Problematika Kepemimpinan Satu Paket:

(Dari Presiden Sampai Kepala Kepala Daerah)1

Oleh : Drs. SAM’UN JAJA RAHARJA, M.Si.

Pengantar

Berita seputar masalah kepemimpinan di negara Republik Indonesia akhir-akhir ini semakin

menarik perhatian berkaitan dengan masalah adanya anggapan rivalitas, kewenangan dalam

pengambilan keputusan dan ruang lingkup kerja, tanggung jawab antara orang pertama (baca

Presiden/kepala daerah) dengan orang kedua (baca: wakil presiden/wakil kepala daerah) serta

problematika penggantian wakil. Problematika ini muncul dari pola dan mekanisme pemilihan dalam

satu paket yang justru di dalamnya bisa terdiri dari satu unsur atau beberapa unsur (koalisi partai-

partai). Aktualitas dan signifikansi persoalan ini layak untuk dikemukakan menjelang pemilihan

kepala daerah, karena mekanisme pemilihannya masih menggunakan sistem paket yang telah

(akan ditunjukan dalam uraian beberapa kasus) akan menimbulkan problema dikemudian hari, untuk

menjadi bahan pemikiran kita semua.

Pemilihan Kepemimpinan sebelum Era reformasi

Sekedar perbandingan, kita sejenakn kita perlu merunut dulu ke mekanisme pemilihan

kepemimpinan sebelum reformasi dan mekanisme pemilihan kepemimpinan pada era reformasi.

Seperti kita ketahui bersama pemilihan kepemimpin sebelum era reformasi dicirikan oleh

pemilihan, yang hakekatnya, adalah pimpinan secara tunggal. Maksud pernyataan ini adalah

presiden dipilih terlebih dahulu, lalu kemudian setelah presiden terpilih, maka diajukan calon wakil

presiden dengan salah satu syaratnya adalah mampu dan bersedia bekerja dengan presiden.

1 Artikel ini dimuat dalam Harian Pikiran Rakyat tanggal 22 Juni 2005

1
Setelah itu ditetapkan oleh MPR. Dalam kondisi ini maka, presiden betul-betul dalam posisi yang

dominan dan penentu keputusan, sedangkan wakil presiden membantu presiden dalam batas-batas

yang telah digariskan oleh presiden.

Dalam hal pemilihan kepala daerah (gubernur dan bupati/walikotamadya ), calon-calon wail kepala

daerah pun diajukan oleh Gubernur atau Bupati/Walikotamadya) selanjutnya melalui mekanisme

yang ditentukan dilakukan penetapan dan pengangkatan.

Tanpa mengesampingkan kekurangan-kekurangan yang mungkin ditemui, pola pemilihan

seperti ini dapat menghindarkan dualisme kepemimpinan dan perbedaan pendapat pada berbagai

kebijakan yang harus diputuskan, tidak ada rivalitas dan lain sebagainya.

Pemilihan kepemimpinan pada Era Reformasi

Pemilihan pimpinan dalam era reformasi, khususnya dalam pemilihan kepala daerah

didasarkan pada Undang-Undang No. 22 tahun 1999. Pola pemiliham kepemimpinan dalam hal ini

dilakukan dalam satu paket, kepala daerah dan wakil kepala daerah, yang diajukan oleh partai atau

gabungan partai melalui fraksi atau gabungan (koalisi) fraksi.

