http://ahmadredi2003.blogspot.com/2014/10/ilmu-perundang-undangan-dalam_26.html
Oleh:
Dr. Ahmad Redi, S.H.,M.H
(redi.ahmad2010@gmail.com)
A. Pendahuluan
Sebagai negara hukum, Indonesia meletakkan peraturan perundang-undangan sebagai perangkat
hukum yang digunakan untuk mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
Peraturan perundang-undangan pulalah yang menjadi bingkai dalam pencapaian tujuan
bernegara. Tanpa suatu peraturan perundang-undangan maka alas hak atau dasar pelaksanaan
suatu perbuatan tidak memiliki dasar pembenar. Peraturan perundang-undanganlah yang menjadi
dasar pembenar secara formal mengenai apakah suatu tindakan dibenarkan atau tidak dibenarkan
untuk dilakukan. Hal ini didasarkan oleh karakteristik suatu peraturan perundang-undangan
sebagai peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk
atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang
ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
Fungsi krusial peraturan perundang-undangan inilah yang menjadi tantangan agar suatu
peraturan perundang-undangan dapat memiliki kebenaran baik secara formal maupun materiil.
Kebenaran secara formal ialah kebenaran dalam prosedur pembentukan peraturan perundang-
undangan mulai dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan,
dan pengundangan. Sedangkan, kebenaran secara meteriil ialah kebenaran substansi/isi/materi
muatan peraturan perundang-undangan telah sesuai dengan asas, kaidah, norma, nilai yang
berkembang dalam suatu masyarakat. Bila kebenaran formil mengarah kepada benar atau tidak
benar suatu bentuk/bungkus suatu peraturan perundang-undangan, maka kebenaran materill
mengarah kepada adil-tidak adil dan baik-buruknya suatu peraturan perundang-undangan.
Didasari hal tersebut di atas, peran pembentukan peraturan perundang-undangan sangat penting.
Peraturan perundang-undangan yang baik secara formil dan materiil akan menjadi suatu
peraturan perundang-undangan yang efektif dan tujuan pembentukan peraturan perundang-
undangan untuk mencapai kemanfaatan rakyat akan terwujud. Peraturan perundang-undangan
menjadi sarana untuk merekayasa sosial (law as a tool of social engineering). Artinya mau
dibentuk seperti apakah tatanan hidup masyarakat, maka alat yang digunakan ialah peraturan
perundang-undangan.
Dalam konteks peraturan daerah (selanjutnya disebut ’Perda’) maka sebagai bentuk peraturan
perundang-undangan dti tingkat daerah, selain peraturan perundang-undangan yang berlaku
nasional, Perda dibentuk dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas perbantuan
penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan
penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Perda memiliki peran
strategis dalam upaya pengaturan tatanan hidup rakyat di daerah agar proses penyelenggaraan
kehidupan masyarakat di daerah berjalan dengan tertib sehingga tujuan yang lebih besar untuk
mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, dan sentosa tercapai.
B. Ilmu Perundang-undangan
Ilmu perundang-undangan merupakan ilmu yang termasuk dalam rumpun Hukum Tata Negara.
Ilmu ini berusaha menyoroti pengertian peraturan perundang-undangan, baik dalam arti formal
maupun dalam arti material, menyoroti kedudukannya, kekuatan berlakunya dan lain-lainnya
serta apa saja yang termasuk pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti material. Ilmu
perundang-undangan menyoroti pula mengenai kaidah-kaidah teknik dan proses pembuatan
berbagai jenis peraturan perundang-undangan, bahasa perundang-undangan, dan pilihan kata
perumusan norma dalam peraturan perundang-undangan. Ilmu perundang-undangan akan sangat
terpengaruh oleh ilmu lainnya. Ia bersifat multidisipliner yang terkait dengan ilmu bahasa, ilmu
ekonomi, sosiologi, filsafat, dan cabang ilmu lainnya.
Berlakunya asas ini ada juga pengecualian dalam penggunaan Undang-Undang. Misal, ketentuan
Pasal 1 ayat (2) KUHP memungkinkan pula masih tetap dapat diberlakukan ketentuan Undang-
Undang yang lama apabila memang ketentuan itu yang paling menguntungkan tersangka atau
terdakwa. Dengan demikian asas tersebut di atas tidak mutlak karena ada pengecualian, tetapi
harus didasarkan pula pada ketentuan Undang-Undang. Memang tidak ada hukum yang mutlak,
tetapi senantiasa ada pengecualian, sesuai dengan adagium “geenrecht zonder uitzondering”.
