Oleh :

JOKO MARDIYANTO, S.H., M.H.

 Undang-Undang pemerintah daerah
 pokok-pokok Hukum Pemerintahan Daerah
(prof. Dr. H. Andi Pangerang Moenta, SH, Mhum. Dkk)
 Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia
(Dr. H. Siswanto Sunaryo, SH. MH.)
 Pengantar Pemerintahan Daerah
(Sinar Grafika)
 Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah
(Dr. Sirajuddin, SH. MH. dkk)
 Istilah dan Pengertian
1. Hukum
2. Pemerintahan
3. Daerah
 Apakah yang dimaksud dengan hukum ?

1. Penggolongan hukum
2. Unsur-unsur hukum
 Kumpulan peraturan
 Perintah
 Larangan
 Sanksi bagi yang melanggar
 Hk. Adat
Tidak Tertulis
Hk.Kebiasaan

Hukum Dikodifikasi
Per-UU-an

Tertulis Tdk Dikodifikasi

Jurisprudensi

Traktat
 Pemerintahan = bestuurvoering =
pelaksanaan tugas pemerintah
 Pemerintah = organ/alat atau aparat yang

menjalankan pemerintahan
 Pemerintah :

- Luas (in the broad sense) = semua alat kelengkapan

negara
- Sempit (in the narrow sense) = kekuasaan eksekutif
 Pemerintahan sbg fungsi (bestuur als
functie) = melaksanakan tugas-tugas
pemerintahan
 Pemerintahan sbg organisasi (bestuur als

orgaan) = mempelajari ketentuan-

ketentuan, susunan organisasi, termasuk di
dalamnya fungsi, penugasan, kewenangan,
dan kewajiban masing-2 departemen,
badan, dinas dan instansi pemerintahan
 Kesatuan masyarakat hukum yang
mempunyai :
1. batas wilayah tertentu
2. berwenang mengatur dan mengurus
urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat
3. atas prakarsa sendiri
 Hukum Pemerintahan Daerah :
Kumpulan peraturan baik tertulis maupun tidak
tertulis yang mengatur penyelenggaraan
pemerintahan dari suatu kesatuan masyarakat
hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu
yang berhak mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan dan kepentingan masyarakat
 Konsekuensi adanya teori pembagian kekuasaan
1. pembagian kekuasaan secara horizontal
a. eksekutif
b. legislatif
c. yudikatif
2. Pembagian kekuasaan secara vertikal
a. satuan pemerintah pusat
b. satuan pemerintah daerah
 Dianutnya konsep negara kesatuan
Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 : “Negara Indonesia ialah
Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”

 Negara Kesatuan ? :
1. kedaulatan tertinggi ada pada pemerintah
nasional;
2. penyerahan suatu kekuasaan atau wewenang
kepada satuan pemerintah local hanya
dapat dilaksanakan atas kuasa undang-
undang yang dibuat oleh badan legislatif
nasional;
3. tidak ada satuan pemerintah yang lebih rendah
yang mempunyai sifat staat / negara.
 Kemampuan Pemerintah berikut perangkatnya yang
ada di daerah terbatas;
 Wilayah negara sangat luas, terdiri lebih dari 3000
pulau-pulau besar dan kecil;
 Pemerintah tidak mungkin mengetahui seluruh dan
segala macam kepentingan dan kebutuhan rakyat
yang tersebar di seluruh pelosok negara;
 Hanya rakyat setempatlah yang mengetahui
kebutuhan, kepentingan dan masalah yang
dihadapi dan hanya mereka yang mengetahui
bagaimana cara yang sebaik-baiknya untuk
memenuhi kebutuhan tersebut;
 Dilihat dari segi hukum, Undang-Undang Dasar
1945 Pasal 18 menjamin adanya daerah dan
wilayah;
 Adanya sejumlah urusan pemerintahan
yang bersifat kedaerahan dan memang
lebih berdaya guna jika dilaksanakan oleh
daerah;
 Daerah mempunyai kemampuan dan
perangkat yang cukup memadahi untuk
menyelenggarakan urusan rumah
tangganya, maka desentralisasi
dilaksanakan dalam penyelenggaraan
pemerintahan di daerah.
 azas desentralisasi,
 azas dekonsentrasi,
 azas tugas pembantuan (medebewind)
 azas Kebijaksanaan (vrijsbestuur)