Beberapa pengalaman menunjukkan hampir tidak ada satu partai atau satu fraksi

mengajukan sendiri paket calon kepala daerah, seluruhnya merupakan paket koalisi, dimana kepala

daerah dan wakil kepala daerah dipastikan berasal dari partai yang berbeda. Setelah paket disahkan,

dilakukan pemilihan oleh DPRD (untuk paket-paktek kepala daerah)

2
Problematika Kepemimpinan Satu Paket

Secara formal nomenklatur kepemimpinan satu paket menyatakan adanya posisi kepala dan wakil

kepala (daerah). Demikian juga, mungkin, sebelum paket tersebut diluncurkan, sudah ada

kesepakatan-kesepakatan diantara kedua pihak misalnya tentang pembagian “kekuasaan” diantara

mereka. Tetapi harus disadari bahwa kesepakatan tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum

karena tidak diatur atau diakomodasikan dalam undang-undang, sehingga apabila ada cedera

dengan kesepakatan tersebut atau salah satu dirugikan (terutama dalam hal ini posisi wakil kepala

daerah), tidak dapat digugat. Disinilah problematika itu muncul karena ada hal-hal selama ini

tersembunyi, namun justru merupakan energi pemicu ketidakharmonisan hubungan dan lain-lain.

Harus disadari bahwa dalam pemilihan kepemimpinan sistem paket, suara yang diperoleh

(manakala paket tersebut memenangkan pemilihan) merupakan suara bersifat kolektif-kumulatif,

bukan suara yang bersifat diskrit. Penjelasannya, bahwa suara yang diperoleh adalah karena paket

yang bersifat integral. Sebagai ilustrasi, A (dari partai A) terpilih menjadi kepala daerah, karena

berpasangan dengan B (dari partai B). Demikian juga B menjadi wakil kepala daerah karena

berpasangan dengan A. Seandainya paket tersebut demikian komposisi pasangannya tidak

demikian, mungkin saja A dan B tidak menjadi pimpinan di daerah pemilihannya.

Berdasarkan ilustrasi tersebut, maka terpilihnya paket tersebut merupakan prestasi

bersama (kolektif). Salah satu tidak bisa mengklaim sebagai prestasi dirinya terpisah dari prestasi

pasangannya. Dalam keadaan demikian, kedua-duanya mempunyai kedudukan yang setara, karena

satu sama lain saling mengisi dan menerima.

Dalam perjalanan pengelolaan pemerintahan, terlihat bahwa kepala daerah lebih dominan

dalam menentukan dan memutuskan kebijakan-kebijakan pemerintahan ketimbang wakil kepala

3
daerah, disamping karena Undang-Undang memungkinkan demiian, juga karena posisi wakil yang

tidak jelas. Hal inilah yang kemudian menjadi problematika seperti rivalitas dan perbedaan

preferensi, ketidakjelasan kewenangan, tanggung jawab dan masalah penggantian wakil

kepala daerah jika berhalangan tetap.

a. Rivalitas dan Perbedaan Preferensi

Pola pemilihan kepemimpinan dalam satu paket tetapi berasal dari unsur terbukti

menimbulkan rivalitas. Isu yang paling hangat dan menjadi sorotan banyak pihak adalah rivalita

antara Presiden dan Wakil Presiden yang dikatakan sementara pihak terjadi salib-menyalip, kendati

hal tersebut dibantah oleh Presiden sendiri

Di tingkat daerah rivalitas, kendati banyak dibantah, lebih “semarak” lagi, Tak dapat

dipungkiri bahwa banyak hubungan kepala daerah dan wakilnya tidak harmonis. Bahkan ada salah

seorang wakil kepala daerah di Jawa Barat tidak mau masuk kantor, karena tidak setuju dengan

kebijakan bupati terkait dengan izin penggunaan genset oleh sebuah industri tekstil. Demikian juga

dalam penentuan atau pengisian personalia perangkat daerah, terutama jabatan eselon II, sering

muncul perebutan untuk menempatkan “orang-orangnya” dalam jabatan yang dipandang strategis.

