Cost Recovery:

Pengurang Penerimaan Negara vs Investasi

Cost recovery banyak dipersoalkan karena dianggap sebagai kehilangan
penerimaan negara. Padahal cost recovery adalah investasi yang
memungkinkan kegiatan usaha hulu migas menghasilkan penerimaan negara.
Sesuai dengan konstitusi, kegiatan hulu minyak dan gas bumi (migas)
merupakan bisnis negara. Layaknya bisnis pada umumnya, proyek hulu migas
juga memerlukan investasi sebagai modal untuk menjalankan eksplorasi dan
produksi. Mengingat kegiatan ini selain memerlukan investasi yang besar juga
memiliki risiko yang tinggi, negara kemudian mengundang investor untuk
menjadi kontraktor yang bekerja bagi negara melakukan kegiatan operasi
industri hulu migas.
Kerja sama ini disepakati melalui mekanisme Kontrak Bagi Hasil, atau
Production Sharing Contract (PSC), yang mensyaratkan kontraktor untuk
menyediakan investasi, skill dan teknologi untuk menggarap wilayah kerja
migas. Pada saat wilayah itu telah berproduksi, negara dan kontraktor akan
berbagi keuntungan setelah penerimaan negara dikurangi dengan beberapa
faktor pengurang, termasuk pengembalian biaya operasi atau cost recovery
tersebut.
Nah, cost recovery inilah yang kemudian banyak dipersoalkan karena dianggap
sebagai kehilangan penerimaan negara akibat diambil oleh kontraktor. Padahal,
cost recovery sejatinya adalah investasi yang tanpanya tidak mungkin kegiatan
usaha hulu migas bisa berjalan dan menghasilkan penerimaan negara.
Cost recovery yang meningkat kerap menuai kritik, padahal bila dicermati,
investasi yang terus meningkat setiap tahunnya menjadi salah satu faktor
pendukung peningkatan penerimaan negara dari sektor hulu migas. Sebagai
ilustrasi, pada tahun 2009, besaran cost recovery adalah US$10,109 miliar,
sedangkan penerimaan negara mencapai US$19,950 miliar. Pada 2010, nilai
cost recovery menjadi US$11,763 miliar, atau meningkat 16,36 persen, tapi
penerimaan negara meningkat lebih besar, yaitu dari US$19,950 miliar menjadi
US$26,497 miliar, atau naik 32,82 persen. Tren yang sama terjadi pada 2011.
Besaran cost recovery naik menjadi US$15,216 miliar, atau meningkat 29,35
persen, sedangkan penerimaan negara naik hingga mencapai US$35,850 atau
meningkat 35,3 persen.
Selain menghasilkan penerimaan negara, investasi ini juga memiliki multiplier
effect karena dana yang sangat besar itu digunakan di dalam negeri sehingga
mendorong majunya sektor-sektor lain di luar industri hulu migas. Sebagai
gambaran, nilai seluruh komitmen pengadaan barang dan jasa bulan JanuariSeptember 2013 mencapai US$8,813 miliar dengan persentase Tingkat
Komponen Dalam Negeri (TKDN) mencapai 54,18 persen (cost basis). Kegiatan
pengadaan barang dan jasa industri hulu migas ini juga memberikan efek
positif bagi Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Dari tahun 2010 sampai

