EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI

SULAWESI TENGGARA TAHUN

2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/

BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Pembangunan kesehatan di daerah dilakukan oleh Puskesmas sebagai
pelaksana terdepan. Tujuan pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh
Puskesmas adalah mendukung tercapainya tujuan pembangunan kesehatan
nasional, yakni meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat
bagi setiap orang yang bertempat tinggal di wilayah kerja Puskesmas, agar
terwujudnya derajat kesehatan yang setinggi-tingginya.
Secara global, angka kematian ibu turun hampir 44% selama 25 tahun.
Hal ini berarti bahwa estimasi angka kematian ibu secara global di tahun 2015
mencapai 216/100.000 kelahiran hidup. Estimasi ini menurun jika
dibandingkan dengan estimasi kematian ibu diseluruh dunia pada tahun 1990,
yaitu 385/100.000 kelahiran hidup. Adapun penurunan AKI yang paling
signifikan terjadi di Asia Timur, dengan penurunan sebesar 67%. Hal ini
terlihat dari penurunan kasus kematian ibu di Asia Timur tahun 1990, yaitu
558/100.000 kelahiran hidup. Sedangkan pada tahun 2015, kasus kematian ibu
yaitu 182/100.000 kelahiran hidup (WHO, 2015).
Di Indonesia, kasus kematian ibu juga mengalami penurunan sejak
1990 sampai 2015. Pada tahun 1990, kasus kematian ibu adalah 446/100.000
kelahiran hidup. Sementara di tahun 2015, kasus kematian ibu di Indonesia
adalah 126/100.000 kelahiran hidup. Jika dibandingkan dengan negara lain di
Asia Tenggara, angka ini masih tinggi. Misalnya, jika dilihat kasus AKI di
Singapura. Kasus AKI di Singapura pada tahun 2015 adalah 10/100.000
kelahiran hidup. Sementara di Brunei Darussalam, kasus kematian ibu di tahun
2015 adalah sebesar 2/100.000 kelahiran hidup. Adapun tingginya kasus
kematian ibu ini disebabkan oleh banyaknya ibu hamil beresiko tinggi yang
belum terdeteksi dan kondisi geografis yang sulit (WHO, 2015).

1
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
2

Indonesia merupakan salah satu negara berkembang yang masih

mengalami kesulitan menurunkan AKI dalam mencapai target kelima MDGs
2015. Keberhasilan upaya kesehatan ibu, di antaranya dapat dilihat dari
indikator Angka Kematian Ibu (AKI). Survei Demografi dan Kesehatan
Indonesia (SDKI) tahun 2015 menunjukkan AKI di Indonesia berada pada
angka 305 kematian per 100.000 kelahiran hidup. Upaya percepatan penurunan
AKI dapat dilakukan dengan menjamin agar setiap ibu mampu mengakses
pelayanan kesehatan ibu yang berkualitas, seperti pelayanan kesehatan ibu
hamil, pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan terlatih di fasilitas
pelayanan kesehatan, perawatan pasca persalinan bagi ibu dan bayi, perawatan
khusus dan rujukan jika terjadi komplikasi, kemudahan mendapatkan cuti hamil
dan melahirkan, dan pelayanan keluarga berencana (Kemenkes, 2016b).
Kematian ibu dan kematian bayi adalah masalah kesehatan yang
sangat mempengaruhi kualitas derajat kesehatan masyarakat dan menjadi
indikator keberhasilan pembangunan nasional yang merupakan tanggungjawab
bersama sektor terkait dan dinas kesehatan sebagai koordinator karena kualitas
pelayanan kesehatan merupakan tolak ukur kinerja pembangunan bidang
kesehatan dengan indikator terpenuhinya target Standar Pelayanan Minimal
(SPM) bidang kesehatan. Penyebab kematian maternal di Indonesia dengan
komplikasi kebidanan paling yang sering terjadi adalah hipertensi dalam
kehamilan (32%), infeksi (31%), perdarahan pasca bersalin (20%), abortus
(4%), dan lain-lain (13%) (Kemenkes, 2016a).
Angka kematian Ibu dan Bayi yang masih tinggi membutuhkan
komitmen dari berbagai pihak terkait baik ditingkat nasional maupun global.
Komitmen penurunan Angka Kematian Ibu dan Bayi secara global tertuang
dalam target Sustainable Development Goals (SDGs) yaitu Pada 2030,
mengurangi angka kematian ibu hingga di bawah 70 per 100.000 kelahiran
hidup.
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
3