Secara etimologis  berasal dari bahasa latin 
berarti de = lepas dan centrum = pusat 
melepaskan dari pusat

sudut ketatanegaraan  pelimpahan kekuasaan
Pemerintah dari Pusat kepada Daerah-daerah yang
mengurus rumah tangganya sendiri
 Pasal 1 huruf (e) UU No. 22 Tahun 1999
“Desentralisasi adalah penyerahan wewenang
pemerintahan dari Pemerintah kepada Daerah
Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik
Indonesia”
 Pasal 1 ayat (7) UU No. 32 Tahun 2004 
“Desentralisasi adalah penyerahan wewenang
pemrintahan oleh Pemerintah kepada Daerah
Otonom untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan dalam sistem Negara Keatuan
Republik Indonesia”.
 KESIMPULAN : (1) desentralisasi baru
terwujud apabila terdapat “penyerahan”
atau overdragen wewenang pemerintahan
 KESIMPULAN
1. desentralisasi baru terwujud apabila
terdapat “penyerahan” atau
overdragen wewenang pemerintahan
2. pengakuan hanya ada satu bentuk
desentralisasi, yakni otonomi. Padahal 
otonomi hanyalah salah satu bentuk
dari desentralisasi, di samping tugas
pembantuan (zelfsbestuur).
 memperlancar roda pemerintahan
 luasnya wilayah Indonesia
 ketidak mampuan Pemerintah Pusat untuk
menyelenggarakan semua urusan pemerintahan;
 Keadaan Indonesia yang pluralistik;
 Untuk terciptanya daya guna dan hasil guna
pemerintahan dan pembangunan.
 Dilihat dari aspek pemberian wewenang,  Terdapat
pemberian wewenang kepada Pemerintah Daerah
untuk :
melaksanakan atau menangani urusan-urusan
pemerintahan tertentu sebagai urusan rumah tangga
sendiri
 Ditinjau dari sudut penyelenggaraan pemerintahan,
desentralisasi antara lain bertujuan :
1. “meringankan” beban pekerjaan Pusat.
2. tugas dan pekerjaan dialihkan kepada Daerah.
3. Pusat dengan demikian dapat memusatkan
perhatian pada hal-hal yang bersangkutan dengan
kepentingan nasional atau negara secara
keseluruhan
 sudut politik sebagai permainan kekuasaan,
 untuk mencegah penumpukan kekuasaan
pada satu pihak ;
 desentralisasi  tindakan pendemokrasian,
untuk menarik rakyat ikut serta dalam
pemerintahan;
 Desentralisasi semata-mata untuk
mencapai suatu pemerintahan yang efisien
 dimensi ekonomi, dimana rakyat memperoleh
kesempatan dan kebebasan untuk mengembangkan
kegiatan ekonominya;
 dimensi politik, yakni berdayanya masyarakat secara
politik yang ditandai dengan lepasnya ketergantungan
organisasi-organisasi rakyat dari pemerintah;
 dimensi psikologis, yakni perasaan individu yang
terakumulasi menjadi perasaan kolektif (bersama) :
1. bahwa kebebasan menentukan nasib sendiri
menjadi sebuah keniscayaan demokrasi.
2. Tidak ada perasaan bahwa “orang pusat” lebih
hebat dari pada “orang daerah”, dan
sebaliknya
 bentuk pemencaran adalah penyerahan
 pemencaran terjadi kepada daerah (bukan
perorangan);
 yang dipencarkan adalah urusan
pemerintahan; dan
 urusan pemerintahan yang dipencarkan
menjadi urusan pemerintah daerah.
 URUSAN PEMERINTAHAN
Urusan pemerintahan adalah fungsi-fungsi
pemerintahan yang menjadi hak dan
kewajiban setiap tingkatan dan/atau
susunan pemerintahan untuk mengatur
dan mengurus fungsi-fungsi tersebut yang
menjadi kewenangannya dalam rangka
melindungi, melayani, memberdayakan,
dan menyejahterakan masyarakat. (Ps. 1
(5) PP No. 38/2007)
Urusan Pemerintahan Meliputi :
Urusan pemerintahan terdiri atas
urusan pemerintahan yang
sepenuhnya menjadi kewenangan
Pemerintah
urusan pemerintahan yang dibagi
bersama antar tingkatan dan/atau
susunan pemerintahan.
 URUSAN PEMERINTAHAN PUSAT

meliputi politik luar negeri;

