1

Pengembangan Masyarakat Desa

Penyangga Bencana


Oleh Sunyoto Usman


Di Indonesia terdapat 129 gunung berapi. Jumlah tersebut menjadikan Indonesia
dimasukkan bagian dari ring of fire di Samudera pasifik atau lazim dikenal dengan sebutan
cincin api pasifik. Kenyataan tersebut telah membuat Indonesia kerap dilanda bencana
gempa bumi dan letusan gunung berapi. Laporan Badan Geologi, Kementerian Energi
Sumber Daya Mineral (ESDM) menunjukkan bahwa tahun 2013 tercatat 22 gunung berapi
yang berstatus di atas normal. Selain Kelud dan Sinabung yang tahun 2013 meletus amat
dasyat, sebanyak 20 gunung tergolong potensial bererupsi karena itu harus diwaspadai.
Banyaknya gunung berapi karena secara geografis Indonesia terletak pada titik pertemuan
tiga lempeng tektonik. Tiga lempeng itu saling bertabrakan, yakni lempeng Eurasia, Indo
Australia, Pasifik. Indonesia memang memiliki kekayaan alam melimpah dan
pemandangan yang mempesona. Tetapi negeri ini menyimpan segudang ancaman bahaya
geologi karena letaknya menjadi gugusan gunung berapi, termasuk bencana gempa bumi.
Ancaman gunung berapi di Indonesi bisa muncul kapan saja, tergantung karakteristik
gunung.
Pada tahun 2010 gunung Merapi amat dasyat. Letusan gunung Merapi tersebut
dilaporkan letusan terhebat yang terjadi dalam seratus tahun terakhir. Letusan tersebut
menelan cukup banyak korban sekitar 200 orang meninggal dunia, dan ratusan keluarga
terpaksa bertempat tinggal di hunian sementara (shelter) karena rumah mereka luluh lantak
diterjang lahar gunung Merapi. Korban yang kehilangan rumah kebanyakan adalah mereka
yang bertempat tinggal di desa-desa yang termasuk dalam kategori lingkaran (ring) kawasan
amat berbahaya. Pada tahun 2013 gunung Sinabung meletus juga cukup hebat. Letusan
gunung Sinabung yang terjadi berkali-kali tersebut dilaporkan mengakibatkan lebih dari 20
ribu orang dari 21 desa harus diungsikan, 14 orang tewas dan 3 orang luka bakar kena
luncuran awan panas. Kemudian pada awal tahun 2014 ini gunung Kelud meletus sangat
dasyat pula. Hujan abu akibat dampak letusan gunung Kelud menerpa sampai wilayah Jawa
Tengah dan Yogyakarta yang berjarak lebih dari 200 km dari gunung Kelud. Pada saat itu
dilaporan bahwa jumlah penduduk yang terpapar sekitar 201 ribu jiwa, dan berasal dari 35
desa di kabupaten Blitar, Kediri dan Malang.
Bencana tersebut lazim digambarkan sebagai kondisi penderitaan manusia,
kerusakan sarana permukiman, transportasi dan telekomunikasi, kelangkaan energi dan air
bersih, dan kerusakan lingkungan. Penderitaan dan kerusakan tersebut terjadi amat hebat,
dan proses pemulihannya membutuhkan partisipasi banyak pihak, terutama karena diluar
kemampuan masyarakat yang mengalami musibah. Komitmen pemerintah dalam
menanggulangi bencana cukup tinggi, sebagaimana nampak pada kebijakan yang tertuang
dalam Undang-Undang Nomer 24/2007 tentang Penanggulangan Bencana, Peraturan
Pemerintah Nomer 21/2007 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana, Peraturan
Pemerintah Nomer 21/2007 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana, Peraturan
Pemerintah Nomer 23/2007 tentang Peran Lembaga Internasional dan Lembaga Asing Non-
Pemerintah, dan Peraturan Presiden Nomer 8/2008 tentang Pembentukan Badan Nasional

