Pelaksanaan KEPPRES No.

80 Tahun 2003 Tentang Pedoman

Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dan Indikasi
Persekongkolan Tender di Kota Salatiga
Juni 10, 2008yakubadikrisantoTinggalkan komentarGo to comments
PELAKSANAAN KEPPRES NO. 80 TAHUN 2003 TENTANG PEDOMAN PELAKSANAAN
PENGADAAN BARANG/JASA PEMERINTAH DAN INDIKASI PERSEKONGKOLAN TENDER
DI KOTA SALATIGA*
 
Pernah dimuat di Jurnal Studi Pembangunan Interdisplin, Volume XVIII No. 1 April – Juni 2006
 
oleh Yakub Adi Krisanto*
 
Abstract
Pengadaan Barang dan Jasa berdasarkan Keppres No. 80 Tahun 2003 mempunyai
kompleksitas pada ranah implementasi. Kompleksitas terkait dengan adanya indikasi
persekongkolan tender pada beberapa pengadaan barang dan jasa yang dilakukan di
lingkungan Pemerintah Kota Salatiga. Salah satu indikator persekongkolan tender adalah
ketidakmampuan memahami prinsip-prinsip pengadaan barang dan jasa yang harus
termanifestasikan dalam proses pengadaan barang dan jasa. Untuk menguji ada atau
tidaknya persekongkolan tender dilakukan dengan melihat penafsiran KPPU terhadap
Pasal 22 UU NO. 5 Tahun 1999 yang tertuang dalam putusan-putusan KPPU. Analisis
terhadap indikasi persekongkolan tender di Kota Salatiga dengan membandingkan kasus-
kasus yang terjadi dengan pertimbangan hukum putusan KPPU tentang persekongkolan
tender.
 
Public procurement based on Presidential Decree Number 80/2003 has complexities in its
implementation level. The complexities are related to the indication of bid rigging on several
public procurements held by local government of Salatiga. One indicator of bid rigging is
the incapability to understand principles of public procurement which must be manisfeted
in the procurement process. The occurrence of bid rigging use can be assesed by studying
KPPU’s interpretation from article 22 Act No. 5/1999 in KPPU decrees. The analysis over
indications of bid rigging in Salatiga will be performed by comparing certain cases and legal
reasoning used by KPPU decree on bid rigging.
 
Keywords; persekongkolan tender, pengadaan barang dan jasa, Keppres No. 80 Tahun 2003.
 
 
 
Pendahuluan
Mengkaji pelaksanaan Keppres No. 80/2003 di Kota Salatiga menjadi sebuah tantangan akademis dalam
pelaksanaan pengadaan barang/jasa (PBJ) di Kota Salatiga terdapat dinamika yang sangat menarik. Kasus-
kasus yang terjadi selama kurun waktu 2004-2005 menunjukkan kompleksitas masalah PBJ yang terjadi di
Kota Salatiga. Dinamika PBJ Kota Salatiga mengarah pada indikasi persekongkolan tender karena
ketidakpatuhan pihak-pihak yang terlibat PBJ terhadap ketentuan Keppres No. 80/2003. Adapun pihak-
pihak yang terlibat dalam PBJ antara lain pengguna barang/jasa, panitia/pejabat pengadaan dan penyedia
barang/jasa.  
 
Kasus-kasus yang dianalisis masih dikategorikan terindikasi adanya persekongkolan tender. Hal ini
berkaitan dengan adanya asas praduga tak bersalah, yaitu bahwa kasus-kasus yang dianalisis belum ada
yang diputus bersalah oleh pengadilan. Sehingga tulisan ini merupakan hasil kajian obyektif-akademis
dalam melihat dinamika pengadaan barang/jasa (PBJ) di Kota Salatiga, dengan menggunakan metode
normatif yaitu Keppres No. 80/2003 dan UU Persaingan Usaha sebagai ‘pisau’ analisisnya.
 
Pelaksanaaan PBJ didasarkan pada Keppres No. 80/2003 yang merupakan ‘penyempurnaan’ dari ketetuan
terdahulu yaitu Keppres No. 18/2000 dan telah mengalami penambahan sebanyak dua kali melalui Keppres
No. 61 Tahun 2005 dan Peraturan Presiden No. 32 Tahun 2005. Tetapi penambahan yang diakukan tidak
merubah substansi Keppres No. 80/2003, sehingga tetap relevan menggunakan istilah Keppres No.
80/2003.[1] Mengacu pada luasnya cakupan Keppres No. 80/2003 dengan kompleksitas pengaturan yang
sedemikian rupa maka tulisan ini hanya fokus pada PBJ dengan metode pelelangan umum.[2] Artinya
penulis melakukan kajian terhadap PBJ dengan metode pelelangan umum berkaitan dengan kasus-kasus
yang terjadi di Kota Salatiga.
 
Kasus-Kasus Yang Terindikasi Persekongkolan Tender Dalam Pengadaan Barang/Jasa
Pasca berlakunya Keppres No. 80/2003, terdapat beberapa kasus-kasus menonjol dalam pelaksanaan
pengadaan barang/jasa di Kota Salatiga. Kriteria menonjol dari kasus-kasus tersebut adalah ‘ditangkapnya’
peristiwa tersebut oleh media cetak. Khususnya peristiwa-peristiwa yang layak diinformasikan kepada
publik bahwa telah terjadi pelanggaran terhadap pedoman pelaksanaan pengadaan barang/jasa. Selain itu
ada kasus yang mengalami pengulangan dalam rentang waktu satu tahun, yaitu panitia pengadaan
mempraktekkan perilaku yang sama saat melakukan pengadaan barang/jasa.
 
Pelanggaran terhadap Keppres No. 80/2003 mengarah adanya dugaan persekongkolan tender antara panitia
pengadaan dengan penyedia barang/jasa. Tentunya analisis penilaian dugaan persekongkolan tender
dilakukan dengan melihat apakah suatu kasus melanggar atau tidak melanggar ketentuan yang terdapat
dalam Keppres secara utuh (komprehensif). Tulisan ini menemukan relevansinya untuk menguji secara
obyektif-ilmiah apakah pelanggaran terhadap Keppres memenuhi unsur-unsur persekongkolan tender
dalam Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak
Sehat.
 
Kasus-kasus yang terindikasi adanya persekongkolan tender antara lain, pertama, pengadaan barang/jasa
kegiatan pembangunan gedung instalasi gisi, loundry dan CSSD RSUD Kota Salatiga tahun 2004.
[3] Kedua, bagi-bagi proyek pengadaan barang/jasa yang dilakukan Forum Lintas Asosiasi Jasa Konstruksi
yang memberikan ‘kue’ proyek terbesar kepada salah satu asosiasi.[4] Ketiga, pengumuman lelang
pembangunan poliklinik dan IGD RSUD tahun 2005.
 
Pertanyaan menarik yang dapat dikemukakan adalah mengapa dalam pelaksanaan PBJ di Kota Salatiga
terdapat kasus-kasus yang terindikasi adanya persekongkolan tender? Terhadap pertanyaan itu dapat
dikemukakan bahwa pertama, panitia pengadaan maupun penyedia barang/jasa (calon rekanan) belum
memahami secara komprehensif ketentuan yang terdapat dalam Keppres No. 80/2003. Kedua, panitia
pengadaan maupun penyedia barang/jasa mengetahui ketentuan Keppres tetapi melakukan
pengesampingan hukum dengan memanfaatkan ketidaktahuan publik terhadap proses PBJ.
 
Terhadap alasan pertama, mungkin ada pemaafan (justification). Namun dalam paradigma PBJ untuk
optimalisasi pelayanan publik maka ketidakmampuan memahami Keppres akan merugikan publik.
[5] Pemaafan tidak berlaku mutlak dimana panitia pengadaan dianggap memahami ketentuan-ketentuan
dalam Keppres. Panitia pengadaan dalam mengeluarkan keputusan, ketentuan, prosedur, dan tindakan
lainnya harus didasarkan pada prinsip-prinsip PBJ.[6] Sedangkan alasan kedua merupakan kesengajaan
untuk menyimpangi ketentuan demi pencapaian tujuan tertentu oleh panitia pengadaan atau penyedia
barang/jasa. Kesengajaan dilakukan karena watak dan budaya birokrasi yang terbentuk dalam kurun waktu
tertentu, sehingga perilaku tertentu sudah menjadi kewajaran (common behaviour).
 
Prinsip-Prinsip Pengadaan Barang/Jasa
Prinsip merupakan asas dasar (basic principle) yang mendasari perilaku tertentu. Dalam hal ini prinsip
bersifat pragmatis-aktual dibandingkan dengan asas yang lebih ideal-normatif. Keppres mengawali
ketentuan-ketentuan PBJ dengan pencantuman prinsip-prinsip PBJ yang didalamnya melekat tujuan PBJ.
[7] Dengan kata lain bahwa tujuan PBJ[8] secara intrinsik (intrinsically) memuat prinsip-prinsip PBJ.
Artinya dalam mencapai tujuan PBJ harus dilakukan dengan memenuhi prinsip PBJ.
 