Pertahanan
Keamanan
Yustisi
moneter dan fiskal nasional
serta agama.
 urusan pemerintahan yang dibagi bersama
antar tingkatan dan/atau susunan
pemerintahan, meliputi :
pendidikan;
kesehatan;
pekerjaan umum;
perumahan;
penataan ruang;
perencanaan pembangunan;
perhubungan;
lingkungan hidup;
pertanahan;
kependudukan dan catatan sipil;
pemberdayaan perempuan dan perlindungan
anak;
keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
sosial;
ketenagakerjaan dan ketransmigrasian;
koperasi dan usaha kecil dan menengah;
penanaman modal;
kebudayaan dan pariwisata;
kepemudaan dan olah raga; kesatuan bangsa
dan politik dalam negeri;
otonomi daerah, pemerintahan umum,
administrasi keuangan daerah, perangkat
daerah, kepegawaian, dan persandian;
pemberdayaan masyarakat dan desa;
statistik;
kearsipan;
perpustakaan;
komunikasi dan informatika;
pertanian dan ketahanan pangan;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral;
kelautan dan perikanan;
perdagangan; dan
perindustrian.
 Mengurangi bertumpuknya pekerjaan di Pusat
Pemerintahan;
 Dalam menghadapi masalah yang mendesak yang
membutuhkan tindakan yang cepat, Daerah tidak perlu
menunggu instruksi lagi dari Pemerintah Pusat;
 Dapat mengurangi birokrasi;
 Dapat diadakan pembedaan (defferensiasi) dan
pengkhususan (spesialisasi) yang berguna bagi kepentingan
tertentu.
 Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari
Pemerintah Pusat;
 Melatih rakyat untuk bisa mengatur urusannya sendiri
(selfgovernment);
 Meningkatkan kontrol masyarakat setempat.
 Karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur
pemerintah bertambah kompleks yang mempersulit
koordinasi;
 Keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam
kepentingan dan daerah dapat lebih terganggu;
 Khusus mengenai desentralisasi teritorial, dapat
mendorong timbulnya apa yang disebut dengan daerahisme
atau provinsialisme;
 Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lambat
karena memerlukan perundingan yang bertele-tele;
 Dalam menyelenggarakan desentralisasi, diperlukan biaya
yang lebih banyak dan sulit untuk memeperoleh
keseragaman/uniformitas dan kesederhanaan.
 desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie)
 pemencaran kekuasaan dari atasan kepada
bawahan sehubungan dengan kepegawaian atau
jabatan (ambt) dengan maksud untuk
meningkatkan kelancaran kerja
 desentralisasi kenegaraan (staatkundig
decentralisatie)  penyerahan kekuasaan untuk
mengatur daerah dalam lingkungannya sebagai
usaha untuk mewujudkan asas demokrasi dalam
pemerintahan negara
 desentralisasi teritorial (territoriale
decentralisastie)  penyerahan kekuasaan
untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri (autonomie), batas
pengaturan tersebut adalah daerah
 desentralisasi fungsional (functionele
decentralisatie)  pelimpahan kekuasaan
untuk mengatur dan mengurus fungsi-
fungsi tertentu
 tidak terjadi penumpukan kekuasaan
(concentration of power)
 diharapkan terjadi distribusi kekuasaan
(distribution of power) maupun transfer
kekuasaan (transfer of power )
 terciptanya pelayanan masyarakat (public
services) yang efektif, efisien dan ekonomis
 terwujudanya pemerintahan yang
demokratis (democratic government)
NILAI NILAI DESENTRALISASI
DESENTRALISASI BAGI PEMDA
BAGI PEMERINTAH
PUSAT