Menteri Kesehatan mengeluarkan Peraturan Menteri Kesehatan

Republik Indonesia Nomor 82 Tahun 2015 tentang Petunjuk Teknis
Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Kesehatan Serta Sarana dan
Prasarana Penunjang Subbidang Sarpras Kesehatan Tahun Anggaran 2016,
yang mana dalam peraturan ini tertuang bahwa Dana Alokasi Khusus (DAK)
Bidang Kesehatan terbagi dua, yakni DAK Fisik dan non fisik. DAK fisik
meliputi subbidang pelayanan kesehatan dasar, pelayanan kesehatan rujukan
pelayanan kefarmasian dan sarpras kesehatan. Sedang DAK non fisik
meliputi Bantuan Operasional Kesehatan (BOK), Jaminan Persalinan
(Jampersal) serta Akreditasi Puskesmas. Khusus Jampersal, berbeda dengan
tahun-tahun sebelumnya. Jika sebelumnya Jampersal digunakan untuk
membiayai persalinan, mulai tahun 2016 Jampersal digunakan untuk
mendekatkan akses dan mencegah terjadinya keterlambatan penanganan pada
ibu hamil, ibu bersalin, nifas dan bayi baru lahir terutama di daerah sulit akses
ke fasilitas kesehatan melalui penyediaan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK).
Program Jampersal sempat dihentikan menyusul pemberlakuan Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Kesehatan. Setelah ada kucuran dana dari
APBN Jampersal kembali diberlakukan tahun 2016 (Kemenkes, 2015).
Menurut Borghi, et al. (2006), beberapa mekanisme untuk
menyelesaikan permasalahan pembiayaan pada kesehatan ibu oleh pemerintah
adalah penghapusan biaya, asuransi, transfer tunai bersyarat, voucher, pinjaman
dana untuk biaya transportasi. Sehingga diperlukan kebijakan terobosan untuk
meningkatkan persalinan yang ditolong tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan
melalui kebijakan yang disebut jaminan persalinan.
Jampersal mengacu pada sistem perlindungan kesehatan sosial
merupakan mekanisme yang digunakan negara untuk mengatasi tantangan yang
berkaitan dengan penyediaan akses ke pelayanan kesehatan untuk warga negara
mereka, khususnya segmen masyarakat miskin. Manfaat perluasan perlindungan
sosial dalam kesehatan termasuk mengurangi kesulitan finansial untuk
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
4