Prinsip PBJ harus menjadi dasar atau basic value dalam melaksanakan PBJ. Principle as moral rule or
strong belief that influences (human) action (Oxford Pocket Dictionary, 2003). Untuk itu, prinsip PBJ
harus menjadi kerangka utama (underpinning) dan mempengaruhi penerapan ketentuan-ketentuan dalam
Keppres No. 80/2003. Prinsip PBJ harus terhayati dalam setiap tahap pelaksanaan PBJ, sehingga
pengingkaran prinsip PBJ akan mengakibatkan tidak tercapainya tujuan PBJ sebagai mana ditetapkan
dalam Keppres No. 80/2003.
 
Prosedur atau mekanisme yang ditentukan dalam PBJ untuk mencapai tujuan yang ditetapkan ditempuh
dengan didasari prinsip-prinsip PBJ. Prinsip-prinsip PBJ menjadi pondasi sekaligus alat refleksi ketika
melaksanakan PBJ. Refleksi dilakukan untuk meninjau kembali pelaksanaan prosedur PBJ apakah sudah
dilakukan sesuai dengan prinsip PBJ atau belum. Pada bagian ini akan dijelaskan elaborasi prinsip-prinsip
PBJ pada setiap prosedur PBJ dalam Keppres.
 
Pertama, prinsip efisien. Pada prinsip ini terdapat elemen penting pada waktu pelaksanaan PBJ
yaitu sesingkat-singkatnya dan dapat dipertanggung jawabkan.Waktu yang sesingkat-
singkatnya  ditentukan secara umum yaitu waktu yang cukup untuk penayangan pengumuman, kesempatan
untuk pengambilan dokumen, kesempatan untuk mempelajari dokumen, dan penyiapan dokumen
penawaran.[9]Sedangkan secara khusus waktu yang sesingkat-singkatnya dilakukan dengan
menentukan time schedule. Tetapi time schedule ini ditentukan secara terbatas yaitu antara pengumuman
sampai dengan pemasukan dokumen penawaran.[10]Diluar rentang waktu tersebut ditentukan bahwa
pengalokasian waktu di luar proses pengumuman sampai dengan pemasukan dokumen penawaran
diserahkan sepenuhnya kepada pengguna barang/jasa.[11]
 
Elemen kedua dari prinsip efisien adalah dapat dipertanggungjawabkan yang dikaitkan dengan kebebasan
pengguna barang/jasa dalam menentukan alokasi waktu diluar proses yang ditentukan. Artinya penentuan
waktu harus tetap mengacu pada ketentuan yang ada. Sehingga kebebasan menentukan alokasi waktu
menjadi tanggung jawab pengguna barang/jasa apabila terjadi pengaduan atau ketidakpuasan terhadap
alokasi waktu yang dibuat oleh pengguna barang/jasa. Untuk menghindari complaint dari penyedia
barang/jasa maka alokasi waktu harus rasional atau sesuai dengan kewajaran. Kewajaran dapat mengacu
pada kebiasaan (konvensi) dalam praktek PBJ di suatu tempat.
 
Kedua, prinsip efektif. Prinsip ini mengandung dua unsur yaitu adanya manfaat yang optimal dan sesuai
dengan sasaran yang ditetapkan. Prinsip ini menuntut pengguna barang/jasa untuk memanfaatkan
persyaratan yang ditentukan untuk memperoleh hasil optimal dalam PBJ. Ketiga, prinsip terbuka dan
bersaing. Terbuka pada prinsip ini berarti meniscayakan semua penyedia barang/jasa yang memenuhi
persyaratan untuk ikut dalam PBJ. Dengan kata lain pembatasan hanya dapat dilakukan apabila penyedia
barang/jasa tidak memenuhi persyaratan seperti yang ditentukan dalam Pasal 11 Keppres No. 80/2003.[12]
 
Bersaing artinya PBJ dilakukan melalui persaingan usaha yang sehat di antara penyedia barang/jasa.
Dalam UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat
(selanjutnya disebut UU Persaingan Usaha) bahwa persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antar
pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau pemasaran barang atau jasa yang dilakukan
dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat persaingan usaha.[13] Dalam aras faktual
prinsip terbuka dan bersaing menentukan bahwa panitia pengadaan dilarang, menghambat, dan membatasi
keikutsertaan calon peserta PBJ dari luar wilayah lokasi PBJ.[14]
 
Keempat, prinsip transparan. Prinsip ini menuntut pihak-pihak yang terlibat dalam PBJ harus mau
membuka diri dalam setiap proses/tahapan PBJ atau persaingan dalam usaha memenangkan PBJ. Dalam
hal ini transparan memiliki dua pengertian, (i) bahwa keputusan yang diambil harus sesuai dengan
ketentuan yang berlaku dan (ii) ketersediaan informasi dan kemudahan akses (terhadap informasi) bagi
penyedia barang/jasa serta masyarakat. Ketersediaan informasi mencakup adanya informasi yang cukup
dan mudah dipahami oleh pihak yang terlibat dalam PBJ termasuk masyarakat (www.unescap.org).
 
Salah satu manifestasi prinsip transparan terdapat dalam metode pemilihan penyedia barang/jasa melalui
pelelangan umum.[15] Menurut Pasal 17 ayat (2) Keppres No. 80/2003, Pelelangan umum adalah metoda
pemilihan penyedia barang/jasa yang dilakukan secara terbuka (kursif penulis) dengan pengumuman
secara luas melalui media massa dan papan pengumuman resmi untuk penerangan umum sehingga
masyarakat luas dunia usaha yang berminat dan memenuhi kualifikasi dapat
mengikutinya (kursif penulis). Manifestasi prinsip transparan menimbulkan akibat yang diharapkan yaitu
agar masyarakat luas dunia usaha yang berminat dan memenuhi kualifikasi dapat mengikuti PBJ.
 
Pengertian masyarakat luas dunia usaha meliputi dua pengertian yaitu (i) penyedia barang/jasa dan (ii)
masyarakat umum. Penyedia barang/jasa baik dari lokasi PBJ maupun diluar lokasi PBJ dijamin dapat
mengikuti PBJ asalkan memenuhi persyaratan yang ditentukan dalam Keppres.[16] Transparan dalam
perspektif pengguna barang/jasa berarti wajib memberikan tanggapan/informasi mengenai pengadaan
barang/jasa yang berada di dalam batas kewenangannya kepada peserta pengadaan/masyarakat
yang mengajukan pengaduan atau yang memerlukan penjelasan.[17]
 
Kelima, prinsip adil/ tidak diskriminatif. Prinsip ini berkorelasi dengan prinsi terbuka dan bersaing. PBJ
merupakan ‘arena’ kompetisi penyedia barang/jasa maka pengguna barang/jasa atau panitia pengadaan
memberikan perlakuan yang sama bagi peserta PBJ. Pengguna barang/jasa dilarang menetapkan kriteria
dan persyaratan PBJ yang diskriminatif dantidak obyektif.[18]
 
Keenam, prinsip akuntabel. Prinsip ini tidak hanya dibebankan pada pengguna barang/jasa tetapi juga
penyedia barang/jasa untuk menyelesaikan kontrak dengan hasil yang ditetapkan oleh pengguna
barang/jasa. Didalam prinsip akuntabel, berarti bahwa pengguna atau penyedia barang/jasa dapat diminta
pertanggungjawabannya apabila hasil yang diperoleh tidak sesuai dengan sasaran atau kriteria yang
ditetapkan.
 
Persekongkolan Tender Menurut UU No. 5 Tahun 1999 dan Putusan KPPU
Persekongkolan tender diatur pada Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999, yang selengkapnya berbunyi;
 
Pelaku usaha dilarang bersekongkol dengan pihak lain untuk mengatur dan atau menentukan pemenang
tender sehingga dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat.
 
Pengertian Tender
Tulisan ini menyama-artikan beberapa istilah seperti tender, lelang dan pengadaan barang/jasa. Dibawah
ini dikemukakan takrif dari istilah tersebut, sebagai berikut:
 
Pengadaan barang/jasa (PBJ) adalah kegiatan pengadaan barang/jasa yang dibiayai dengan
APBN/APBD, baik yang dilaksanakan secara swakelola maupun oleh penyedia barang/jasa.
[19] Tujuaanya agar pelaksanaan pengadaan barang/jasa yang sebagian atau seluruhnya dibiayai
APBN/APBD dilakukan secara, efisien, efektif, terbuka dan bersaing, transparan, adil/tidak diskriminatif,
dan akuntabel.[20]
 
Tender adalah tawaran mengajukan harga untuk memborong suatu pekerjaan untuk mengadakan
barang-barang atau untuk menyediakan jasa.[21]
 
Tender adalah tawaran mengajukan harga terbaik untuk membeli atau mendapatkan barang dan atau
jasa, atau menyediakan barang dan atau jasa, atau melaksanakan suatu  pekerjaan” (KPPU, 2004).
 
Lelang adalah serangkaian kegiatan untuk menyediakan kebutuhan barang/jasa dengan cara
menciptakan persaingan yang sehat di antara penyedia barang/jasa yang setara dan memenuhi syarat,
berdasarkan metode dan tata cara tertentu yang telah ditetapkan dan diikuti oleh pihak-pihak yang
terkait secara taat asas sehingga terpilih penyedia jasa terbaik.[22]
 
Dari beberapa pengertian diatas maka PBJ meliputi (i) kegiatan untuk mengadakan barang/jasa yang
dibiayai oleh penyelenggara PBJ[23], dan (ii) tujuannya adalah untuk memperoleh barang/jasa dengan
kualitas terbaik dengan penawaran harga yang terbaik (baca: terendah).
 
Yang termasuk dalam ruang lingkup pengertian tender antara lain pertama, tawaran mengajukan harga
(terendah) untuk memborong suatu pekerjaan. Kedua, tawaran mengajukan harga (terendah) untuk
mengadakan barang-barang. Ketiga, tawaran mengajukan harga (terendah) untuk menyediakan jasa.
Terdapat tiga terminologi berbeda untuk menjelaskan pengertian tender yaitu pemborongan, pengadaan,
dan penyediaan. Tiga terminologi tersebut menjadi pengertian dasar dari tender, artinya dalam tender suatu
pekerjaan meliputi pemborongan, pengadaan, dan penyediaan. Suatu pekerjaan/proyek ditenderkan maka
pelaku usaha yang menang dalam proses tender akan memborong, mengadakan atau menyediakan
barang/jasa yang dikehendaki oleh pemilik pekerjaan kecuali ditentukan lain dalam perjanjian antara
pemenang tender dengan pemilik pekerjaan (Krisanto, 2005; 40-50).
 
Pengertian Persekongkolan
Pasal 1 angka 8 UU No. 5/1999 memberikan definisi persekongkolan atau konspirasi adalah bentuk kerja
sama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan maksud untuk menguasai pasar
bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol. Persekongkolan selalu melibatkan dua
pihak atau lebih untuk melakukan kerjasama. Pembentuk UU memberikan tujuan persekongkolan secara
limitatif untuk menguasai pasar bagi kepentingan pihak-pihak yang bersekongkol. Penguasaan pasar
merupakan perbuatan yang diantisipasi dalam persekongkolan termasuk dalam tender. Kiranya sulit untuk
menentukan bahwa dalam persekongkolan (tender) mengarah pada penguasaan pasar apabila mengacu
pada pengertian pasar pada UU No. 5/1999 yaitu lembaga ekonomi dimana para pembeli dan penjual baik
secara langsung maupun tidak langsung dapat melakukan transaksi perdagangan barang/jasa (Krisanto,
2005; 40-50).
 
Menurut Black’ Law Dictionary (1968, 382) persekongkolan (conspiracy) adalah a combination or
confederacy between two or persons formed for the purpose of committing, by their joint efforts, some
unlawful or criminal act, or some act which is innocent in itself, but becomes unlawful when done
concerted action of the conspirators, or for the purpose of using criminal or unlawful means to the
commission of an act not in it self unlawful. Definisi diatas menegaskan bahwa persekongkolan harus
dilakukan oleh dua pihak atau lebih yang bertujuan untuk melakukan tindakan/kegiatan bersama (joint
efforts) suatu perilaku kriminal atau melawan hukum. Terdapat dua unsur persekongkolan yaitu pertama,
adanya dua pihak atau lebih secara bersama-sama (in concert) melakukan perbuatan tertentu dan kedua,
perbuatan yang disekongkolkan merupakan perbuatan yang melawan atau melanggar hukum (Krisanto,
2002). Yang perlu digaris bawahi adalah pertama, bahwa terjadi persekongkolan apabila ada tindakan
bersama yang melawan hukum.Kedua, suatu tindakan apabila dilakukan oleh satu pihak maka bukan
merupakan perbuatan melawan hukum (unlawful) tetapi ketika dilakukan bersama (concerted action)
merupakan perbuatan melawan hukum.
 
Robert Meiner (Siswanto, 2001) membedakan dua jenis persekongkolan berdasarkan pihak-pihak yang
terlibat yaitu persekongkolan yang bersifat horizontal (horizontal conspiracy) dan persekongkolan yang
bersifat vertikal (vertical conspiracy). Persekongkolan horizontal adalah persekongkolan yang diadakan
oleh pihak-pihak yang saling merupakan pesaing, sedangkan  persekongkolan vertikal adalah
persekongkolan yang dibuat oleh pihak-pihak yang berada dalam hubungan penjual (penyedia jasa) dengan
pembeli (pengguna jasa).
 
Asril Sitompul (1999;31) juga membedakan persekongkolan menjadi dua yaitu persekongkolan intra
perusahaan dan persekongkolan paralel yang disengaja. Persekongkolan intra perusahaan terjadi apabila
dua atau lebih pihak dalam satu perusahaan yang sama mengadakan persetujuan untuk mengadakan
tindakan yang dapat menghambat persaingan. Persekongkilan paralel disengaja terjadi apabila beberapa
perusahaan mengikuti tindakan dilakukan perusahaan besar (market leader) yang sebenarnya merupakan
pesaing.
 
Definisi persekongkolan apabila dilihat dalam perspektif pasal 22 jo pasal 1 angka 8 UU No. 5/1999 maka
pelaku usaha dilarang melakukan kerjasama dengan pelaku usaha lain untuk menguasai pasar dengan cara
mengatur dan/atau menentukan pemenang tender sehingga dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak
sehat. Ada dikotomi terminologi antara penguasaan pasar dengan mengatur dan/atau menenentukan
pemenang tender (MMPT), apakah MMPT termasuk dalam pengertian penguasaan pasar? Dalam kondisi
apakah MMPT dikategorikan telah melakukan pengusaan pasar? Karena UU No. 5/1999 tidak memberikan
definisi mengenai penguasaan pasar, hanya dalam pasal 1 angka (3) menyebutkan istilah pemusatan
kekuatan ekonomi yaitu penguasaan secara nyata atas suatu pasar bersangkutan oleh satu atau lebih pelaku
usaha sehingga dapat menentukan harga barang dan atau jasa.
 
Hubungan antara penguasaan pasar dan MMPT dalam persekongkolan tender menunjukkan kejelasan
bahwa dalam hal terjadi persekongkolan MMPT mempunyai tujuan untuk menguasai pasar. Dalam
menentukan terjadinya persekongkolan tender harus melihat cara-cara menguasai pasar yang melawan
hukum seperti pada pasal 19 sampai dengan 21 UU No. 5/1999. Penguasaan pasar dalam tender ditempuh
dengan melakukan persekongkolan dimana penguasaan tidak akan terjadi apabila hanya terdapat satu
pelaku usaha yang mempunyai kemampuan untuk menentukan atau mengatur pemenang tender.
 
Selain definisi persekongkolan tender diatas, KPPU memberikan definisi ketika memeriksa perkara Tender
PT. Indomobil Sukses Internasional, Tbk – Putusan No. 03/KPPU-I/2003 – yaitu kerjasama antara dua
pihak atau lebih, secara terang-terangan maupun diam-diam melalui tindakan penyesuaian (concerted
action) dan atau membandingkan dokumen tender sebelum penyerahan
(comparing Bid priorto submission) dan atau menciptakan persaingan semu (sham competition) dan atau
menyetujui dan atau memfasilitasi dan atau tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun
mengetahui atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dalam rangka
memenangkan peserta tendertertentu (KPPU, 2004).
 