Rivalitas ini terjadi karena, meskipun secara formal, wakil kepala daerah adalah “wakil”

kepala daerah tersebut, namun secara riil wakil kepala daerah adalah wakil partai yang “dikawinkan”

dengan kepala daerah yang berasal dari partai yang berbeda, bukan atas dasar usulan atau pilihan

kepala daerah terpilih atau kepala daerah incumbent. Dengan adanya rivalitas, fungsi dan tugas

wakil kepala daerah yaitu membantu kepala daerah dalam menjalankan berbagai kebijakan bisa

terbengkalai, karena alih-alih membantu, malah sibuk “mengintip” berbagai momen kelemahan dan

kelengahan kepala daerah atau sengaja membiarkan kepala daerah menggali lubang sendiri terjerat

4
hukum atau mendapatkan hukuman, yang mengharuskan dirinya diberhentikan. Dalam kondisi

demikian, wakil kepala daerah dengan “lenggang kangkung” otomatis menjadi kepala daerah.

Disamping masalah rivalitas, antara kepala daerah dan wakilnya juga bisa saja memiliki

preferensi yang berbeda untuk suatu kebijakan atau pilihan tertentu baik yang didasarkan atas

kepentingan atau pertimbangan subyektifnya. Perbedaan ini akan menjadi masalah manakala

perbedaan tersebut mencuat ke permukaan.

b. Problematika Kewenangan

Sebelum era reformasi, kewenangan dan tanggung jawab wakil pimpinan digariskan oleh

pimpinan. Hal ini karena, posisi wakil betul-betul dalam sebagai pembantu pimpinan, dan tentu saja

sebelum diusulkan dan diangkat telah memenuhi syarat dan mampu bekerja sama dengan pimpinan

terpilih. Rambu-rambu tugas jelas dan biasanya dalam wilayah tugas-tugas teknis, bukan kebijakan

Dalam pola kepemimpinan paket di era reformasi, tugas kepala daerah sebagaimana

digariskan dalam Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 maupun Undang-Undang Nomor 32 tahun

2004 adalah membantu kepala daerah, memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala daerah

dan melaksanakan tugas dan kewenangan kepala daerah apabila berhalangan. Pembagian tugas

secara terperinci dilakukan atas kesepakatan kedua pihak yang dirumuskan dan diputuskan dalam

ketentuan tersendiri.

Garis tugas yang sangat umum dalam undang-undang dan pembagian kerja secara rinci

yang diserahkan kepada kesepakatan kedua pihak bisa menimbulkan suasana tawar-menawar

(bargaining position) antara kedua belah pihak, yang hasilnya bisa saja memuaskan atau tidak

memuaskan salah satu pihak, atau keduanya sama-sama tidak puas karena sebagian

kewenangannya terambil oleh pihak lain.

5
 Problem selanjutnya, jika pun ada pembagian tugas dan kewenangan yang telah dibagi

tersebut, apa bentuk kewenangan wakil kepala daerah tersebut. Dapatkah wakil kepala daerah

mengeluarkan suatu kebijakan? Jika ya, dalam bentuk apa kebijakan tersebut? Jika staf menuntut

suatu kebijakan harus tertulis (sebagai bukti jika ada masalah hukum di kemudian hari), dapatkah

wakil kepala daerah menandatangani surat keputusan atau surat penunjukkan ? Jika tidak, apa

bentuk kewenangan tersebut?

Problema inipun tidak hanya terjadi di tingkat pemerintahan daerah, tetapi juga di tingkat

pusat. Masih segar dalam ingatan kita ketika Wakil Presiden mengeluarkan SK tentang Badan

Koordinasi Nasional Penganggulangan Bencana Aceh dan Sumatera Utara? Problema tersebut

menjadi polemik hukum dan administratif, dan bahkan telah melebar ke wilayah politik.

c. Problematika Tanggung Jawab

Problematika selanjutnya adalah seberapa jauh seorang wakil kepala daerah bertanggung

jawab terhadap suatu kebijakan yang telah diambil oleh pemerintah daerah yang dipimpinnya,

terlebih apabila kebijakan tersebut menimbulkan masalah dan tuntutan hukum baik pidana maupun

perdata. Logikanya, sesuai dengan kepemimpinan satu paket, maka baik kepala daerah maupun

kepala daerah sama-sama memikul tanggung jawab hukum termasuk harus diperiksa aparat hukum

dan tuntutan di pengadilan, karena kebijakan tersebut prosesnya dan diputuskan dalam mekanisme

dimana wakil kepala daerah pun terlibat dalam perumusan dalam bentuk masukan, saran dan

pertimbangan, bahkan juga kepentingannya.