Agustus 2013, pengadaan barang dan jasa industri hulu migas yang dilakukan
melalui BUMN mencapai US$3,02 miliar dengan persentase TKDN sebesar
73,46 persen.
Uraian di atas jelas memperlihatkan bahwa penggantian biaya operasi (cost
recovery) tidak bisa semata-mata dilihat sebagai pengurang penerimaan
negara, tapi adalah investasi yang justru mendukung realisasi penerimaan
negara dari sektor ini sekaligus menjadi multiplier effects pada ekonomi
nasional.
Tentu saja, penggantian biaya operasi ini harus diawasi dan dikendalikan.
Semangatnya, menghindari pembebanan yang tidak tepat, bukan semata-mata
untuk memangkas cost recovery. Pengurangan cost recovery antara lain akan
berujung kepada pengurangan anggaran eksplorasi, pengeboran
pengembangan dan workover, hingga pemangkasan biaya operasi produksi. Ini
tentunya akan berdampak pada produksi migas nasional. Produksi dari
lapangan yang sudah ada terancam turun dan produksi dari lapangan baru
terancam mundur. Pada akhirnya, pembatasan biaya operasi tidak hanya akan
membahayakan realisasi penerimaan negara, tetapi juga kelangsungan
ketersediaan migas di Indonesia.

Mencermati Cost Recovery

Cost Recovery merupakan topik yang paling sering dibicarakan di industri migas.
Pertanyaan yang terus berulang adalah; mengapa harus ada cost recovery, dan
apakah nilainya tak bisa diturunkan?
-Cost Recovery atau pengembalian biaya operasi sudah merupakan bagian yang tak
dapat dipisahkan dari industri hulu minyak dan gas bumi (migas). Cost Recovery ada
karena proyek hulu migas merupakan bisnis negara, dan negara perlu dana talangan
untuk menjalankan usaha ini. Dana talangan diperlukan karena bisnis ini butuh
investasi besar dan berisiko tinggi. Dalam Kontrak Bagi Hasil, Production Sharing
Contract (PSC), yang digunakan industri hulu migas Indonesia, sistem dana talangan
ini melindungi negara dari risiko eksplorasi, karena cost recovery hanya akan
dilakukan bila cadangan komersial ditemukan.
Hal yang tidak banyak diketahui publik adalah; pengembalian biaya operasi atau cost
recovery tidak hanya terdapat pada PSC, tetapi juga pada jenis kontrak-kontrak hulu
migas lainnya, yaitu sistem service contract dan sistem konsesi. Service contract atau
kontrak jasa mengacu kepada kontrak antara pemerintah dan perusahaan migas yang
dikaitkan dengan jasa kegiatan eksplorasi, pengembangan, dan produksi migas. Pada
sistem ini kontraktor menerima pembayaran fee atas jasa yang mereka berikan. Bila
dalam PSC, setelah cost recovery, kontraktor memperoleh profit share dalam bentuk
natura (in kind), dalam service contract perusahaan menerima service fee yang
umumnya dalam bentuk uang. Tentunya, komponen pengembalian biaya operasi juga
ada dalam sistem ini, tapi istilahnya bukan cost recovery, melainkan reimbursement.
Pada sistem konsesi, perusahaan migas berhak atas produksi migas, sementara
negara menerima pembayaran royalti, berupa persentase dari pendapatan bruto, dan

pajak. Nah, pada sistem ini pengembalian biaya operasi akan dicatat sebagai biaya
dalam rangka perhitungan sebelum pajak. Artinya, pengembalian biaya tetap ada,
namun istilahnya juga bukan cost recovery, tetapi cost deduction.
Dari pemaparan di atas, terlihat jelas bahwa pengembalian biaya operasi terjadi pada
semua jenis kontrak hulu migas. Hal yang membedakan cost recovery pada PSC
dengan pada sistem kontrak lain, terutama sistem konsesi, adalah pada PSC,
perusahaan harus terlebih dahulu mendapat persetujuan dari pemerintah yang
berwenang untuk dapat memperoleh pengembalian biaya operasi tersebut. Artinya,
pada sistem cost recovery dalam PSC, pengawasan pemerintah jauh lebih ketat
dibandingkan dengan sistem konsesi.
Lalu, bagaimana dengan kemungkinan penggelembungan atau mark up pengembalian
biaya operasi yang dapat mengurangi penerimaan negara dari industri hulu migas?
Karena cost recovery hakikatnya ada pada semua sistem kontrak, kemungkinan mark
up bisa juga terjadi pada sistem mana pun. Hanya saja, dengan sistem PSC
kecenderungan itu seharusnya lebih dapat dihindari mengingat mekanisme
pengawasan yang relatif lebih ketat.
Pertanyaan berikutnya, dengan adanya pengawasan cost recovery dalam PSC,
mengapa besarannya tidak diturunkan saja? Perlu diingat, menurunkan cost recovery
dapat berakibat kontra-produktif bagi upaya meningkatkan produksi dan cadangan
migas nasional. Bagi perusahaan migas, cara paling mudah menurunkan cost recovery
secara signifikan adalah dengan menunda pengembangan lapangan, mengurangi
pemeliharaan, membatalkan rencana eksplorasi, dan lain-lain. Hal yang akan terjadi
adalah dalam jangka pendek cost recovery akan turun, tetapi dalam jangka panjang
produksi dan cadangan migas akan terus anjlok. Penghematan dalam jumlah kecil bisa
saja akan menyebabkan kehilangan penerimaan negara dan pasokan energi dengan
nilai yang lebih besar.
Intinya, menurunkan besaran cost recovery bukanlah hal paling penting untuk
dilakukan karena membatasi cost recovery identik dengan membatasi investasi. Hal
yang paling penting untuk dilakukan adalah bagaimana memperkuat pengawasan
supaya program dan anggaran yang dikeluarkan oleh kontraktor sudah sesuai dengan
kaidah keteknikan, efektif, dan efisien. Itulah tugas semua komponen negara Republik
Indonesia untuk mewujudkan pengawasan seperti ini.

Mengendalikan Cost Recovery

Cost Recovery terlanjur dipakai untuk menjelaskan pengembalian biaya operasi pada
industri hulu migas. Bagaimana negara mengendalikan pengembalian biaya operasi
atau Cost Recovery ini?
-Hal pertama yang penting untuk diketahui pada industri hulu minyak dan gas bumi
(migas) adalah bahwa biaya operasi tidak dikembalikan pemerintah dalam bentuk
dana atau uang, tapi dalam bentuk produksi migas. Artinya, tidak ada aliran dana
yang dikeluarkan secara fisik, baik oleh pemerintah -- melalui Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara (APBN)-- maupun oleh Satuan Khusus Pelaksana Kegiatan Usaha
Hulu Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas). Pengembalian itu langsung dipotong dari
produksi migas saat perhitungan jatah negara versus jatah perusahaan migas yang
menjadi kontraktor kontrak kerja sama (Kontraktor KKS), misalnya PT Pertamina EP, PT
Chevron Pacific Indonesia, dan Total E&P Indonesia, dilakukan.

Namun, negara sadar pengembalian biaya operasi jadi salah satu faktor pengurang
penerimaan negara sehingga perlu dikendalikan dan diawasi. SKK Migas sebagai wakil
negara dalam kontrak berperan dominan dalam pengendalian dan pengawasan
tersebut. Layaknya organisasi modern, pengendalian dan pengawasan ini tidak
semata-mata mengandalkan pengawasan fisik, tetapi, lebih penting dari itu adalah
memastikan setiap proses bisnis memiliki pengendalian internal (internal control).
Pengendalian internal ini harus ada di SKK Migas, dalam interaksi bisnis SKK Migas dan
Kontraktor KKS, maupun di Kontraktor KKS. SKK Migas sendiri memiliki pedoman tata
kerja yang baku untuk setiap titik simpul-simpul interaksi dengan Kontraktor KKS.
Pada prinsipnya, SKK Migas melakukan pengendalian dan pengawasan dalam tiga
tahapan, yaitu saat awal akan terjadinya biaya (pre audit); saat eksekusi biaya dan
pelaksanaan pekerjaan (current audit); dan terakhir, setelah biaya terjadi dan
pekerjaan selesai dilakukan (post audit).
Pre audit dilakukan melalui pengawasan terhadap perencanaan yang dilakukan
Kontraktor KKS. Pengawasan perencanaan antara lain dilakukan melalui persetujuan
rencana pengembangan lapangan atau Plan of Development (POD) yang
mencerminkan rencana jangka panjang Kontraktor KKS. Pengawasan juga dilakukan
pada saat penyusunan program kerja dan anggaran tahunan, yaitu melalui
persetujuan Work Program and Budget (WP&B), dan juga ketika anggaran tersebut
dilaksanakan dalam proyek-proyek. Pengawasan proyek itu dilakukan saat pertama
kali kontraktor menyampaikan rencana proyek yang dituangkan dalam Authorization
for Expenditure (AFE) yang juga mensyaratkan persetujuan SKK Migas.
Current audit dilakukan melalui pengawasan atas mekanisme pengadaan dan
pelaksanaan proyek. Pengawasan terhadap pengadaan dilakukan dengan menerapkan
pedoman tata kerja yang menjadi acuan bagi Kontraktor KKS dalam pengadaan
barang dan jasa. Sementara itu, untuk proyek-proyek besar, pengawasan dilakukan
oleh unit khusus yang melakukan monitor dan pengawasan secara intensif.
Post audit dilaksanakan dengan menggunakan prosedur auditing yang secara umum
digunakan. Kontraktor KKS secara internal melakukan audit atas laporan keuangan
mereka. Sedangkan audit terhadap Kontraktor KKS yang berkaitan dengan
kepentingan pemerintah dilakukan oleh SKK Migas, Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan (BPKP), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Direktorat Jenderal
Pajak.
Bagaimana jika setelah post audit dilakukan terdapat temuan pengembalian biaya
operasi yang tidak seharusnya? Kelebihan pengembalian ini akan dikoreksi pada
proses bagi hasil berikutnya yaitu dengan mengurangi bagian Kontraktor KKS sebesar
kelebihan pengembalian biaya operasi tersebut. Hal yang sama berlaku apabila
pengembalian justru lebih rendah dari seharusnya. Jatah pemerintah pada bagi hasil
berikutnya akan berkurang sebesar kekurangan pengembalian. Mekanisme koreksi ini
dikenal dengan istilah over/under lifting. Hal ini dapat diterapkan dalam industri hulu
migas karena siklus bisnisnya yang panjang yaitu selama kontrak berlaku atau 30
tahun.
Tata kelola untuk mengendalikan pengembalian biaya operasi atau Cost Recovery
sudah dibangun sebagai bagian upaya memaksimalkan penerimaan hulu migas bagi
negara. Tentu saja ruang perbaikan masih terbuka. Input yang konstruktif hanya bisa
dihasilkan dari pemahaman yang benar dan menyeluruh tentang kegiatan usaha hulu
migas di Indonesia.