Dalam Pedoman Tentang Larangan Persekongolan Dalam Tender Berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999
tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat dikemukakan bentuk-bentuk
persengkongkolan antara lain (KPPU, 2004):
1.      Melakukan pendekatan dan kesepakatan-kesepakatan dengan penyelenggara sebelum pelaksanaan
tender;
2.      Tindakan saling memperlihatkan harga penawaran yang akan diajukan dalam pembukaan tender di
antara peserta;
3.      Saling melakukan pertukaran informasi;
4.      Pemberian kesempatan secara eksklusif oleh panitia atau pihak terkait
5.      secara langsung maupun tidak langsung kepada peserta tertentu;
6.      Menciptakan persaingan semu antarpeserta;
7.      Tindakan saling menyesuaikan antarpeserta;
8.      Menciptakan pergiliran waktu pemenang;
9.      Melakukan manipulasi persyaratan teknis dan administratif;
 
Unsur-Unsur Persekongkolan Tender
Persekongkolan Tender adalah perbuatan pelaku usaha yang melakukan kerjasama dengan pelaku usaha
lain untuk menguasai pasar dengan cara mengatur dan/atau menentukan pemenang tender sehingga dapat
mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat (Krisanto, 2005; 40-50). Säcker dan Lohse mengatakan
bahwa konspirasi (persekongkolan) tender adalah hambatan persaingan yang dilakukan apabila hasil
pengumuman tender menguntungkan salah satu peserta tender (Knud Hansen, et. al, 2002; 312).
 
UNCTAD menyatakan bahwa persekongkolan tender terdapat dalam berbagai bentuk, yaitu perjanjian
untuk mengajukan penawaran yang identik, perjanjian yang menentukan siapa yang mengajukan
penawaran termurah, perjanjian mengenaicover bid (penawaran yang secara sukarela terlalu mahal),
perjanjian tidak akan bersaing satu sama lain dalam mengajukan penawaran, perjanjian standar umum
untuk menentukan harga atau kondisi tender, perjanjian ‘memeras’ peserta tender luar, perjanjian yang
sebelumnya mengatur pemenang tender atas dasar rotasi, atau alokasi geografis, atau alokasi pelanggan.
 
Di Amerika, Departemen of Justice menemukan beberapa bentuk persekongkolan tender antara lain
(www.usdoj.gov);
1.      Bid Suppression, terjadi apabila peserta tender atau calon peserta tender sepakat untuk menahan diri
dari proses tender atau akan menarik diri dari penawaran tender dengan harapan pihak-pihak yang
sudah ditentukan dapat memenangkan tender.
2.      Complementary Bidding (cover or courtesy bidding), terjadi ketika beberapa peserta tender sepakat
untuk mengajukan penawaran yang sangat tinggi atau mengajukan persyaratan khusus yang tidak akan
diterima oleh pemilik pekerjaan/proyek (the buyer).
3.      Bid Rotation, pada bentuk ini berkaitan dengan harga penawaran bertolak belakang
dengan complementary bidding dimana peserta tender mengajukan penawaran tetapi dengan
mengambil posisi sebagai penawar dengan harga terendah. Dan istilah rotation sangat bervariatif
misalnya para pesaing mengambil bagian pada sebuah kontrak sesuai dengan ukuran kontrak atau
mengumpulkan pesaing yang mempunyai kemampuan usaha yang sama sehingga pemenang tender
dapat dikompromikan antar pesaing karena semua pihak akan mendapatkan jatah menjadi pemenang.
4.      Subcontracting, bentuk ini menjadi indikator terjadinya persekongkolan tender. Pelaku usaha
(competitors) bersepakat untuk tidak mengajukan penawaran dengan menerima kompensasi menjadi
subkontraktor dari sebuah pekerjaan atau menjadi pemasok bagi pemenang tender.
 
Untuk melihat praktek persekongkolan tender di Indonesia, dapat diketahui dengan melihat putusan-
putusan KPPU tentang persekongkolan tender. Putusan KPPU tersebut menguraikan unsur-unsur Pasal 22
UU Persaingan Usaha untuk menganalisis kegiatan atau peristiwa yang diduga terjadi persekongkolan
tender. Bertolak dari dari definisi persekongkolan tender yang terdapat beberapa unsur maka akan dikaji
sejauh mana penerapan hukum dari Pasal 22 UU Persaingan Usaha tersebut. Adapun unsur-unsur
persekongkolan tender antara lain,
1.      adanya dua atau lebih pelaku usaha:
2.      adanya kerjasama untuk melakukan persekongkolan dalam tender;
3.      adanya tujuan untuk menguasai pasar;
4.      adanya usaha untuk mengatur/menentukan pemenang tender;
5.      mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat.
 
Pertama, unsur ada dua atau lebih pelaku usaha. Apabila memahami Pasal 22 UU Persaingan Usaha, yang
dapat melakukan persekongkolan tender adalah peserta tender atau penyedia barang/jasa dalam Keppres
No. 80/2003.[24] Pertanyaannya adalah apakah pemerintah yang berkedudukan sebagai pengguna
barang/jasa dapat dikategorikan sebagai pelaku usaha? Karena dalam Pasal 22 UU Persaingan Usaha
‘seolah-olah’ yang dilarang melakukan persekongkolan tender adalah pelaku usaha. Artinya sesama
peserta tender yang terlibat dalam tender tidak boleh melakukan kerjasama untuk mengatur dan/atau
menentukan pemenang tender.
 
Dalam putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003 terhadap kasus PBJ Sistem Informasi Manajemen
Kependudukan (SIMDUK) secara implisit KPPU mengkategori pemerintah sebagai pelaku usaha.
[25] KPPU dalam amar putusannya perlu memberikan saran kepada Kepala Dinas Pendaftaran Penduduk
dan Catatan Sipil Kota Semarang untuk memberikan sanksi administrasi kepada panitia lelang SIMDUK.
Sanksi administrasi tersebut perlu diberikan karena tindakan panitia lelang SIMDUK yang melakukan
perubahan nilai evaluasi teknis mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Dari putusan tersebut maka
KPPU telah memberikan penafsiran bahwa yang termasuk pelaku usaha tidak hanya badan hukum atau
bukan badan hukum tetapi mengkategorikan pemerintah sebagai pelaku usaha.
 
Kedua, unsur kerjasama. Menurut definisi persekongkolan bahwa salah satu manifestasi ada tidaknya
persekongkolan adalah tindakan bersama (concerted action). KPPU menentukan bahwa tindakan bersama
yang memenuhi unsur kerjasama dibuktikan dengan, antara lain; (i) adanya pertemuan yang dilakukan oleh
peserta tender. (ii) pertemuan pada angka (i) harus terjadi secara nyata (baca: fisik) dan didukung dengan
saksi.[26] (iii) kerjasama dilakukan oleh sesama peserta tender[27] atau antara panitia tender dengan
peserta tender[28]. (iv) kerjasama terjadi apabila salah satu pihak (panitia tender) memberikan kesempatan
eksklusif kepada salah satu peserta tender (Krisanto, 2005; 40-50).[29]
 
Ketiga dan keempat, alasan mengapa kedua unsur ini digabung karena hubungan sebab akibat. Artinya
bahwa dalam persekongkolan tender bertujuan untuk menguasai pasar, dengan kata lain ketika pihak dalam
tender melakukan persekongkolan maka otomatis pihak-pihak tersebut mempunyai keinginan untuk
menguasai pasar (baca: tender).[30] Atau secara bertimbal-balik bahwa mengatur dan/atau menentukan
pemenang tender bertujuan untuk menguasai proses PBJ yang sedang dilakukan.
 
KPPU dalam  putusannya menegaskan bahwa persekongkolan tender terjadi apabila terdapat kerjasama
dan kerjasama yang dilakukan dapat mempengaruhi situasi persaingan dalam tender. Dan persaingan
menjadi tidak efektif karena adanya kerjasama untuk MMPT. Seperti telah dikemukakan diatas, terdapat
berbagai variasi kerjasama yang diputuskan KPPU sebagai persekongkolan. Dan ketika KPPU menilai
bahwa kerjasama dinyatakan sebagai persekongkolan maka dalam pertimbangan KPPU melekat analisis
adanya tujuan untuk MMPT (Krisanto, 2005; 40-50).
 
Adapun bentuk perilaku mengatur dan/atau menentukan pemenang tender antara lain; (i) salah satu peserta
tender meminta peserta tender lain untuk membuka dokumen penawaran. Meskipun dalam pertemuan
tersebut salah satu pihak tidak memenuhi permintaan (menolak membuka dokumen penawaran), KPPU
tetap menilai bahwa permintaan tersebut memenuhi unsur mengatur dan/atau menentukan pemenang
tender.[31] Dimana permintaan untuk membuka dokumen penawaran harus disertai dengan
membandingkan dan menyesuaikan harga penawaran. Pembukaan dokumen penawaran tanpa diikuti
dengan tindakan membandingkan dan menyesuaikan harga penawaran tidak dapat dikategorikan sebagai
mengatur dan/atau menentukan pemenang tender. (ii) Panitia lelang yang memberikan kemudahan
pemenuhan administratif secara tidak wajar dan pengurangan pemberlakuan persyaratan teknis untuk
memungkinkan Pelaku Usaha memenuhi persyaratan sebagai pihak yang ditunjuk atau pemenang tender
dikategorikan memenuhi unsur MMPT.[32] (iii) ada tindakan penyesuaian dan atau membandingkan
dokumen sebelum penyerahan dokumen penawaran.[33]
 
Kelima, unsur mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. KPPU tidak memberikan penekanan pada
analisis unsur ini. KPPU dalam menentukan ada/tidaknya persekongkolan tender lebih fokus pada unsur
kerjasama dan mengatur dan/atau menentukan pemenang tender. Hal ini mungkin disebabkan adanya
batasan normatif dari UU Persaingan Usaha dalam menjelaskan unsur-unsur persaingan usaha tidak sehat.
 
Persekongkolan tender menjadi kegiatan berkerjasama antara pelaku usaha untuk memenangkan tender.
KPPU menentukan bahwa untuk membuktikan adanya persekongkolan tender harus ditemukan kerjasama,
dimana kerjasama dilakukan untuk mengatur atau menentukan pemenang tender. Pengaturan atau
penentuan pemenang tender tersebut menjadi upaya pelaku usaha untuk menguasai pasar. Pengaturan
inilah yang menjadi sumber penghambat persaingan usaha yang sehat dalam pengadaan barang/jasa. Dan
dalam PBJ maka pelaksanaannya harus didasari oleh prinsip-prinsip PBJ, karena tanpa pengejawantahan
prinsip tersebut akan terjadi  potensi persekongkolan tender.
 
Analisis Kasus-Kasus Yang Terindikasi Persekongkolan Tender
Setelah diuraikan mengenai unsur-unsur persekongkolan tender dalam UU Persaingan Usaha maka
dibawah ini akan dikemukakan analisis dua kasus PBJ yang terjadi di Kota Salatiga. Analisis kasus akan
fokus pada; kesatu, kasus PBJ RSU tahun 2004 dan 2005.[34] Kedua, bagi-bagi proyek PBJ oleh FLAJK.
PBJ di RSUD Kota Salatiga
Uraian Kasus
Dalam dua kasus PBJ, kasus yang terindikasi persekongkolan tender yang terjadi merupakan ‘pengulangan
kesalahan’ oleh panitia PBJ. Pengulangan masalah tersebut berkaitan dengan pengumuman PBJ yang tidak
sesuai dengan Keppres No. 80/2003.
Pada PBJ tahun 2004, berdasarkan pengumuman PBJ No. 004/5/2004 RSUD mengadakan
lelang pekerjaan pembangunan gedung instalasi gizi, loundry dan CSSD. Pengumuman tersebut
dilakukan di Harian Aksi tanggal 28 Mei 2004 hal. 4,  kolom 1. Pelaksanaan PBJ diprotes oleh
Gabungan Pengusaha Konstruksi Nasional Indonesia (GAPEKSINDO) yang menilai ada indikasi
permainan yang dilakukan oleh oknum di eksekutif dan panitia lelang. Panitia lelang proyek senilai 2,6
miliar di RSUD main curi dan umpet-umpetan (Solo Pos, 8 Juni 2004).
Pada PBJ tahun 2005, terdapat dua masalah yaitu pertama, pengumuman PBJ yang
dilakukan di Indo Pos, Jawa Pos News Network tanggal 1 Juli 2005 dan Radio Republik Indonesia
(RRI) Semarang dengan lampiran surat pengumuman lelang No. 10/Pan.Bj/05 tanggal 1 Juli
2005. Kedua, kualifikasi penyedia barang/jasa dimana terdapat perbedaan antara pengumuman di Indo
Pos dan RRI Semarang. Di Indo Pos, kualifikasi penyedia barang/jasa adalah besar (B) dan kecil (K),
sedangkan di RRI hanya besar (B).
 
Terhadap dua kasus PBJ di RSUD tahun 2004 dan 2005 dapat diajukan pertanyaan, (i) apakah
pengumuman yang dilakukan oleh panitia PBJ sudah sesuai dengan Keppres No. 80/2003? (ii) Bagaimana
Keppres No. 80/2003 mengatur tentang mekanisme pengumuman PBJ. (iii) apakah nilai proyek sebesar
4,9 miliar dapat dikualifikasikan sebagai besar (B)?
 
Analisis Kasus
Analisis akan lebih fokus pada pengulangan kesalahan dalam hal pemilihan media untuk melakukan
pengumuman PBJ. Berdasarkan prinsip dasar, panitia PBJ wajibwajib menerapkan prinsip-prinsip dasar,
dalam hal ini adalah prinsp terbuka dan bersaing, transparan, dan adil/tidak diskriminatif. Dalam definisi
pelelangan umum menentukan metode pemilihan penyedia barang/jasa dilakukan
secara terbukadengan pengumuman secara luas melalui media massa dan papan pengumuman resmi untuk
penerangan umum sehingga masyarakat luas dunia usaha yang berminat dan memenuhi kualifikasi dapat
mengikutinya.[35]
 
Penjelasan terbuka dengan pengumuman secara luas terdapat pada bagian penjelasan Pasal 17 ayat
(2)  yang mengemukakan pengumuman pemilhan harus dapat memberikan informasi secara luas kepada
masyarakat dunia usaha baik pengusaha daerah setempat maupun pengusaha daerah lainnya. Sehingga
pengumuman yang memberikan informasi kepada pengusaha daerah setempat (baca; pengusaha tempat
proyek diadakan) merupakan keharusan yang tidak dapat ditawar-tawar. Kata harus dapat berarti
pengumuman merupakan keharusan dan secara efektif dapat memberikan informasi kepada penyedia
barang/jasa.
 
Kemudian secara detail ditegaskan kembali di Lampiran 1 bab II huruf A Keppres No. 80 Tahun 2003
menentukan agar pengumuman secara luas dapat mencapai sasaran secara luas, efisien dan tepat maka;
a.      Pengumuman pelelangan/prakualifikasi yang ditujukan kepada usaha kecil termasuk koperasi kecil,
menggunakan surat kabar dan siaran radio pemerintah daerah/swasta yang mempunyai jangkauan
pembaca dan pendengar sekurang-kurangnya di seluruh kabupaten/ kota yang bersangkutan, serta
memasang pengumuman pada papan pengumuman resmi untuk penerangan umum yang letaknya
strategis di ibukota kabupaten/kota yang bersangkutan dan papan pengumuman pengguna
barang/jasa. Dalam hal di kabupaten/kota yang bersangkutan tidak memiliki surat kabar harus
dipergunakan surat kabar terbitan ibu kota propinsi yang bersangkutan;
b.      Pengumuman pelelangan/prakualifikasi yang ditujukan kepadaperusahaan/koperasi bukan usaha
kecil dengan menggunakan surat kabar yang mempunyai jangkauan propinsi dan nasional, serta
memasang pengumuman pada papan pengumuman resmi untuk penerangan umum yang letaknya
strategis di ibukota kabupaten/kota yang bersangkutan dan papan pengumuman pengguna
barang/jasa serta mengupayakan menggunakan media elektronik/internet.
 
Pemasangan pengumuman di media massa ‘ibukota’ menjadi masalah krusial dalam proses PBJ
selanjutnya. Karena pemasangan pengumuman memicu protes penyedia barang/jasa atau asosiasi penyedia
barang/jasa yang menilai pengumuman yang dilakukan panitia PBJ tidak sesuai dengan Keppres No.
80/2003. Perbedaan penafsiran terhadap ketentuan pengumuman pada Keppres No. 80/2003 menjadi
sumber konflik dalam PBJ di Salatiga.
 
Keppres No. 80/2003 menentukan bahwa pengumuman dilakukan pada: (i) surat kabar dan radio. Untuk
lelang yang ditujukan kepada usaha kecil (termasuk koperasi), surat kabar yang mempunyai jangkauan
pembaca dan pendengar (radio) di seluruh kabupaten/kota. Apabila suatu kota/kabupaten tidak memiliki
surat kabar dimaksud maka harus menggunakan surat kabar terbitan ibu kota propinsi. Sedangkan untuk
lelang bagi bukan usaha kecil (termasuk menengah) adalah surat kabar (boleh tidak menggunakan radio)
yang mempunyai jangkauan propinsi dan nasional. (ii) Papan pengumuman resmi pemerintah
kota/kabupaten. (iii) Papan pengumuman pengguna barang/jasa. (iv) Internet.
 
Masalah yang muncul adalah bagaimana menentukan kriteria jangkauan propinsi dan nasional? Apakah
surat kabar yang diterbitkan di Ibukota Negara tetapi tidak beredar secara nasional termasuk dalam kriteria
jangkauan nasional? Berdasarkan tujuan pengumuman adalah memberikan informasi secara luas kepada
masyarakat maka yang dimaksud dengan jangkauan nasional adalah surat kabar yang mempunyai oplah
dan beredar secara nasional. Demikian pula yang dimaksud dengan surat kabar propinsi, tidak serta merta
surat kabar yang terbit di ibu kota propinsi sesuai yang dimaksud dengan jangkauan propinsi. Jangkauan
propinsi dan nasional berarti bahwa surat kabar dimaksud dibaca atau mempunyai segmen pembaca dalam
lingkup wilayah propinsi dan nasional (dari sabang sampai merauke).
 
