Menanri Lahirnya UU TeJlfollg Pinjaman Luar Negeri 143

MEN ANTI LAHIRNY A

UNDANG-UNDANG PINJAMAN LUAR NEGERI
Yuli lndrawati

Kelergalllllllgall Illdollesia vallg lIIakill

lIIenillgl:m seliap lahllllllYCI alas pillia/nall luar
Ilegeri p erlll di lVaspadai. lIIef/gingat beban
akall dital1ggllllg oleh ral:vat. UllIul: illl per/II
dillll!iallg dellgall mllrall hllkwl1 yang
lIIeliladai , sehillgga hal: rakyat Ill/fill: fllnll
lIIellellllll:all lIa.l'ibllYa dal'm lebih lerialllill.

Indones ia sampai saat ini tercatat sehagai negara yang termasuk

dalam 10 negara peminjam terbesar di uunia. I-Ial ini hukan saja
disebabkan karena krisis moneter yang herkepanjangan. tapi Juga
merupakan warisan clari pemerinrahan terdahulu . Meskipun kehijakan
pemerimah uari (ahul1 ke tahun adalah mengurangi ket ergantungan
pemerintail atas dana pinjaman luar negeri. telari rada kenya[aanllY<l
pemerinrah tetap tidak dapat melepaskan diri dari clana pinjaman luar
negeri hahkan dana tersehut menjadi salah satu sum her penerimaan L1alam
tiap APBN .
Posisi dan keadaan Indonesia ini sangatlah tidak mengumungkan.
ketika pemerinrah melakukan bargaining dalam perjanjian pll1.1"man.
padahal saat ini mau tidak mau pemerinrah masih harus mclakukan
pinjaman demi jalannya penyelenggaraan pemerintahan.
Tanpa mengurangi manfaat pil~aman hagi kepentingan pemhangunan.
harus pula dicermati hehan yang harus ditanggung rakyat akibat kehijakan
pemerintah tersebut. Behan ini semakin terasa bertambah herat dengan
tidak menenrunya (hahkan semakin melemahnya) nilai kurs mara uang
rupiah terhadap dollar. yang herdampak pada perubahan jumlah cicilan
pokok utang herikut hunga yang harus dibayarkan .

Nomor 2 Tahull XXXI

144 Hukum dan Pembollgunan

Sayangnya rakyat (dalam hal ini diwakili oleh Dewan Perwakilan

Rakyat) seakan-akan tidak mempunyai kemampuan untuk mengendalikan
tindakan yang diambi l pemerintah, karena peraturan perundangan-
undangan yang ada saat ini perihal pinjaman luar negeri belum memadai.
Mengingat pi nj aman luar negeri dilakukan dalam bentuk suatu
perjanjian maka landasan konstitusional bagi pinjaman luar nege ri adalah
pasal 11 UUD 1945 yang mengatur bahwa "Presiden dengan persetujuall
Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perd amaian dan
perjanjian dengall negara lain ". Dalam hal ini tersurat dellgan jelas
bahwa setiap perjanj ian dengan negara lain . yang tentunya termasu k pula
di dalamnya adalah perjanjian mengenai pinjaman. harus Illendapat
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Secara filosofi s persetujuan
Dewan Perwakilan Rakyat ini diberikan mengingat Indonesia adalah
negara yang menganut paham demokrasi. dimana dalam hal yang
menyangkut keuangan negara harus dilakukan oleh pemegang kedaulatan
yaitu rakyat yang dalam hal ini diwakili oleh Dewan Perwaki lan Rakyat
melalui persetujuan yang c1iberikannya atas perjanjian yang dilakukan oleh
pemerintah dengan negaia lain. Disamping itu mengingat pinjaman itu
nantinya harus ditanggung oleh rakyat, sehingga sudah seharusnya rakyat
dimintai persetujuannya.
Selanjutnya ketentuan ini diatur (kalau bisa dikarakan delllikiall)
lebih lanjut dengan Surat Presiden Republik Indonesia No. 2826/ HK1l 9(i0
tanggal 22 Agustus 1960 ten tang " Pembuatan Perj anjian-Perjanjian
dengan Negara lain " . Bukanlah hal yang tepat untuk mengaru r lebih lanjut
ketentuan Undang-Undang Dasar hanya dengan su alU Surat Pres idell,
karena berdasarkan tata urutan peraturan perundallgan-ulldangan ketentuall
Undang-Undang Dasar diatur lebih lalljut dengan Ketetapan Maj elis
Permusyawaratan Rakyat atau dengan Undang-undang Uika diperintahkan
langsung oleh Undang-Undang Dasar). Dalam surat tersebut. pelllerimah
memberikan penafsiran terhadap pasal II Undang-Undang Dasa r 1945
"khusus mengenai perjanjian dengan negara la in". bahwa tidak selllua
perjanjian dengan negara lain harus lllendapat persetujuan dari Dewa n
Perwakilan Rakyat. tetap i hanya perjanjian-perjanjian yang menga ndung
soal-soal politik yang berbentuk treaty. Lebih jel asnya dikatakan :
a.
b. Ikatan-ikatan yang sedemikian rupa sifatnya sehingga
mempengaruhi haluan po litik luar negeri dapat terj adi bahwa
ikatan-ikatan sedemikian dicantumkan didalam pen an pan
kerjasama ekonomi dan teknis at au pinjaman uang.

