CHAPTER 2

EVOLUSI KOMPARATIF ADMINISTRASI PUBLIK

Asal dan perkembangan administrasi publik sebagai subjek yang berbeda dapat ditelusuri
dari tahun 1887 dan seterusnya. Sebelum 1887, hampir tidak ada bahan tertulis yang ada tentang
manajemen administrasi publik. Di India, ada bukti yang menunjukkan bahwa ada literatur yang
baik tentang aspek-aspek administrasi bahkan sebelum 1887. Arthashastra Kautilya
menggambarkan taktik kebijakan luar negeri dan pertahanan. Kautilya menyerukan ilmu
administrasi publik tetapi sebagian besar konsepsinya tentang ilmu administrasi terbatas pada
zamannya. Akibatnya, gagal mencapai pengakuan universal. Di Eropa, para filsuf politik seperti
Plato (348 atau 347 SM) dan Aristoteles (384-322 SM) menggambarkan gaya administrasi di
negara-kota Yunani. Machiavelli (1513) dalam bukunya yang terkenal The Prince menyebutkan
tentang karakter dan perilaku yang penting bagi pelayan publik di Bab 22 dan 23.1 Selama Era
merkantilisme, Thomas Hobbes (1588-1679) memandang hal itu administrasi dapat diabaikan
dalam konteks yang baru pemerintahan baru. Hanya dengan munculnya Montesquieu (1748)
perbedaan antara administrasi dan politik mahal dibuat. Penulis dalam bukunya The Spirit of
Laws disebutkan bahwa fungsi administratif dapat dipandu oleh peraturan negara dan tidak harus
oleh undang-undang. Jean Jacques Rousseau (1712-1778) meramalkan perluasan administrasi
pada masa pemerintahan sebagai negara berkembang dalam kegiatannya.

Di India, tulisan-tulisan politik awal mempertimbangkan seluruh divisi sosial untuk

mengelola mereka secara kolektif. Penulis politik Hindu dipandu oleh pertimbangan umum
tertentu. Dharmasastra dan Veda menanamkan 'pembagian tetangga' dalam masyarakat, yang
kemudian menjadi stratifikasi sosial yang kaku. Mereka juga membedakan antara otoritas dan
kekuasaan. 'S 'amatyas' adalah orang-orang berstatus sosial independen dan adalah pejabat
eksekutif yang bertanggung jawab atas administrasi sehari-hari. Para filsuf Hindu menganjurkan
pentingnya administrasi yang efisien, pemeriksaan terus-menerus dari pejabat bawahan, program
penyediaan kesejahteraan, dan sebagainya. Pendirian Perusahaan India Timur pada tahun 1600
dan administrasi kolonial Inggris berikutnya di India menghasilkan pengangkutan praktik
administrasi barat ke India. Ini telah mengakibatkan lonceng kematian praktik administrasi
pribumi India kuno. Lebih lanjut dinodai ketika Amerika membuat lebih sistematis dan ilmiah
analisis administrasi.
Era Wilson

Status ilmiah administrasi publik saat ini dapat dilacak dari tulisan-tulisan awal Woodrow
Wilson, mantan Presiden Amerika. Perspektif Wilson tentang administrasi publik telah sangat
memengaruhi seluruh dunia selama abad ke-18. Bahkan Wilson tidak pernah gagal untuk
mengakui pentingnya yang diberikan oleh Prancis dan Jerman dalam pemahaman yang tepat
tentang mesin pemerintah. Tentu saja, Wilson adalah pemikir administratif pertama yang
berpendapat bahwa politik dan administrasi memiliki fungsi yang berbeda. Dalam pidatonya di
hadapan Himpunan Ilmu Sejarah dan Politik di Cornell University pada 3 November 1866, ia
mengeluarkan seruan kepada para ilmuwan politik untuk mempelajari teknik-teknik administrasi
yang lebih efektif. Pidato pertamanya tentang teknik administrasi diterbitkan sebagai artikel di
Political Science Quarterly selama Juli 1887. Mungkin itu adalah publikasi akademis pertama
yang diketahui tentang 'seni administrasi' dalam arti yang lebih teknis. Dalam artikel ini ia
menelusuri evolusi pemerintahan melalui tiga fase. Mereka adalah pemerintahan absolut,
pemerintahan konstitusional, dan administrasi pemerintahan konstitusional.