mengakses layanan kesehatan dan perlindungan dari katastrofik keuangan serta

pemiskinan akibat pengeluaran untuk kesehatan (Kimani, et al, 2012).
Dalam mendukung upaya penurunan Angka Kematian Ibu yang
berdasarkan data nasional tidak dapat dicapai melalui berbagai kebijakan yang
telah ditetapkan sebelumnya, Pemerintah merasa perlu mendukung kebijakan
kebijakan yang ada dengan kebijakan baru yang diputuskan atas pertimbangan
dapat memberikan solusi terhadap kendala kendala yang ada dalam pelaksanaan
program Jaminan Persalinan selama ini. Kementerian Kesehatan melalui
kebijakan Dana Aloksi Khusus (DAK) bidang kesehatan tahun 2016
memberikan tanggung jawab pengelolaan ke tangan Bupati/Walikota, melalui
kebijakan ini diharapkan pemerintah daerah dapat mendukung program prioritas
nasional. Salah satu tujuan pembiayaan melalui Dana Alokasi Khusus (DAK)
bidang kesehatan tahun 2016 adalah untuk kegiatan pelayanan persalinan
melalui penyediaan anggaran bagi operasional Program Rumah Tunggu
Kelahiran yang merupakan strategi pemerintah dalam mengatasi permasalahan
Ibu hamil, bersalin dan nifas untuk mengakses pelayanan kesehatan dalam
rangka menurunkan Angka Kematian Ibu di Indonesia (Kemenkes, 2015).
Kabupaten Konawe yang memiliki jumlah penduduk sebesar 233.601
jiwa yang tersebar di 27 kecamatan. Kematian Ibu di Konawe pada Tahun 2015
ditemukan 5 kematian ibu dan merupakan kabupaten yang memiliki kasus
kematian ibu tertinggi kedua di Provinsi Sulawesi Tenggara (Dinkes Provinsi
Sulawesi Tenggara, 2016). Kabupaten Konawe mendapatkan Dana Alokasi
Khusus Bidang Kesehatan pada Tahun 2016 untuk kegiatan pembangunan fisik
dan non fisik. Adapun rincian jumlah anggaran per kegiatan dari Dana Alokasi
Khusus adalah sebagaimana tercantum dalam tabel:
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
5

Tabel 1. Anggaran BOK dari Alokasi DAK Bidang Kesehatan Tahun 2016

NO Alokasi DAK Kegiatan Non Fisik Jumlah Anggaran (Rp)

Kabupaten Konawe
Rincian Alokasi Dana BOK
a. Bantuan Operasional Kesehatan 6.144.000.000,-
b. Akreditasi Rumah Sakit 446.460.000,-
c. Akreditasi Puskesmas 0.-
d. Jaminan Persalinan 2.521.011.018
c. Akreditasi Puskesmas

Dana Alokasi Khusus untuk kegiatan Jaminan Persalinan adalah

anggaran yang diprioritaskan untuk mendukung Program Rumah Tunggu
Kelahiran dalam rangka memudahkan akses pelayanan kesehatan bagi Ibu
Hamil yang memiliki risiko tinggi atau jauh dari fasilitas kesehatan, bagi Ibu
bersalin, nifas/pasca persalinan baik itu untuk biaya transportasi, biaya selama
berada di Rumah Tunggu Kelahiran termasuk biaya keluarga yang
mendampingi selama menjelang persalinan hingga pasca persalinan termasuk
biaya tenaga kesehatan yang melayani ibu hamil di rumah tunggu kelahiran
sebagai upaya penurunan angka kematian ibu. Kabupaten Konawe memiliki
ibu hamil sebesar 6.319 orang dengan ibu hamil resiko tinggi sebesar 426
orang yang tersebar di 27 Kecamatan yang berstatus biasa, terpencil dan
sangat terpencil (Dinkes Kabupaten Konawe, 2016).
Berdasarkan studi pendahuluan Kabupaten Konawe adalah salah satu
kabupaten yang telah melaksanakan kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran yang
memanfaatkan dana Jaminan Persalinan (Jampersal). Puskesmas yang telah
memiliki Rumah Tunggu ada sejumlah 26 dari 27 Puskesmas yang ada.
Puskesmas yang belum menjalankan program Rumah Tunggu Kelahiran
berada di daerah yang jauh dari Rumah Sakit, ini tidak sesuai dengan tujuan
dari rumah tunggu yaitu menyediakan fasilitas kesehatan terutama bagi daerah
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
6

terpencil dan sangat terpencil agar ibu hamil dan melahirkan dapat
menjangkau pelayanan kesehatan untuk menghindari kematian ibu yang
masih tinggi.

