan norma hukum dan keadilan, sehingga dapat diputuskan sah
atau tidaknya keputusan tersebut.

Di Indonesia, AUPB hingga saat ini secara resmi belum/tidak

dikodifikasikan tersendiri, namun sebagian di antaranya ada yang telah
dimuat di dalam UU No.28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan
Negara Yang Bersih dan Bebas KKN (pasal 3), yang disebut dengan
Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Negara (AUPN). AUPN ini
kemudian diadopsi oleh UU No.9 Tahun 2004, yang terdiri dari 7 (tujuh)
asas, yaitu :
1). Asas Kepastian Hukum ( legal certainty) :
adalah asas yang mengutamakan landasan peraturan perundang-
undangan, kepatutan dan keadilan dalam setiap kebijakan
Penyelenggara Negara ;
2). Asas Tertib Penyelenggaraan Negara (governance orderliness) :
adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian dan
keseimbangan dalam pengendalian Penyelenggara Negara ;
3). Asas Kepentingan Umum (public service) :
adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara
yang aspiratif, akomodatif dan selektif ;
4). Asas Keterbukaan (open management/fair play) :
adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk
memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif
tentang penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan
perlindungan hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara ;
5). Asas Proporsionalitas ( proportionality) :
adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan
kewajiban Penyelenggara Negara ;
6). Asas Profesionalitas ( professionality) :
adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode
etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku ;
7). Asas Akuntabilitas (accountability) :
 9

adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir
dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggung-
jawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang
kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.

Selain tujuh asas AUPN (=AUPB) tersebut di atas, di dalam doktrin

administrasi negara masih terdapat AUPB lainnya yang lazim digunakan
sebagai dasar pengujian beschikking, seperti misalnya : Asas
Kecermatan (zorgvuldigheid), Asas Larangan Penyalahgunaan
Wewenang (detournement de pouvoir), Asas Larangan Bertindak Se-
wenang2 (het verbod van willekeur), dsb. ( Menurut versi Prof. Kuntjoro
Purbopranoto dan Prof. R. Crince Le Roy, ada 13 asas AUPB yang
disusun secara rinci).

VIII. CIRI-CIRI KHUSUS HUKUM ACARA PERATUN

Proses beracara di Peratun pada prinsipnya sama dengan proses

acara perdata di Peradilan Umum, namun ada beberapa kekhususan
antara lain sbb :
1). Pengajuan gugatan dibatasi tenggang waktu 90 (sembilan puluh) hari
terhitung sejak Keputusan TUN yang digugat dikeluarkan/diumumkan
oleh Badan/Pejabat TUN, atau sejak diterima/diketahui oleh Penggugat
(pasal 55 ) ;
2). Dikenal adanya prosedur penolakan (“dismissal procedure”), yaitu
wewenang Ketua PTUN untuk memutuskan dengan Penetapan bahwa
gugatan tidak diterima karena tidak memenuhi syarat2 yang ditentukan
pasal 62 ayat (1) ;
3). Dikenal adanya Pemeriksaan Persiapan sebelum pokok sengketa
diperiksa di persidangan, untuk memperbaiki gugatan yang kurang
jelas (psl 63);
4). Dikenal adanya 3 (tiga) Acara Pemeriksaan Perkara, yaitu :
a. Acara Singkat, khusus untuk pemeriksaan perlawanan terhadap
Penetapan Dismissal ( pasal 62 ayat 4) ;
b. Acara Cepat ( Hakim Tunggal ), apabila terdapat kepentingan
Penggugat yang cukup mendesak dan dimohonkan oleh
Penggugat (ps 98-99);
c. Acara Biasa (Hakim Majelis), yaitu acara pemeriksaan perkara
melalui pemeriksaan persiapan ;
d. Acara sederhana dalam sengketa keterbukaan Informasi (UU
14/2008)
5). Tidak ada putusan Verstek, tetapi Hakim berwenang
memanggil
Tergugat melalui atasannya ( pasal 72) ;
6). Tidak ada gugatan rekonpensi (gugat balik) dari Tergugat kepada
Penggugat ;