Perspektif Komparatif

Menariknya, sekali lagi Woodrow Wilson yang dapat dikreditkan dengan

memperkenalkan studi banding administrasi publik. Dia adalah komparatif pertama, yang
membandingkan sistem pemerintahan Amerika dengan Sistem Kabinet di Inggris untuk
menunjukkan bahwa AS tidak memiliki otoritas terpadu dalam beberapa bidang administrasi.
Studi bandingnya pada dasarnya berkaitan dengan masalah pemeliharaan pemerintahan
demokratis.

Paradigma Komparatif yang ditetapkan oleh Wilson memiliki fitur-fitur berikut:

1. Ilmu administrasi untuk Amerika Serikat harus difokuskan dari sudut pandang demokratis.

2. Pemerintahan yang baik identik dengan praktik administrasi publik.

3. Masalah sipil sama pentingnya bagi mereka yang melakukan urusan sehari-hari
pemerintah.
 4. Administrasi dapat dievaluasi dengan sebaik-baiknya hanya dengan menghilangkan aspek
politik administrasi.

Poin terakhir yang dibuat oleh Wilson perlu pemeriksaan diri. Tidak diragukan lagi,
politik berjalan sepanjang administrasi dan studi administrasi komparatif dalam perspektif non-
politik sama sekali tidak realistis. Dalam nada tertentu, Marshall E. Dimock mengkritik bahwa
Wilson tidak realistis dalam mengatakan bahwa bidang administrasi adalah bidang bisnis dan
tidak ada ruang untuk politik. Kita dapat berasumsi bahwa selama masa Wilson subjek hanya
dalam bentuk yang belum sempurna yang ia tafsirkan dengan cara yang berbeda. Kita harus
memahami bahwa politik dan administrasi yang menjadi bagian berurutan dari proses yang sama
sebenarnya tidak dapat dipisahkan. Faktanya, perhatian utama bagi Wilson adalah menciptakan
birokrasi hierarkis yang terlatih secara profesional yang dapat bertanggung jawab atas sistem
politik terpadu. Pembagian politik seperti itu dari administrasi tidak baik untuk administrasi
publik juga tidak dapat melayani kepentingan terbaik dari pemerintahan yang demokratis.
Namun, pada awal 1880-an Wilson sedikit mengubah pandangannya tentang dikotomi politik-
administrasi dan sampai batas tertentu diterima - bahwa tidak ada ruang untuk administrasi tanpa
pengaruh politik dalam sistem demokrasi.

Awalnya, studi banding dalam skala kecil dimulai pada abad kesembilan belas. Itu dimulai
dengan berbagai gerakan reformasi di Amerika Serikat. Reformasi Dinas Sipil Reformasi
Pegawai Negeri Sipil dan perubahan pemerintah lainnya pada bagian akhir abad ke-19 membuat
beberapa perbandingan dengan Amerika Serikat. Studi banding semacam itu bertujuan untuk
meningkatkan efisiensi administrasi publik di AS. Beberapa landmark penting dalam arah ini
dibuat oleh laporan Senat AS dan berbagai laporan komisi. Mereka adalah sebagai berikut:

1. Laporan Senat AS - Komite Pilih AS 8 Maret 1888.

2. Laporan Tambahan Komite Pilih- 28 Maret 1889.

3. Komisi Cockery-Cockrell - 30 September 1993.

4. Komite Metode Departemen - 1905-1906.

5. Komisi Ekonomi dan Efisiensi -1912.

6. Laporan Biro Efisiensi AS untuk formulir periode 25 Maret 1913 hingga Oktober 1916.
 7. Komite Bersama tentang Reorganisasi -1920.

8. Komisi Organisasi Eksekutif Cabang Pemerintah- Laporan Kongres-1949.

Laporan-laporan yang kami fokuskan hanya dengan keterbatasan perbandingan yang juga
ada dalam badan-badan pemerintah federal Amerika Serikat. Nafsu birunya mencerminkan
reformasi administrasi publik Amerika. Ada pengabaian lengkap studi lintas negara untuk
meningkatkan standar administrasi publik Amerika. Mungkin, orang Amerika berpikir bahwa
tidak akan ada sistem yang tersedia di luar Amerika Serikat untuk dibandingkan dan
diperkenalkan di AS. Ini telah menjadi salah satu kelemahan besar administrasi Amerika pada
waktu itu.