•pendidikan politik
•political equality
(political
education) •local accountability
•latihan •local
kepemimpinan responsiveness
(trainning of
leadership)
•stabilitas politik.
 pelimpahan wewenang dari alat
perlengkapan negara tingkatan lebih atas
kepada bawahannya guna melancarkan
pekerjaan di dalam melaksanakan tugas
pemerintahan
 UU No. 5 Tahun 1974 Pasal 1 huruf (f)
“Dekonsentrasi adalah pelimpahan
wewenang dari pemerintah atau Kepala
Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat
atasnya kepada pejabat-pejabatnya di
daerah”.
 berdasarkan Pasal 1 huruf (f) UU No. 22 Tahun
1999 yang menentukan bahwa :
“Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang
dari pemerintah kepada Gubernur sebagai
wakil pemerintah dan atau perangkat pusat di
daerah”.
 Pasal 1 ayat (8) UU No. 32 Tahun 2004 :
“dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang
pemerintahan oleh Pemrintah kepada Gubernur
sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada
instansi vertikal di wilayah tertentu”.
 bentuk pemencaran adalah pelimpahan;
 pemencaran terjadi kepada pejabat sendiri
(perorangan);
 yang dipencarkan (bukan urusan
pemerintahan) tetapi wewenang untuk
melaksanakan sesuatu;
 yang dilimpahkan tidak menjadi urusan
rumah tangga sendiri.
 mengurangi keluhan-keluhan daerah
 membantu pemerintah dalam merumuskan

perencanaan dan pelaksanaan melalui aliran

informasi yang intensif yang disampaikan
dari daerah ke pusat
 memungkinkan terjadinya kontak secara

langsung antara Pemerintah dengan yang

diperintah/rakyat
 pertama dekonsentrasi hakekatnya sama
dengan desentralisasi, hal ini disebabkan
keduanya mengandung “pemencaran”
 Kedua dekonsentrasi hakekatnya merupakan
subsistem desentralisasi, karena desentraslisasi
bersifat kenegaraan, sehingga penyelenggaraan
desentralisasi merupakan bagian dari
organisasi negara dan menunjukan tatanan
penyelenggaraan negara. Sedangkan
dekonsentrasi bersifat kepegawaian
(ambtelijke)
 Dekonsentrasi adalah unsur desentralisasi
Dekonsentrasi tidak lain dari pada salah
satu jenis desentralisasi, dekonsentrasi
adalah pasti desentralisasi tetapi
desentralisasi tidak selalu berarti
dekonsentrasi
 Sentralisasi = pemusatan, desentralisasi
= pemencaran
 Kelebihan sentralisasi :

 menjadi landasan kesatuan

kebijaksanaan lembaga atau
masyarakat;
 mencegah nafsu memisahkan diri
dari negara dan dapat meningkatkan
rasa persatuan;
 meningkatkan rasa persamaan dalam perundang-
undangan, pemerintahan dan pengadilan
sepanjang meliputi kepentingan serluruh wilayah
dan bersifat serupa
 terdapat hasrat lebih mengutamakan umum dari
pada kepentingan daerah, golongan atau
perorangan
 Sentralisasi meletakan (dasar) kesatuan politik
masyarakat (de politieke eenheid van de
gemeenschap);
 memperkokoh perasaan persatuan
(perasaan setia kawan) (versterking van het
saamhorigheidsgevoel);
 Mendorong kesatuan dalam pelaksanaan

hukum (de eenheid van rechtsbedeling);

 membawa kepada penggalangan kekuatan

(bundeling van krachten);

