BAB I

PENDAHULUAN

I.1.

Latar Belakang Masalah

Pemerintah merupakan suatu sistem yang terdiri dari organ-organ, badan-

badan ataupun lembaga perlengkapan negara yang biasa disebut dengan aparatur
Negara. Pemerintah menjalankan segala bentuk kegiatan terorganisir yang
bersumber pada Undang undang Dasar 1945 demi tercapainya tujuan negara.
Tujuan Negara yang terkandung dalam mukadimah UUD yaitu mewujudkan
kemakmuran dan keadilan bagi seluruh rakyatnya. Negara wajib melayani dan
mengayomi seluruh rakyatnya tanpa terkecuali tanpa memandang asa usul, status
sosial, dan lain-lain.
Dalam penjelasan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah
pemberian otonomi yang seluas luasnya kepada daerah antara lain dimaksudkan
untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan
pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Sejalan dengan prinsip
tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab,
dengan pengertian bahwa penanganan urusan pemerintahan dilaksanakan
berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban sesuai dengan potensi dan kekhasan
daerah dalam rangka memberdayakan daerah dan meningkatkan kesejahteraan
masyarakat.
Agar otonomi daerah dapat dilaksanakan sejalan dengan tujuan yang
hendak dicapai, pemerintah wajib melakukan pembinaan dan pengawasan berupa
pemberian

pedoman,

standar,

arahan,

bimbingan,

pelatihan,

supervise,

pengendalian, koordinasi, monitoring dan evaluasi. Hal ini dimaksudkan agar

kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap sejalan dengan tujuan

nasional dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) adalah Instansi di lingkungan
Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat
berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari
keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi
dan produktivitas (Pasal 1 UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara) .
Di lingkungan pemerintahan di Indonesia, terdapat banyak satuan kegiatan
yang berpotensi untuk dikelola secara lebih efisien dan efektif melalui pola
BLUD. Ada yang mendapatkan imbalan dari masyarakat dalam proporsi yang
signifikan terkait dengan pelayanan yang diberikan, dan ada pula yang bergantung
sebagian besar pada dana APBN/APBD. Satuan kerja yang memperoleh
pendapatan dari layanannya dalam porsi signifikan, dapat diberikan keleluasaan
dalam mengelola sumber daya untuk meningkatkan pelayanan yang diberikan.
Peluang ini secara khusus disediakan bagi satuan kerja pemerintah yang
melaksanakan tugas operasional pelayanan publik. Hal ini merupakan upaya
peng-agenan aktivitas yang tidak harus dilakukan oleh lembaga birokrasi murni,
tetapi oleh instansi pemerintah dengan pengelolaan ala bisnis, sehingga pemberian
layanan kepada masyarakat menjadi lebih efisien dan efektif.
Penyelenggaraan pemerintahan ditujukan kepada terciptanya fungsi
pelayanan publik (public service). Pemerintahan yang baik cenderung
menciptakan terselenggaranya fungsi pelayanan publik dengan baik pula.
Sebaliknya, pemerintahan yang buruk mengakibatkan fungsi pelayanan public

tidak akan terselenggara dengan baik. Dalam hal ini pelayanan publik merupakan
masalah serius terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan dan akuntabilitas
birokrasi dalam menjalankan kinerja dan fungsi-fungsi administrasi yang diartikan
sebagai penyediaan barang-barang dan jasa-jasa publik yang pada hakekatnya
menjadi tanggung jawab pemerintah. Karena pelayanan publik terkait erat dengan
jasa dan barang dipertukarkan maka pelayanan atas komoditi berupa barang atau
jasa dengan mempergunakan sarana milik umum yang dapat dilakukan oleh
orang/badan seperti Rumah Sakit Umum Daerah.
Menurut Abdullah (http://syukriy.wordpress.com,diakses tanggal 29/3/13 jam
21.15) Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) adalah unit kerja atau SKPD

pemerintah daerah yang paling banyak diubah statusnya menjadi BLUD (Badan
Layanan Umum Daerah). Karakter RSUD memang sangat cocok dengan status
BLUD, diantaranya
1)
2)
3)
4)
5)

Memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat

Menarik bayaran atas jasa yang diberikannya
Memiliki lingkungan persaingan yang berbeda dengan SKPD biasa
Pendapatan yang diperoleh dari jasa yang diberikannya cukup signifikan
Adanya spesialisasi dalam hal keahlian karyawannya. Perubahan RSUD
menjadi BLUD dapat dimaknai sebagai sebuah bentuk keprofesional
pelayanan publik di pemerintahan daerah.
Namun banyak pihak yang mengkritik karena sebenarnya menunjukkan

bahwa Pemda belum mampu mengelola dan memberdayakan dana berlimpah

yang dimilikinya untuk menyediakan pelayanan publik yang berkualitas. Bahkan
ada yang pesimis bahwa BLUD tidak akan berhasil kecuali hanya menjadi sumber
penghasilan bagi para pengelolanya.

Pemerintah telah menerbitkan banyak regulasi terkait dengan pengelolaan

keuangan BLU dan BLUD. Berikut disajikan beberapa Peraturan Pemerintah
(PP), Peraturan Menteri Keuangan (PMK), dan Keputusan Menteri Kesehatan
terkait dengan BLU dan BLUD diantaranya :
1. Peraturan Pemerintah No.23/2005 tentang Pengelolan Keuangan Badan
Layanan Umum.
2. Permendagri No.61/2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan
Badan Layanan Umum Daerah.
3. Peraturan Menteri Keuangan No. 07/PMK.02/2006 tentang Persyaratan
Administratif dalam Rangka Pengusulan dan Penetapan Satuan Kerja
Instansi Pemerintah untuk Menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan
Layanan Umum.
4. Peraturan Menteri Keuangan No.08/PMK.02/2006 tentang Kewenangan
Pengadaan Barang/Jasa pada Badan Layanan Umum.
5. Peraturan Menteri Keuangan No. 66/PMK.02/2006 tentang Tata Cara
Penyusunan, Pengajuan, Penetapan, dan Perubahan Rencana Bisnis dan
Anggaran serta Dokumen Pelaksanaan Anggaran Badan Layanan Umum.
6. Peraturan Menteri Keuangan No.10/PMK.02/2006 tentang Pedoman
Penetapan Remunerasi bagi Pejabat Pengelola, Dewan Pengawas, dan
Pegawai Badan Layanan Umum.
7. Peraturan Menteri Keuangan No. 73/PMK.05/2007 tentang Perubahan atas
Peraturan Menteri Keuangan No.10/PMK.02/2006 Tentang Pedoman
Penetapan Remunerasi Bagi Pejabat Pengelola, Dewan Pengawas, dan
Pegawai Badan Layanan Umum.
8. Peraturan

Menteri

Keuangan

No.109/PMK.05/2007 tentang

Dewan

Pengawas Badan Layanan Umum.

9. Peraturan Menteri Keuangan No. 119/PMK.05/2007 tentang Persyaratan

Administratif Dalam Rangka Pengusulan dan Penetapan Satuan Kerja
Instansi Pemerintah Untuk Menerapkan Pengelolaan Keuangan Badan
Layanan Umum.
10. Peraturan Menteri Keuangan No.44/PMK.05/2009 tentang Rencana Bisnis
dan Anggaran serta Pelaksanaan Anggaran Badan Layanan Umum.
11. Peraturan Menteri Keuangan No.119/PMK.02/2009 tentang Petunjuk
Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga

dan

Penyusunan,

Penelaahan,

Pengesahan

dan

Pelaksanaan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran Tahun Anggaran 2010.