April - }UIl; Z()(}{

Menallfi Lahirrzya UU TeJ7lmiR Ph~iamaf1 Luar Negeri 145

c.
Jadi materi ,urar Presiden tersebut telah membatasi atau
mengurangl isi ketemuan pasal II Undang-Undang Dasar 1945. Dimana
dalam pasal II mewajibkan setiap perjanjian dengan negara lain harus
mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan surat
Presiden di atas mempersempit pengertiannya, hanya sepanjang pada
perjanjian yang berbentuk treaty (yang menga ndung soal-soal politik). Jika
perJanJlan kerjasama ekonomi dan teknis serta pem mJaman uang
mengandung muatan pol itik luar negeri. maka ia harus mendapat
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. sedangkan perjanjian kerjasallla
ekonollli dan teknis atau pinjaman luar negeri yang tidak mengandung
muatan politis tidak periu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
Kalau kita menyimak apa yang dikatakan M. Harta lenrang
perjanjian pinjaman uang (yang salah satu persyaratannya ) adala h
"perjanjian pinjaman uang hanya akan dilakukan pemerimah sepanjang
tidak memuat ikatan-ikatan politis yang Illelllpengaruhi haluan luar negeri
kita," Illaka seharusnya pinjaman uang yang dilakukan oleh pelllerimah
Indonesia adalah perjanjian pinjalllan yang bebas dari ikatan politis. Maka
merujuk kembali pad a surat Presiden tersehul di atas. lidak perlu
perjanjian pinjaman uang itu mendapat persetujuan Dewan Perwakilan
Rakyat, karen a pelllerintah hanya akan melakukan perjanJian yang tidak
mempunyai ikatan po litis.
Tetapi mel ihat pad a kenyataan yang terjadi. sangat keci I
jumlahnya perjanjian pinjaman uang yang hehas dari unsur politis dari
negara pemberi pinjaman. Sudah lumrah jika negara peillberi pinjaillan
pasti menyertakan kepentingan-kepentingan negaranya di dalalll
memberikan pinjaman uang kepada suatu negara. Lihatlah apa yang
terjadi sekarang ini. dimana pinjaman IMF untuk Indonesia telah beherapa
kali mengalami penundaan pencairan, yang tentunya semua itu tidak
terlepas dari pengaruh negara donor (dana terbesar IMF diperoleh dari
Amerika, dan Amerika sang at berkepentingan sekali dengan Indonesia).
Maka pendapat M , Halta pada saat ini tidak dapat diterapkan.
Mengingat hal tersebut di atas, maka sudah selayaknya ketentuan
ini diatur dengan ketentuan yang lebih tepat, tidak saja materi tetapi juga
jenis peraturannya, karena muatannya sangat penting clan Illenentukan
nas ib seluruh rakyat Indonesia saat ini dan nantinya.
Beberapa bulan menjelang berakhirnya tailun 2000 dikeluarkanlah
Undang-undang No. 24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional.
Dalam pasal 10 dinyatakan bahwa :