 Bentuk desentralisasi  otonomi dan tugas
pembantuan (medebewind)
 Secara etimologi otonomi berasal dari kata

oto (auto = sendiri) dan nomoi (= nomoi

= nomos = undang-undang/aturan) yang
berarti mengatur sendiri, wilayah atau
bagian negara atau kelompok yang
memerintah sendiri
 Di dalam tata pemerintahan otonomi
diartikan sebagai mengurus dan mengatur
rumah tangga sendiri
 Otonomi juga diartikan sebagai sesuatu

yang bermakna kebebasan atau

kemandirian (Zelfstandigheid) tetapi bukan
kemerdekaan (Onafhankelijkheid).
 KESIMPULAN :
otonomi tidak lain adalah suatu
kemandirian atau kebebasan daerah untuk
mengatur sendiri (selfregeling) atau
(zelfwetgeving) dan menyelenggarakan
urusan serta kepentingannya
berdasarkan inisiatif dan prakarsa serta
aspirasi masyarakat daerah
 OTONOMI MATERIIL
 urusan yang diserahkan menjadi
urusan rumah tangga diperinci
secara tegas, pasti dan diberi batas-
batar (limitative), “zakelijk”
 dalam prakteknya penyerahan ini
dilakukan dalam UU
pembentukan Daerah yang
bersangkutan
 OTONOMI FORMAL
 urusan yang diserahkan tidak dibatasi dan
tidak “zakelijk”
 Daerah mempunyai kebebasan untuk
mengatur dan mengurus segala sesuatu yang
menurut pandangannya adalah kepentingan
Daerah
 Daerah tidak boleh mengatur urusan yang telah
diatur oleh undang-undang atau peraturan
yang lebih tinggi tingkatannya.
 OTONOMI RIIL
 merupakan kombinasi atau campuran
otonomi materiil dan otonomi formal
 Pemerintah Pusat menentukan urusan-
urusan yang dijadikan pangkal untuk
mengatur dan mengurus rumah tangga
Daerah  unsur materiil
 setiap waktu Daerah dapat meminta
tambahan urusan kepada Pemerintah Pusat
untuk dijadikan urusan rumah tangganya
sesuai dengan kesanggupan dan kemampuan
Daerah  unsur formal
 Secara etimologis tugas pembantuan
merupakan terjemahan dari bahasa belanda
medebewind yang berasal dari kata mede =
serta, turut dan bewind = berkuasa atau
memerintah
 di Belanda disebut dengan medebewind

atau zelfbestuur yang merupakan

terjemahan dari Bahasa Inggris
selfgovernment
 zelfbestuur diartikan menjadi pembantu
penyelenggaraan kepentingan-kepentingan dari
pusat atau daerah-daerah yang tingkatannya
lebih atas oleh alat-alat perlengkapan dari
daerah-daerah yang lebih bawah
 Pasal 1 huruf (g) UU No.22 Tahun 1999 Tugas
pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah
kepada Daerah dan Desa dan dari Daerah ke
Desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang
disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta
sumber daya manusia dengan kewajiban
melaporkan pelaksanaannya dan
mempertanggung jawabkannya kepada yang
menugaskan
 Pasal 1 huruf (d) UU No. 5 Tahun 1974
dimaksud dengan tugas pembantuan adalah
tugas untuk turut serta dalam
melaksanakan urusan pemerintahan yang
ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh
Pemerintah atau Pemerintah Daerah tingkat
atasnya dengan kewajiban
mempertanggung jawabkan kepada yang
menugaskannya
 Pasal 1 ayat (9) UU No. 32 Tahun 2004
Tugas pembantuan adalah penugasan dari
Pemerintah kepada Daerah dan/atau Desa
dari pemerinthan provinsi kepada
Kabupaten/Kota dan/atau Desa serta dari
Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa
untuk melaksanakan tugas tertentu
 Keterbatasan kemampuan pemerintah Pusat
atau Daerah yang lebih tinggi dalam hal
yang berhubungan dengan perangkat atau
sumber daya menusia maupun biaya
 Untuk mencapai daya guna dan hasil guna

yang lebih baik dalam penyelenggaraan

pemerintahan
 Sifat urusan yang dilaksanakan
 urusan tersebut berakibat langsung
kepada masyarakat;
 urusan yang secara tidak langsung
tidak memberi dampak terhadap
kepentingan masyarakat, karena
semata-mata membantu urusan
pusat;
 urusan yang meningkatkan efisiensi
dan keefektifan pelayanan;
 urusan yang tidak bersifat strategis
nasional dan urusan yang tidak
memerlukan keseragaman nasional.
 HUBUNGAN OTONOMI DAN TUGAS
PEMBANTUAN