Berdasarkan kriteria Keppres No. 80/2003 tersebut maka pengumuman yang dilakukan di surat kabar Aksi
dan Indopos harus dikaji apakah kedua surat kabar tersebut mempunyai jangkauan propinsi dan nasional?
Apakah tidak ada surat kabar lain yang mempunyai jangkauan propinsi dan nasional yang
lebih bonafidedaripada kedua surat kabar tersebut? Apakah kedua surat kabar tersebut dikonsumsi di ibu
kota propinsi (baca: Semarang) atau dari setiap propinsi di Indonesia ada surat kabar tersebut yaitu dari
sabang sampai merauke untuk jangkauan nasional?
 
Ketiga pertanyaan tersebut untuk menguji pengetahuan panitia PBJ dalam memahami kriteria
pengumuman yang ditentukan dalam Keppres No.80/2003. Sehingga muncul pertanyaan apabila panitia
PBJ memahami ketentuan, mengapa melakukan pengumuman di kedua surat kabar yang tidak memenuhi
kriteria jangkauan propinsi dan nasional?
 
Untuk pengumuman di papan pengumuman resmi pemerintah kota/kabupaten ditentukan dilaksanakan
sekurang-kurangnya 7 hari kerja.[36] Artinya pengumuman dilakukan selama 7 hari kerja berturut-turut,
sehingga penempatan pengumuman 3 hari sebelum penjelasan (aawijzing) merupakan pelanggaran
ketentuan ini.  Kemudian untuk pengumuman di papan pengumuman pengguna barang/jasa merupakan
ketentuan yang tidak perlu dilakukan interpretasi lagi. Tetapi pada kasus PBJ RSUD tahun 2005, ada
penyedia barang/jasa yang mengetahui bahwa pengumuman PBJ ditempatkan pada jendela di belakang
papan pengumuman pengguna barang/jasa.
 
Pembagian Proyek PBJ oleh FLAJK
Uraian Kasus
Salah satu ‘kerja’ nyata dari pembentukan FLAJK adalah menentukan atau membagi proyek-proyek PBJ
di Kota Salatiga kepada anggota FLAJK. Data pembagian proyek oleh FLAJK adalah sebagai berikut:
 
TABEL 1
PEROLEHAN PROYEK GOLONGAN K 3
           No. Nama Asosiasi Jumlah Anggota K3 K-3 Jumlah
Semua Dapat Sisa
1. GAPENSI 5 5 - 537.914.000 - 537.914.000
2. GAPEKSINDO 17 11 6 166.700.000 423.010.000 589.710.000
3. GAPEKNAS 5 2 3  75.300.000 47.800.0000 123.100.000
4. ASPEKSINDO 12 8 4 163.176.000 223.345.000 386.521.000
5. AKSI 10 4 6 93.200.000 85.425.000 178.625.000
6. ASPEKNAS 8 2 6   87.018.000 87.018.000
  JUMLAH 55 38 17 1.036.290.000 866.598.000 1.902.888.000
Sumber: FLAJK, 2004
 
TABEL 2
PEROLEHAN PROYEK GOLONGAN K 2
No. Nama Asosiasi Jumlah Anggota Jumlah Pokok Prosentase Prosentase
Semua Dapat Sisa Perolehan Perolehan Didapat Pokok

1. GAPENSI 23 12 11 3.467.715.000 4.099.421.000 18,34% 51,11%

RSU 418.000.000
2. GAPEKSINDO 9 7 2 1.198.215.000 1.607.616.000 14,91% 20%
3. GAPEKNAS 5 7 2 1.299.490.000 884.189.020 10,30% 11,11%
KALITAMAN 251.685.000
4. ASPEKSINDO 4 4 - 790.497.000 723.427.000 9,83% 9%
5. AKSI - - - 442.500.000 - 2% -
6. ASPEKNAS 4 1 3 470.000.000 723.427.380 5,85% 8,89%
  JUMLAH 45 35 18 8.038.082.000      
Sumber: FLAJK, 2004
 
Perolehan proyek disertai dengan penentuan nama perusahaan jasa konstruksi yang memperoleh ‘jatah’
proyek dari masing-masing asosiasi yang ada di Kota Salatiga. Tanpa melihat kebenaran nilai proyek yang
dicantumkan dalam tabel, penentuan atau pembagian proyek oleh FLAJK merupakan pengkhianatan
terhadap Anggaran Dasar FLAJK dan pelanggaran Keppres No. 80/2003.
 
Analisis Kasus
Berdasarkan pasal 7 Anggaran Dasar Forum Lintas Asosiasi Jasa Konstruksi (AD FLAJK) yang menjadi
anggota FLAJK adalah (i) asosiasi jasa dan konstruksi di Kota Salatiga, (ii) asosiasi jasa dan konstruksi di
tingkat propinsi dan (iii) anggota kehormatan yaitu tokoh perorangan baik pemerintah, pengusaha dan
masyarakat.
 
Dalam pasal 6 AD FLAJK tujuan FLAJK adalah sebagai berikut:
1.      menghimpun asosiasi-asosiasi di bidang usaha jasa dan konstruksi di dalam satu wadah organisasi
Forum Lintas Asosiasi Jasa dan Konstruksi;
2.      mewujudkan rasa kesetiakawanan sesama asosiasi dan anggotanya dengan menjauhkan diri dari
persaingan tidak sehat dalam  menjalankan usahanya;
3.      membina dan mengembangkan kemampuan pada anggotanya;
4.      membinadan mengembangkan tertib hukum dan iklim usaha yang sehat;
5.      mewujudkan pelaksana konstruksi yang berkeahlian, berkemampuan, tanggap terhadap kemajuan
dan bertanggung jawab dalam pengabdian usahanya baik di daerah sendiri maupun nasional;
6.      mewujudkan strukturusaha jasa konstruksi nasional yang kokoh dan andal menuju pembangunan
ekonomi nasional yang sehat untuk kesejahteraan rakyat, persatuan dan kesatuan bangsa;
7.      mengadakan kerjasama dengan lembaga-lembaga di bidang teknologi dan manajemen pembangunan,
baik di dalam maupun di luar negeri. Memberi penyiluhan, bimbingan bantuan dan melindungi serta
memperjuangkan kepentingan asosiasi dan anggotanya;
8.      membina anggotanya agar berkepribadian dan berbudi huhur dengan mentaati kode etik NAWA
BRATA serta meningkatkan rasa tanggung jawab di dalam menjalankan profesinya.
 
Perilaku yang mengkhianati Anggaran Dasar membuat Anggaran Dasar tersebut hanya dokumen mati
yang tidak ditemukan relevansinya dalam praktek jasa konstruksi. Pengkhianatan terhadap tujuan FLAJK
sebagai konsekuensi logis dari kesalah-kaprahan dalam mendefinisikan pengertian persaingan (usaha)
tidak sehat dan iklim usaha yang sehat.  Persaingan tidak sehat diartikan apabila terjadi perselisihan di
antara sesama pengusaha jasa konstruksi dalam memperebutkan proyek PBJ di Salatiga. Perselisihan tidak
hanya diartikan dalam bentuk fisik tetapi ketegangan psikologis antar pengusaha jasa konstruksi dimaknai
sebagai persaingan tidak sehat. Padahal persaingan usaha tidak sehat menurut Pasal 1 angka 6 UU
Persaingan Usaha adalah persaingan antar pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau
pemasaran barang atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat
persaingan usaha.
 
Pembagian proyek perlu dicermati karena terdapat penyelundupan hukum pengadaan
barang/jasa. Pertama, pembagian proyek seolah-olah menempatkan pihak yang membagi mempunyai
kewenangan untuk menentukan pihak yang melaksanakan proyek tertentu. Kedua, pembagian proyek
membatasi iklim persaingan diantara penyedia barang/jasa (perusahaan jasa konstruksi). Padahal,
persaingan merupakan salah satu cara mendapatkan perusahaan yang qualifieduntuk melaksanakan suatu
proyek. Ketiga, ketiadaan persaingan mengakibatkan hasil pengadaan barang/jasa tidak maksimal dan
cenderung merugikan kepentingan masyarakat (Krisanto, 2004; 20-21).
 
Pembagi proyek memposisikan dirinya dalam tiga peran sekaligus yaitu pemerintah, panitia pengadaan dan
penyedia barang/jasa. Siapakah yang memberi kewenangan untuk membagi proyek? Dasar hukum apakah
yang digunakan pembagi proyek untuk menentukan pembagian proyek? Menurut APBN/APBD. Dalam
kegiatan pengadaan barang/jasa terdapat dua pihak yaitu pengguna dan penyedia barang/jasa. Pengguna
barang/jasa desamakan sebagai pemilik pekerjaan yang bertanggung jawab atas pelaksanaan pengadaan
barang/jasa.
 