IX. JENIS PENETAPAN DAN PUTUSAN PTUN

 10

1. Penetapan Penundaan (Schorsing)

Penetapan schorsing dapat dikeluarkan oleh Ketua Pengadilan atau
Majelis Hakim apabila ada permohonan dari Penggugat berdasarkan
alasan kepentingan yang mendesak, dengan memerintahkan kepada
Tergugat untuk menunda pelaksanaan Keputusan TUN yang menjadi
obyek sengketa selama proses pemeriksaan sedang berjalan, sampai
ada putusan Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap
(pasal 67 ). Ratio dari penetapan penundaan ini adalah untuk
mencegah terjadinya perubahan terhadap hal-hal yang berkaitan
dengan obyek sengketa yang sedang dalam proses pemeriksaan
Pengadilan, dimana apabila Keputusan TUN yang digugat terlanjur
dilaksanakan, tentu akan mempersulit pelaksanaan putusan di
kemudian hari apabila putusan dalam perkara tersebut telah
memperoleh kekuatan hukum tetap ;

2. Putusan Sela :
a). Putusan Sela tentang berwenang atau tidak berwenangnya Hakim
untuk mengadili perkara yang bersangkutan, dalam hal ada eksepsi
Tergugat mengenai kewenangan absolut atau relatif (pasal 77 ) ;
b). Putusan Sela tentang dikabulkannya atau ditolaknya permohonan
intervensi dari pihak ketiga untuk menjadi pihak dalam perkara
tersebut ( pasal 83 ) ;

3. Putusan Akhir :
Putusan akhir yang dijatuhkan oleh Pengadilan TUN dapat berupa :
a). Gugatan Ditolak.
Yaitu dalam hal syarat-syarat material gugatan tidak terpenuhi/tidak
terbukti;
b). Gugatan Dikabulkan.
Yaitu dalam hal syarat-syarat material gugatan terpenuhi/terbukti,
yang amarnya membebankan kewajiban kepada Tergugat yang
dapat berupa :
l). Pencabutan Keputusan TUN yang disengketakan ; atau
2).Pencabutan Keputusan TUN yang disengketakan dan penerbitan
Keputusan TUN yang baru ; atau
3).Penerbitan Keputusan TUN dalam hal gugatan didasarkan pasal 3.
c). Gugatan Tidak Diterima ( Niet Ontvankelijke Verklaard / N.O.)
Yaitu dalam hal syarat-syarat formal gugatan tidak terpenuhi.
d). Gugatan Gugur.
Yaitu dalam hal Penggugat atau Kuasanya tidak hadir di persidangan
pada hari pertama dan kedua tanpa alasan yang sah, meskipun telah
dipanggil secara patut, dimana pokok perkara belum diperiksa (pasal
71 ayat 1) ;
 11

X. UPAYA HUKUM
Seperti halnya di lingkungan peradilan lain, terhadap putusan PTUN
(tingkat pertama) dapat diajukan upaya hukum Banding (pasal 122 s/d
130), Kasasi (pasal 131) dan Peninjauan Kembali/ P.K. (pasal 132 UU
No.5/1986 jo pasal 66-76 UU No.l4/l985 jo UU No.5/2004).
Khusus mengenai kasasi putusan Peratun, dengan berlakunya UU
Mahkamah Agung yang baru yaitu UU No.5 Tahun 2004 (perubahan UU
No.14/1985), terdapat ketentuan baru yang membatasi upaya kasasi untuk
perkara2 TUN tertentu sebagaimana diatur dalam Pasal 45-A UU
No.5/2004 yang berbunyi sbb :
(1). Mahkamah Agung dalam tingkat kasasi mengadili perkara yang
memenuhi syarat untuk diajukan kasasi, kecuali perkara yang oleh
Undang-Undang ini dibatasi pengajuannya ;
(2). Perkara yang dikecualikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
terdiri atas :
c). perkara Tata Usaha Negara yang obyek gugatannya berupa
keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di
wilayah daerah yang bersangkutan.
(3). Permohonan kasasi terhadap perkara sebagaimana dimaksud pada
ayat (2) atau permohonan kasasi yang tidak memenuhi syarat2 formal,
dinyatakan tidak dapat diterima dengan penetapan ketua pengadilan
tingkat pertama dan berkas perkaranya tidak dikirimkan ke Mahkamah
Agung.
(4). Penetapan ketua pengadilan sebagaimana dimaksud pada ayat (3)
tidak dapat diajukan upaya hukum.
(5). Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dan
ayat (4) diatur lebih lanjut oleh Mahkamah Agung.