12. Peraturan Menteri Keuangan No.217/PMK.05/2009 tentang Pedoman
Pemberian Bonus atas Prestasi Bagi Rumah Sakit Eks-Perjan yang
Menerapkan Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum
13. Keputusan Menteri Kesehatan No. 703/MENKES/SK/IX/2006 tentang
Petunjuk Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa pada Instansi Pemerintah
Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum di Lingkungan
Departemen Kesehatan.
14. Peraturan Dirjen Perbendaharaan No. PER-08/PB/2008 tentang Pedoman
Penyusunan Laporan Dewan Pengawas Badan Layanan Umum di
Lingkungan Pemerintah Pusat.
Dari penelusuran tentang fakta BLUD Rumah Sakit Umum Daerah
(http://www.batamtoday.com-diakses 30/3/13 jam 21.00) - Jumlah Rumah Sakit

Umum Daerah (RSUD) yang sudah berubah status menjadi Badan Layanan
Umum Daerah (BLUD) baru mencapai sekitar 50% dari 641 RSUD yang tercatat
di Asosiasi Rumah Sakit Umum Daerah (ARSADA). Ketua Umum Asosiasi
Rumah Sakit Daerah (ARSADA) Seluruh Indonesia Kuntjoro Adi Purjanto
5

mengatakan hingga Januari 2012 RSUD yang tercatat menjadi BLUD mencapai
240 RSUD yang tersebar di seluruh Indonesia. RSUD diwajibkan berstatus
BLUD dalam pengelolaan keuangannya guna meningkatkan pelayanan yang
diberikan agar benar-benar sesuai dengan standar kesehatan yang berlaku dalam
akreditasinya. Ada standar-standar khusus yang diterapkan. Walaupun belum
100% bisa dilaksanakan namun pelayananannya sudah lebih baik.
Menurut Kuntjoro berharap, dengan status tersebut rumah sakit daerah
bisa bersaing dengan rumah sakit swasta lain dalam memberikan pelayanan bagi
masyarakat. Langkah

menjadi

BLUD,

merupakan

upaya

Rumah

Sakit

Pemerintah agar mampu meningkatkan pelayanan, dan memberikan yang terbaik

bagi masyarakat (http://www.batamtoday.com diakses tanggal 30/3/13 jam 13.00).
Dewan Penasihat ARSADA Umar Wahid mengatakan perubahan status
RSUD menjadi BLUD adalah untuk melaksanakan amanat Undang-Undang
No.44/2009

tentang

Perubahan

Rumah

Sakit

menjadi

BLU. Namun

kenyataannya sampai saat ini belum sepenuhnya berhasil merubah RSUD

menjadi BLUD. RSUD jadi BLUD mestinya dilakukan sesuai ketentuan UU,
ternyata baru 50%. Dari 50% itu pun belum 100% RSUD yang berhasil
meningkatkan pelayanan. Dibentuknya ARSADA bertujuan untuk menjadikan
rumah sakit daerah lebih mengutamakan fungsi sosial daripada kepentingan
lain. Tahun depan semua masyarakat Indonesia mendapat jaminan sosial, maka
rumah sakit daerah harus berbenah untuk bisa memberikan pelayanan lebih baik.

Di Wonogiri RSUD yang telah menerapkan BLUD selama 2 tahun yaitu

Rumah Sakit Umum Daerah dr. Soediran Mangun Sumarso (RSUD SMS)
menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah (PPKBLUD) mewujudkan kinerja RSUD SMS kian meningkat. Hal ini disampaikan
oleh Direktur RSUD SMS, dr. Setyarini, M.Kes. Keberhasilan Pengelolaan
Keuangan BLUD tampak pada capaian pendapatan hingga tahun 2012 mencapai
angka 36,9 milyar naik 38,5% dari tahun 2011 yang hanya 26,6 milyar
(http://www.jatengprov.go.id-diakses tanggal 30/3/13 jam 13.25 )

Sementara jika dibandingkan dengan keadaan RSUD SMS sebelum

dikelola dengan menerapkan PPK-BLUD tampak bahwa capaian kinerja
keuangan belum mampu mencapai angka yang ditargetkan. Seperti pada tahun
2010 dari target 26,4 milyar hanya mampu dicapai 22,9 milyar atau 86,7
persennya saja. Dengan BLUD Peningkatan kinerja pelayanan selama 4 tahun
terakhir meningkat. Bed Occupacy Rate (BOR) atau rata-rata Penggunaan
Tempat Tidur Rumah Sakit pada tahun 2012 menunjukkan kenaikan lebih dari
10% dibandingkan 2011. Kondisi ini tidak lepas dari kerjasama yang baik antar
elemen rumah sakit yang ditunjukkan dengan peningkatan kualitas SDM
pelayanan dan ditunjang dengan peningkatan sarana dan prasarana rumah sakit
(http://www.jatengprov.go.id - diakses tanggal 30/3/13 jam 13.00)