Namun menilik beberapa kasus dana perumahan anggota DPRD di beberapa propinsi,

Kepala Daerah dijadikan tersangka dalam kasus tersebut, tetapi wakilnya tidak. Salah satu alasan

hukum yang mengemuka adalah karena Kepala Daerah tersebut menandatangani Keputusan

penetapan APBD yang di dalamnya termuat antara lain dana perumahan bagi anggota DPRD daerah

6
tersebut, sementara wakil kepala daerah sendiri tidak membubuhkan tanda tangan pada Surat

Keputusan tersebut

d. Problematika Penggantian Wakil Kepala Daerah

Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 menyatakan bahwa apabila kepala daerah

berhalangan tetap, maka digantikan oleh wakil kepala daerah sampai habis masa jabatannya.

Sedangkan apabila wakil kepala daerah berhalangan tetap, tidak diisi atau tidak ada penggantian.

Beberapa daerah, termasuk Kota Bandung yang pemilihannya masih menggunakan payung hukum

Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 sejak Wakil Walikota meninggal sampai saat ini posisi

tersebut masih dibiarkan kosong. Pernyatan undang-undang ini mengesankan wakil kepala daerah

sebagai “ban serep” atau tidak perlukan karena toh, karena jika berhalangan tetap tidak perlu diisi.

Kalau demikian untuk apa ada posisi wakil kepala daerah

Pernyataan undang-undang ini memang tidak mengandung problematika apabila undang-

undang tersebut tidak dicabut dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004.

Problematika yang muncul pada Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 adalah pada mekanisme

penggantian wakil kepala daerah seperti pada pasal 35 dimana kepala daerah mengusulkan 2 (dua)

orang calon kepala daerah untuk dipilih oleh Rapat Paripurna DPRD. Siapa yang akan diusulkan

oleh kepala daerah tersebut? Memang secara tersamar 2 (dua) orang calon tersebut diusulkan oleh

partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calonnya terpilih dalam pemilihan kepala

daerah. Pernyataan ini masih mengandung problematika, yaitu apabila penggantian wakil kepala

daerah itu terjadi setelah adanya Pemilihan Umum. Mengapa? Ada kemungkinan terjadi perubahan

kontstelasi politik, dimana partai pengusung pasangan (paket) kepala daerah/wakil kepala daerah

pada saat pemilihan merupakan mayoritas, tetapi setelah diselingi pemilihan umum, menjadi

minoritas. Bagaimana reasoning nya jika dikaitkan dengan prinsip keterwakilan? Apa solusinya jika

7
mayoritas anggota DPRD (karena perbedaan partai dan peta konstelasi politik sudah berubah)

menolak usulan 2 (dua) orang wakil kepala daerah tersebut? Solusi jalan buntu, misalnya dengan

mengocok koalisi ulang tanpa memperhatikan ketentuan pasal 35 tersebut, pasal tersebut menjadi

mubazir dan akan mengundang perdebatan tak berkesudahan.

Penutup

Sejumlah problematika kepemimpinan satu paket sebagaimana dikemukakan di menarik

untuk didiskusikan dan perlu dicarikan jalan keluarnya agar pola tersebut kepemimpinan satu

menjadi efektif dan bermanfaat, tidak memunculkan rivalitas yang selama ini terjadi. Perlu ada ada

aturan kejelasan kewenangan hak yang diimbangi dengan tanggung jawab, termasuk tanggung

jawab hukum khusunya bagi wakil kepala daerah. Demikian juga dengan mekanisme penggantian

wakil kepala daerah yang mencerminkan representativeness