BAB SEMBILAN

Halaman 237

Kemitraan Publik-Swasta untuk Infrastruktur

Bagaimana kita membangun infrastruktur kita? Di masa lalu, jalan, sistem air, dan infrastruktur lainnya
telah dibiayai, dimiliki, dan dioperasikan di sebagian besar negara oleh lembaga pemerintah dengan
pengecualian sistem telepon telefon dan sebagian besar utilitas listrik di Amerika Serikat. Pembenaran
implisit untuk praktik ini adalah bahwa infrastruktur sangat penting, manfaat bagi begitu banyak orang,
dan membutuhkan begitu banyak modal sehingga sektor swasta tidak dapat dipercayakan dengan
tanggung jawab ini dan dalam hal apapun kekurangan sumber daya. Ini alasan yang aneh. Fasilitas yang
sangat penting bagi perekonomian suatu negara harus didorong dengan insentif untuk menarik investasi
dalam proyek yang layak, diberi harga sesuai dengan penawaran dan permintaan daripada politik,
dioperasikan secara efisien, dan dipelihara dalam kondisi yang baik. Ini adalah resep untuk kepemilikan
pribadi daripada milik pemerintah.

Kebutuhan akan infrastruktur khususnya di negara-negara bekas sosialis yang kekurangan modal dan
negara-negara berkembang, tetapi juga di negara bagian AS dan pemerintah daerah - telah melampaui
pasokan dana publik konvensional.

Karenanya, kita semakin melihat kelompok swasta membiayai, merancang, membangun,

mengoperasikan, dan bahkan memiliki infrastruktur melalui kemitraan publik-swasta yang inovatif.
Fasilitas transportasi (jalan, jembatan, terowongan, sistem kereta api, pelabuhan, dan bandara), sistem
pasokan air dan instalasi pengolahan air limbah, sistem telekomunikasi, pembangkit listrik dan sistem
distribusi, bangunan publik, dan fasilitas pembuangan limbah padat dan berbahaya sedang dilakukan
dibangun, diperluas, direhabilitasi, dioperasikan, dan dipelihara di seluruh dunia melalui pengaturan
yang diprivatisasi, lebih mengandalkan sektor swasta dan lebih sedikit pada pemerintah untuk
memenuhi kebutuhan masyarakat.

Karakteristik yang membedakan dari fasilitas tersebut adalah bahwa, sebagai barang tol (lihat Bab 3),
mereka meminjamkan diri pada retribusi, karena pengguna akhir atau perantara pemerintah dapat
membayar langsung sesuai dengan penggunaan.

HALAMAN 238

BAGIAN TIGA: PRAKTEK PRIVASI

Oleh karena itu kekuatan pasar dapat ikut berperan: modal swasta dapat dinaikkan, sehingga
mengurangi atau meniadakan kebutuhan pinjaman pemerintah, dan biaya operasi dapat dibayar oleh
pengguna, yang lebih adil daripada layanan yang disubsidi pajak dan umumnya lebih murah daripada
produk pemerintah. layanan.

Keuntungan Privatisasi Infrastruktur Survei skala besar terhadap pejabat kota dan kabupaten di Amerika
Serikat menyoroti alasan empiris untuk memprivatisasi infrastruktur. Ditanya mengapa mereka
melakukan privatisasi, para pejabat menanggapi seperti yang ditunjukkan pada tabel 9.1, yang
menjumlahkan tanggapan untuk berbagai jenis fasilitas. Kurangnya keahlian dan penghematan dalam
biaya modal adalah alasan yang paling sering dikutip untuk memprivatisasi fasilitas infrastruktur,
sementara penghematan dalam biaya operasi menempati urutan ketiga.

Hasil serupa diperoleh dalam survei pejabat negara.2 Alasan lain yang disebutkan dalam dua studi
adalah implementasi yang lebih spesifik, menyediakan layanan yang tidak tersedia dengan cara lain,
menyelesaikan masalah politik dan tenaga kerja dan berbagi risiko.

Situasi sehubungan dengan banyak fasilitas yang ada digambarkan dalam gambar

9.1, yang mengilustrasikan siklus peristiwa yang mengecewakan tetapi umum di jalur kereta api, sistem
telepon, dan sistem tenaga listrik. Di tahap kewirausahaan

HALAMAN 239

banyak perusahaan kecil memulai dan menyediakan layanan. Seiring dengan pertumbuhan industri baru,
merger dan konsolidasi terjadi, diikuti oleh regulasi pemerintah tentang biaya dan waralaba sebagai
tanggapan terhadap keluhan tentang tarif dan dalam upaya untuk mengendalikan persaingan yang
dianggap "kacau". Setelah itu, biaya berangsur-angsur naik karena inflasi dan kebutuhan untuk
pemeliharaan yang meningkat seiring bertambahnya usia fasilitas, tetapi, atas nama melindungi publik,
para politisi menolak untuk mengesahkan kenaikan tarif atau penyesuaian layanan. Akibatnya,
pendapatan tidak mencukupi dan perusahaan mulai kehilangan uang. Hal ini pada gilirannya
menyebabkan berkurangnya biaya perawatan gigi pada perawatan dan perbaikan, tidak ada investasi
lebih lanjut dalam peralatan baru, layanan yang semakin tidak menentu dan terganggu, panggilan untuk
tindakan pemerintah, pengambilalihan pemerintah, subsidi publik untuk apa yang sekarang menjadi
sistem yang dikelola pemerintah, dan menurunnya efisiensi di bawah operasi publik. Akhirnya titik
tersebut tercapai di luar subsidi yang tidak dapat dipertahankan, dan oleh karena itu salah satu layanan
harus dikurangi atau biaya pengguna atau pajak harus dinaikkan. (Layanan bus di New York City telah
mengikuti pola ini dengan setia.) Pada akhirnya, roda berputar penuh ketika privatisasi diminta untuk
menyembuhkan masalah.

Kemitraan publik-swasta untuk infrastruktur memenuhi kebutuhan (1) untuk meningkatkan sistem untuk
mengakomodasi pertumbuhan populasi, untuk memenuhi persyaratan peraturan yang diperketat
(misalnya, untuk air bersih), atau untuk menarik investasi dan pengembangan; (2) untuk meminimalkan
biaya infrastruktur baru dan konsekuensi "kejutan harga" di antara warga negara; dan (3) untuk
mengumpulkan modal untuk proyek-proyek lain yang diinginkan dengan menerima pembayaran di muka
untuk konsesi infrastruktur.

HALAMAN 240

Sektor swasta membantu pemerintah mengatasi kebutuhan infrastruktur dengan cara:

1. Ini membantu mengidentifikasi dan mengembangkan baru, yang dirancang secara inovatif, dibiayai
oleh pengguna, fasilitas yang menghasilkan laba atau fasilitas yang ada yang membutuhkan rehabilitasi,
renovasi, atau ekspansi. Bisnis swasta, yang berorientasi pada laba, memiliki insentif keuangan langsung
untuk mencari dan melaksanakan proyek-proyek baru yang akan memenuhi kebutuhan publik dengan
harga yang dapat dibayar masyarakat, proyek-proyek yang seharusnya harus menunggu sampai dana
pemerintah tersedia. Proyek-proyek yang disponsori pemerintah, sebaliknya, seringkali tidak ekonomis,
monumen muluk-muluk yang memuaskan ego pribadi atau kebutuhan politik.

2. Dengan melibatkan sponsor swasta dan pemberi pinjaman komersial yang berpengalaman,
memastikan tinjauan mendalam terhadap kelayakan sosial teknis dan finansial proyek.

3. Ini mengakses pasar modal swasta untuk menambah atau mengganti sumber daya pemerintah yang
sulit didapat. Modal baru datang dari kumpulan besar dan sebelumnya investor yang belum
dimanfaatkan tertarik pada investasi berisiko tinggi, pengembalian lebih tinggi daripada obligasi
tradisional munici; ini dapat meningkatkan dana publik yang terbatas dan dapat meningkatkan peringkat
kredit pemerintah.

4. Ini dibangun lebih cepat dan lebih efektif daripada yang biasanya dilakukan pemerintah, dan karena
itu memenuhi kebutuhan publik lebih cepat dengan biaya lebih rendah. Konstruksi umumnya lebih cepat
karena pengembang swasta lebih fleksibel dan tidak harus mematuhi aturan pengadaan pemerintah dan
kendala birokrasi yang menunda perencanaan dan jadwal konstruksi.

5. Ini mengoperasikan fasilitas lebih efisien daripada yang biasanya dapat dilakukan pemerintah, sambil
mematuhi standar peraturan, seperti kualitas air.

6. Perusahaan-perusahaan swasta yang membayar pajak menyediakan sumber pendapatan pajak baru.
Proyek yang dikembangkan secara pribadi diperkirakan membayar lebih dari dua dol dalam pajak baru
dan pendapatan waralaba untuk setiap dolar dalam biaya proyek; jika infrastruktur baru menghasilkan
pengembangan real-estate tambahan atau peluang untuk konsesi, misalnya, pendapatan yang lebih
besar akan terwujud.

7. Ia menerima risiko yang seharusnya ditanggung oleh sektor publik.

HALAMAN 241

8. Ini mentransfer teknologi dan melatih pegawai pemerintah selama proyek berlangsung.

9. Ini menetapkan tolok ukur pribadi untuk mengukur efisiensi proyek serupa dan meningkatkan
manajemen publik untuk proyek masa depan.

Peran vital pemerintah adalah mengidentifikasi dan merencanakan untuk memenuhi kebutuhan para
fundamen untuk proyek infrastruktur tertentu; menyelidiki kelayakan proyek; melaksanakan berbagai
tugas yang terlibat dalam pemberian kontrak (lihat diskusi selanjutnya); menetapkan hak monopoli
(berdasarkan tindakan memilih mitra swasta); mengatur harga untuk kepentingan umum (karena fasilitas
biasanya merupakan barang tol klasik, dikenakan monopoli); menetapkan dan memantau standar
kinerja; dan (biasanya) berkontribusi pada pembiayaan.

Spektrum Kemitraan Publik-Swasta Kemitraan publik-swasta untuk infrastruktur memiliki banyak bentuk.
Tabel 9.2 menunjukkan spektrum model utama, mulai dari yang sepenuhnya publik hingga sepenuhnya
pribadi. Dalam terminologi bab 4 dan 5, formulir publik-swasta adalah kontrak, waralaba, dan divestasi.
Peringkat model di bagian kanan meja, yaitu, tingkat relatif "privasi" mereka.

jangan ditafsirkan terlalu kaku, karena perbedaannya tidak kentara dan tergantung pada masing-masing
kasus.Departemen Pemerintah Metode tradisional dalam menyediakan layanan berbasis infrastruktur
secara langsung melalui departemen pemerintah. Pemerintah, yang memiliki fasilitas, bertanggung
jawab untuk merancang, membiayai, membangun, dan mengoperasikannya. Contoh umum adalah
departemen air kota.

HALAMAN 242

Otoritas Publik Di negara maju dan berkembang otoritas publik adalah umum untuk layanan listrik, air,
transportasi, dan telekomunikasi. Ini sedang direformasi oleh komersialisasi (otonomi manajerial dan
keuangan dan anggaran terpisah berdasarkan biaya pengguna) dan korporatisasi (status perusahaan
hukum dengan pemisahan kepemilikan dan manajemen). Organisasi dari perubahan tersebut adalah
untuk mencapai efisiensi dan akuntabilitas dan membuat entitas bertindak seperti bisnis daripada badan
politik. Evaluasi otoritas publik dalam bisnis air menyimpulkan bahwa yang paling sukses memiliki (1)
manajer dan stabilitas yang baik dalam posisi manajemen menengah dan profesional; (2) kekuatan
finansial, dengan tarif masuk akal yang meliputi biaya; (3) hubungan pelanggan yang baik; (4) dalam
beberapa kasus, kontrak swasta untuk operasi dan pemeliharaan, modal swasta, sistem akuntansi biaya
yang baik, dan peran yang jelas untuk pemerintah, dewan direksi, dan manajemen. * Otoritas
transportasi regional mencontohkan formulir ini.

Kontrak Layanan Layanan spesifik yang terkait dengan infrastruktur dapat dikontrakkan ke perusahaan
swasta, seperti yang dibahas dalam bab 7. Contoh di sini adalah tiket, pembersihan, dan katering
makanan untuk kereta api; pembacaan meter, penagihan dan pemilihan col untuk air; dan pembersihan
dan pembuangan salju dari jalan raya umum.

Badan publik memegang tanggung jawab keseluruhan untuk operasi dan memelihara sistem kecuali
untuk layanan kontrak tertentu, dan menanggung semua risiko komersial. Ini harus membiayai aset tetap
dan menyediakan modal kerja. Kompensasi kepada kontraktor mungkin berdasarkan waktu, lump-sum,
biaya tetap, atau biaya-plus, atau berdasarkan meteran fisik (jumlah tagihan air yang dikirim). Kontrak
layanan umumnya untuk periode kurang dari lima tahun.

Kontrak Operasi dan Pemeliharaan atau Sewa. Mitra swasta mengoperasikan dan memelihara fasilitas
milik publik di bawah kontrak manajemen dengan pemerintah sponsor, yang memiliki fasilitas tersebut.
Pengaturan ini mirip dengan kontrak layanan, tetapi dalam hal ini mitra swasta memiliki tanggung jawab
keseluruhan untuk mengoperasikan dan memelihara dalam sistem (biasanya disebut kontrak O&M) dan
membuat keputusan sehari-hari; tidak menanggung risiko modal apa pun. Tujuannya adalah efisiensi dan
efektivitas layanan yang lebih besar. Pengaturan ini digunakan

HALAMAN 243

untuk memasok air ke Jersey City dan untuk mengolah air limbah di Milwaukee. "Fasilitas ini dapat
disewakan kepada perusahaan swasta, yang membayar biaya sewa dan mengumpulkan biaya pengguna;
istilah Prancis affermage biasanya digunakan untuk pengaturan ini. Contoh dari proses yang digunakan
untuk memberikan kontrak O&M untuk pengolahan air limbah muncul di bab 7.

Koperasi Asosiasi nirlaba, sukarela, dan kooperatif bertanggung jawab atas layanan ini. Koperasi
pedesaan di berbagai negara seperti Amerika Serikat, Kanada, dan Finlandia berhasil memperluas sistem
telepon lokal. Kenya, India, dan Cina adalah di antara banyak negara berkembang di mana transfer
pengelolaan irigasi berlangsung, di mana asosiasi pengguna air mengambil alih dan mengoperasikan
pekerjaan irigasi setempat. Dengan menggunakan kontribusi tenaga dan uang mereka sendiri, asosiasi ini
sering berhasil dalam mempertahankan jaringan kanal dan parit, dan bahkan bendungan, yang
digunakan dalam sistem distribusi lokal di mana operasi terpusat oleh otoritas air pemerintah gagal.
Contohnya juga ditemukan di layanan lain. "

Sewa-Bangun-Operasikan (LBO) Sebuah perusahaan swasta diberikan sewa jangka panjang untuk
mengembangkan (dengan dana sendiri) dan mengoperasikan fasilitas yang diperluas. Ia memulihkan
investasinya ditambah alasan yang dapat mengembalikan jangka waktu sewa dan membayar biaya sewa.
Karena fasilitas tetap milik publik, pengaturan ini menghindari kemungkinan masalah hukum yang terkait
dengan kepemilikan pribadi atas fasilitas yang awalnya dibiayai publik. Kemitraan bandara publik-swasta
terbesar di Amerika Serikat adalah untuk Bandara Stewart, sebuah kota besar yang belum berkembang
yang terletak delapan puluh lima mil di utara Kota New York; itu disewa oleh negara selama sembilan
puluh sembilan tahun untuk sebuah perusahaan Inggris.

Build-Transfer-Operate (BTO) Pengembang swasta membiayai dan membangun fasilitas dan, setelah
selesai, mentransfer kepemilikan resmi ke badan pemerintah yang mensponsori. Agensi kemudian
menyewakan kembali fasilitas kepada pengembang di bawah sewa jangka panjang, di mana pengembang
mengoperasikan fasilitas dan memiliki kesempatan untuk memulihkan investasi dan mendapatkan
pengembalian yang wajar dari biaya pengguna dan kegiatan komersial.

HALAMAN 244

Build-Operate-Transfer (BOT) Pengembang swasta dianugerahi waralaba (konsesi) untuk membiayai,

membangun, memiliki, dan mengoperasikan fasilitas (oleh karena ini kadang-kadang disebut sebagai
BOOT membangun, memiliki, mengoperasikan, dan mentransfer), dan untuk mengumpulkan biaya
pengguna untuk periode tertentu, setelah kepemilikan fasilitas ditransfer ke sektor publik. Pengaturan ini
mirip dengan BTO tetapi mungkin menghadapi masalah hukum, peraturan, dan kewajiban yang timbul
selama jangka waktu lama pemilik kapal pribadi sebelum transfer. Namun demikian, ini mungkin bentuk
yang paling umum dari kemitraan publik-swasta untuk membangun infrastruktur baru. Berkebalikan
dengan penjualan atau konsesi permanen, pemerintah mempertahankan kendali strategis atas proyek
yang seringkali merupakan nilai tambah politik.

Tambahan Sampul Pengembang swasta membiayai dan membangun tambahan untuk fasilitas publik
yang ada, dan kemudian mengoperasikan fasilitas gabungan baik untuk periode yang tetap atau sampai
ia pulih biaya ditambah pengembalian yang wajar atas modal yang diinvestasikan. Dia mungkin memiliki
tambahan. Tujuan dari pengaturan ini adalah untuk memperluas fasilitas meskipun pemerintah
kekurangan sumber daya atau keahlian untuk melakukannya sepenuhnya dengan dana sendiri.

Beli-Bangun-Operasikan (BBC) Fasilitas publik yang ada dijual kepada mitra swasta yang merenovasi atau
memperluasnya dan mengoperasikannya selamanya di bawah waralaba. Ini sama dengan
mendivestasikan perusahaan, yang kemudian beroperasi di bawah waralaba. Seperti dalam model
waralaba lainnya, selama negosiasi sebelum penjualan, pemilik publik dapat menggunakan perjanjian
waralaba untuk melakukan kontrol publik terhadap harga, akses, kebisingan, keselamatan, kualitas, dan
perluasan kapasitas di masa depan, misalnya Penjualan pertama dalam sejarah terakhir. dari pabrik
pengolahan air limbah di Amerika Serikat dilakukan di Franklin, Ohio, menggunakan pengaturan ini. Di
Jepang dan Jerman sistem telepon milik pemerintah dijual untuk menjadikannya lebih modern, efisien,
dan berdaya saing internasional melalui pemasukan investasi swasta; di Argentina dan Peru mereka
dijual untuk memperluas dan meningkatkan layanan. (Sulit dipercaya, tetapi sebelum privatisasi,
seseorang harus menunggu rata-rata tujuh belas tahun untuk memiliki telepon yang terpasang di
Argentina!)

Build-Own-Operate (B00) Seorang pengembang swasta membiayai, membangun, memiliki, dan

mengoperasikan fasilitas dalam kesuburan berdasarkan waralaba, tunduk pada batasan peraturan
tentang harga dan

HALAMAN 245

operasi. Hak properti jangka panjang memberikan insentif keuangan yang signifikan untuk investasi
modal di fasilitas tersebut. Contoh dari model ini adalah jalan tol pribadi di Virginia dan California, jalan
tol di China yang menghubungkan Hong Kong dan Makau dengan Guangzhou, terminal baru di Bandara
JFK New York, dan "saluran" di bawah Selat Inggris. Sejumlah proyek pembangkit listrik di Filipina dan
Indonesia, serta pelabuhan di kawasan ini, juga merupakan kemitraan publik-swasta. Departemen Energi
AS menyimpang dari pendekatan konvensional milik pemerintah, fasilitas yang dioperasikan kontraktor
(kontrak M&O) dan berubah menjadi kontrak untuk dimiliki, fasilitas yang dioperasikan kontraktor (BOO)
untuk mengatasi salah satu masalah paling sulitnya: memulihkan 54 juta galon limbah radioaktif tinggi di
pabrik plutoniumnya di Hanford, Washington. Dengan melakukan perubahan ini, dan juga beralih dari
kontrak biaya-tambah ke kontrak harga tetap (per unit limbah yang diolah), departemen berharap untuk
menghemat uang dan mendapatkan hasil yang lebih cepat.

Banyak dari model ini sangat rumit dan memakan waktu untuk diatur, dan mereka mungkin memerlukan
jaminan eksplisit atau implisit dari pemerintah pemerintah, volume (untuk lalu lintas, untuk proyek jalan
tol atau penggunaan air, untuk proyek air atau air limbah, misalnya ), pendapatan, harga input, dan
sebagainya, sehingga pemerintah dibiarkan dengan kewajiban kontinjensi yang signifikan.12 Selain itu,
perbedaan antara beberapa model ini dapat halus.

Konsesi selalu melibatkan operasi dan pemeliharaan oleh pemilik sertifikat, dan mereka harus bertahan
cukup lama untuk menutup investasi; oleh karena itu, jika investasi besar oleh sektor swasta diperlukan
(LBO, BTO, BOT, BBO, BOO), konsesi akan membutuhkan durasi yang lebih lama, mungkin lebih dari tiga
puluh tahun. Sebaliknya, jika sektor publik bertanggung jawab untuk berinvestasi, seperti dalam
perjanjian sewa-dan-operasi (affermage), periode bisa sekecil lima hingga lima belas tahun. Model-
model ini dan variannya dapat digunakan untuk mengembangkan infrastruktur baru, untuk
merehabilitasi atau memperluas infrastruktur yang ada, atau untuk meningkatkan kinerja infrastruktur
yang ada. Tabel 9.3 menunjukkan kemampuan aplikasinya dalam masing-masing keadaan ini.

Pengembangan fasilitas baru, diperluas, atau direhabilitasi melalui kemitraan publik-swasta lebih disukai
ketika ada kebutuhan yang jelas, tidak terpenuhi untuk proyek, dana publik yang cukup tidak tersedia,
dan ada manfaat yang bisa diperoleh dari sumber pendapatan baru, lebih cepat konstruksi, desain
inovatif, dan operasi yang efisien. Penjualan atau penyewaan fasilitas yang ada ditunjukkan ketika
pemerintah ingin merebut kembali investasi aslinya dan merealisasikan peningkatan nilai, atau jika
mengakui bahwa investasi baru yang signifikan akan

HALAMAN 246
dibutuhkan. Pemeliharaan dan pengoperasian kontrak dianjurkan jika biaya operasi saat ini terlalu tinggi
atau jika kualitas layanan terlalu rendah.Model build-own-Operate-Transfer (BOOT atau BOT)
menggambarkan kemitraan publik-swasta untuk infrastruktur. Setelah mengidentifikasi kebutuhan akan
fasilitas tertentu, pemerintah mengumumkan keinginannya untuk memberikan waralaba atau konsesi
jangka panjang kepada perusahaan swasta. Ini melakukan kompetisi di seluruh dunia dalam proses yang
terbuka dan transparan, memilih pemenang, dan menegosiasikan kesepakatan. Jika proyek tersebut
baik, menurut definisi pemegang konsesi akan dapat meminjam uang dan meningkatkan ekuitas, dan

HALAMAN 247

pendapatan yang dihasilkan dari tol setelah fasilitas selesai dan operasi rutin akan cukup untuk melunasi
hutang, menutupi biaya operasi, dan menghasilkan keuntungan. Ketika konsesi berakhir dalam dua puluh
hingga empat puluh tahun, fasilitas tersebut diserahkan kepada pemerintah tanpa hutang, dan
pemerintah dapat mengoperasikannya sendiri atau secara kompetitif memilih kontraktor untuk
mengoperasikannya.

Fasilitas infrastruktur membutuhkan investasi berkelanjutan yang jelas tidak dapat diprediksi secara
akurat bertahun-tahun sebelumnya, dan beberapa investasi harus dilakukan menjelang akhir masa
konsesi ketika mereka tidak dapat diamortisasi secara wajar. Selain itu, nilai sebenarnya dari bisnis
pemegang sertifikat termasuk tidak hanya nilai yang tidak diamortisasi ini tetapi juga aset tidak
berwujud, pengetahuan, reputasi, dan sistem anak perusahaan seperti prosedur penagihan; oleh karena
itu pemegang konsesi mungkin tergoda untuk mempraktikkan "pemeliharaan strategis," yaitu, tidak
pemeliharaan atau sewa minimum minimal di dekat akhir periode konsesi. Insentif harus dirancang baik
untuk menghindari pemeliharaan strategis dan, secara adil, untuk membayar pemegang konsesi atas
aset yang belum diamortisasi sepenuhnya. Misalnya, para ahli independen dapat memberi nilai pada
investasi yang tidak diamortisasi, yang kemudian dibayarkan oleh pemerintah kepada perusahaan
swasta. Pendekatan lain adalah membuat konsesi rebid secara berkala. Sebagai contoh, di Argentina
konsesi distribusi daya dibiarkan selama sembilan puluh lima tahun, tetapi itu rebid setelah lima belas
tahun pertama dan setiap sepuluh tahun sesudahnya. Jika petahana mengajukan penawaran harga
tertinggi, ia mempertahankan konsesi; jika dia tidak, penawar tinggi membayar harga penawarannya
kepada petahana secara langsung, bukan pemerintah, sehingga aset dinilai oleh pasar, bukan oleh
negara atau regulatornya

Dalam sektor monopolistik bahkan proyek-proyek BOO dan divestasi penuh tidak menjamin pengaturan
permanen untuk mitra swasta, meskipun yang terakhir memang memiliki kepemilikan aset yang tidak
terbatas. Perusahaan swasta memerlukan lisensi atau waralaba, yang dapat ditarik pemerintah, tidak
diperpanjang, atau dicabut karena ketidakpatuhan, karena pemerintah umumnya berhak untuk
mengakhiri pengaturan sebelum akhir masa berlakunya.

karena itu, perbedaan antara konsesi jangka tetap tradisional dan konsesi permanen (BOO dan BBO -
yang mencakup divestasi) tidak sebesar yang tampak pada awalnya. "Antara 1984 dan 1994, diperkirakan
1.121 privatisasi infrastruktur terjadi di seluruh dunia, dengan investasi berjumlah sekitar $ 665 miliar,
rata-rata $ 60 miliar per tahun; kira-kira setengah dari kemitraan publik-swasta adalah untuk konstruksi
baru dan setengah untuk fasilitas yang ada

HALAMAN 248

Permasalahan Strategis Memanfaatkan kemitraan publik-swasta membutuhkan penanganan beberapa

isu strategis: peran berbagai pihak, persaingan, regulasi, risiko, pro curement, dan pembiayaan.

Peran dan Fungsi Tanggung jawab untuk peran dan fungsi penting harus dialokasikan:

memiliki aset, menyediakan pembiayaan modal, menyediakan modal kerja, melakukan investasi modal
tambahan, mengoperasikan dan memelihara fasilitas, melaksanakan otoritas manajerial sehari-hari, dan
menanggung risiko komersial. Faktor vital lainnya yang harus diidentifikasi dan diselesaikan adalah dasar
kompensasi kepada mitra swasta dan lamanya pengaturan. Pengaturan layanan utama yang berbeda
membutuhkan peran yang berbeda dari celana dalam fungsi-fungsi ini; mereka dirangkum dalam tabel
9.4. Pengaturan konsesi di kolom terakhir dari tabel mencakup LBO, BTO, BOT, BBO, dan BOO, kecuali
bahwa dua terakhir, BBO dan BOO, memiliki durasi yang tidak terbatas, yaitu untuk selamanya.

Anggota swasta dari kemitraan publik-swasta cenderung menjadi konsorsium perusahaan dan konstelasi
penasihat, termasuk insinyur desain, perusahaan konstruksi, bankir, bankir investasi, pengacara, spesialis
operasi, produsen peralatan, pemasok teknologi, real pengembang perkebunan, konsultan keuangan,
pemasar, dan spesialis hubungan masyarakat.

Persaingan Manfaat dari persaingan dikenal dengan baik: biaya lebih rendah, harga lebih rendah, inovasi
lebih besar, peningkatan investasi, dan layanan yang lebih baik. Namun demikian, sering dikatakan
bahwa layanan berbasis infrastruktur dari jenis yang dibahas dalam bab ini adalah monopoli alami dan
hanya waralaba eksklusif yang akan berhasil, karena stabilitas dan keuntungan yang lebih tinggi
merupakan prasyarat untuk investasi.

("Tidak ada yang akan berinvestasi kecuali Anda memberi mereka monopoli.") Ini tidak berlaku pada
dasarnya, meskipun di negara-negara berkembang itu mungkin merupakan praktik yang masuk akal
untuk periode yang sangat terbatas dalam keadaan sulit. Restrukturisasi industri adalah cara untuk buat
kompetisi, seperti yang dijelaskan dalam bab 8.

Apa yang disebut monopoli alami, yaitu, infrastruktur yang memiliki biaya hangus tinggi (seperti sistem
pasokan air), tetap dapat dikenakan permohonan untuk hak mengoperasikan persaingan monopoli untuk
pasar.

HALAMAN 249

HALAMAN 250

daripada kompetisi di pasar. Namun, jika monopoli itu wajar, tentu mereka tidak memerlukan
perlindungan pemerintah. Kadang-kadang pemerintah menciptakan monopoli yang tidak perlu dan
menyangkal peluang pengusaha untuk bersaing secara adil dengan penyedia layanan yang sudah mapan
dengan memperbaiki hambatan masuk, memblokir kredit dan akses ke valuta asing, memajaki dividen
dan laba secara tidak adil, memaksakan bea impor yang tidak adil, dan menetapkan hambatan birokrasi.
Hambatan seperti itu harus dihilangkan jika hasil terbaik ingin dicapai.

Peraturan Dalam hal apa pun, konsesi infrastruktur yang diprivatisasi memerlukan peraturan pemerintah
yang efektif, yang harus didasarkan pada sistem hukum yang dapat ditegakkan yang stabil dan tepercaya
mengenai hak properti, kontrak, perselisihan, dan pertanggungjawaban. Peraturan harus dirancang dan
diadministrasikan untuk melindungi pengguna publik dari layanan dan mitra pribadi. Elemen-elemen
kunci dari kerangka kerja peraturan mencakup tingkat, kinerja, keandalan, tingkat persaingan, dan akses
ke interkoneksi dengan sistem lain dalam hal layanan seperti telekomunikasi, tenaga listrik, pasokan air,
dan operasi maskapai. Proses regulasi harus sesederhana dan dapat diprediksi, dengan penyesuaian
harga otomatis berdasarkan formula yang telah ditentukan dan persyaratan pelaporan minimal;
peraturan harga harus memungkinkan produsen untuk mendapatkan keuntungan dari peningkatan
efisiensi.
Pihak-pihak yang berkepentingan, termasuk pengguna layanan, harus didorong untuk mempresentasikan
pandangan mereka pada audiensi dan harus memiliki akses ke keputusan, dan putusan peraturan harus
dapat ditegakkan, dengan hak banding.

Peraturan sendiri dapat memainkan peran penting, karena operator infrastruktur yang berkualitas ingin
melindungi reputasi mereka (oleh karena itu pentingnya penyaringan calon penawar pada awalnya).

Kondisi ini umumnya dapat ditemukan di Amerika Serikat dan di negara maju lainnya, tetapi mereka baru
saja muncul di banyak negara berkembang dan di negara-negara pasca-sosialis. Namun demikian,
penting untuk mencatat unsur-unsur utama dari peraturan karena privatisasi infrastruktur di Amerika
Serikat sebagian besar terjadi di tingkat pemerintah daerah, di mana sering ada sedikit pengalaman
dalam peraturan tersebut.

Pertanyaan desain dasar dan umum berikut untuk regulasi diajukan dan didiskusikan oleh Bernard
Tenenbaum:

Haruskah ada regulator tunggal atau komisi?

Haruskah badan pengawas memiliki yurisdiksi hanya atas satu sektor (mis., Kereta api, listrik,
telekomunikasi) atau beberapa?

HALAMAN 251

• Kegiatan atau parameter apa yang harus diatur?

• Apa mekanisme kontrol untuk harga dan kualitas? (Inspeksi terhadap catatan akuntansi dan operasi,
survei pelanggan, observasi?) • Bagaimana aturan pengaturan dibuat dan ditegakkan?

• Apa atribut politik dan hukum yang diinginkan dalam hal independensi dan transparansi? Apakah
badan pengawas otonom sehubungan dengan perubahan tarif atau apakah yang terakhir memerlukan
persetujuan oleh eksekutif atau legislatif?

• Siapa yang mengatur regulator? Bisakah putusan naik banding ke pengadilan?

Bagaimana seharusnya tanggung jawab dibagi antara badan pengawas dan otoritas pemerintah lainnya?

Masalah-masalah ini sangat penting dalam kasus divestasi, ketika badan pengawas formal mungkin
diperlukan. Namun, dalam hal kontrak, sewa, dan konsesi, dokumen kontrak itu sendiri dapat berfungsi
sebagai perangkat pengaturan, menetapkan standar kinerja, tarif, dan proses serta frekuensi
penyesuaian tarif. Pemantauan mitra swasta sangat penting, tentu saja, seperti yang dibahas dalam bab-
bab sebelumnya, tetapi pengawasan kontraktual tidak gratis.
Regulasi harga layanan infrastruktur seperti telekomunikasi, transportasi, dan listrik secara tradisional
didasarkan pada tingkat pengembalian yang diperoleh oleh perusahaan swasta. Kekurangan dari
pendekatan ini adalah bahwa hal itu mendorong investasi modal yang berlebihan dan tidak perlu dan,
seperti pengadaan biaya-plus, tidak memiliki insentif untuk memotong biaya atau meningkatkan
efisiensi. Praktik ini digantikan oleh regulasi batas harga, yang menggunakan formula yang telah
ditentukan sebelumnya untuk menetapkan harga beberapa tahun sebelumnya. Selama periode ini,
perusahaan dapat menyimpan manfaat dari kenaikan produktivitasnya. Pelanggan juga mendapat
keuntungan karena harga mungkin naik lebih cepat dan perusahaan dapat didorong untuk menawarkan
layanan baru yang inovatif. Salah satu kelemahan batasan harga adalah bahaya erosi kualitas layanan,
dan oleh karena itu pengawasan yang ketat diperlukan. Terlebih lagi, selama jangka waktu yang relatif
lama dari periode topi, perubahan mendasar dapat terjadi yang membuat kontrak tidak sesuai. Akhirnya,
ada bukti bahwa harga membatasi subjek perusahaan untuk risiko yang lebih besar dan karenanya
menaikkan biaya modal mereka; ini berarti bahwa mereka harus diizinkan untuk mendapatkan
pengembalian yang lebih tinggi.20 Pencegah terbesar bagi partisipasi swasta dalam bagian publik-swasta
untuk infrastruktur adalah lingkungan dan sikap pengaturan. Investor swasta akan ditolak dan akan
mencari tempat yang lebih ramah

HALAMAN 252

berinvestasi jika regulasi tidak terbatas dalam ruang lingkup, tidak jelas dalam operasi, dan cenderung
menuju pengelolaan mikro. Rezim pengaturan harus terbatas, transparan, adil, dan konsisten, dan
pemerintah harus menepati janjinya.

Investor tidak hanya waspada terhadap pengambil-alihan tetapi juga banyak tindakan regulasi kecil yang
bersama-sama merupakan pengambil-alihan bertahap, yang merampas mitra swasta dari pemulihan
biaya dan legitimasi yang sepadan dengan risiko yang diambil. Dalam kasus yang sangat mengerikan,
sebuah perusahaan Prancis yang mengoperasikan sistem air provinsi di Argentina kehilangan $ 2,8 juta
per bulan karena tidak dibayar oleh 80 persen pelanggannya, sementara pemerintah menolak untuk
menegakkan pembayaran dan bahkan mendorong tidak membayar; namun, perusahaan harus bertahan
selama delapan belas bulan, dilarang oleh gubernur untuk membatalkan kontraknya. Terlepas dari
proses atau prinsipnya, bahaya tutupan peraturan selalu ada. Di masa lalu, perhatian utama adalah
bahwa regulator mungkin ditangkap oleh "pengatur"; baru-baru ini, masalah yang berkembang adalah
bahwa regulator ditangkap oleh kelompok advokasi dengan kepentingan khusus. Dalam kedua kasus
tersebut, alih-alih menjadi wasit yang tidak memihak yang berupaya memaksimalkan total output,
regulator pemerintah mencerminkan kepentingan kelompok-kelompok pemilih yang kuat untuk
memaksimalkan suara.

Risiko, Penghargaan, dan Tanggung Jawab Privatisasi infrastruktur menghadirkan risiko signifikan yang
dibagi antara mitra publik dan swasta. Seiring dengan risiko datang hadiah dan tanggung jawab yang
dialokasikan sesuai. Total biaya proyek diminimalkan jika risiko cach diberikan kepada mitra yang paling
bisa menanganinya.
Banyak risiko dapat diidentifikasi dan dialokasikan dalam dokumen kontrak dasar yang membentuk
kemitraan publik-swasta. Risiko dapat dikategorikan dalam tiga kelompok utama: bisnis, keuangan, dan
politik. "

Resiko bisnis. Risiko kelebihan biaya adalah risiko keterlambatan konstruksi, perubahan desain,
keterlambatan penemuan masalah lokasi, kegagalan mendapatkan (atau mengeluarkan) izin, dan
sebagainya, akan mengakibatkan biaya lebih besar dari yang diharapkan. Kontrak konstruksi harga tetap
seperti yang sering digunakan dalam semua proyek swasta melindungi investor dari pembengkakan
biaya yang disebabkan oleh kontraktor tetapi bukan yang disebabkan oleh pemerintah sendiri; yang
terakhir harus menanggung risiko keterlambatan karena masalah lokasi, perubahan desain yang
diinginkan pemerintah, dan risiko per risiko adalah risiko bahwa biaya operasi perusahaan akan lebih
besar dari yang diharapkan atau bahwa kualitas atau kapasitas akan kurang dari tingkat yang diinginkan
atau pria tanggal. Risiko ini umumnya harus ditanggung oleh sektor swasta

HALAMAN 253

berinvestasi jika regulasi tidak terbatas dalam ruang lingkup, tidak jelas dalam operasi, dan cenderung
menuju pengelolaan mikro. Rezim pengaturan harus terbatas, transparan, adil, dan konsisten, dan
pemerintah harus menepati janjinya.

Investor tidak hanya waspada terhadap pengambil-alihan tetapi juga banyak tindakan regulasi kecil yang
bersama-sama merupakan pengambil-alihan bertahap, yang merampas mitra swasta dari pemulihan
biaya dan legitimasi yang sepadan dengan risiko yang diambil. Dalam kasus yang sangat mengerikan,
sebuah perusahaan Prancis yang mengoperasikan sistem air provinsi di Argentina kehilangan $ 2,8 juta
per bulan karena tidak dibayar oleh 80 persen pelanggannya, sementara pemerintah menolak untuk
menegakkan pembayaran dan bahkan mendorong tidak membayar; namun, perusahaan harus bertahan
selama delapan belas bulan, dilarang oleh gubernur untuk membatalkan kontraknya.2 Terlepas dari
proses atau prinsipnya, bahaya tutupan peraturan selalu ada. Di masa lalu, perhatian utama adalah
bahwa regulator mungkin ditangkap oleh "pengatur"; baru-baru ini, masalah yang berkembang adalah
bahwa regulator ditangkap oleh kelompok advokasi dengan kepentingan khusus. Dalam kedua kasus
tersebut, alih-alih menjadi wasit yang tidak memihak yang berupaya memaksimalkan total output,
regulator pemerintah mencerminkan kepentingan kelompok-kelompok pemilih yang kuat untuk
memaksimalkan suara.2

Risiko, Penghargaan, dan Tanggung Jawab Privatisasi infrastruktur menghadirkan risiko signifikan yang
dibagi antara mitra publik dan swasta. Seiring dengan risiko datang hadiah dan tanggung jawab yang
dialokasikan sesuai. Total biaya proyek diminimalkan jika risiko cach diberikan kepada mitra yang paling
bisa menanganinya.
Banyak risiko dapat diidentifikasi dan dialokasikan dalam dokumen kontrak dasar yang membentuk
kemitraan publik-swasta. Risiko dapat dikategorikan dalam tiga kelompok utama: bisnis, keuangan, dan
politik. "

Resiko bisnis. Risiko kelebihan biaya adalah risiko keterlambatan konstruksi, perubahan desain,
keterlambatan penemuan masalah lokasi, kegagalan mendapatkan (atau mengeluarkan) izin, dan
sebagainya, akan mengakibatkan biaya lebih besar dari yang diharapkan. Kontrak konstruksi harga tetap
seperti yang sering digunakan dalam semua proyek swasta melindungi investor dari pembengkakan
biaya yang disebabkan oleh kontraktor tetapi bukan yang disebabkan oleh pemerintah sendiri; yang
terakhir harus menanggung risiko keterlambatan karena masalah lokasi, perubahan desain yang
diinginkan pemerintah, dan risiko 6/920 per risiko adalah risiko bahwa biaya operasi perusahaan akan
lebih besar dari yang diharapkan atau bahwa kualitas atau kapasitas akan kurang dari tingkat yang
diinginkan atau pria tanggal. Risiko ini umumnya harus ditanggung oleh sektor swasta

HALAMAN 254

menentukan kompensasi jika tidak ditentukan sebelumnya dengan formula. Risiko repatriasi adalah
risiko bahwa investor tidak akan dapat mengalihkan pendapatan mereka ke luar negeri. Pemerintah tuan
rumah biasanya setuju untuk mengizinkan repatriasi tersebut. Investor juga dapat memperoleh asuransi
terhadap risiko ini melalui agen pemerintah pihak ketiga seperti A. Over Laut Private Investment
Corporation (OPIC) dan lembaga internasional seperti Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA).
Risiko penyelesaian sengketa adalah risiko perselisihan kontrak antara operator swasta dan pemerintah
yang mensponsori tidak akan diselesaikan secara adil dalam yurisdiksi netral. Mitra swasta mungkin
mensyaratkan bahwa kontrak dapat diberlakukan di negara ketiga dan dapat mengasuransikan diri
mereka sendiri terhadap pelanggaran kontrak melalui perusahaan asuransi investasi seperti OPIC atau
MIGA.

Sadar akan menghadapi masalah tak terduga yang akan memperlambat atau bahkan menghentikan
proyek. Instalasi pemulihan sumber daya awal yang memulihkan bahan dan menghasilkan energi dari
limbah padat adalah contoh dari proyek yang tersandung buruk. Risiko lingkungan adalah risiko bahwa
perusahaan, sementara masih di tangan pemerintah, menyebabkan kerusakan lingkungan yang harus
diperbaiki oleh pemilik atau operator swasta baru. Pemerintah biasanya akan setuju untuk memperbaiki
semua kerusakan tersebut. Risiko force majeure adalah risiko bahwa peristiwa di luar kendali mitra
publik atau swasta, seperti banjir atau perang, akan mengganggu kemampuan perusahaan untuk
mendapatkan uang. Risiko ini dapat dicakup oleh asuransi swasta atau pemerintah. Risiko teknologi
adalah risiko teknologi baru menjadi uti

Pengadaan Tiga prosedur penawaran umum digunakan untuk memilih mitra swasta:

pengadaan yang diiklankan, negosiasi kompetitif, dan proses tiga langkah.

Pengadaan yang diiklankan. Sponsor publik mengeluarkan dan mengiklankan invi tation to bid (ITB),
mengevaluasi penawaran, menghilangkan penawaran yang gagal untuk memenuhi persyaratan yang
dinyatakan, dan memberikan kontrak kepada penawar yang memenuhi syarat yang mengajukan harga
penawaran terendah. Meskipun metode ini sangat transparan, metode ini mungkin tidak memuaskan
dalam pengadaan yang rumit ketika memasukkan semua detail yang mungkin dan mengantisipasi semua
faktor dalam undangan penawaran adalah mustahil dan diskusi yang luas dan pemikiran yang direvisi
mungkin diperlukan sebelum mencapai pemahaman yang lengkap antara sponsor publik dan mitra
pribadi. Juga, tawaran superior yang harganya hanya sedikit lebih tinggi harus ditolak.

HALAMAN 255

Negosiasi kompetitif. Sponsor mengeluarkan permintaan proposal (RFP), menerima dan mengevaluasi
proposal, bernegosiasi dengan penawar, dan memberikan kontrak kepada orang yang memiliki proposal
terbaik, meskipun tidak harus dengan harga terendah. Kelemahan utama dari pendekatan ini adalah
kurangnya transparansi, dan karena itu mungkin terlihat bahwa pengadaan tunduk pada pengaruh yang
tidak semestinya dan bahkan mungkin korupsi.

Pengadaan tiga langkah. Sponsor publik pertama mengeluarkan permintaan untuk kualifikasi informasi
(RFQ) dan meneliti kondisi keuangan perusahaan swasta untuk memastikan kemampuan yang terakhir
untuk menyelesaikan proyek. Langkah kedua adalah permintaan, untuk mereka yang memenuhi syarat,
untuk proposal teknis dan ekonomi dalam amplop terpisah. Proposal teknis yang mendapat skor di
bawah cutoff dihilangkan dan amplop dengan proposal ekonomi dibuka; kontrak diberikan kepada
penawar dengan proposal terbaik, menyeimbangkan baik harga maupun kemampuan teknis. (Bab 7
untuk rincian lebih lanjut tentang pengadaan kompetitif.) Atau, semua proposal yang mendapat skor di
atas minimum teknis dapat diperlakukan sama, dengan penawar terendah memenangkan proyek.

Isu-isu strategis utama dalam ketentuan pengadaan meliputi yang berikut ini: 25

• mekanisme penetapan tarif dan penyesuaian: bagaimana melindungi pembayaran ratepada dari "tarif
berlebihan" sambil melindungi bidder dari penolakan yang merugikan terhadap perubahan suku bunga
yang wajar

• pendanaan untuk peningkatan dan perluasan modal di masa depan: waktu, tingkat, sumber, dan hak
pemulihan

• pembatasan transfer kepemilikan: merekonsiliasi keinginan pemerintah untuk "mengunci" mitra

strategis yang dipilih vs keinginan pihak swasta untuk menjaga fleksibilitas dalam investasi modal jangka
panjang

konsesi pajak: tarif dan pembebasan pajak yang ditetapkan, tarif listrik (untuk catu daya milik negara
yang digunakan dalam proyek), kredit atau keringanan untuk kewajiban tertentu
•pemahaman tenaga kerja: menyeimbangkan dorongan untuk efisiensi ekonomi yang lebih besar
terhadap keinginan politik pemerintah untuk menghindari tenaga kerja dan pengurangan drastis

• perlindungan investasi: forum netral untuk penyelesaian perselisihan, peluang bagi pemerintah untuk
membeli kembali atau pihak swasta untuk menjual jika peristiwa tertentu terjadi