Berkenaan dengan asas tersebut di atas, agar suatu peraturan perundang-undangan dapat berlaku
dengan baik maka terdapat 3 (tiga) landasan pembentukan peraturan perundang-undangan.
Ketiga landasan tersebut, yaitu landasan: (1) filosofis, (2) sosiologis, (3) yuridis. Landasan
filosofis peraturan perundang-undangan merupakan dasar yang berkaitan dengan dasar
filosofis/ideologi negara. Dasar filosofi Indonesia misalnya bahwa tujuan hukum ialah untuk
menciptakan keadilan, ketertiban, kesejahteraan. Hal ini yang disebut dengan cita hukum, yaitu
yang berkaitan dengan baik dan buruk, adil atau tidak. Hukum diharapkan dapat mencerminkan
nilai-nilai yang tumbuh dan dirasa adil dalam masyarakat. Dalam kaitan ini, penyusunan
peraturan perundang-undangan harus memperhatikan secara sungguh-sungguh nilai-nilai (cita
hukum) yang terkandung dalam Pancasila.
Dasar sosiologis peraturan perundang-undangan adalah dasar yang berkaitan dengan
kondisi/kenyataan yang hidup dalam masyarakat. Kondisi atau kenyataan ini dapat berupa
kebutuhan atau tuntutan yang dihadapi oleh masyarakat, kecenderungan dan harapan masyarakat.
Dengan memperhatikan kondisi semacam ini peraturan perundang-undangan diharapkan dapat
diterima oleh masyarakat dan mempunyai daya laku secara efektif. Sebagai contoh, peraturan
perundang-undangan harus memperhatikan struktur masyarakat kita yang lebih bersifat agraris.
Selanjutnya, dasar yuridis ini sangat penting dalam penyusunan peraturan perundang-undangan.
Dasar yuridis berkaitan dengan hal-hal sebagai berikut:
1. Keharusan adanya kewenangan dari pembuat peraturan perundang-undangan.
2. Keharusan adanya kesesuaian antara jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan.
3. Keharusan mengikuti tata cara atau prosedur tertentu.
4. keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
tingkatannya. Perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi, misalnya undang-undang.
Sebagai dasar yuridis maka pembentukan peraturan perundang-undangan bersumber pada dasar
hukum antara lain:
1. UUD NRI 1945;
2. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
3. UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara
(terkait pembentukan peraturan di bidang pertambangan minerba)
4. UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
5. UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Materi muatan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sama dengan materi muatan
Undang-Undang. Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan Undang-
Undang sebagaimana mestinya. Materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang
diperintahkan oleh Undang-Undang, materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah, atau
materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan. Materi muatan Peraturan
Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka
penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah
dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Lon L Fuller membedakan moral menjadi 2 (dua) yaitu (1) morality of duty dan (2) morality of
aspiration. Morality of duty berkenaan dengan moral yuridis yaitu syarat-syarat minimal yang
harus dipenuhi oleh tatanan kemasyarakatan. Morality of duty ditunjukan pada sikap warga
masyarakat itu, dapat ditetapkan dengan bantuan membentuk aturan hukum. Morality of duty
inilah yang ditransformasikan ke dalam hukum positif sehingga Morality of duty terbuka untuk
diubah atau disesuaikan dengan hukum positif. Sedangkan morality of aspiration yaitu mengarah
kepada manusia individual dalam upayanya mencapai kesempurnaan. Moral aspirasi lebih
banyak memiliki jalan daripada estetika dan memberikan kebebasan kepada individu untuk
menempuh jalannya sendiri.
Lon L Fuller juga membedakan moralitas menjadi moralitas hukum internal dan moralitas
hukum ekternal. Moralitas hukum internal merupakan syarat yang harus dipenuhi agar moral
dapat menjadi hukum atau moral layak mendapat nama ‘hukum’. Syarat formal inilah yang
menjadi bahan untuk membentuk hukum, ia menjadi sejenis aturan teknis yang diperlukan dalam
membentuk hukum. Aturan yang tidak memenuhi syarat moral hukum internal, tidak dapat
menjadi aturan hukum. Sedangkan moralitas hukum eksternal berkaitan dengan syarat substantif
bagi hukum agar hukum dapat disebut adil, termasuk bahwa hukum harus melindungi pihak-
pihak yang lemah.
