A.

Konsep Anggaran Sektor Publik

Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai
selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran.
Penganggaran dalam organisasi sektor publik merupakan tahap yang cukup rumit dan
mengandung nuansa politik yang tinggi. Dalam organisasi sektor publik, penganggaran
merupakan suatu proses politik. Hal tersebut berbeda dengan penganggaran pada sektor
swasta yang relatif kecil nuansa politisnya. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian
dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor publik
anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk di kritik, didiskusikan, dan diberi
masukan. Anggaran sektor publik merupakan instrument akuntabilitas atas pengelolaan dana
publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan
perencanaan strategik telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan artikulasi dari hasil
perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah dibuat. Tahap penganggaran
menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan berorientasi pada kinerja
akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. Anggaran merupakan
managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.
Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi :
1) Aspek perencanaan
2) Aspek pengendalian
3) Aspek akuntabilitas publik
Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahapan perencanaan, pelaksanaan,
dan pelaporan. Proses penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas
khusus (oversight body) yang bertugas untuk mengontrol proses perencanaan dan
pengendalian anggaran.
Dalam manajemen, anggaran terletak diantara perencanaan dan pengorganisasian,
untuk itu anggaran sangat berpengaruh dalam keberlangsungan suatu perusahaan. Dalam
sektor publik, penganggaran berkaitan dengan penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap
program dan aktivitas satuan moneter. Penganggaran harus baik dan efektif, apabila tidak

1
 akan berdampak pada kegagalan perencanaan yang telah dibuat sebelumnya dan tujuan
organisasi tersebut tidak dapat tercapai.
Anggaran sektor publik mempunyai pengertian tersendiri yakni suatu rencana
kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran
sektor publik menggambarkan kondisi keuangan organisasi sektor publik yang
bersangkutan, karena berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi itu
diperiode mendatang yang tentunya juga dalam ukuran satuan moneter. Anggaran publik
merupakan cerminan dari berapa biaya atas rencana yang dibuat dan berapa banyak dan
bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut.

B. Definisi Anggaran Sektor Publik

Istilah anggaran dalam bahasa Inggris dikenal dengan kata budget, berasal dari
bahasa Perancis “bougette” yang artinya tas kecil. Menurut Indra Bastian (2010:191),
berdasarkan National Committee on Governmental Accounting (NCGA) yang saat ini telah
diubah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi anggaran
(budget) adalah “…rencana operasi keuangan yang mencakup estimasi pengeluaran yang
diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode
waktu tertentu”.
Menurut Halim dan Kusufi (2016:48) pengertian anggaran adalah dokumen yang
berisi estimasi kinerja, baik berupa penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam
ukuran moneter yang akan dicapai pada periode waktu tertentu dan menyertakan data masa
lalu sebagai bentuk pengendalian dan penilaian kinerja.
Dapat disimpulkan bahwa anggaran merupakan rencana operasi keuangan suatu
organisasi yang diwujudkan dalam bentuk finansial dan disusun secara sistematis untuk
periode waktu tertentu yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan dan sumber
pendapatan yang akan digunakan untuk membiayai pengeluaran tersebut.
Istilah sektor publik memiliki pengertian yang beragam, hal tersebut merupakan
konsekuensi dari luasnya wilayah publik, sehingga setiap disiplin ilmu (ekonomi, politik,
hukum, dan sosial) memiliki cara pandang yang berbeda-beda.
Menurut Mardiasmo (2011:2) dari sudut pandang ilmu ekonomi, pengertian sektor
publik dapat dipahami sebagai “…suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan

2
 usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan
dan hak publik”. Jadi, sektor publik merupakan suatu wadah pemerintah untuk
menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan publik
dengan mengutamakan kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan segala aktivitasnya
sektor publik menyusun seluruh kegiatan dan program kerja dalam sebuah anggaran.
Pengertian anggaran sektor publik menurut Indra Bastian (2013:69) yaitu rencana
kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja
dalam satuan moneter. Sementara itu, Mardiasmo (20011:15) menjelaskan pengertian
anggaran sektor publik yaitu instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan
pelaksanaan program-program dan dibiayai dengan uang publik.
Jadi, dapat disimpulkan bahwa anggaran sektor publik merupakan rencana finansial
yang menyatakan rincian seluruh aspek kegiatan yang akan dilaksanakan oleh organisasi
sektor publik, yang direpresentasikan dalam bentuk rencana pendapatan dan pengeluaran
yang dinyatakan dalam satuan moneter dan didanai dengan uang publik.