Cost Recovery Industri Hulu Migas

Isu Cost Recovery sering mengundang perdebatan pada industri hulu migas. Mengapa

perlu ada Cost Recovery? mengapa Cost Recovery meningkat tapi produksi menurun?
Kontrak Bagi Hasil atau Production Sharing Contract (PSC) yang digunakan dalam
industri hulu minyak dan gas bumi (migas) sebenarnya tidak mengenal istilah Cost
Recovery. Salah satu klausul dalam PSC memang menyebutkan bahwa Kontraktor
akan memperoleh kembali penggantian atas biaya operasi dengan diambilkan dari
hasil penjualan atau penyerahan lainnya dari jumlah Minyak dan Gas Bumi senilai
dengan biaya operasi, yang diproduksi dan disimpan dan tidak digunakan dalam
operasi minyak dan gas bumi. Frasa yang menyatakan memperoleh kembali
penggantian biaya operasi ini yang oleh banyak pihak didefinisikan sebagai cost
recovery.
Pertanyaan mengapa cost recovery atau pengembalian biaya operasi perlu ada dalam
industri hulu migas didasari pemahaman yang keliru dalam melihat industri ini.
Penanya mungkin mengira bahwa kegiatan usaha hulu migas yang dilaksanakan oleh
Kontraktor Kontrak Kerja Sama (Kontraktor KKS), seperti PT Pertamina EP, PT Cevron
Pacific Indonesia, dan Total E&P Indonesie, adalah bisnis korporasi swasta sehingga
biaya operasi tidak perlu diganti.
Pemahaman ini tentu saja keliru karena sesungguhnya bisnis hulu migas adalah
proyek negara, sedangkan perusahaan-perusahaan itu hanyalah kontraktor negara
yang bekerja mencari dan memproduksi migas untuk dan atas nama negara.
Pemerintah adalah pemegang kuasa pertambangan dan para kontraktor ini yang
melakukan pekerjaan sekaligus menyediakan dana talangan untuk kegiatan itu.
Dalam bisnis hulu migas, cost recovery atau pengembalian atas biaya operasi atau
dana talangan ini hanya akan dilakukan bila cadangan migas yang ditemukan
ekonomis. Bila kegiatan eksplorasi tidak menemukan cadangan yang ekonomis, dana
talangan tidak akan dikembalikan. Mekanisme ini sesungguhnya membantu
membebaskan pemerintah dari paparan resiko besar pada tahapan eksplorasi.
Lalu mengapa Cost Recovery meningkat sementara produksi migas menurun?
Pertanyaan ini dapat dijawab dengan menelaah karakteristik bisnis hulu migas. Pada
bisnis lain, misalnya saja usaha manufaktur, penambahan investasi pada tahun
berjalan mungkin akan langsung menghasilkan output lebih besar pada waktu yang
bersamaan. Kondisi seperti ini tidak terjadi pada industri hulu migas yang memiliki
siklus bisnis panjang, yaitu satu periode kontrak sekitar 30 tahun.
Pada bisnis hulu migas, pengembalian biaya pada tahun ini tidak akan diikuti dengan
kenaikan produksi pada tahun yang sama, karena biaya yang digantikan adalah
termasuk biaya-biaya yang dikeluarkan untuk kegiatan-kegiatan yang dilakukan pada
tahun-tahun sebelum terjadinya kegiatan produksi dan penjualan migas. Termasuk ke
dalam kegiatan ini adalah kegiatan eksplorasi yang bisa saja sudah dimulai lima tahun
sebelum lapangan berproduksi. Pengeluaran dan biaya sudah terjadi, sementara baru
lima tahun kemudian dapat dibebankan sebagai biaya dan diakui sebagai Cost
Recovery.
Meskipun lapangan sudah memasuki fase produksi, pengeluaran investasi untuk
meningkatkan produksi pada lapangan itu tidak serta merta berujung pada naiknya
produksi pada tahun berjalan karena butuh waktu untuk melakukan pengeboran,
membangun fasilitas, dan lain-lain. Di samping itu, fasilitas produksi yang sudah ada
tetap memerlukan biaya perawatan untuk mempertahankan kinerjanya, sementara di
sisi lain sudah menjadi sifat alami bahwa produksi pada lapangan-lapangan migas

yang tua akan terus menurun. Jadi intinya, ada lag time atau perbedaan waktu antara
pengeluaran untuk membiayai operasional dan terjadinya produksi migas.
Cara yang fair untuk melihat kinerja sebuah proyek migas adalah dengan
mengevaluasi kinerja selama satu siklus bisnisnya secara penuh, yaitu selama periode
kontrak, bukan dengan pendekatan jangka pendek. Selain itu, pemahaman yang
akurat mengenai sifat alami bisnis ini juga perlu dimiliki. Penggantian Cost Recovery
memang perlu dikendalikan untuk memastikan negara menerima manfaat maksimal
dari kegiatan hulu migas. Tapi, demi berlangsungnya iklim investasi yang kondusif,
kritik atas hal ini perlu didasari oleh pemahaman yang benar terlebih dahulu.