Pengembangan Pasca Perang

Hampir semua literatur dalam ilmu politik yang muncul setelah Perang Dunia Kedua
membenarkan peran pemerintah sebagai agen transformasi sosial-ekonomi. Intervensi
pemerintah lebih banyak dicari oleh negara-negara Dunia Ketiga yang baru muncul. Parameter
kegiatan pemerintah bahkan ditentukan oleh elit politik di negara-negara ini. Mereka mengadopsi
struktur pemerintahan yang dipengaruhi oleh kecelakaan historis. Namun, para pemimpin Dunia
Ketiga yang menerima pendidikan barat tidak pernah gagal untuk memberikan peran penting
bagi administrasi publik.

Misalnya, di India bahkan sebelum kemerdekaan, Komite Kerja Kongres lebih menyukai
pembangunan ekonomi yang terencana. Ini adalah ide yang dipinjam dari pengalaman Soviet
tentang pembangunan ekonomi yang direncanakan. Model Mahalanabis yang terkenal
dipengaruhi oleh Pakar Ekonom Soviet. Model ini secara khusus mengabaikan dampak ekspor
dan impor. Jenis ekonomi campuran di India memberi administrator publik untuk memainkan
peran penting. Dengan cara yang sama, Chili yang merdeka mengikuti jalan sosialistik yang
didasarkan pada prinsip-prinsip Marxis-Leninis. Melalui sosialisme, pemerintah Kuba di bawah
pemimpin karismatik, Fidel Castro melakukan kontrol pemerintah yang jauh lebih besar terhadap
ekonomi dan dengan demikian memberikan ruang lingkup yang lebih luas untuk administrasi
publik. Suriah dipersenjatai untuk transformasi sosial masyarakat berdasarkan demokrasi dengan
partisipasi massa rakyat. Ini adalah kasus yang sama dengan negara-negara Timur Tengah
lainnya. Birokrasi militer di Iran dan Irak secara efektif memeriksa pertumbuhan birokrasi
modern di kedua negara ini. Sebagian besar negara Afrika karena faktor ketidakstabilan politik
memilih peran terbatas untuk birokrasi nasional dan regional.

Tumbuhnya intervensi pemerintah, Depresi Ekonomi Hebat, dan proses rekonstruksi

pasca-perang telah menyebabkan pertumbuhan dramatis administrasi publik. Tren ini juga
tercermin dalam disiplin akademik administrasi publik. Pada awalnya bagian 'publik' dari subjek
menerima penekanan dan kepentingan yang lebih besar. Prinsip-prinsip administrasi publik
berpusat pada peningkatan efisiensi dan produktivitas industri skala besar. Pengalaman industri
Amerika diterapkan di seluruh dunia dengan beberapa versi yang dimodifikasi untuk mengatasi
kebutuhan dan kondisi setempat. Ruang lingkup administrasi publik dibatasi oleh Luther Gulick
dengan istilah 'DOSDCORB'. Studi insinyur mesin menjadi studi masalah manajerial. Taylorism
atau Scientific Management Movement mengembangkan 'model mesin' demi meningkatkan
efisiensi dan produktivitas.

Era Ilmu Pengetahuan

Pendekatan ilmiah terhadap manajemen dianggap sebagai fokus utama penemuan antara
1910 dan 1930. Taylor dan pendukung gerakan manajemen ilmiah menunjukkan sedikit minat
dalam pengembangan birokrasi publik untuk pemerintah modern. Mereka lebih peduli dengan
desain pekerjaan. Ada sedikit perbandingan selama era manajemen ilmiah. Metode perbandingan
awal hanya terbatas pada pekerjaan individu saja. Manajemen ilmiah mengukur orang secara
kualitatif dalam posisi, tetapi perbandingan dilakukan secara verbal.

Benge pada tahun 1926 mengembangkan pendekatan perbandingan baru yang dikenal
sebagai 'perbandingan faktor'. Teknik ini terdiri dari serangkaian faktor yang didefinisikan
sedemikian umum sehingga perbandingan untuk peringkat dapat dibuat di seluruh garis kelas
yang digunakan dalam sistem faktor poin. Teknik ini menjadi sasaran revisi pada banyak
kesempatan dan digunakan untuk analisis pekerjaan juga. Studi perbandingan semacam itu lebih
bersifat umum dan hanya diterapkan pada organisasi industri berskala besar terpilih di Amerika
Serikat. Studi dilakukan di kompleks industri yang sukses di AS.