Menurut Hijranita dalam Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang

Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (BLUD) Sekalipun BLUD dikelola
secara otonom dengan prinsip efisiensi dan produktivitas ala korporasi, namun
terdapat beberapa karakteristik lainnya yang membedakan pengelolaan keuangan
BLU/BLUD dengan BUMN/BUMD, yaitu:
7

1. BLU/BLUD dibentuk untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat

dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan
kehidupan bangsa;
2. Kekayaan BLU/BLUD merupakan bagian dari kekayaan negara/daerah
yang tidak dipisahkan serta dikelola dan dimanfaatkan sepenuhnya untuk
menyelenggarakan kegiatan BLU/BLUD yang bersangkutan;
3. Pembinaan BLU/BLUD instansi pemerintah pusat dilakukan oleh Menteri
Keuangan dan pembinaan teknis dilakukan oleh menteri yang bertanggung
jawab atas bidang pemerintahan yang bersangkutan;
4. Pembinaan keuangan BLU/BLUD instansi pemerintah daerah dilakukan
oleh pejabat pengelola keuangan daerah dan pembinaan teknis dilakukan
oleh kepala satuan kerja perangkat daerah yang bertanggung jawab atas
bidang pemerintahan yang bersangkutan;
5. Setiap BLU/BLUD wajib menyusun rencana kerja dan anggaran tahunan;
6. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) serta laporan keuangan dan laporan
kinerja BLU?BLUD disusun dan disajikan sebagai bagian yang tidak
terpisahkan dari RKA serta laporan keuangan dan laporan kinerja
kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah;
7. Pendapatan yang diperoleh BLU/BLUD sehubungan dengan jasa layanan
yang diberikan merupakan pendapatan negara/daerah;
8. Pendapatan tersebut dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja
yang bersangkutan;
9. BLU/BLUD dapat menerima hibah atau sumbangan dari masyarakat atau
badan lain;
10. Ketentuan lebih lanjut mengenai pengelolaan keuangan BLU/BLUD diatur
dalam peraturan pemerintah.
Latar belakang pemerintah mengeluarkan peraturan tentang Pengelolaan
Keuangan Badan Layanan Umum (Daerah) yaitu, disebabkan kondisi pelayanan
8

publik yang diberikan oleh penyelenggara Negara dewasa ini dirasa belum
memuaskan masyarakat (blud-mulyono.blogspot.com-29/3/13,jam12.15) diantaranya
dapat dijabarka sebagai berikut :
1) Dalam memberikan pelayanan tidak cepat namun terjadi prosedur yang
2)
3)
4)
5)
6)

berbelit-belit.
Adanya diskriminasi pelayanan.
Biaya tidak transparan, lambat.
Adanya budaya kerja aparatur yang belum baik.
Waktu penyelesaian pemberian pelayanan yang tidak jelas.
Banyaknya praktek pungutan liar.
Kondisi tersebut memberikan citra negative terhadap penyelenggara

pelayanan di mata masyarakat. Sehingga akan berdampak pada rendahnya daya

saing bangsa dan juga pertumbuhan ekonomi nasional.
Esensi dari BLUD adalah peningkatan pelayanan dan efisiensi anggaran.
Hal ini dapat dilihat dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 61 Tahun
2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum
Daerah, disebutkan bahwa BLUD adalah Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)
atau Unit Kerja pada SKPD di lingkungan pemerintah daerah yang dibentuk untuk
memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau
jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan, dan dalam melakukan
kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas.
Peraturan Pemerintah No. 23/2005 memungkinkan mengubah organisasi
seperti rumah sakit menjadi lembaga pelayanan kesehatan masyarakat untuk
menjadi Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) agar dapat lebih otonom dan
mandiri dalam pengelolaan keuangan. Perubahan status rumah sakit menjadi
BLUD sudah menjadi prioritas rumah sakit daerah di seluruh Indonesia termasuk

RSUD dr. Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan.