Menurut Lon Fuller, ‘morality that makes law possible’, moralitas membuat hukum menjadi
mungkin. Peranan moral dalam hukum sangat erat, sehingga hukum dan moral tidak dapat
dipisahkan sebagaimana pandangan aliran hukum alam pada umumnya. Sebagaimana ditulis
oleh Lon L Fuller:
“Rex’s bungling career as legislator and judge illustrates that the attempt to create and maintain
system of legal rules may miscarry in at least eight way; there are ini this enterprise, if you will,
eight distinct routes to disaster. “The first and most obvious lies in a failure to achive rules at all,
so that every issue must be decided on an ad hoc basic. (2) a failure to publize, or at least to
make available to the affected pary, the rules he isi expected to observe; (3) the abuse of
rectroactive legislation,...; (4) a failure to make rules understandable; (5) the enactment of
contradictory rules or; (6) rules that require conduct beyond the power of the affected party; (7)
introducing such frequent changes in the rules that the subject cannot orient his action by them;
and finally (8) a failure of congruence between the rules as announced and their actual
administration.
Menurut Fuller, terdapat 8 (delapan) hal yang menjadi penyebab kegagalan hukum. Delapan
kegagalan hukum tersebut dapat dihindari bila terjadi penekanan pada isi hukum positif dengan 8
(delapan) persyaratan moral tertentu yang meliputi:
a. laws should be general.
Harus ada aturan-aturan sebagai pedoman dalam pembuatan keputusan sehingga perlunya sifat
tentang persyaratan sifat keumuman. Aturan-aturan ini menjadi pedoman kepada otoritas
sehingga keputusan otoritatif tidak dibuat atas suatu dasar ad hoc dan atas dasar kebijakan yang
bebas, melainkan atas dasar aturan-aturan yang umum yang berlaku untuk umum.
b. they should be promulgated, that citizens might know the standards to which they are being
held.
Setiap aturan-aturan yang menjadi pedoman bagi otoritas tidak boleh dirahasiakan melainkan
harus diumumkan (publikasi). Persyaratan bahwa hukum harus dipromulgasi (dipublikasikan)
karena orang tidak akan mematuhi hukum yang tidak diketahui oleh pihak yang menjadi sasaran
penerapan hukum (norm adressaat).
c. retroactive rule-making and application should be minimized.
Aturan-aturan harus dibuat untuk menjadi pedoman bagi kegiatan di masa mendatang sehingga
hukum diminimalisasi berlaku surut.
d. laws should be understandable.
Hukum harus dibuat agar dapat dimengerti oleh rakyat.
e. free of contradiction.
Aturan-aturan tidak boleh bertentangan satu sama lain baik secara vertikal maupun horizontal.
f. laws should not require conduct beyond the abilities of those effected.
Aturan-aturan tidak boleh mensyaratkan perilaku atau perbuatan di luar kemampuan pihak-pihak
yang terkena akibat hukum, artinya hukum tidak boleh memerintahkan sesuatu yang tidak
mungkin dilakukan.
g. they should remain relatively constant through time.
Hukum tidak boleh diubah sewaktu-waktu, sehingga hukum harus tegas.
h. they should be a congruence between the laws as announced and their actual administration.
Hukum harus ada konsistensi antara aturan-aturan sebagaimana yang diumumkan dengan
pelaksanaan kenyataannya.
Lebih lanjut sebagaimana digambarkan dalam gambar di bawah ini:
Delapan kriteria tersebut, diperlukan sebagai kondisi dalam melaksanakan kegiatan pembentuk
peraturan perundang-undangan dalam membuat peraturan perundang-undangan (law making
process). Menurut Lon L Fuller, hukum merupakan “the enterprise of subjecting human conduct
to the governance of rules” , sehingga apabila pembentuk peraturan perundang-undangan
menerapkan delapan prinsip aturan hukum tersebut, maka hukum dapat mempengaruhi alasan
praktis norm adresaat sehingga ia dapat mengambil tindakan hukum tentang bagaimana harus
bertindak. Jadi selama pembentuk peraturan perundang-undangan menghindari kegagalan
sehubungan dengan setiap prinsip dari delapan hal yang mengakibatkan kegagalan hukum,
pembentuk peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan.