Sistem Akuntansi Manajemen dalam Reformasi Sektor Publik

Sistem akuntansi manajemen menyajikan informasi spesifik yang diperlukan untuk

mencapai tujuan manajemen. Inti dari akuntansi manajemen adalah proses, yang diartikan
sebagai aktivitas-aktivitas berupa pengumpulan, pengukuran, penyimpanan, analisa, dan
pelaporan informasi manajemen. Penerapan sistem akuntansi manajemen dalam proses
pemerintahan memiliki tiga tujuan utama, yaitu

1. Untuk menyajikan informasi dalam rangka mengukur biaya atas jasa, produk/barang,
dan objek lain sesuai dengan kebutuhan manajemen;
2. Untuk menyajikan informasi dalam rangka perencanaan, evaluasi, dan
pengembangan yang kontinu;
3. Untuk menyajikan informasi dalam rangka pengambilan keputusan.

Dalam tulisan ini akan dipaparkan bagaimana peran akuntansi biaya dalam
pemerintahan sebagai bagian dari penerapan sistem akuntansi manajemen berdasarkan
karya tulis ilmiah yang diterbitkan oleh International Federation of Accountans Public Sector
Comittee berjudul Perspectives on Cost Accounting for Goverments (International Public
Sector Study: 2000). Poin paparan selanjutnya adalah tentang bagaimana menentukan
batasan antara sektor publik/pemerintahan dan sektor swasta mengacu pada IMF Working
Paper berjudul Where Does the Public Sector End and the Private Sector Begin? (Ian
Lienert: 2009). Poin terakhir adalah paparan mengenai Reformasi Birokrasi berdasarkan
paparan Dr. Noore Alam Siddique dalam kuliah umum dengan tema Current Trends ni
Bureaucratic Reform and Study Opportunities in Australia.

Pemerintah Butuh Akuntansi Biaya

Khalayak umum beranggapan bahwa akuntansi biaya hanya dapat digunakan dalam
sistem akuntansi keuangan. Namun akuntansi biaya terus berubah. Studi oleh International
Public Sector Study menunjukkan bahwa pemerintah pun dapat mengaplikasikan akuntansi
biaya sebagai bagian dari sistem akuntansi manajemen. Akuntansi biaya dapat membantu
pemerintah dalam meningkatkan proses penerapan sistem akuntansi manajemen.

Akuntansi biaya memiliki beberapa kegunaan bagi pemerintah. Fungsi yang pertama
adalah Budgeting. Budgeting sebagai mekanisme perencanaan dan kontrol terhadap
anggaran memiliki peran yang sangat penting bagi pemerintah. Bagaimana sumber daya
terbatas yang dimiliki dapat digunakan seoptimal mungkin bagi pembangunan negara.
Akuntansi biaya juga berfungsi sebagai performance measurements. Dengan
membandingkan data masukan yang telah disusun sebelumnya, pemerintah dapat melihat
dan menilai apakah anggaran yang disusun dan telah dilaksanakan memberikan input yang
diinginkan. Fungsi performance measurements sejalan dengan fungsi program evaluation.
Pemerintah dapat melakukan reviu dan mencari titik lemah pelaksanaan anggaran untuk
diperbaiki di masa yang akan datang. Dari hasil pengukuran performa, dilakukan evaluasi.
Kemudian hasil evaluasi dijadikan referensi atau acuan untuk menyusun anggaran
(budgeting) di masa depan. Maka akuntansi biaya juga dapat berperan sebagai economic
choice decision agar negara mencapai titik pertumbuhan ekonomi yang diinginkan.

Page 1 of 6
 Meskipun akuntansi biaya memiliki fungsi dan berpotensi memiliki peran penting dalam
sistem akuntansi manajemen, ada beberapa hambatan yang menyebabkan akuntansi biaya
sulit untuk diterapkan di mayoritas negara di dunia. Hambatan-hambatan tersebut yaitu:

1. Sebagian besar barang dan jasa yang disediakan pemerintah untuk warga
negaranya tidak dipungut biaya secara langsung;
2. Banyak biaya yang tidak dapat diukur, seperti sumber daya alam;
3. Kriteria performa yang optimal untuk keperluan evaluasi sulit diukur;
4. Ada campur tangan politik;
5. Sebagian negara masih menggunakan cash basis dalam penyusunan rencana
anggaran belanja negara.

Beberapa negara seperti Malaysia, Taiwan, Canada, dan Selandia Baru mulai untuk
mengkombinasikan akuntansi biaya dan cash basis dalam penyusunan anggaran belanja
negara.

Untuk mengimplementasikan akuntansi biaya sebagai bagian dari sistem akuntansi

manajemen tentu saja membutuhkan sarana prasana baik fisik maupun non-fisik. Dalam
penerapannya, sarana prasarana harus memenuhi kebutuhan untuk:

1. Informasi
Jenis data yang dibutuhkan untuk pengoperasian akuntansi biaya harus mencukupi.
Pengumpulan, penyusunan, dan pengolahan data masukan harus dilakukan dengan
tepat untuk menjamin lancarnya penerapan sistem akuntansi.
2. Fungsi
Apakah data yang telah tersedia memadai untuk memberikan output yang
diinginkan. Semakin besar output yang ingin dihasilkan, data masukan harus
semakin banyak dan andal.
3. Integrasi
Sistem yang akan diterapkan nantinya harus dapat menyatu dan selaras dengan
sistem yang sudah ada. Sistem dari suatu negara tentunya berbeda dengan negara
yang lain. Ini adalah tantangan untuk bisa mengintegrasikan akuntansi biaya dengan
berbagai macam sistem negara di dunia.
4. Keamanan
Akuntansi biaya harus menjamin bahwa sistem yang telah ada tetap terjaga
keamanannya baik dari segi keberlangsungan, kerahasian, dan integritas.

Akuntansi biaya dapat berkontribusi besar dalam tercapainya efisiensi dan efektivitas
penyelenggaraan pemerintahan. Namun demikian, kesuksesan implementasi ini bergantung
pada para pejabat/manajer dalam menjawab beberapa tantangan:

1. Apa tujuan dari penerapan akuntansi biaya dan apa langkah strategis selanjutnya?
2. Bagaimana akuntansi biaya diterapkan dalam penganggaran (Budgeting)?
3. Informasi apa yang dibutuhkan dan konsep akuntansi biaya apakah yang akan
diterapkan?
4. Bagaimana akuntansi biaya akan terintegrasi dengan sistem yang telah berjalan?

Di Indonesia, akuntansi biaya telah diterapkan dalam penyusunan anggaran. Proses

penyusunan anggaran negara kita menggunakan skema dari bawah ke atas(bottom up).
Satuan kerja pelaksana rencana kerja menyusun rencana anggaran untuk dua tahun yang

Page 2 of 6
akan datang. Data masukan berupa biayanya telah ditentukan oleh pemerintah pusat.
Kemudian data tersebut dikompilasi sampai ke tingkat kementerian untuk diajukan dan
dikompilasi menjadi Rencana Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang akan dibahas
oleh presiden dan DPR. Jika dilihat dari sudut pandang akuntansi biaya, penyusunan
anggaran tersebut termasuk konsep akuntansi biaya job order costing dan proccess costing.
Kelebihan dari kedua konsep ini adalah data masukan relatif lebih mudah didapat.
Pemerintah melakukan riset dan kemudian mengeluarkan keputusan tentang Satuan Biaya
Masukan(SBM) yang menjadi pedoman penentuan harga satuan setiap item anggaran.
Konsep ini juga mudah dimengerti oleh sumber daya manusia terutama pembuat konsep
rencana anggaran karena relatif simpel. Namun ada beberapa kelemahan dalam
penerapannya. SBM yang ditentukan oleh kementerian keuangan berlaku untuk seluruh
wilayah di Indonesia dengan cakupan wilayah geografis yang luas dan beragam. Selain itu,
SBM juga mengabaikan unsur kenaikan harga di masa datang, mengingat penyusunan
anggaran dilakukan dua tahun sebelum pelaknsanaan anggaran.

Diperlukan riset dan penelitian yang berkelanjutan guna meningkatkan kualitas

penganggaran dan pengimplementasian akuntansi biaya dalam Sistem Akuntansi
Manajemen Indonesia. Pelatihan bagi penyusun anggaran juga diperlukan, selaras dengan
pengembangan sistem yang dilakukan. Kegiatan pengawasan juga perlu dilakukan untuk
menjamin agar sistem tetap berjalan dengan sebagaimana mestinya. Penerapan sistem ini
merupakan proses yang panjang, kompleks, dan menyeluruh. Untuk itu, komitmen dan
konsistensi pemerintah sangat dibutuhkan agar efektivitas dan efisiensi pelaksanaan
pemerintahan dapat tercapai.

Pemisahan Sektor Publik dan Sektor Swasta

Pada era sekarang, sistem pemerintahan telah banyak mengadopsi dan menerapkan
sistem manajemen sektor swasta. Hal ini dilakukan untuk meningkatkan pelayanan kepada
para stakeholder. Penerapan sistem manajemen ini menimbulkan dispute antara sektor
publik dengan sektor swasta, sementara kebijakan fiskal yang efektif memerlukan
pemisahan yang jelas antara kedua sektor. Mengacu kepada IMF Working Paper berjudul
Where Does the Public Sector End and the Private Sector Begin? (Ian Lienert : 2009), sektor
publik dan sektor swasta dapat dipisahkan.

Pemisahan yang sederhana adalah berdasarkan fungsinya. Sebagaimana kita tahu,

sektor swasta mempunyai tujuan utama mencari keuntungan(profit oriented) atas
aktifitasnya dan sektor publik berfokus pada pelayanan masyarakat(non-profit oriented). Dari
fungsinya, kita dapat secara simpel memisahkan antara kedua sektor. Namun pada era
sekarang, banyak fungsi yang semestinya dilakukan oleh sektor publik dilakukan juga oleh
sektor swasta, contohnya pendidikan dan kesehatan. Maka pemisahan menurut fungsinya
tidak bisa semata-mata diterapkan pada kondisi sekarang.

Dari konsep kepemilikan, pemisahan sektor juga bisa dilakukan. Pada dasarnya, konsep
kepemilikan berhubungan dengan penguasaan suatu properti oleh suatu pihak yang
mempunyai kontrol mayoritas. Properti ini bisa berupa tanah dan/atau bangunan, peroperti
intelektual dan properti lain baik finansial maupun non finansial. Konsep kepemilikan ini telah
lama diterapkan di beberapa negara seperti Amerika Serikat, dengan menentukan porsi
kepemilikan sebesar 51% atau lebih. Konsep kepemilikan bisa digunakan untuk menentukan

Page 3 of 6
sektor publik dan swasta tanpa mempertimbangkan fungsi. Berikut adalah tabel pemisahan
sektor berdasarkan konsep kepemilikan:

Profit Oriented Non-profit Oriented

Dimiliki Swasta Entitas Swasta Lembaga Non Profit/ Non
(Sektor Swasta) Profit Organization
Dimiliki Pemerintah Entitas Publik “Pemerintah”
(Sektor Publik)
Tabel 1. Konsep pemisahan berdasarkan kepemilikan

Pemisahan sektor bisa juga dengan adanya kontrol dari pemerintah atas suatu entitas.
Kontrol dari pemerintah tidak memandang secara fungsi maupun porsi kepemilikan karena
pertimbangan entitas tersebut menguasai bidang strategis atau krusial.

Cara pemisahan terakhir adalah dengan hukum. Melalui hukum, pemerintah

menentukan batasan yang tegas antara sektor swasta dengan sektor publik. Melalui hukum,
pemerintah mempunyai kewenangan untuk memisahkan menggunakan ketiga metode di
atas atau kombinasi ketiganya. Indonesia menerapkan sistem hukum sebagai cara untuk
memisahkan sektor swasta dan sektor publik. Salah satu produk hukum yang mengatur hal
ini adalah Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Di
dalam undang-undang tersebut ditentukan bagaimana sebuah entitas menjadi milik negara,
diantaranya ketentuan mengenai kepemilikan modal sebesar 51% atau lebih. Di undang-
undang lain ditentukan pemisahan sektor secara fungsi dan kontrol seperti pertahanan dan
keamanan negara.

Namun masalah baru tentang pemisahan sektor ini muncul seiring dengan
perkembangan ekonomi dan teknologi. Isu terbaru adalah mengenai Private Public
Partnerships (PPPs) yang juga dilakukan oleh Indonesia. PPPs adalah kerjasama yang
dilakukan oleh pemerintah dengan pihak swasta menyangkut pengadaan suatu jasa
dan/atau barang publik dengan pertimbangan barang tersebut merupakan barang strategis
namun pemerintah tidak memiliki cukup sumber daya untuk menyediakannya sementara
kebutuhan akan barang tersebut mendesak.

Banyak masyarakat tidak mengetahui bahwa banyak proyek strategis dilaksanakan

dengan cara PPPs. Yang terkini adalah proyek pembangunan tol di berbagai wilayah
Indonesia. Pemerintah berambisi untuk mengejar ketertinggalan infrastruktur untuk
percepatan pertumbuhan ekonomi. Dengan berbagai pertimbangan, pemerintah merangkul
pelaku usaha untuk bersama-sama membangun jalan tol dengan beberapa perjanjian. Isi
dari perjanjian meliputi perlindungan hukum oleh pemerintah agar partner terjamin dari
kegagalan proyek. Sebagai imbal balik, partner akan melakukan BOT(Build Operate
Transfer) dengan rentang waktu tertentu. Isi perjanjian juga meliputi skema tarif. Itulah
sebab mengapa tarif tol yang baru dibangun lebih mahal dibanginkan dengan yang sudah
lama(sudah diserahkan ke pemerintah). Dari skema PPPs ini, proyek tol tersebut masih
termasuk dalam kategori sektor publik walaupun dibangun dan dioperasikan oleh swasta.

Reformasi : Model Pemerintahan Baru

Pembahasan mengenai perpektif akuntansi biaya dalam sistem akuntansi manajemen

dan batasan antara sektor swasta dengan sektor publik menjadi penting untuk didiskusikan
karena perubahan zaman. Di era sekarang, pemerintah dituntut untuk melakukan pelayanan

Page 4 of 6
kepada warga negara dengan prima. Konteks sektor publik sudah berubah, dari
pemerintahan menjadi pelayanan publik. Dengan latar belakang itu, pemerintah mulai
melakukan perubahan/reformasi.

Ada dua model dominan tentang reformasi publik yang populer sejak tahun 1980, yaitu
New Public Management Model dan Good Governance Paradigm. Pada tulisan ini akan
dibahas lebih lanjut mengenai New Public Management Model (NPM).

NPM digunakan untuk meningkatkan efisiensi dan performa sektor publik dengan
mengaplikasikan prinsip-prinsip pada sektor swasta. Model ini berakar dari Neo-liberalisme
yang menganggap struktur yang telah ada adalah penyebab dari tidak efisien dan buruknya
performa sektor publik. Model ini menawarkan reformasi secara radikal dan memaksimalkan
sektor swasta untuk menunjang jalannya pemerintahan. NPM dapat dikatakan “berorientasi
bisnis” karena memaksa setiap elemen dari sektor publik memaksimalkan kinerjanya demi
efisiensi pelayanan.

Ada tiga titik berat dari pelaksanaan NPM, yaitu disagregasi, kompetisi, dan insentif.
Disagregasi adalah memecah rencana yang sebelumnya dalam bentuk keseluruhan menjadi
pecahan kecil berupa item-item yang detil. Dalam NPM setiap elemen sektor publik dituntut
untuk bekerja sebaik mungkin melebihi yang lain jika menginginkan karir yang baik. Jika
target yang ditetapkan tercapai, maka manajer akan memberikan imbalan berupa insentif
sebagai bentuk penghargaan atas pencapaian tersebut.

Ada banyak tren reformasi yang menandai telah diterapkannya NPM. Tren yang pertama
adalah perampingan struktur pemerintah dan pengalihan penyendiaan jasa pemerintahan
kepada pihak swasta. Pemerintah dituntut untuk melakukan pelayanan publik dengan
struktur yang seramping mungkin karena beban penyediaan jasa layanan telah dialihkan ke
pihak lain. Mekanisme penyediaan ini dilakukan dengan kontrak pengadaan maupun
dengan PPPs. Pelaksanaan dilakukan oleh pihak lain sementara pemerintah mengawasi
agar proses penyediaan jasa tersebut berjalan dengan semestinya.

Desentralisasi juga menandai penerapan NPM. Pemerintah pusat mempercayakan

pemerintah daerah sebagai unit pelaksana dan pengolah anggaran karena pemerintah
daerah dianggap lebih mengetahui kebutuhan masyarakat di daerahnya. Penerapan
desentralisasi rentan akan penyelewengan kekuasaan oleh pemerintah daerah jika
pengawasan tidak dilakukan secara menyeluruh dan kontinu.