• Tidak ada perbedaan pokok antara otonomi dan

tugas pembantuan
• tugas pembantuan terkandung unsur otonomi
(walaupun terbatas pada cara melaksanakannya)
• Tugas pembantuan sama halnya dengan
otonomi, mengandung unsur “penyerahan” (overdragen)
bukan “penugasan” (opdragen).
• otonomi adalah penyerahan penuh, sedangkan
tugas pembantuan adalah penyerahan tidak
penuh
 Pengertian
Sistem Rumah Tangga Daerah  tatanan yang  bersangkutan
 dengan  cara-cara :
 membagi  wewenang,
 tugas  dan tanggung  jawab  mengatur dan mengurus
urusan pemerintahan antara  Pusat  dan Daerah
 Penggolongan Sistem Rumah Tangga Daerah
 sistem rumah tangga  formal;
 sistem rumah tangga materiil
 sistem rumah tangga  nyata (riil)
 tatanan  pembagian wewenang,  tugas dan
danggung jawab antara Pusat dan  Daerah untuk
 mengatur  dan mengurus urusan  pemerintahan
 tidak ditetapkan secara inci;
 urusan-urusan  yang  menjadi   kewenangan
Daerah  tidak  ditentukan  secara  limitatif  di
 dalam peraturan perundangan;
 didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan yang
rasional  dan praktis,  sehingga  dapat
 dilaksanakan sebaik-baiknya  dan berhasil guna
serta dapat dipertanggungjawabkan
 Tingkat  hasil  guna dan daya guna  sistem  rumah
 tangga formal sangat tergantung pada kreatifitas
dan  aktifitas Daerah;
 Hambatan  lain  adalah aspek  keuangan  Daerah;
 hambatan teknis  Daerah tidak dapat secara
 mudah mengetahui  urusan  yang  belum
diselenggarakan oleh Pusat atau pemerintah
Daerah tingkat lebih atas.
 berpangkal tolak pada pemikiran bahwa
memang ada perbedaan  mendasar  antara
 urusan  pemerintah  Pusat  dan Daerah;
 pembagian tugas, wewenang,  dan

 tanggung jawab  antara Pusat dan Daerah

ditentukan secara pasti  atau limitatif;
 Otonomi  daerah menurut sistem rumah

tangga  materiil sifatnya terbatas

 Daerah yang bersangkutan tidak
 mempunyai peluang  untuk berinisiatif atas
pemanfaatan dan  peruntukan sumber-
sumber  keuangan  Daerah;
 tidak menguntungkan untuk mewujudkan

 hubungan  antara Pusat dan Daerah yang

baik.
 Sistem rumah tangga materiil bertolak dari asumsi
yang keliru,  yaitu  menganggap urusan
 pemerintahan  dapat dirinci dan karena itu dapat
dibagi-bagi secara  rinci pula;
 Sistem  rumah tangga materiil lebih merasa
 mengekang, karena  terikat pada urusan
pemerintahan  yang  secara rinci ditetapkan
sebagai urusan rumah tangga;
 Sistem  rumah  tangga materiil  akan  lebih
 banyak mengandung spanning hubungan antara
Pusat dan Daerah
 Jalan tengah atau  "midle range" antara sistem
materiil dan formil;
 Isi rumah tangga daerah didasarkan pada keadaan
dan faktor-faktor yang nyata.
 Ciri-ciri Sistem  Rumah Tangga :
 Adanya urusan pangkal yang  ditetapkan  pada
saat pembentukan  suatu  daerah  otonom,
  membe rikankepastian mengenai urus dan
 rumah  tangga  daerah
 Daerah-daerah dalam rumah tangga
 nyata,  dapat mengatur dan mengurus
 pula  urusan pemerintahan  yang
 menurut pertimbangan  adalah
 penting bagi daerahnya sepanjang
belum diatur dan  diurus  oleh Pusat
atau Daerah tingkat lebih atas;
 didasarkan pada faktor-faktor  nyata
 suatu  daerah.