Dalam pengadaan barang/jasa, yang bertugas menentukan pelaksana barang/jasa adalah pengguna
barang/jasa melalui panitia/pejabat pengadaan. Dalam Pasal 10 ayat (5) huruf g Keppres No. 80/2003
menyatakan bahwa tugas, wewenang, dan tanggung jawab panitia/pejabat pengadaan salah satunya adalah
mengusulkan calon pemenang PBJ. Dan yang menetapkan pemenang PBJ adalah pengguna barang/jasa
sesuai dengan tugas pokok pengguna barang/jasa dalam Pasal 9 ayat (3) huruf e Keppres No. 80/2003.
Pelaksanaan PBJ harus mematuhi ketentuan dan prosedur yang terdapat dalam Keppres Nomor 80/2003.
dan dalam pelaksanaannya wajib memperhatikan prinsip dasar yaitu efisien, efektif, terbuka dan bersaing,
transparan, adil/tidak diskriminatif dan akuntabel.
 
Berkaitan dengan pembagian proyek, analisis yang dpat dilakukan adalah; pertama, pembagian proyek
merupakan sarana potong kompas dalam menentukan pemenang PBJ. Apabila pelaksanaan PBJ dilakukan
maka hal tersebut hanya sekedar memenuhi persyaratan normatif-prosedural, karena pemenang ternder
sudah ditentukan (Krisanto, 2004; 20-21). Dalam hal demikian, prosedur PBJ hanya sebagai legitimate
tools, sehingga proyek yang dibagikan mempunyai legitimasi (dasar hukum) atau daya pengabsahan.
Bahkan potong kompas dilakukan sejak pengumuman penawaran PBJ oleh instansi pemerintah daerah
(pengguna barang/jasa). Cara yang ditempuh adalah hanya mengumumkan pada media massa lokal dan
itupun ada kemungkinan jumlah terbit media masa tersebut diborong oleh pihak-pihak tertentu untuk
membatasi ketersebaran informasi mengenai adanya PBJ.
 
Kedua, pengguna barang/jasa “diperbudak” untuk mengikuti kemauan pembagi proyek. Perbudakan dalam
PBJ menempatkan pengguna barang/jasa seperti “hewan peliharaan” untuk menjaga kepentingan dalam
menguasai konfigurasi proyek. Situasi PBJ seperti ini membentuk suatu jejaring korupsi dan
secara affirmativememerintahkan pengguna barang/jasa menerima persyaratan penawaran yang diajukan
oleh penyedia barang/jasa. Pembagi proyek dalam mengupayakan terpilihnya pemenang tender cenderung
melakukan penyelendupan pedoman PBJ dalam Keppres Nomor 80/2003.
 
Upaya untuk memenangkan tender pasca pembagian proyek akan diikuti dengan langkah-langkah ilegal
antara lain; Pertama, menyingkirkan rekanan lain supaya perusahaan jasa konstruksi yang sudah
ditentukan dapat terealisasi. Atau dapat ditempuh dengan mengatur dan memasukkan rekanan “bayangan”
yang sebenarnya hanya melempangkan jalan untuk memenangkan rekanan yang ditunjuk. Kedua,
melakukan hubungan (kongkalikong) dengan pengguna barang/jasa dengan tujuan supaya keinginan
pembagi proyek dapt terwujud. Hubungan dibangun dengan membelakangi hukum, karena akan
diusahakan agar dokumen penawaran rekanan pesaing tidak memenuhi syarat atau ditolak dengan
memcari-cari dasar hukum dari ketentuan hukum yang berlaku.
 
Penutup
Demikian kajian dua kasus PBJ di Kota Salatiga, harapan penulis adalah terjadinya diskusi terhadap kasus
PBJ tersebut. Dimana dalam Semiloka Praktek Bad Governance Dalam Pengadaan Barang/Jasa Dan Uji
Kritis  Kasus-Kasus Jasa Konstruksi Di Kota Salatiga muncul ide untuk melakukan black list perusahaan
konstruksi yang melakukan persekongkolan tender. Namun oleh aparat pemerintah kota Salatiga
bahwa black list sudah ada, sehingga masyarakat jasa konstruksi mendesak untuk segera mengumumkan
perusahaan jasa konstruksi yang diblack list tersebut.
 
Untuk itu diskusi terhadap dua kasus tersebut diatas masih harus ditindaklanjuti karena analisis diatas
masih merupakan wacana akademis. Bahwa dikemudian hari diketahui bahwa penyelesaian kasus PBJ
untuk Pengadaan barang/jasa di RSUD Salatiga dilakukan atas dasar ‘kesepakatan’ antara para pihak yang
terlibat dalam PBJ. Kesepakatan tersebut tidak menyentuh akar permasalahan PBJ yang disebabkan oleh
ketidakmampuan panitia PBJ dalam membaca atau menginterpretasikan Keppres No. 80 Tahun 2003.
 
Diharapkan dengan diskusi yang berkelanjutan dapat membentuk suatu konsep ideal mengenai PBJ yang
seharusnya terjadi di Kota Salatiga. Wacana akademis-pun mungkin kurang ‘menggigit’, dimana tidak
secara tegas mengkaji kasus diatas dalam perspektif persekongkolan tender. Menurut penulis, apabila
kajian yang ditujukan untuk melakukan penilaian maka dibatasi kemampuan penulis untuk menelusuri
bukti nyata yang terjadi pada ranah empiris.
 
Untuk membuktikan adanya persekongkolan tender, salah satunya yaitu harus terpenuhinya unsur
kerjasama antara para pihak yang terlibat dalam PBJ. Padahal kerjasama tentunya bukan merupakan
peristiwa yang blak-blakan tetapi dilakukan secara tersembunyi. Dan menjadi tugas aparat penegak hukum
untuk membuktikan terpenuhinya unsur-unsur persekongkolan tender dalam kasus-kasus PBJ di Kota
Salatiga. Demikianlah semoga tulisan ini dapat menjadi enlightment device bagi pelaksanaan PBJ di
Pemerintahan Kota Salatiga.
 
REFERENSI
Ari Siswanto, ‘Bid-Rigging’ Sebagai Tindakan Antipersaingan dalam Jasa Konstruksi, Refleksi
Hukum UKSW, Salatiga, April – Oktober, 2001.
 
Asril Sitompoel, Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Bandung, PT. Citra Aditya
Bakti, 1999.
 
Black’s Law Dictionary, Revised Fourth Edition, West Publishing Co, 1968, hlm.
382.
 
Knud Hansen, et.al., UU No. 5 Tahun 1999: Undang-Undang Larangan Praktek
Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Ed. Revisi, Cet.2-Jakarta, Katalis,
2002, hlm. 312.
 
Pedoman Tentang Larangan Dalam Persekongkolan Tender Berdasarkan UU
No. 5/1999, 2004, www.kppu.go.id.
 
Rekanan Protes, Pengumuman Lelang di Media Jakarta, SoloPos, 8 Juni 2004.
United States Departement Of Justice, Price Fixing, Bid Rigging, and Market Allocaation Schemes:
What They Are And What They Look For,http://www.usdoj.gov/atr/public/guidelines/pfbprimer.pdf.
 
Yakub Adi Krisanto, Analisis Keputusan KPPU Dan Karakteristik
Persekongkolan Tender Dalam Putusan KPPU, Jurnal Hukum Bisnis, No. 24
Volume 2 Tahun 2005, hlm 40-50.
 
Yakub Adi Krisanto, Kajian Normatif Pasal 22 UU No. 5/1999 dalam Pelaksanaan Tender Penjualan
Saham Indomobil, Refleksi Hukum, Salatiga, April – Oktober 2002.
 
Yakub Adi Krisanto, Pengadaan Barang dan Jasa Dalam Perspektif Hukum
Persaingan Usaha, Majalah Hati Beriman, Edisi November –Desember 2004, hlm.
20-21.
 
What Is Good Governance? http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htmdi
download pada tanggal 28 Juli 2005 pukul 16.30 wib.
 
Peraturan Perundang-Undang
 
UU No. 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
 
Keppres No. 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
 
Putusan KPPU
Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000 tentang PT. Caltex Pasific Indonesia
 
Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001 tentang Koperasi Pribumi Indonesia
 
Putusan KPPU No. 08/KPPU-L/2001 tentang YPF Maxus Southeast Sumatra B.V.
 
Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001 tentang PT. Telekomunikasi Indonesia
 
Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2002 tentang PT. Seamless Pipe Indonesia Jaya
 
Putusan KPPU No. 03/KPPU-I/2002 tentang PT. Indomobil
 
Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003 tentang Sistem Manajemen Kependudukan Pemkot
Semarang.