XI. EKSEKUSI / PELAKSANAAN PUTUSAN PERATUN

( Menurut UU No.51 Tahun 2009)
Putusan PERATUN yang dapat dieksekusi adalah putusan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde), yang amarnya
mengabulkan gugatan Penggugat serta membebankan kewajiban tertentu
kepada Tergugat (Badan/Pejabat TUN), yang dapat berupa :

1. Putusan Tentang Pencabutan Keputusan TUN

Dalam jangka waktu 60 (enam puluh) hari kerja setelah salinan putusan
yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap diterima Tergugat, maka
Tergugat harus sudah melaksanakan isi putusan tentang pencabutan
Keputusan TUN tersebut.
Jika dalam waktu tersebut Tergugat belum atau tidak melaksanakannya
(yaitu mencabut Keputusan TUN ybs), maka Keputusan TUN itu tidak
mempunyai kekuatan hukum lagi (pasal 116 ayat 2 UU No.51/2009).

2. Putusan Tentang Penerbitan Keputusan TUN

 12

Dalam hal Tergugat ditetapkan harus melaksanakan kewajiban

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 97 ayat (9) huruf b dan c (yaitu
menerbitkan Keputusan TUN yang dimaksud), maka kewajiban itu harus
dilaksanakan dalam jangka waktu 90 (Sembilan puluh) hari kerja setelah
diterimanya salinan putusan yang telah memperoleh kekuatan hukum
tetap. Jika dalam jangka waktu tersebut Tergugat belum/tidak
melaksanakan kewajibannya, maka Penggugat (sebagai pihak yang
menang) dapat mengajukan permohonan eksekusi kepada Ketua PTUN
agar memerintahkan Tergugat untuk melaksanakan putusan dimaksud
(Pasal 116 ayat 3 UU No.51/2009) ;

3. Putusan Rehabilitasi/Kompensasi (Khusus Sengketa Kepegawaian)

a). Rehabilitasi adalah pemulihan hak Penggugat dalam kemampuan,
kedudukan, harkat dan martabatnya sebagai Pegawai Negeri Sipil
(misalnya, Penggugat adalah PNS yang diberhentikan dari jabatan
Kepala Bagian, maka putusan rehabilitasi berarti mengembalikan
pada jabatan semula sebagai Kepala Bagian).
b). Jika rehabilitasi tidak dapat dilaksanakan dengan sempurna
(misalnya, karena jabatan yang dulunya diduduki Penggugat
ternyata sudah terlanjur diisi oleh orang lain), maka dapat dilakukan
kompensasi berupa uang atau bentuk lain sebagai pengganti
rehabilitasi yang tidak dapat dilaksanakan, dimana besarnya
kompensasi itu dapat ditentukan melalui kesepakatan bersama
antara pihak Penggugat dengan pihak Tergugat (pasal 97 ayat 11
jo pasal 117 jo pasal 121);

4. Putusan Tentang Ganti Rugi

a). Pelaksanaan putusan tentang Ganti Rugi seperti halnya rehabilitasi,
terkait dengan pelaksanaan amar putusan pokoknya (yaitu mengenai
pencabutan atau penerbitan Keputusan TUN yang disengketakan),
maka jangka waktu pelaksanaan putusan Ganti Rugi juga terkait atau
mengikuti pelaksanaan amar putusan pokoknya tersebut (pasal 130) ;
b). Pihak yang dibebani membayar Ganti Rugi :
1). Ganti Rugi yang menjadi tanggungjawab Badan TUN Pusat,
dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN) ;
2). Ganti Rugi yang menjadi tanggungjawab Badan TUN Daerah,
dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
(APBD) ;
3). Ganti Rugi yang menjadi tanggungjawab Badan TUN di luar
ketentuan di atas (misalnya : BUMN), dibebankan pada Badan
TUN yang bersangkutan (pasal 2 PP No.43 Tahun 1991 ) ;