C. Pentingnya Anggaran Sektor Publik

Tidak semua aspek kehidupan masyarakat tercakup oleh anggaran sektor publik.
Terdapat beberapa aspek kehidupan yang tidak tersentuh oleh anggaran sektor publik, baik
skala nasional maupun lokal. Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan
tingkat kebutuhan masyarakat, seperti listrik, air bersih. kualitas kesehatan, pendidikan, dan
sebagainya agar terjamin secara layak. Tingkat kesejahteraan masyarakat dipengaruhi oleh
keputusan yang diambil oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat.
Dalam sebuah negara demokrasi, pemerintah mewakili kepentingan rakyat, uang
yang dimiliki pemerintah adalah uang rakyat dan anggaran menunjukan rencana pemerintah
untuk membelanjakan uang rakyat tersebut. Anggaran merupakan blue print keberadaan
sebuah Negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.
Adanya anggaran sektor publik merupakan hal yang sangat penting, menurut
Mardiasmo (2009: 63) anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu :
a. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial
ekonomi, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.

3
 b. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak
terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran
diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources),
pilihan (choice), dan trade off.
c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab
terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran merupakan instrumen pelaksanaan akuntabilitas
publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.

D. Fungsi-Fungsi Anggaran Sektor Publik

Mardiasmo pada bukunya yang berjudul Akuntansi Sektor Publik mengatakan
anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu :
a) Anggaran sebagai alat perencanaan (Planning Tool)
Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan
organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan
dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang
diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan
digunakan untuk :
 Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan.
 Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi
serta merencanakan alternatif sumber pembiayaan.
 Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun.
 Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi.
b) Anggaran sebagai alat pengendalian
Sebagai alat pengendalian , anggaran memberikan rencana lengkap atas
pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan yang dilakukan dapat
dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat
mengendalikan pemborosan – pemborosan pengeluaran. Anggaran sektor publik dapat
digunakan untuk mengendalikan eksekutif. Pengendalian anggaran publik dapat
dilakukan melalui empat cara yaitu :
 Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan.

4
  Menghitung selisih anggaran.
 Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan dan tidak dapat dikendalikan atas
satu varians.
 Merivisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
c) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan
ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik tersebut dapat
diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi – prediksi
dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan mendorong,memfasilitasi dan
mengkordinasi kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat
pertumbuhan ekonomi.
d) Anggaran sebagai alat politik
Anggaran digunakan sebagai prioritas – prioritas dan kebutuhan keuangan
terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik
sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana
publik untuk kepentingan tertentu. Anggaran bukan sekedar masalah teknis akan tetapi
lebih merupakan alat politik. Oleh karena pembuatan anggaran memerlukan political
skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip
manajemen keuangan publik oleh para manajer publik.
e) Anggaran sebagai alat komunikasi dan koordinasi
Setiap unit kinerja pemerintah terlibat dalam proses penyusunan anggaran.
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian pemerintahan. Anggaran
publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu
unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu juga anggaran publik
berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
f) Anggaran sebagai alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dari eksekutif kepada legislatif. Kinerjan
eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi
pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil
ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan.
g) Anggaran sebagai alat motivasi

5
 Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya
agar dapat bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan
tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Target anggaran hendaknya tidak terlalu tinggi
sehingga tidak dapat dipenuhi, namun tidak juga terlalu rendah sehingga terlalu mudah
untuk dicapai.
h) Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik
Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat dan DPR/DPRD.
Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus
terlibat dalam proses penganggaran sektor publik. Kelompok mayarakat yang
terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan
mereka.

E. Jenis – Jenis Anggaran Sektor Publik

Melalui komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung mencerminkan arah dan
tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan, kita dapat mengetahui bahwa anggaran
sektor publik telah digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi, dan anggaran
sebagai alat perencanaan kegiatan publik dapat pula digunakan sebagai alat pengendalian.
Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dengan perkembangan manajemen
sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Secara garis besar
terdapat dua pendekatan utama dalam perencanaan dan penyusunan penganggaran sektor
publik yang memiliki perbedaan mendasar, yaitu :
1. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional.
2. Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.
a) Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara
berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu :
1. Cara penyusunan anggaran didasarkan atas pendekatan Incrementalism
Anggaran tradisional bersifat incrementalisn berarti hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya
dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan
besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.