Nomar 2 Tahun XXXI

146 Hukllm dan PembanglillGIl

"Pengesahan perjanj ian internasional dilakukan dengan Undang-undang

apab ila berkenaan dengan :
a. masalah politik. perdamaian. pertahanan. dan keamanan negara:
b. perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah negara Republik
Indonesia:
c. kedaulatan atau hak berdaulal negara:
d. hak asasi manusia dan lingkungan hidup;
e. pembentukan kaidah hukum baru:
f. pinjaman dan/alau hibah luar negeri."
Dalam kelemuan ini dinyatakan seca ra legas dimana pengesahan
perjanjian pinjaman dan/alau hibah luar negeri harus di lakukan dengan
Undang-undang yang berarti harus mendapal persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat. Dis ini perjanjian pinjaman dan/alau hibah luar negeri
tidak lagi dibalasi. seperti halnya dalam sural Presiden lersebul di alas.
dimana ketentuan ini berlaku bagi se luruh perjanjian dan/alau hibah luar
negeri . tidak peduli apakah memiliki alau tidak mengandung mualan
polilis. Bahkan dalam penjelasan pasalnya dipertegas lagi bahwa
"pengesahan perjanjian dengan Undang-undang ini didasarkan pad a
malerinya tidak pada bemuk dan nama perjanjian" (dalam sural Presiden
No. 2826/HK11960 lebih menekankan pada bentuk dan nama perjanjian) .
Khusus mengenai mekanisme dan prosedur pinjaman dan/alau
hibah luar negeri beserta persetujuannya oleh Dewan Perwakilan Rakyat.
dinyatakan dalam penjelasan pasal lersebut. akan diatur dengan Undang-
undang. Sayangnya kelemuan ini lidak dimasukkan dalam balang lubuh
pasal ilu sendiri. Memang hal ini seperti menjadi sualu kebiasaan bagi
pembual Undang-undang. dimana penjelasan peraluran seringkali memual
suatu aturan yang seyogyanya dimasukkan dalam batang tubuh. Mengingat
materi mengenai mekanisme dan prosedur pinjaman dan/alau hibah luar
negeri masih harus menunggu peraturan peundang-undangan berikulilya.
maka periu kiranya peraturan tersebut nantinya memperhatikan hakekat
dan makna pengaturan perjanjian pinjaman dan/atau hibah luar neger i
dengan suatu Undang-undang (dengan persetujuan Dewan Pelwakilan Rakyat).
Seperti telah dikemukakan di atas, hal yang menyangkut keuangan
negara haruslah ditentukan oleh pemegang kedaulatan, karena keuangan
negara sama dengan kedaulatan (seperti yang dikemukakan oleh Rene
Stourm seorang ilmuwan Perancis). Ind ones ia yang menganut paham
demokrasi meyakini bahwa rakyat lah yang memegang kedaulalan
bernegara. Maka Rakyat pulalah yang berhak untuk menentukan keuangan

April - Juui 2001

Menanli Lahirnya UU Tel1lang Pinjaman Luar Negeri 147

negara. Pinjaman dan/atau hibah luar negeri sampai saat ini merupakan
sumber penerimaan negara , maka dana tersebut merupakan keuangan
negara (sebagaimana pengertian keuangan negara yang dikemukakan oleh
beberapa ilmuwan, a.1. Wirjono Prodjodikoro, menyatakan bahwa APBN
merupakan keuangan negara; maka apa yang termuat dalam APBN adalah
keuangan negara). Dana ini akan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk
kepentingan rakyat (sebagai pemegang kedaulatan) karena rakyat pula
yang nantinya harus menanggung be ban pembayaran cicilan pokok hutang
dan bunganya , maka sudah seyogyanya rakyat pula yang harus
menentukan berapa besar dana yang akan diterimanya, bukan hanya
berdasarkan jumlah dana yang dibutuhkan melainkan juga efisiensi dan
ketepatan waktu dan manfaat dana tersebut, serta kemampuan untuk
membayarkan kewajiban atasnya harus menjadi bahan pertimbangan -
jangan sampai hal itu hanya akan menjadi warisan yang tidak nikmat bagi
generasi selanjutnya. Untuk itu perlu peranan aktif dari anggota Dewan
Perwakilan Rakyat yang merupakan wakil dari rakyat. Anggota Dewan
harus menyadari posisinya dalam melakukan bargaining dengan
Pemerintah. dan mengidentilikasikan dirinya benar-benar sebagai rak yat
yang akan menentukan nasibnya sendiri dalam pembangunan ini dengan
dana pinjaman tersebut dan konsekuensi yang harus ditanggungnya nami.
Yang perlu mendapatkan kajian lebih lanjut adalah apakah
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat terhadap suaru perjanjian pinjaman
luar negeri harus diberikan pada setiap perjanjian ataukah cukup
dibicarakan dan mendapatkan persetujuan bersamaan dengan persetujuan
Undang-undang APBN ?
Beberapa ahli berpendapat bahwa persetujuan Dewan Perwakilan
Rakyat atas perjanjian pinjaman luar negeri tidak perlu d iberikan pad a
setiap perjanjian . tapi sudah tercakup ketika Dewan Perwaki lan Rakyat
memberikan persetujuannya mengenai Undang-undang APBN. Landasan
berfikir yang dikemukakan adalah karena pinjaman tersebut merupakan
salah satu sumber penerimaan dalam APBN, maka persetujuan terhadap
APBN berarti juga menyetujui adanya pinjaman luar negeri. sehingga
perjanjian pinjaman luar negeri tidak perlu lagi mendapat persetujuan
Dewan Perwakilan Rakyat. Memang benar dana pinjaman tersebut
merupakan salah satu sumber penerimaan negara, tetapi perlu diingat yang
disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat disini hanyalah mengena i
jumlahnya secara keseluruhan, sedangkan mengenai negara mana saja
yang akan bertindak sebagai negara peminjam, berapa cicilan pokok yang
harus dibayar, berapa bunga yang menyertainya, dan berapa tahun