1. Upaya Paksa dan Sanksi Administratif Bagi Pejabat TUN

 13

Salah satu perubahan tentang ketentuan eksekusi dari Pasal 116 UU

No.5/1986 yang diubah di dalam UU No.51/2009 adalah, dalam hal
Tergugat tidak bersedia melaksanakan putusan pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap dalam jangka waktu yang ditentukan,
di samping dikenakan upaya paksa berupa pembayaran uang paksa,
sanksi administratif dan diumumkan di media massa, juga ditentukan
bahwa hal itu diajukan kepada Presiden dan DPR/DPRD sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 116 ayat (4), (5) dan (6) UU No.51/2009 :
Pasal 116 ayat (6) :
“ Di samping diumumkan pada media massa cetak setempat
sebagaimana dimaksud pada ayat (5), ketua pengadilan harus
mengajukan hal ini kepada Presiden sebagai pemegang kekuasaan
pemerintah tertinggi untuk memerintahkan pejabat tersebut
melaksanakan putusan pengadilan, dan kepada lembaga perwakilan
rakyat untuk menjalankan fungsi pengawasan”.
Pasal 116 ayat (7) :
“Ketentuan mengenai besaran uang paksa, jenis sanksi administratif dan
tata cara pelaksanaan pembayaran uang paksa dan/atau sanksi
administratif diatur dengan peraturan perundang-undangan”.

Dari ketentuan Pasal 116 ayat (4) dan (5) UU No.51/2009 tersebut di
atas, berarti terdapat 3 (tiga) macam sanksi yang dapat diterapkan
terhadap Pejabat TUN selaku Tergugat dalam hal tidak bersedia
mentaati atau tidak melaksanakan putusan Peratun yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap, yaitu : Pembayaran Uang Paksa
(astreinte, dwangsom), Sanksi Administratif, dan Diumumkan di
Media Massa. Namun mengingat bahwa prosedur serta tatacara dari
ketiga jenis upaya paksa tersebut belum diatur dalam UU No.51/2009,
maka untuk penerapannya masih memerlukan peraturan pelaksanaan
lebih lanjut.

XII. TINJAUAN SINGKAT MATERI RUU-AP

Sejak tahun 2004 Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur

Negara telah menyusun konsep Rancangan Undang-Undang Tentang
Administrasi Pemerintahan (RUU-AP). Penyusunan RUU-AP ini dimulai
dengan Naskah Akademik yang melibatkan pemerintah pusat dan daerah,
akademisi, praktisi hukum, LSM, lembaga peradilan tata usaha negara
dan stakeholder lainnya. Melalui uji materi dalam berbagai seminar dan
lokakarya pada tahun 2006 s/d 2009, RUU-AP telah selesai disusun dan
draft terakhir telah diajukan ke DPR dalam “Daftar Prioritas Legislasi
Nasional” untuk dibahas dan disahkan.
Dari materi RUU-AP, beberapa ketentuan yang berkaitan dengan
kompetensi dan Hukum Acara Peratun antara lain sebagai berikut :

1. Ruang Lingkup (R) UU-AP :

 14

Pasal 4 :
(1) Ruang lingkup pengaturan administrasi pemerintahan dalam
undang-undang ini meliputi semua aktivitas Badan atau Pejabat
Pemerintahan yang menyelenggarakan pemerintahan baik di pusat
maupun di daerah yang berbentuk Keputusan dan/atau Tindakan
berdasarkan wewenang pemerintahan dan akibat hukum yang
ditimbulkan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan ;
(2) Pengaturan administrasi pemerintahan sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) mencakup tentang asas-asas umum pemerintahan
yang baik, kewenangan pemerintahan, diskresi, larangan
penyalahgunaan wewenang, penyelenggaraan administrasi
pemerintahan, prosedur administrasi pemerintahan, keputusan,
upaya administrative, ganti rugi, pembinaan dan pengembangan
administrasi pemerintahan, sanksi administratif.

2. Obyek Gugatan TUN Menurut RUU-AP :

a. Keputusan Tertulis dan Tidak Tertulis :

Pasal 1 butir 6 :
“Keputusan Administrasi Pemerintahan yang juga disebut Keputusan
Tata Usaha Negara atau Keputusan Administrasi Negara yang
selanjutnya disebut Keputusan, adalah ketetapan tertulis dan/atau
tidak tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat
Pemerintahan dalam penyelenggaran pemerintahan”.

b. Tindakan Administrasi Pemerintahan :

Pasal 1 butir (7) :
“Tindakan Administrasi Pemerintahan yang selanjutnya disebut
Tindakan, adalah sikap Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara
negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan
perbuatan faktual dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan”.
Dari ketentuan pasal 1 butir (6) dan (7) RUU-AP tersebut di atas
dapat disimpulkan bahwa obyek sengketa TUN menurut RUU-AP
dapat berupa “Keputusan Tertulis”, “Keputusan Tidak Tertulis” dan
“Tindakan Administrasi Pemerintahan”. Hal ini memperluas obyek
sengketa TUN menurut pasal 1 butir (3) Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1986 yang hanya berupa “penetapan tertulis”.

3. Subyek Sengketa TUN :

a. Penggugat : Warga masyarakat
Pasal 71 ayat (3) :
“Dalam hal warga masyarakat tidak puas atas penyelesaian banding
oleh atasan Badan atau Pejabat Pemerintahan, dapat mengajukan
gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara”.

b. Tergugat : Badan/Pejabat Pemerintahan ;

 15

Pasal 1 butir (2) :

“Badan atau Pejabat Pemerintahan adalah unsur yang
melaksanakan fungsi pemerintahan, baik di lingkungan pemerintah
maupun penyelenggara negara lainnya”.
Pasal 1 butir (3) :
“Pejabat Pemerintah adalah pejabat dalam lingkup jabatan
pemerintahan yang karena kedudukan, tugas dan fungsinya berada
di bawah Presiden yang melaksanakan fungsi pemerintahan
khususnya di bidang eksekutif”.

4. Ganti Rugi (Pasal 74 RUU-AP).

Menurut Pasal 74, kerugian warga masyarakat yang diakibatkan oleh
Keputusan dan/atau Tindakan pemerintah yang mengandung
kesalahan prosedur, cacat substansi dan dibuat oleh pejabat yang
melampaui wewenang dapat diberikan ganti rugi.
Sedangkan menurut Pasal 65 ayat (3) dan Pasal 66 ayat (5), kerugian
yang timbul akibat keputusan dan/atau tindakan yang tidak
sah/dibatalkan, menjadi tanggungjawab pribadi pejabatnya.
5. Upaya Paksa (Pasal 78 RUU-AP).
Dalam hal Pejabat Pemerintahan tidak melaksanakan putusan
Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh kekuatan
hukum tetap, dikenakan upaya paksa berupa pembayaran sejumlah
uang paksa dan/atau sanksi administratif.
Pembayaran uang paksa tersebut dibebankan kepada Pejabat
Pemerintahan yang bersangkutan.
6. Sanksi Administratif (Pasal 76 RUU-AP).
Menurut Pasal 76 RUU-AP, Pejabat Pemerintahan yang melanggar
peraturan perundang-undangan dan AUPB dapat dikenakan sanksi
administratif sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Sanksi administratif tersebut berupa :
a. Teguran lisan ;
b. Teguran tertulis ;
c. Pemberhentian sementara ;
d. Pemberhentian dengan hormat ;
e. Pemberhentian tidak dengan hormat ;
f. Dikurangi dan/atau dicabut hak-hak jabatan dan pension ;
g. Pembayaran kompensasi dang anti rugi ; dan/atau
h. Publikasi melalui media massa.

XIII. P E N U T U P

Demikian uraian sekilas tentang Beberapa Aspek Hukum Acara

Peratun menurut UU No.5/1986 sebagaimana telah diubah dengan UU
No.9/2004 dan UU No.51/2009, serta tinjauan singkat materi RUU
 16

Administrasi Pemerintahan yang pada saat ini masih dalam proses

pembahasan di DPR.