6
 2. Struktur serta susunan anggaran yang bersifat line-item
Struktur anggaran ini didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan
pengeluaran. Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan
item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran.
Kelemahan anggaran tradisional adalah sebagai berikut :
a) Hubungan yang tidak memadai antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang.
b) Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah
diteliti secara menyeluruh efektifitasnya.
c) Lebih berorientasi pada input daripada output, yang menyebabkan anggaran
tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan
sumber daya, atau memonitor kinerja.
d) Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara
keseluruhan sulit dicapai, sehingga berpeluang menimbulkan konflik, overlapping,
kesenjangan dan persaingan antar departemen.
e) Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.
Keunggulan anggaran tradisional adalah sebagai berikut :
a) Penyusunannya relatif mudah, sehingga dapat membantu mengatasi rumitnya
proses penyusunan anggaran,
b) Tidak memerlukan pengetahuan yang terlalu tinggi untuk memahami program-
program kegiatan baru, karena banyak dari kegiatan-kegiatan tersebut merupakan
lanjutan dari kegiatan tahun-tahun sebelumnya, serta
c) Dengan menggunakan cara penyusunan ini, maka wilayah perselisihan menjadi
sempit sehingga dapat mengurangi kemungkinan terjadinya konflik antar unit-unit
yang berkepentingan terhadap anggaran.

b) Anggaran Publik Dengan Pendekatan NPM

Era New Public Management
Anggaran publik dengan pendekatan New Publik Management (NPM) mulai
dikenal sejak tahun 1980-an yang mulai merubah sistem anggaran tradisional yang

7
terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi lebih fleksibel dan mementingkan
pasar. Model NPM berfokus pada manajemen  sektor  publik  yang  berorientasi pada
kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Salah satu model pemerintahan di era NPM
adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) dalam
Mardiasmo (2002), yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep
‘reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler
tersebut adalah :
a) Pemerintahan   katalis, fokus pada pemberian  pengarahan,  bukan produksi
pelayanan publik.
b) Pemerintahan milik masyarakat, memberdayakan  masyarakat  daripada melayani.
c) Pemerintah yang kompetitif, menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian
pelayanan publik.
d) Pemerintah yang digerakkan oleh misi, mengubah organisasi yang digerakkan 
oleh  peraturan  menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi.
e) Pemerintah yang berorientasi hasil, membiayai hasil bukan masukan.
f) Pemerintah berorientasi pada pelanggan, memenuhi    kebutuhan pelanggan, bukan
birokrasi.
g) Pemerintahan wirausaha, mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar 
membelanjakan.
h) Pemerintah antisipatif, pemerintah wirausaha tidak hanya mencoba untuk mencegah
masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan.
i) Pemerintah desentralisasi, dari hierarki menuju partisipatif dan  tim kerja.
j) Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar, mengadakan perubahan  dengan 
mekanisme  pasar dan bukan dengan mekanisme administratif.
Adapun jenis – jenis anggaran dengan pendekatan New Public Management, antara lain:
a. Anggaran Kinerja
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang
terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh
tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam
pencapaian tujuan dan sasaran pelayan publik. Anggaran dengan pendekatan
kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas

8
 kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan
pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam
proses pengambilan keputusan.
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan
yang ada pada sistem anggaran tradisional. Penyusunan anggaran dengan
menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism
dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero-base). ZBB tidak
berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun
penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Proses implementasi ZBB
terdiri dari tiga tahap, yaitu :
1. Identifikasi unit-unit keputusan
Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban
(responsibility center). Zero Based Budgeting merupakan sistem anggaran yang
berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan pengendalian
anggaran.
2. Penentuan paket-paket keputusan
Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari
aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Paket
keputusan dibuat oleh manajer pusat pertanggungjawaban dan harus
menunjukkan secara detail estimasi biaya dan pendapatan yang dinyatakan
dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manfaat. Terdapat dua jenis paket
keputusan, yaitu: paket keputusan mutually-exclusive dan paket keputusan
incremental.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan
Jika paket keputusan telah disiapkan, tahap berikutnya adalah meranking semua
paket berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi.

Adapun keunggulan ZBB, yaitu : jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka
dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien, ZBB berfokus pada

9
 value for money, mempermudah untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi  dan
ketidakefektivan biaya, meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.
Adapun kelemahan ZBB, yaitu : prosesnya memakan waktu lama, terlalu
teoritis, tidak praktis, ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek,
implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju, masalah besar yang
dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview paket keputusan.
c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)
PBBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem
yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah
alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. PBBS ini ditujukan untuk
membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya
secara lebih baik. Proses implementasi PPBS, meliputi: menentukan tujuan umum
organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas, mengidentifikasi program-
program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan, mengevaluasi
berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari masing-masing
program, pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil,
alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui.
Adapun karakteristik PPBS, antara lain : berfokus pada tujuan dan aktivitas
untuk mencapai tujuan, PBBS berorientasi pada masa depan, mempertimbangkan
semua biaya yang terjadi, dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai
alternatif dan program yaitu identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik
alternatif program untuk mencapai tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing
alternatif program, dan estimasi manfaat yang ingin diperoleh dari masing-masing
alternatif program.
Adapun Kelebihan PBBS, yaitu : memudahkan dalam pendelegasian
tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah., dalam jangka
panjang dapat mengurangi beban kerja, memperbaiki kualitas pelayanan melalui
pendekatan sadar biaya dalam perencanaan program., lintas departemen sehingga
dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen.
Adapun Kelemahan PBBS, yaitu : PBBS membutuhkan sistem informasi
yang canggih, ketersediaan data, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi,

10
 implementasi PBBS membutuhkan biaya yang besar, PBBS sulit untuk
diimplementasikan., PBBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi
sebagai kumpulan manusia yang kompleks.
Masalah utama penggunaan ZBB dan PBBS, antara lain :
1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk
melakukan aktivitas.
2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk
mengukur output.
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan,
perubahan politik, dan ekonomi.
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang berat.
5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika
terdapat pertentangan kepentingan.
Adapun Jenis – Jenis Anggaran Sektor Publik adalah sebagai berikut :
1. Anggaran Operasional
Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari – hari dalam
menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam
anggaran operasional adalah belanja rutin. Belanja rutin adalah pengeluaran yang
manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau
kekayaan bagi pemerintah. Secara umum, pengeluaran yang masuk kategori anggaran
operasional antara lain belanja administrasi umum dan belanja operasi dan pemeliharaan.
2. Anggaran Modal atau Investasi
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva
tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pengeluaran modal
yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja atau investasi
modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan
akan menambah aset atau kekayaan pemerintah, dan selanjutnya akan menambah
anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya.

F. Prinsip-prinsip anggaran sektor publik

11
 Dalam penganggaran sektor publik, diperlukan adanya prinsip-prinsip yang
menjadi pedoman bagi organisasi publik atau pemerintah dalam menyusun anggarannya.
Menurut Mardiasmo, dalam penggaran sektor publik. Ada prinsip-prinsip yang harus
ditekankan, diantaranya:
1. Otorisasi oleh legislatif
Suatu anggaran publik apabila akan dibelanjakan harus melalui otorisasi dari dari
legislatif. Terlebih dahulu. Setelah melalui otorisasi dari legislatif, barulah eksekutif
dapat membelanjakan anggaran tersebut. . Hal ini dilakukan dengan maksud agar
pihak eksekutif tidak dengan seenaknya membelanjakan dana publik yang ada.
Melalui proses otorisasi, legislatif dianggap telah mengetahui sektor – sektor apa saja
yang membutuhkan pembangunan, sehingga dapat dialokasikan dan disitribusikan ke
sektor yang seharusnya. Otorisasi mengenai anggaran yang diberikan legislatif
kepada eksekutif ini juga menimbulkan hak dan kewajiban bagi legislatif itu sendiri.
Hak – hak yang timbul bagi legislatif dari pemberian otorisasi tersebut diantaranya
adalah:
a. Legislatif berhak melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran yang
telah diotorisasi.
b. Legislatif berhak meminta pertanggungjawaban kepada lembaga eksekutif
mengenai anggaran termasuk pelaksanaan rencana kerja maupun rencana
pembiayaannya.
Selain itu, legislatif juga berkewajiban untuk memberikan dukungan maupun
konsultasi agar pelaksanaan anggaran dilaksanakan dengan baik.
2. Komprehensif
Anggaran harus menunjukan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Hal ini
bermakna bahwa rencana anggaran yang diajukan ke legislatif harus sejelasnya –
jelasnya mengungkapkan sumber dana dan tujuan alokasi dana yang jelas, jangan
sampai ada sumber dana maupun alokasi dana yang fiktif. Pendekatan yang
digunakan dalam penyusunan anggaran haruslah dilakukan secara sistematis, mudah
dilakukannya evaluasi tujuan akhir kinerja pemerintah secara kualitatif serta
membantu fungsi pengawasan yang lebih dinamis.
3. Keutuhan anggaran

12
 Semua penerimaan dan belanja rutin pemerintah terhimpun dalam dana umum (
general fund ). Aktivitas umum pemerintah mencakup diantaranya perlindungan
public oleh polisi, pemadam kebakaran, administrasi, pemeliharaan jalan serta
pembangunan sekolah. General fund dipergunakan untuk mencatat sumber daya yang
penggunaannya tidak dibatasi, hal ini bertujuan untuk memakmurkan masyarakat
seperti mengurangi tingkat kemiskinan, mengurangi tingkat pengangguran, dan
sebagainya. General fund muncul sejak pemerintahan berdiri dan akan terus ada
sampai pemerintahannya juga masih ada. General fund memilliki dua jenis laporan
keuangan yaitu neraca dan laporan pendapatan, belanja, dan perubahan ekuitas.
4. Nondiscretionary appropriation
Pembuat anggaran dalam penggaran pada sektor publik, tidak serta merta memiliki
kebebasan dalam menentukan pembagian dana. Alokasi dana sangat memperhatikan
tingkat urgensi dari sektornya. Untuk itu, jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif
harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien dan efektif. Hal ini dimaksudkan agar
eksekutif mendayagunakan anggaran yang telah diotorisasi tadi seoptimal mungkin
bagi kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat.
5. Periodik
Dalam UU No 17 tahun 2003 dalam pasal 4 dijelaskan bahwa tahun anggaran
meliputi masa satu tahun, mulai tanggal 1 Januari sampai tanggal 31 Desember.
Anggaran merupakan suatu proses periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi
tahunan Hal ini dikarenakan agar organisasi publik/ pemerintah bisa mengevaluasi
tingkat keberhasilan pelaksanaan anggaran dalam pelaksanaan pembangunan dari
periode ke periode.
6. Akurat
Estimasi anggaran hendaknya tidak dimasukan cadangan yang tersembunyi ( hidden
reserve ). Cadangan tersembunyi yang dimaksudkan yaitu suatu penilaian aset yang
lebih rendah atau penilaian kewajiban yang lebih tinggi dari yang sebenarnya. Hidden
reserve dapat dijadikan sebagai sumber pemborosan dan inefisiensi anggaran serta
dapat mengkibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate
pengeluaran.
7. Jelas

13
 Anggaran publik harusnya dibuat secara terperinci namun tetap sederhana, tujuannya
agar dapat dipahami masyarakat dan juga tidak menimbulkan kebingungan dalam
membacanya. Tidak diperkenankan adanya pembiayaan pembangunan atau
infrastruktur yang tidak jelas mekanismenya.
8. Diketahui Publik
Keuangan publik merupakan salah satu dari informasi publik. Dalam UU No 14 tahun
2008, dijelaskan bahwa setiap informasi publik bersifat terbuka dan dapat diakses
oleh setiap pengguna informasi publik. Maka dari itu, anggaran yang dibuat haruslah
disebar luaskan atau dengan kata lain diinformasikan kepada masyarakat luas dan
terdapat kemudahan untuk mengaksesnya. Transparansi keuangan pemerintah
merupakan hal yang sangat penting, karena hal ini merupakan salah satu bentuk
pertanggung jawaban pemerintah terhadap masyarakat. Dengan adanya transparansi,
maka masyarakat akan lebih percaya bahwa pemerintah telah menjalankan dan
bertanggung jawab atas amanah yang diberikan masyarakat. Informasi mengenai
keuangan publik pada saat ini sangat mudah diakses pada website resmi pemerintah.

G. Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik

Anggaran merupakan alat ekonomi terpenting yang dimiliki pemerintah untuk
mengarahkan perkembangan sosial dan ekonomi, menjamin kesinambungan, dan
meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Untuk mencapai tujuan organisasi,
penganggaran mutlak diperlukan. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan
tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan
berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif,
memberi informasi rinci kepada DPR/DPRD dan masyarakat tentang program-program
apa yang direncanakan pemerintah untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyat, dan
bagaimana program-program tersebut dibiayai. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran
tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Proses penyusunan anggaran
mempunyai empat tujuan, yaitu :
1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi
antarbagian dalam lingkungan pemerintahan.

14
 2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa
publik melalui proses pemrioritasan.
3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD
dan masyarakat luas.

Faktor yang dominan dalam proses penganggaran adalah :

a. Tujuan dan target yang hendak dicapai.

b. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah).
c. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target.
d. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran, seperti : munculnya peraturan
pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan
sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu :
1. Aspek Penganggaran, yang mengantisipasi pendapatan dan belanja.
2. Aspek Akuntansi, yang terkait pada proses pencatatan, mengolah dan melaporkan
pendapatan dan belanja.
3. Aspek Pengendalian, yang dapat mengendalikan pengeluaran dan pendapatan.
4. Aspek Auditing, yang memeriksa kembali apakah pengeluaran dan pendapatan tersebut
sesuai atau tidak dengan pencatatannya.

Aspek penganggaran mengantisipasi pendapatan dan belanja (revenues and

expenditures), sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat, mengolah dan
melaporkan segala aktivitas peneriman dan pengeluaran (receipts and disbursments) atas
dana pada saat anggaran dilaksanakan. Kedua aspek tersebut dianggap penting dalam
manajemen keuangan publik. Namun, di antara kedua aspek tersebut aspek penganggaran
dianggap isu sentral bila dipandang dari sisi waktu. Kalau aspek akuntansi lebih bersifat
“retrospective” atau dapat diartikan aspek akuntansi lebih bersifat pencatatan masa lalu,
maka aspek penganggaran lebih bersifat “prospective” atau “anticipatory” atau dapat
diartikan aspek penganggaran lebih bersifat perencanaan masa yang akan datang. Karena
aspek penganggaran dianggap sebagai isu sentral, maka para manajer publik perlu
mengetahui prinsip-prinsip pokok yang ada dalam siklus anggaran.

15
Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik

a. Persiapan Anggaran
Proses penyusunan anggaran seharusnya diawali dengan penetapan tujuan dan
pedoman/kebijakan. Kesamaan persepsi antar berbagai pihak tentang apa yang akan
dicapai dan keterkaitan tujuan ke berbagai program yang akan dilakukan amat krusial
bagi kesuksesan anggaran. Dalam hal ini, diperlukannya tujuan dalam menyusun suatu
anggaran agar dana yang digunakan memiliki manfaat secara jelas. Pedoman anggaran
didasarkan pada anggaran belanja selama setahun yang telah dibuat dan dipersiapkan
beberapa bulan sebelum anggaran tahun berikutnya. Selain itu, dalam tahap persiapannya
juga diperlukan adanya pengumpulan data, peninjauan ulang data, pengakuan ekonomi,
hambatan, asumsi dan input lain.
b. Penentuan Anggaran
Dalam tahap ini meliputi penentuan pendapatan dan pengeluaran. Pendapatan dan
pengeluaran dapat ditentukan dari dilakukannya pengembangan program untuk jangka
pendek, menengah dan panjang. Setelah dibuatnya program yang mendukung maka dapat
dilakukannya proyeksi dan prakiraan formulasi kriteria untuk dilakukannya penyeleksian
program dalam pemilihan program pendukung yang meliputi : perencanaan keuangan
jangka panjang, medium dan pendek serta identifikasi persiapan dan penilaian proyek.
Dalam penentuannya, diperlukan adanya proses negosiasi antara pembuat anggaran
dengan mendiskusikan usulan anggaran kepada pihak eksekutif. Setelah adanya proses
negosiasi, maka akan berlanjut pada proses tinjauan dan persetujuan. Dalam hal ini,
usulan anggaran diajukan melalui beberapa tingkatan yang berjenjang dalam suatu
organisasi.
c. Pelaksanaan Anggaran
Tahapan ini meliputi pengkoordinasian aktivitas dari fungsi organisasi dan
mengotorisasi pengeluaran yang akan datang. Pengkoordinasian aktivitas dari fungsi
organisasi dapat dilakukan dengan adanya penugasan tanggungjawab khusus kepada
pihak yang berkaitan mengenai pencapaian target dengan persyaratan waktu atau biaya
tertentu. Sedangkan, mengotorisasi pengeluaran yang akan datang erat kaitannya terhadap
faktor-faktor produksi yang dimiliki oleh pemerintah (alokasi sumberdaya) sehingga

16
 apabila adanya perubahan jangka pendek dalam anggaran tentu akan dilakukannya
realokasi sumber daya.
d. Pengevaluasian Anggaran
Setelah dilakukanya pelaksanaan anggaran, diperlukan adanya pengukuran dan
evaluasi yang meliputi pelaporan dan monitoring program berupa penyesuaian dan
evaluasi untuk mengetahui apakah pelaksanaan anggaran sudah berjalan dengan baik atau
belum. Dalam tahapan ini, pengevaluasian anggaran dapat dilakukan dengan
menyediakan dasar pengawasan pendapatan dan pengeluaran serta menyiapkan standar
untuk evaluasi pekerjaan. Adapun dasar pengawasan pendapatan dan pengeluaran yaitu
analisis ekonomi, keuangan dan program, alokasi tahunan, pembanding antar aspek
keuangan dan fisik serta formasi target operasional.

H. Tahapan Penyusunan Anggaran

Berdasarkan siklus anggaran (budget cycle) tersebut, memungkinkan organisasi nirlaba

untuk menyusun anggaran dengan memperhatikan tahapan-tahapan berikut:
1) Tahap Persiapan (Preparation)
a. Pemberian arahan berdasarkan Rencana Strategis Organisasi
Hal ini dapat disampaikan melalui pimpinan organisasi/ dewan pembina
organisasi dengan memberikan pandangannya mengenai berbagai peluang serta
kemungkinan/arahan stategis terkait kegiatan yang akan dilakuka
b. Usulan/Masukan dari tingkatan unit kerja/program

17
 Arahan dari pimpinan organisasi/dewan pembina akan ditindaklanjuti oleh
unit kerja/program melalui pengajuan disain program yang dilengkapi dengan
estimasi biaya yang diperlukan. Selain itu, dibutuhkan juga indikator
pencapaian untuk memudahkan proses monitoring dan evaluasi. Dalam
mengembangkan anggaran dibutuhkan pula sifat fleksibiltasnya, yang dikenal
dengan Anggaran Fleksibel. Anggaran yang menyesuaikan (flexes) untuk
perubahan volume aktivitas dengan jumlah rupiah yang dianggarakan.
Anggaran ini sangat bermanfaat untuk mengendalikan biaya produksi dan
beban operasi.
Fleksibilitas anggaran ini disusun berdasarkan pola perilaku biaya berupa
biaya tetap dan biaya variable sehingga dapat membantu dalam membuat
perbandingan dengan lebih valid karena besarnya tingkat pengeluaran dan
pendapatan dapat teridentifikasi dengan baik dengan analisis yang terperinci
terkait bagaimana setiap biaya dipengaruhi oleh perubahan-perubahan kegiatan
organisasi. Anggaran fleksibel memiliki karakteristik sebagai berikut : disusun
untuk suatu rentangan aktivitas dan bukan untuk satu tingkat aktivitas saja dan
memberikan dasar yang dinamis untuk membuat perbandingan-perbandingan,
karena mereka secara otomatis akan memberikan informasi yang menyangkut
tingkatan volume yang berbeda-beda. Dalam penyusunan anggaran yang perlu
diperhatikan adalah adanya kegiatan prioritas. Kegiatan ini dikategorikan
sebagai kegiatan yang menempati urutan teratas untuk segera dilakukan
sebelum melakukan kegiatan lainnya.
2) Tahap Ratifikasi (Approval / Ratification)
a. Kompilasi usulan anggaran
Proses selanjutnya adalah pengumpulan/kompilasi seluruh usulan
anggaran dan mendiskusikannya bersama. Hal ini penting dilakukan, karena
pada tahapan ini usulan dari berbagai unit kerja/program akan digabungkan
menjadi rencana anggaran organisasi. Dengan dilakukannya penggabungan ini,
sinkronisasi antar program dapat terjalin satu sama lain. Namun perlu diingat,
setiap masukan/usulan yang diberikan dan sinkronisasi program yang diajukan
senantiasa harus memperhitungkan kepentingan organisasi dan realitas yang

18
 ada dilapangan. Oleh karena itu pengkategorian& skala prioritas usulan
anggaran penting dilakukan.
3) Tahap Implementasi (Implementation)
1. Anggaran Penerimaan
Tahapan terpenting dalam proses penyusunan anggaran organisasi adalah
memprediksi sumber dana untuk membiayai kegiatan yang direncanakan.
Padahal sumber dana dikenal sebagai bagian dari anggaran yang tidak dapat
dikontrol oleh organisasi. Oleh karena itu, penting untuk melihat dan
menghitung kembali besaran perkiraan dengan menggunakan data historis yang
dimiliki karena perkiraan pendapatan akan mempengaruhi secara langsung
tingkat kegiatan yang akan dilakukan. Hal ini tidak lepas dari peran bagian
keuangan sebagai penyusun dan pengelola anggaran kas organisasi. Anggaran
ini akan menunjukkan rencana dan penggunaan kas dalam satu tahun anggaran.
Dalam penganggaran ini terdiri dari rencana aliran kas masuk dan juga rencana
aliran kas keluar.
Sifat dari aliran kas tersebut baik aliran kas masuk maupun aliran kas
keluar maka akan bersifat dengan terus menerus. Dengan membuat anggaran
kas yang juga menjadi aktivitas dalam manajemen keuangan tersebut maka
organisasi bisa mempersiapkan pengelolaan untuk jangka pendek maupun
jangka panjang. Adanya anggaran kas juga bisa digunakan sebagai dasar
kebijakan untuk mendapatkan modal. Yang lebih penting bahwa dalam
pembuatan anggaran kas ini maka bisa dijadikan penilaian terhadap realisasi
pengeluaran kas yang sebenarnya.
2. Skenario Anggaran
Untuk mengantisipiasi sulitnya memprediksi besaran
anggaranpenerimaan, dapat dibuat anggaran penerimaan dalam berbagai
skenario yang terbagi dalam tiga tingkatan, yaitu konservatif, moderat, dan
agresif. Tingkat konservatif berarti, perkiraan sumber dana diprediksi
berdasakan pada sumber dana dengan tingkat kepastiannya yang tinggi, yaitu
dari sumber dana yang sudah pasti didapatkan. Tingkatan moderat, artinya
anggaran ini mempertimbangkan sumber dana yang relatif lebih rendah tingkat