B. Perumusan Masalah
Berdasarkan uraian tersebut diatas maka perumusan masalah dalam
penelitian adalah:
Bagaimana kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) sebagai upaya
untuk memudahkan ibu hamil, bersalin, nifas/pasca persalinan mendapatkan
akses pelayananan kesehatan dalam rangka penurunan angka kematian ibu di
Kabupaten Konawe Provinsi Sulawesi Tenggara?

C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan perumusan masalah sebagaimana tersebut di atas maka
penelitian ini bertujuan untuk:

1. Tujuan Umum
Menggambarkan pelaksanaan kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran
(RTK) sebagai upaya untuk memudahkan ibu hamil, bersalin, nifas/pasca
persalinan mendapatkan akses pelayananan kesehatan dalam rangka
penurunan angka kematian ibu di Kabupaten Konawe Provinsi Sulawesi
Tenggara.

2. Tujuan Khusus
a) Menggambarkan pemanfaatan Jampersal dalam program Rumah Tunggu
Kelahiran bagi ibu hamil kasus risiko tinggi dan komplikasi pada Ibu
Hamil, Bersalin dan Nifas serta Bayi baru lahir.
b) Mengidentifikasi ketersediaan tenaga kesehatan di Rumah Tunggu
Kelahiran dan fasilitas kesehatan yang dimanfaatkan oleh ibu hamil, ibu
bersalin dan pedamping ibu hamil.
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
7

c) Menggambarkan keterlibatan stakeholder dalam pemanfaatan rumah

tunggu kelahiran.
d) Mengidentifikasi efektivitas Program Rumah Tunggu kelahiran dalam
pelayanan kesehatan bagi ibu hamil dan melahirkan.

D. Manfaat Penelitian
a) Memberikan gambaran pelaksanaan pemanfaatan dana Jampersal melalui
program Rumah Tunggu Kelahiran sebagai upaya penanganan risiko tinggi
dengan komplikasi pada ibu hamil, bersalin, nifas dan bayi baru lahir dalam
rangka penurunan Angka Kematian Ibu oleh Pemerintah Daerah di
Kabupaten Konawe.
b) Memberikan gambaran komitmen Pemerintah kepala daerah dalam
mendukung pelaksanaan pemanfaatan dana Jampersal melalui program
Rumah Tunggu Kelahiran dalam rangka menurunkan Angka Kematian Ibu
di Kabupaten Konawe.
c) Memberikan gambaran tentang akses pelayanan kesehatan dalam rangka
mencegah keterlambatan penanganan pada ibu hamil, bersalin dan nifas
dalam rangka mencegah kematian di Kabupaten Konawe.
d) Bagi Dinas Kesehatan sebagai bahan masukan untuk menentukan strategi
yang efektif dalam rangka menunrunkan Angka Kematian Ibu sehingga
mendukung kebijakan program kesehatan nasional.
e) Menambah wawasan dan pengetahuan bagi peneliti tentang pemanfaatan
Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) di Kabupaten Konawe.

E. Keaslian Penelitian
Penelitian tentang Evaluasi pemanfaatan Rumah Tunggu Kelahiran
(RTK) di Kabupaten Konawe belum pernah dilakukan. Beberapa penelitian
yang pernah dilakukan oleh beberapa peneliti lainnya tentang Evaluasi
Pemanfaatan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) antara lain:
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
8