* Tulisan ini pernah dipresentasikan pada Semiloka Praktek Bad Governance Dalam Pengadaan Barang/Jasa
Dan Uji Kritis  Kasus-Kasus Jasa Konstruksi Di Kota Salatiga yang diselenggarakan kerjasama antara Fakultas
Hukum UKSW dan Forum Komunitas Indonesia 1 pada tanggal 4 Agustus 2005.
* Penulis adalah staf pengajar FH UKSW, dan saat ini sedang studi di Program Pascasarjana Magister Hukum
Universitas Pelita Harapan (UPH) Jakarta.
[1] Keppres No. 61/2004 ‘hanya’ merubah Pasal 22 ayat (5) mengenai kriteria keadaan tertentu dan keadaaan
khusus dan Lampiran I Bab I Huruf C.1.b4. Sedangkan Keppres No. 32/2005 merubah Pasal 17 ayat (5)
berkaitan dengan pelaksanaan pemilihan kepala daerah yang memerlukan kelancaran pengadaan logistik
pilkada.
[2] Pasal 17 ayat (1) Keppres No. 80/2003 menyatakan dalam pemilihan penyedia barang/jasa
pemborongan/jasa lainnya, pada prinsipnya dilakukan melalui metode pelelangan umum.
[3] Kasus ini mencuatkan penodongan oleh penyedia barang/jasa pada saat proses pengadaan barang. Dimana
pihak yang ditodong dianggap mengganggu kepentingan peserta tender RSUD, sehingga penodongan dapat
menjadi salah satu bukti adanya dugaan persekongkolan tender dalam PBJ RSUD.
[4] Kasus ini  tidak tertangkap oleh ‘radar’ media cetak karena sifatnya yang internal. Akan tetapi bagi-bagi
proyek yang dilakukan oleh Forum Lintas Asosiasi Jasa Konstruksi (FLAJK) dapat menjadi bukti permulaan
adanya skenario dari masyarakat jasa konstruksi untuk mengatur dan/atau memenangkan salah satu peserta
pengadaan barang/jasa.
[5] Kerugian publik dalam paradigma PBJ yaitu bahwa PBJ dilakukan untuk mendapatkan harga penawaran
terendah sehingga negara tidak terlalu besar mengeluarkan biaya untuk melakukan PBJ. Dimana selisih
anggaran yang ditetapkan dengan harga PBJ dapat dimanfaatkan untuk kepentingan publik yang lain, bukan
malah dijadikan ‘bancaan’ antara pengguna anggaran, panitian pengadaan dan penyedia barang/jasa.
[6] Penjelasan Pasal 3 Keppres No. 80/2003 mengatakan Panitia pengadaan dan/atau pejabat yang berwenang
dalam mengeluarkan keputusan, ketentuan, prosedur, dan tindakan lainnya, harus didasarkan pada nilai-nilai
dasar tersebut. Dengan demikian akan dapat tercipta suasana yang kondusif bagi tercapainya efisiensi,
partisipasi dan persaingan yang sehat dan terbuka antara penyedia jasa yang setara dan memenuhi syarat,
menjamin rasa keadilan dan kepastian hukum bagi semua pihak, sehingga dapat meningkatkan kepercayaan
masyarakat terhadap proses pengadaan barang/jasa, karena hasilnya dapat dipertanggungjawabkan kepada
masyarakat, baik dari segi fisik, keuangan dan manfaatnya bagi kelancaran pelaksanaan tugas institusi
pemerintah.
[7] Pasal 3 Keppres No. 80/ 2003.
[8] Pasal 2 ayat (2) Keppres No. 80/2003 mengatakan bahwa tujuan diberlakukannya Keputusan Presiden ini
adalah agar pelaksanaan pengadaan barang/jasa yang sebagian atau seluruhnya dibiayai APBN/APBD dilakukan
secara efisien, efektif, terbuka dan bersaing, transparan, adil/tidak diskriminatif, dan akuntabel.
[9] Pasal 12 Keppres No. 80/2003.
[10] Lihat Lampiran I Keppres No. 80/2003 Bab I huruf D tentang Penyusunan Jadwal Pelaksanaan
Pengadaan.
[11] Perlu ditekankan disini bahwa penentuan alokasi waktu pengadaan barang menjadi tanggung jawab
pengguna barang/jasa bukan panitia pengadaan.
[12] Pasal ini harus dilihat dengan Pasal 14 ayat (6) dan (7) Keppres No. 80/2003 yang menyatakan
bahwa Panitia pengadaan tidak boleh menambah persyaratan prakualifikasi atau pascakualifikasi diluar yang
telah ditetapkan dalam Keppres.
[13] Pasal 1 angka 6 UU Persaingan Usaha.
[14] Pasal 14 ayat (10) jo Lampiran I Bab II Huruf A tentang Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa
Pemborongan/Jasa Lainnya.
[15] Pasal 17 ayat (1) Keppres No. 80/2003.
[16] Pasal 11 jo Pasal 14 ayat (6) Keppres No. 80/2003.
[17] Pasal 48 ayat (6) Keppres No. 80/2003. Dalam penjelasan pasal tersebut menentukan bahwa informasi
yang wajib diberikan kepada masyarakat adalah (a) perencanaan paket-paket pekerjaan, (b) pengumuman PBJ,
(c) hasil evaluasi prakualifikasi, (d) hasil evaluasi pemilihan penyedia, (e) dokumen kontrak, (f) pelaksanaan
kontrak.
[18] Pasal 16 ayat (3d) Keppres No. 80/2003 jo Lampiran I, Bab I huruf A tentang Perencanaan Pengadaan
Barang/Jasa Pemerintah.
[19] Pasal 1 angka 1 Keppres No. 80/2003.
[20] Pasal 2 ayat (2) Keppres No. 80/2003.
[21] Penjelasan Pasal 22 UU No. 5/1999.
[22] Penjelasan Pasal 22 UU No. 5/1999.
[23] Pengertian mengadakan barang/jasa dipersamakan dengan menyediakan, membeli, mendapatkan atau
memborong. Dalam PBJ pemerintah biaya untuk mengadakan barang/jasa berasal dari APBD/APBN baik
sebagaian atau seluruhnya.
[24] Dalam Pasal  1 angka 5 UU Persaingan Usaha memberikan definisi Pelaku usaha adalah setiap orang
perorangan atau badan usaha, baik yang berbentuk badan hukum atau badan hukum yang didirikan dan
berkedudukan atau melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara Republik Indonesia, baik sendiri maupun
bersama-sama melalui perjanjian, menyelenggarakan berbagai kegiatan usaha dalam bidang ekonomi.
[25] Meskipun dalam kasus tersebut KPPU memberikan putusan tidak terbukti secara sah dan menyakinkan
melakukan persekongkolan  tender.
[26] Apabila kerjasama tidak disertai dengan pertemuan secara nyata dan terdapat saksi maka KPPU akan
memutus tidak bersalah. Bahkan KPPU dalam Putusan No. 07/KPPU-l/2003 menyatakan bahwa putusan
internal panitia lelang yang memenangkan salah satu peserta tender tidak termasuk dalam persekongkolan
tender.
[27] Putusan KPPU No. 01/KPPU-l/2000.
[28] Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001.
[29] Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001 dan Putusan KPPU No. 09/KPPU-LI/2001.
[30] Dalam Pasal 1 angka 9 mendefinisikan pasar adalah lembaga ekonomi dimana para pembeli dan penjual
baik secara langsung maupun tidak langsung dapat melakukan transaksi perdagangan barang dan atau jasa.
Dalam PBJ maka pasar diartikan tender atau lelang itu sendiri yaitu tempat dimana melakukan transaksi
perdagangan antara pengguna barang/jasa dengan penyedia barang/jasa. Untuk penjelasan mengenai
pengusasaan pasar lihat sub judul pengertian persekongkolan. Bagian ini akan lebih menitikberatkan pada
mengatur/menentukan pemenang tender.
[31] Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000.
[32] Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001.
[33] Putusan KPPU No. 09/KPPU-LI/2001.
[34] Alasan digabungkannya dua kasus lelang RSUD dengan pertimbangan bahwa antara dua kasus yang
terjadi hanya merupakan suatu pengulangan atas prosedur yang tidak sesuai dengan Keppres No. 80/2003.
Sehingga analisis kasus dalam makalah ini dijadikan satu pembahasan.
[35] Pasal 17 ayat (2) Keppres No. 80/2003.
[36] Ketentuan ini berlaku baik untuk pelelangan umum dengan prakualifikasi maupun pascakualifikasi. Lamp.
I Bab I angka D tentang Penyusunan Jadual Pelaksanaan Pengadaan.