Di era informatika, pemerintah dituntut untuk turut berubah mengikuti perkembangan

teknologi dan informasi. Sebagai bagian dari penerapan NPM, pemerintah mulai
mencanangkan layanan online atau e-Goverment sehingga masyarakat dengan mudah
mendapatkan layanan dan informasi tanpa perlu mengantri seperti cara tradisional.
Pemerintah juga memberlakukan debirokrasi atau pemangkasan rangkaian proses birokrasi
yang berbelit menjadi lebih simpel dan beroientasi pada produk layanan.

Tren yang lain adalah adanya Human Resource Reform dan Pay Reform. Untuk
mendorong pelaksanan NPM, pemerintah melakukan reformasi pada tingkat sumber daya
manusia(SDM). SDM dituntut untuk meningkatkan semangat melayani masyarakat dengan
imbalan berupa penyesuaian gaji dan tunjangan. Konsekuensi dari pay reform adalah
pengawasan performa terhadap SDM. Gaji dan tunjangan bisa berubah seiring dengan naik
turunnya performa pelayanan.

Page 5 of 6
 Semangat anti korupsi juga menjadi tren reformasi dalam NPM. Untuk mewujudkan
pemerintahan yang efisien, tidak boleh ada penyelewengan anggaran maupun kekuasaan
selama pelaksanaannya, maka dibentuklah badan yang mengawasi korupsi dan berperan
dalam penguatan mekanisme pengawasan. Di Indonesia telah terbentuk badan anti rasuah
dengan nama Komisi Pemberantasan Korupsi yang berdasar kepada Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pembertantasan Tindak Pidana Korupsi.

Secara teori, New Public Management Model merupakan model reformasi yang bagus
dan menjanjikan untuk negara berkembang maupun negara maju. Namun ada beberapa hal
yang menjadi perhatian dalam pelaksanaannya. Setelah diimplementasikan, ternyata
hasilnya tidak selalu sesuai dengan teori, bahkan tidak sedikit yang mengecewakan.
Terdapat perbedaan yang besar antara teori dan praktiknya.

Pada penerapan desentralisasi, pemerintah mengharapkan hasil pembangunan yang

efisien karena penyusun anggaran mengetahui dengan detil kebutuhan masyarakat, tetapi
banyak terjadi penyalahgunaan wewenang dan kekuasaan untuk menguntungkan diri
sendiri dan kelompoknya. Demikian juga dengan pay reform. Peningkatan tunjangan
diahrapkan dapat mendorong SDM pemerintah untuk lebih baik dalam melayani masyarakat
tetapi pada praktiknya tidak serta merta pelayanan membaik. Dampak dari privatisasi juga
dirasakan, yaitu melemahnya kemampuan sektor publik dalam penyediaan jasa/barang
untuk pelayanan masyarakat. Sekarang pemerintah tidak bisa menyediakan jasa/barang
tanpa mengadakan kontrak dengan pihak ketiga (rekanan).

Untuk meminimalisir risiko tersebut, perlu dilakukan pembenahan-pembenahan baik dari

tingkat manajer sampai ke tingkat pegawai. Manajer harus bisa memposisikan dirinya dan
mengembangkan kapasitas internalnya, bekerja lebih keras dan lebih inovatif, berpikri out of
the box dan bekerja berkolaborasi baik horizontal maupun vertikal demi tercapainya tujuan
reformasi. Pada level pegawai, diperlukan peningkatan kapasitas dan kompetensi untuk
menghadapi berbagai tantangan baru. Pengembangan kemampuan seperti policy skills,
management skills dan stakeholder liaison skills akan diperlukan ke depan. Pendidikan dan
pelatihan yang kontinu sangat dibutuhkan untuk penerapan NPM yang lebih baik di masa
yang akan datang.

Penulis,
Satya Permadi (NPM 1401180091)

Mahasiswa D-IV Akuntansi Alih

Program A
Politeknik Keuangan Negara STAN

Sumber:
1. Hansen, Don R. & Maryanne M. Mowen (2007). Management Accounting (8e).
Thompson South-Western:USA.
2. International Public Sector Study (2000). Perspectives on Cost Accounting for
Goverments. International Federation of Accountans Public Sector Comittee.
3. Ian Lienert (2009). Where Does the Public Sector End and the Private Sector Begin?.
IMF Working Paper.
4. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
5. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pembertantasan Tindak Pidana Korupsi.

Page 6 of 6