1. Penelitian yang dilakukan oleh (Lobato, Luis, Maria 2011) dengan judul
Maternity Waiting Home Program Evaluation In The District Lautem
Republica Democratica De Timor Leste. Penelitian ini bertujuan untuk
mengkaji efektivitas program rumah tunggu dalam mengurangi angka
kematian ibu dan bayi di Timor Leste, dan juga untuk melihat efisiensi alokasi
dana rumah tunggu. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa dengan
adanya program rumah tunggu yang dilakukan di Timor Leste dapat
mengurangi angka kematian ibu dan bayi. Rancangan penelitian ini adalah
penelitian evaluatif dengan pendekatan kualitatif dan kuantitatif. Persamaan
dalam penelitian ini adalah evaluasi program rumah tunggu. Sedangkan
perbedaan dalam penelitian ini adalah penelitian yang dilakukan dengan
mixed method.
2. Penelitian yang dilakukan oleh (Zahinos, 2010) dengan judul Effectiveness
Assesment of Maternity Waiting Home in Increasing Coverage of
Institutional Deliveries Using Geographical Information System in Six
Districts of Cabo Delgabo Province (Mozambique). Penelitian ini bertujuan
untuk mengevaluasi efektivitas pemanfaatan rumah tunggu dalam mencapai
cakupan yang ditentukan. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa tidak
maksimalnya pemanfaatan rumah tunggu karena tenaga kesehatan yang
kurang serta pengetahuan ibu hamil yang kurang. Rancangan penelitian ini
adalah kuantitatif. Persamaan dalam penelitian ini adalah mengevaluasi
pemanfaatan rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini
adalah rancangan penelitian yang digunakan.
3. Penelitian yang dilakukan oleh (Sialubanje, et al, 2015) dengan judul
Improving Access to Skilled Facility-Based Delivery Services: Women’s
Beliefs on Facilitators and Barriers to the Utilisation of Maternity Waiting
Homes in Rural Zambia. Penelitian ini bertujuan untuk mengeksplorasi
pengalaman dan kepercayaan perempuan tentang pemanfaatan rumah tunggu
EVALUASI KEBIJAKAN RUMAH TUNGGU KELAHIRAN (RTK) DI KABUPATEN KONAWE PROVINSI
SULAWESI TENGGARA TAHUN
2016
SRI AYU LESTARI
Universitas Gadjah Mada, 2017 | Diunduh dari http://etd.repository.ugm.ac.id/
9

kelahiran di pedesaan Zambia. Hasil penelitian ini adalah sebagian besar

wanita mengetahui peran penting rumah tunggu dalam meningkatkan akses
dalam proses kelahiran dan meningkatkan kesehatan ibu. Rancangan
penelitian ini adalah kualitatif dengan wawancara mendalam (In-depth
Interview). Persamaan dalam penelitian ini adalah menilai pemanfaatan
rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini adalah responden
yang akan diwawancara.
4. Penelitian yang dilakukan oleh (Tiruneh, et al, 2016) dengan judul Maternity
Waiting Homes in Rural Health Centers of Ethiop: The Situation, Women’s
Experiences and Challenges. Penelitian ini bertujuan untuk menilai keadaan
di rumah tunggu bersalin dan pengalaman serta kekurangan menggunakan
Rumah Tunggu Kelahiran. Hasil penelitian ini menunjukkan setiap rumah
tunggu memberikan pelayanan yang berbeda antara daerah yang satu dan
daerah yang lain. Rancangan penelitian ini adalah cross-sectional study.
Persamaan dalam penelitian ini adalah yaitu menilai pelayanan rumah tunggu.
Sedangkan perbedaan penelitian ini adalah rancangan penelitian.
5. Penelitian ini dilakukan oleh (Huru, Matje 2014) dengan judul Analisis
Faktor-Faktor yang Berhubungan dengan Pemanfaatan Rumah Tunggu oleh
Ibu Bersalin di Kabupaten Kupang Propinsi Nusa Tenggara Timur.
Penelitian ini bertujuan untuk untuk menganalisis faktor-faktor yang
berhubungan dengan pemanfaatan rumah tunggu oleh ibu bersalin di
Kabupaten Kupang Propinsi Nusa Tenggara timur. Hasil dari penelitian ini
menunjukkan 67,9% responden tidak memanfaatkan rumah tunggu.
Rancangan penelitian ini adalah observasional analitik kuantitatif dengan
rancangan cross sectional dan dilengkapi dengan data kualitatif. Persamaan
dalam penelitian ini adalah melihat pemanfaatan rumah tunggu. Sedangkan
perbedaan dalam penelitian ini adalah rancangan penelitian.