Pemerintah Kabupaten Bulungan selaku pemilik rumah sakit telah berkomitmen
mengubah RSUD dr Soemarno Sosroatmodjo menjadi BLUD. Namun, banyak
langkah yang diperlukan dalam proses persiapan RSUD dr Soemarno
Sosroatmodjo menjadi BLUD. Rumah sakit ini dituntut untuk melengkapi
persyaratan BLUD terlebih dulu. Persyaratan tersebut terdiri dari persyaratan
administrasi substantif, teknis, dan administratif. Tujuan penelitian ini adalah
mengidentifikasi tentang Implementasi Badan Layanan Umum di Rumah Sakit
Daerah dr. Soemarno Sosroatmodjo setelah memperoleh status sebagai BLUD.
Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) pada Rumah Sakit Daerah Dr.
Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan, telah melaksanakan
lima komponen pelayanan. Di antaranya, palayanan administrasi dan manejemen,
pelayanan medik, pelayanan gawat darurat, pelayanan keperawatan, serta
pelayanan rekam medic ( www.radar tarakan online tanggal 25/3/13 jam 14.00)
Lima komponen pelayanan tersebut merupakan syarat wajib bagi
pelayanan rumah sakit tipe C (RSUD dr Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor)
untuk mendapat akreditasi dari Komite Akreditasi Rumah Sakit ( KARS ).
Akreditasi untuk rumah sakit merupakan suatu pengakuan publik melalui suatu
badan nasional yang independen atas prestasi rumah sakit dalam memenuhi
pelayanan kesehatan yang sudah ditetapkan. Hal ini dibuktikan dengan penilaian
oleh pakar kesehatan yakni melalui KARS. Tujuannya akan bermuara pada
peningkatakan mutu pelayanan rumah sakit.

10

Masalah pelayanan dan sumber daya manusia di RSD Dr. Soemarno

Sosroatmodjo yang diberikan para dokter dan perawat, selama ini masyarakat
bulungan lebih banyak dirujuk keluar Tanjung Selor karena takut salah diagnosa
oleh para dokter di RSU Tanjung Selor. Pemerintah Kabupaten Bulungan harus
mempertimbangkan ulang pemberian fasilitas kepada mereka.
Sudah terlalu banyak keluhan masyarakat terhadap pelayanan Rumah
Sakit Tanjung Selor, baik pelayanan bersifat teknis (administrasi) maupun
pelayanan bersifat needs(kebutuhan) pasien dilayani sepenuh hati dalam
konteks yang lebih cepat, tepat dan murah. Berdasarkan latar belakang yang
diuraikan di atas, Penulis tertarik untuk meneliti tentang hal tersebut dan
menuliskan hasilnya dalam sebuah tesis berjudul: Analisis Implementasi
Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD)

(Studi Pada RSD Dr.

Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan Kalimantan Utara

Tahun 2012).
I.2.

Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang sebagaimana diuraikan di atas dirumuskan

masalah sebagai berikut:

a) Bagaimana Implementasi Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah
(BLUD) di RSUD Tanjung Selor ?
b) Faktor-faktor apa saja yang menjadi kendala atau hambatan dalam
Implementasi Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah BLUD ?
I.3.

Tujuan Dan Manfaat Penelitian

I.3.1. Tujuan

11

a. Untuk mengetahui sejauh mana peranan Pemerintah Daerah dalam

penerapan Badan Layanan Umum Daerah ( BLUD ) pada RSUD .
b. Untuk mengetahui faktor-faktor yang menjadi hambatan dalam
pelaksanaan implementasi Kebijakan BLUD RSUD.
I.3.2. Manfaat
Penelitian ini memiliki manfaat teoritis dan manfaat praktis :
a. Manfaat teoritis berkaitan dengan pengembangan studi tentang
implementasi kebijakan BLUD RSD Dr. Soemarno Sosroatmodjo
Tanjung Selor tahun 2012 yang dewasa ini menjadi paradigma
pemerintahan di Indonesia, ditinjau dari aspek administrasi kebijakan,
politik dan sosial.
b. Sedangkan manfaat praktis berkaitan dengan kegunaan hasil penelitian
untuk dijadikan bahan kajian dan referensi dalam mengawal proses
implementasi pelayanan publik

12