19
 kepastiannya. Dengan demikian, sumber dana suatu organisasi akan lebih besar
diperhitungkannya dibandingkan dengan tingkatan konservatif. Sedangkan
anggaran dengan tingkat agresif, mempersepsikan sumber dana yang akan
diperoleh termasuk dana yang lebih kecil kepastian perolehannya. Dengan
demikian, pada tingkatan ini anggaran suatu organisasi memiliki sumber dana
lebih dibandingkan konservatif maupun moderate.
Berdasarkan skala prioritas, skenario konservatif menunjukkan bahwa
kegiatan yang dimiliki mempunyai priortas utama dengan mementingkan hal-
hal esesnsial yang mempengaruhi periode yang bersangkutan. Lain halnya
dengan moderate maupun agresif, skenario ini cenderung memiliki kegiatan-
kegiatan yang berada pada prioritas yang lebih rendah dalam pengerjaannya
dapat dilakukan kemudian disesuaikan dengan ketersediaan sumber dana.
3. Penentuan Biaya Tetap dan Biaya Variabel
Setelah menentukan skenario yang digunakan, langkah selanjutnya adalah
menentukan besaran biaya yang akan dianggarkan, yaitu identifikasi biaya tetap
(fixed cost) yaitu biaya yang harus dikeluarkan tidak tergantung pada tingkat
kegiatan yang dilakukan organisasi atau dengan kata lain ada atau tidak ada
kegiatan biaya-biaya tersebut harus dikeluarkan. Misalnya, biaya sewa kantor,
gaji pegawai keuangan dan administrasi, gaji pimpinan dan overhead lainnya
bersifat tetap dan terus menerus. Bagaimana caranya?
Cara yang mungkin dilakukan adalah dengan menggunakan data historis
yang dimiliki dari periode yang lalu dijadikan sebagai dasar perkiraan dikaitkan
dengan beban yang dikerjakanjuga mempertimbangkan dengan memperkirakan
kenaikan harga yang mungkin akan terjadi. Biaya lain dengan karakter yang
berbeda adalah biaya variabel. Biayaini adalah biaya-biaya yang diperkirakan
akan timbul sejalan dengan volumekegiatanyang direncanakan oleh organisasi.
Dengan mempertimbangkan biaya tetap dan biaya variabel, maka
bilapendapatan organisasi terbatas, prioritas utama diberikan kepada
pemenuhanbiaya tetap. Hal ini dilakukan karena biaya tetap merupakan biaya
yang sulit untuk dihindarkan. Bahkan meskipun organisasi tidak memiliki
aktivitas programapapun, biaya tetap ini senantiasa muncul.

20
4) Tahap Pelaporan dan Evaluasi (reporting / evaluation)
Proyeksi arus kas
Berdasarkan tahapan-tahapan di atas, tahapan akhir adalah menyusun
anggaran menggunakan komponen anggaran penerimaan yang terdiri dari tiga
skenario yang tersedia, pengeluaran per unit kerja/program dengan menggunakan
skenario yang sama, menetapkan  biaya tetap (fixed cost) pengelolaan organisasi
sebagai minimum pendapatan yang harus diperoleh. Apabila sudah disepakati
bersama, maka bagian keuangan dapat membuat proyeksi arus kas.
Proyeksi arus kas ini bertujuan untuk memperhitungkan jadwal kegiatan
dari masing-masing program. Proyeksi arus kas ini juga penting untuk melihat
adanya kemungkinan organisasi menghadapi periode defisit anggaran akan terjadi.
Dikuatirkan hal ini menyebab tidak adanya alternatif pendanaan pendanaan lainnya
sehingga pilihan yang akan diambil adalah pengunduran jadwal kegiatan atau
bahkan pengurangan kegiatan. Melihat pentingnya perencanaan angaraan ini, sudah
seharusnya organisasi nirlaba memperhatikan arahan, masukan, dan situasi yang
ada. Hal ini tidak terlepas dari kontribusi dari berbagai pihak, sehingga nantinya
anggaran dapat berjalan sesuai dengan fungsinya

21
 DAFTAR PUSTAKA

Mardiasmo. 2009. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta : Penerbit Andi.

Anita. 2013. “Konsep Penganggaran Sektor Publik”. http://anitadiahmawarni. Blogspot .com/ 20

13/10/konsep-penganggaran-sektor-publik.html.

Wikipedia. 2017. “Anggaran Sektor Publik”.

https://id.wikipedia.org/wiki/Anggaran_Sektor_Publik

Iinradja. 2016. “Makalah Penganggaran Sektor Publik”.

https://iinradja.wordpress.com/2016/12/08/makalah-penganggaran-sektor-publik-www-stiewd-
ac-id/

Seknasfitra. 2013. Indikasi Penyimpangan Anggaran di Provinsi Banten.

http://seknasfitra.org/indikasi-penyimpangan-anggaran-di-provinsi-banten/,