Kemudian menjadi prinsip universal administrasi publik yang paling terkenal. Prinsip-
prinsip spesifik budaya semacam itu dikritik oleh Herbert Simon sebagai 'amsal administrasi' dan
dengan demikian ia membuka jalan bagi orientasi baru dalam disiplin. Dia mengevaluasi
kembali apa yang disebut prinsip dan menggeser penekanan dari prinsip semata ke pengambilan
keputusan rasional sebagai dasar penyelidikan administrasi publik. Paradigma umum untuk
analisis komparatif dibuat setidaknya pada tingkat pembuatan kebijakan dan juga membuka jalan
bagi pembuatan teori yang lebih rasional dalam administrasi publik.

Perkembangan ini telah menghubungkan orang-orang dalam studi dan praktik administrasi
publik dan menunjukkan minat yang kecil terhadap peran warga negara dalam pembentukan
demokratis. Teori dan etika demokrasi memainkan peran kecil dalam administrasi publik. Pada
1960-an dan 1970-an administrasi publik menghadapi krisis identitas. Civism tidak hadir dalam
administrasi publik. Kelahiran kembali dan pemulihan kewarganegaraan dalam administrasi
publik memberikan jangkar yang kuat dan kuat untuk praktik ini dan membantu untuk
mendapatkan kembali pijakan aslinya. Dengan demikian, evolusi pengetahuan teoritis dalam
administrasi publik dapat secara luas diklasifikasikan sebagai berikut:

a) Administrasi publik berdasarkan pada beberapa gagasan utama yang umumnya dikenal
sebagai prinsip-prinsip administrasi. Ahli teori dan praktisi yang paling terkenal adalah
Frederic W. Taylor, Lyndall F. Urwick, Luther Gullick, James Mooney, Alan Reilly, dan
Henry Fayol. Yang menyatukan para ahli teori ini adalah keyakinan mereka bahwa
administrasi adalah ilmu dan bahwa hukum dan prinsip yang berlaku yang seragam dapat
diidentifikasi dan akan menghasilkan yang terbaik.
b) Model psikologis sosial muncul selama Perang Dunia Kedua. Walaupun administrasi
publik klasik pada dasarnya bersifat preskriptif, ini pada dasarnya bersifat deskriptif.
Elton Mayo, Fritz Roethlisherger dan William Dickson adalah pelopornya. Ini juga
dikenal sebagai Sekolah Humanis yang kemudian juga mencakup Max Weber, Robert
Golembiewski, Chris Argyris, Rensis Likert, Warren Bermis, Douglas MacGregor, dan
Robert Presthus.
c) Perilaku dalam studi administrasi publik dimulai dengan baik oleh Herbert Simon.
Keputusan menjadi unit analisis untuknya dan dia lebih lanjut menambahkan bahwa
orang administrasi tiba pada keputusan rasional yang mana dia harus memiliki akses ke
sistem informasi manajemen yang dirancang dan terkomputerisasi dengan cermat.
 d) Pada tahun tujuh puluhan dan delapan puluhan dua pendekatan baru adalah administrasi
publik komparatif dan administrasi perkembangan. Pendekatan-pendekatan ini
memandang administrasi sebagai sub-sistem sistem politik. Administrasi sebagai sub-
sistem di negara-negara yang berbeda memiliki nilai-nilai budaya, norma, jalur cerita
rakyat dan proses sosialisasi sendiri. Ada upaya untuk studi interdisipliner dan teknik
diikuti untuk sampai pada konsep, formula dan teori yang benar-benar universal,
menjembatani dan merangkul semua budaya. Riggs, Weidner, Diament dan Eisentadt
memainkan peran utama dalam hal ini. Model ini dikenal sebagai model ekologis dan
perkembangan dan dapat digunakan dalam analisis lintas budaya. Studi ini terutama
bertujuan untuk memahami interaksi birokrasi dengan aspek lain dari sistem sosiopolitik.

Sebelum tahun 1970-an, buku-buku pelajaran dalam administrasi publik pada umumnya
diselenggarakan berdasarkan 'negara demi negara'. Pendekatan ini dikenal sebagai pendekatan
konfiguratif. Dalam pendekatan ini, setiap sistem administrasi diajarkan secara terpisah. Tidak
ada upaya yang dilakukan untuk menghubungkan berbagai aspek dari satu sistem administrasi ke
yang lain. Hanya setelah tahun 1970-an, metode komparatif menjadi populer dan modis. Tentu
saja pengaruh pendekatan komparatif yang diikuti dalam ilmu politik oleh David Easton,
Almond dan Powell juga berdampak pada disiplin administrasi publik.