Makassar, Oktober 2010

BAHAN BACAAN :

1. Adriaan W. Bedner : Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia (Administrative Courts in

Indonesia, a Socio-Legal Study), Hu-Ma, Jakarta, 2010.
2. Indroharto :
- Usaha Memahami UU Tentang Peratun, cet.VI, Sinar Harapan, Jakarta, 1996 ;
- Perbuatan Pemerintah Menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata , Lembaga
Penelitian & Pengembangan Hukum Administrasi Negara, Bogor-Jkt, 1995.
3. Irfan Fachruddin : Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Peme-
rintah, Alumni-Bandung, 2004.
4. Kuntjoro Purbopranoto : Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan
Administrasi, Alumni, Bandung, 1985.
5. Marianna Sutadi : Batas2 Kewenangan Hakim Dalam Menilai Keputusan Tata Usaha
Negara, makalah studi banding di Rijksuniversiteit Leiden, Bld, 1987.
6. Mahkamah Agung RI :
a. Himpunan PERMA, SEMA dan JUKLAK Peratun, 1996.
b. Hasil Rakernas MARI di Bandung, 2003.
c. Hasil Rakernas MARI di Semarang, 2004.
d. Hasil Rakernas MARI di Denpasar, 2005.
e. Hasil Rumusan Diskusi Temu Ilmiah HUT XII Peratun di Bandung, 2003.
f. Hasil Rumusan Diskusi Temu Ilmiah HUT XIII Peratun di Medan, 2004.
7. Paulus E. Lotulung : Himpunan Masalah Asas2 Umum Pemerintahan Yang Baik, Citra -
Aditya, Bandung, 1994.
8. Philipus M. Hadjon, et.al. :
- Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta,
Cet. Ke 8, 2002.
- Standard Umum Wewenang, makalah Pelatihan Hakim TUN di Malang, 2000.
- Pelaksanaan Otonomi Daerah Berkaitan Dengan Perizinan Yang Rawan Gugatan ,
makalah pada Temu Ilmiah HUT XIII Peratun tgl.12-01-2004 di Medan.
9. Priyatmanto Abdoellah :
- Sengketa TUN Di Bidang Perizinan dan Kepegawaian Di Era Otonomi Daerah, makalah
Dalam Santiaji Politik Bagi Aparatur Pem. Kab. Badung, tgl.3-3-2004 di Denpasar ;
- Beberapa Aspek Tentang Peratun, makalah pada Diklat Calon Advokat DPD-AAI
Denpasar dan DPD-IPHI Denpasar Angkatan I Tahun 2005 ;
- Eksekusi dan Peninjauan Kembali Putusan Peratun , makalah Bimbingan Tehnis
Penyelesaian Sengketa Hukum oleh Pem.Prov.Bali, tgl 23-25 Agustus 2005 di Denpasar ;
- Penanganan Perkara Bidang Pemerintahan di P TUN, makalah Penyuluhan Hukum
Dep. Pekerjaan Umum tgl 21-23 September 2005 di Denpasar.
- Pembatasan Obyek Sengketa di Peratun dan Perkembangannya Menyongsong
Berlakunya RUU Administrasi Pemerintahan (Makalah Rakerda TUN di Makassar, 2009).
10. Prins, W.F. : Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Walters-Groningen, Jakarta, 1950.
11. Syachran Basah : Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia,
Alumni, Bandung, 1989.
 17

12. S.F. Marbun : Peradilan Tata Usaha Negara, Liberty, Yogyakarta, 1988.
13. --------------- : Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administrasi Di Indonesia, Liberty,
Yogyakarta, 1997.
14. Utrecht, E : Pengantar Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, Penerbitan dan Balai Buku
Indonesia, Jakarta, 1957.
15. Van Der Burg dan Burken : Administratieve Rechtspraak in Indonesie ( terj. Indroharto),
dalam Buku Kumpulan Hasil Terjemahan Bidang Peradilan Tata Usaha, Mahkamah
Agung RI, 1995.

--- o0o ---

BEBERAPA ASPEK HUKUM ACARA

PERADILAN TATA USAHA NEGARA
DAN PERKEMBANGANNYA
MENURUT UU No.5/1986 jo UU No.9/2004 jo UU No.51/2009
SERTA RUU-ADMINISTRASI PEMERINTAHAN

MATERI KULIAH
Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara
Di Fakultas Syariah & Hukum
Universitas Islam Negeri “Alauddin”
Makassar

Oleh :
Priyatmanto Abdoellah, SH.MH.

MAKASSAR
2010
18