Nomor 2 Tahun XXXI

148 Hukul1I dOll Pelll/)oll,f.!./(//(/11

pinJaman tersehut hanls dikembal ikan, se rta persya ratan lainnya yang
mengikuti perjanjian terse hut dan juga urgensi dan kemanfaatan dari
pinjaman itu untuk pemhangunan tidaklah mungkin dapat secanl mendetail
dibiearakan bersamaan dengan materi APBN lainnya yang ridak blah
pentingnya untuk dibahas. mengingat waktu pembailasan U ndang-undang
APBN juga te rbatas. Sehagai i1uslrasi keterbatasan dari Undang-undang
APBN adalah perineian proyek dan program clitelap kan lehih lanlul
de ngan Kepumsan Presiden. Oleh kare na itu. m eng ingat ani pelllingn),a
pembailasan dan persemjuan perjanjian pinjaman oleil Dewan Pe rwakilan
Rakyat. seki ranya sudah seharusnya setiap peljanjian pinjaman lua r negeri
mendapat perselujuan Dewan Perwakilan Rakyat dan rid a k hisa lagi
ciitempelkan pad a persemjuan Dewan Perwakilan Rak yal alas lI ndang-
undang APBN .
Undang-undang No. 24 tailun 2000 . dalam pasal II . me m'lllg
menyatakan hall\va pengesailan perjanjian pinjaman dan/alaU hihah lua r
negeri harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rak ya t. pc rlu
diperjelas lagi dalam Undang-undang selal~jutnya yang mengatur peljanjian
pinjaman luaf negeri. Memang seca ra te rsurat dapat cJikata kan se tiap
perjanj ian mengenai pinlaman dan /alaU hihail luar nege ri Ilarus diseluj ui
Dewan Perwakilan Rakyal. Tetapi apakail henar demikian yang dillla ksud
oleh pasal tersehut dan akankah diikuli o leh lJndang-undang peng alurannl·a.
mengingat Ji Inuonesia ser ingkali apa ya ng tertulis ualam sualu peratu ran
dapalmempunyai heherapa lafs iran (ditafsirkan herheda uari yang Icr,urall.
Sebaiknya Dewan Perwakilan Rakyat telah didengarkan penda pallll'a
sehelum uan pad a saal proses perjanjia n tersehut dilakukan. dim ana
persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat atas isi perjanlian le rs chul
dapat diperol eh Pemerintah sehelum perjanjian itu dirandalangani o leh
ked ua belail pihak (negara pemheri dana dan peminjalll dana ). seh ingga
Pemerintah Indonesia mcmilik i kesatuan suara dan wihawa Ji Ill a ta negara
peminjam. Jika persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dilak ukan serelah
perjanjian ditandatangani . maka terdapat dua kemungkinan. yairu Dewan
Perwakilan Rakyal setuju atas perjanjian tersehut - dan Ill ) lidak
menimbulkan masalail: dan ya ng kedua Dewan Perwakilan Rak yal lidak
me nye tujui perjanjian yang dilakukan Pemerintah- ini Illenilllhulkan
masalah hukul11 dan menurunkan wibawa Pemerintah di Illata dunia. yang
tentunya dapal herakihat tilllbuinya ketidakpercayaan negara la in terhadap
Peillerintah Indonesia. yang tentunya akan merugikan Indonesia dalam
melakukan perjanjian lainnya . Ma ka perlu kiranya herhagai pihak
Illenyadari konse kuensi dari suatu perjanjian pinjaman bagi rakyat.

I lpri! - ./{,"i 201l!

Menallli Lahirnya UU Telllong Pinjoman Luar Ne,~eri 149

DAFTAR PUSTAKA

Atmadja, Arifin P. Soeri a. " Hak Budget Delllan Penvakilan Rakym-RI. "
Hukum dan Pembangunan I (1984).
----------. Mekanisme Perranggungjawaban Keuangall Negara. Jakarta:
Gramedia, 1986 .
Soepangat , Edi dan Haposan Lumban Gaol. Pengantar Ilmu K eual1fiw/
Negara. Jakarta: Gramedia, 1991.
Undang-undang No. 24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional.
Undang-undang No. 35 tahun 2000 temang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara Tahun Anggaran 200 I.
Surat Presiden No. 2826 / HK/60 temang Pembuatan Peljanjian-perja njian
dengan Negara lain.

NomoI' 2 Tahun XXXI