Ketika metode perbandingan diadopsi oleh para sarjana administrasi publik ada beberapa
kritik. Mereka menemukan bahwa sebagian besar pekerjaan komparatif dalam administrasi
publik bersifat parokial. Studi administrasi perbandingan berarti studi sistem administrasi barat.
Pada akhir 1980-an tekanannya adalah bahwa sistem administrasi non-barat diberikan tempat
kebanggaan dalam pengajaran dan penelitian administrasi komparatif. Kedua, kritik itu
menentang pendekatan konfiguratif. Karena itu, upaya dilakukan untuk melakukan
pembangunan teori di bidang administrasi komparatif. Ketiga, kritiknya adalah bahwa studi
administrasi komparatif terlalu formalistik. Pendekatannya bersifat historis, legal, institusional
dan formal. Aspek perilaku perbandingan sama sekali diabaikan. Dengan demikian, menjadi
perlu untuk mengomentari metodologi yang diadopsi untuk menemukan kesenjangan yang masih
harus dipenuhi dalam bidang penelitian komparatif.

Tujuan buku ini bukan untuk menciptakan sarjana riset komparatif muda dari mahasiswa
tahun kedua. Namun, lebih tepatnya menyajikan studi administrasi komparatif sebagai aspek
penting dari administrasi publik, bidang yang biasanya diabaikan yang harus kami sediakan bagi
para sarjana muda. Kesenjangan yang perlu diisi dalam administrasi publik adalah pengabaian
elemen komparatif. Dalam masyarakat kita yang semakin birokratis, semakin banyak tulisan
yang muncul mengenai masalah administrasi publik komparatif. Buku ini memperlakukan
administrasi publik bukan sebagai subjek yang 'murni'. Jelas tidak seperti beberapa ilmu sosial
murni seperti ekonomi atau psikologi. Paling-paling, administrasi publik dapat dianggap sebagai
hibrida atau ilmu terapan, mengimpor konsep dan wawasan dari ilmu sosial lainnya dan praktik
administrasi negara yang berbeda. Ini hanya dapat dilakukan dengan upaya studi banding
administrasi. Studi komparatif administrasi publik mengharuskan untuk meminjam kosa kata
atau konsepnya dari ilmu politik, hukum, ekonomi dan manajemen industri. Buku ini tentang
administrasi publik komparatif didekati dari sudut pandang yang lebih interdisipliner.

Seperti disebutkan sebelumnya, akun komparatif administrasi publik sejak 1980-an

berpusat di sekitar birokrasi publik. Lebih khusus lagi pertanyaan itu telah diarahkan ke
pertanyaan-pertanyaan seperti: Kekuatan apa yang diberikan para birokrat atas mesin-mesin
pemerintah? Apa pengaruh birokrat terhadap keputusan politik dan kualitas layanan publik di
berbagai masyarakat nasional? Sebelumnya, pekerjaan komparatif pada administrasi publik
mengacu pada karya Max Weber untuk menyajikan analisis komparatif birokrasi. Dalam
masyarakat modern, birokrat memperoleh signifikansi politik karena mereka sangat diperlukan.
Namun, posisi mereka dalam sistem politik demokratis tetap bermasalah karena peran yang
diberikan kepada mereka oleh teori demokrasi adalah bawahan dan instrumental, mereka
diharapkan menjadi penangan rakyat dan perwakilan politik terpilih mereka. Pada tingkat yang
luar biasa, AS tidak memiliki birokrasi permanen dan profesional di tingkat pembuatan
kebijakan 'di mana semua masalah menjadi politis, tetapi berbeda dengan AS, Birokrasi Sipil di
Inggris dan sampai batas tertentu di India memiliki profesional yang kuat dan profesional.
birokrasi permanen di tingkat pembuatan kebijakan.

Di Prancis dan Jerman Bersatu, ada berbagai metode perpaduan administrasi dan politik di
puncaknya. Di Jepang, birokrasi menikmati kepercayaan diri para politisi dan mencegah campur
tangan politik partai dalam sistem kariernya. Di Italia, birokrasi memiliki kepentingan yang
sangat tinggi dan perannya sangat tidak penting. Secara umum, dapat dikatakan bahwa birokrasi
lebih kuat di pemerintahan non-demokratis dan kurang kuat di negara-negara demokratis.