2
Penanggulangan Bencana.
Sebagai tindak lanjut peraturan perundangan tersebut, pemerintah telah
memfasilitasi implementasi program-program yang bertujuan untuk meningkatkan
ketahanan masyarakat (community resilience) terhadap bencana. Program-program tersebut
diimplementasikan baik pada tahap siaga bencana (preparedness), emergency dan recovery,
rehabilitasi dan rekonstruksi, serta dalam bentuk mitigasi (mengurangi dampak bencana).
Program-program tersebut melibatkan instansi pemerintah, lembaga swadaya masyarakat,
pelaku bisnis (swasta), kalangan perguruan tinggi, lembaga donor dan negara asing.
Program-program tersebut diimplementasikan dengan sistem sentralistik atau menempatkan
pemerintah (pusat) dalam posisi yang dominan dan determinan dalam proses formulasi dan
eksekusi kegiatan. Program-program tersebut juga diimplementasikan dengan memberi
peran lebih besar kepada pemerintah provinsi atau kabupaten/kota. Di beberapa daerah
tertentu, program-program tersebut telah mampu meningkatkan ketahanan masyarakat.
Tetapi di beberapa daerah tertentu lainnya masih belum membuahkan hasil seperti
diharapkan.
Pengalaman lapangan selama ini menunjukkan bahwa di beberapa daerah masih
belum optimal menangani masalah korban bencana erupsi gunung berapi secara efektif dan
efisien. Sebagian dari korban bencana di daerah tersebut masih menjumpai peringatan
bahaya erupsi yang agak lambat, minim persiapan evakuasi, minim persiapan infrastruktur
pengungsian, jalur distribusi logistik yang belum teratur dan sebagainya. Salah satu strategi
yang diharapkan dapat menjawab masalah tersebut adalah dengan mengembangkan
masyarakat desa penyangga bencana (buffer society). Masyarakat desa penyangga bencana
tersebut harus terletak di luar daerah yang terpapar dampak erupsi gunung berapi, dan
kehidupan desanya dikembangkan sedemikian rupa sehingga para pengungsi korban bencana
mendapatkan jaminan keamanan, kenyamanan dan suasana atau kondisi yang kondusif
melanjutkan aktivitas hidupnya. Kini dibutuhkan pengembangan masyarakat desa penyangga
bencana yang melibatkan partisipasi masyarakat, pemerintah, lembaga swadaya masyarakat,
dan kalangan pelaku usaha memiliki komitmen meringankan beban para korban bencana.
Sedikitnya terdapat tiga aspek penting yang lazim diperhatikan dalam
mengembangkan masyarakat desa penyangga bencana yaitu: (1) pengelolaan infastruktur
yang membuka akses terhadap pelbagai bentuk pelayanan tanggap darurat, (2) peningkatan
kapasitas personal, komunitas dan sistem yang menempatkan korban bencana sebagai
subyek yang memiliki peluang berpartisipasi aktif dalam transisi selama berlangsungnya
proses evakuasi, dan (3) peningkatan jaringan sosial di antara pihak-pihak yang peduli
terhadap kegiatan tanggap darurat. Pengelolaan infrastruktur, peningkatan kapasitas serta
peningkatan jaringan sosial tersebut dalam konteks penanggulanan bencana terutama
ditujukan untuk memfasilitasi pengungsi korban bencana mendapatkan jaminan keamanan,
kenyamanan dan kondisi yang kondusif melanjutkan aktivitas hidupnya. Aspek-aspek
tersebut meskipun dapat dianalisis secara terpisah namun merupakan satu intentias yang
tidak terpisahkan satu sama lain.

Provisi dan utilisasi infrastruktur
Dalam masa tanggap darurat bencana, infrastruktur pokok yang dibutuhkan untuk
pengembangan desa penyangga bencana adalah tempat tinggal korban bencana. Tempat
tinggal tersebut bisa berupa rumah yang dibangun secara terpisah dengan rumah warga desa
penyangga bencana, tetapi bisa pula menyatu dengan rumah warga desa penyangga. Tempat
tinggal tersebut harus memperhatikan faktor-faktor keamanan (security), kenyamanan,

3
aksesibilitas, koneksitas dan kapasitas (Xu, Okada, Takeuchi, Kajitani, 2007). Faktor
keamanan amat penting diperhatikan karena para pengungsi korban bencana biasanya masih
membawa barang-barang berharga seperti televisi, sepeda motor, perhiasan, uang dan ternak.
Faktor kenyamanan amat penting dipehatikan karena mereka biasanya bertempat tinggal di
desa tersebut agak lama, atau menunggu sampai erupsi gunung berapi benar-benar
dinyatakan berhenti. Faktor aksesibilitas amat penting diperhatikan terutama untuk
mendukung atau memperlancar pelbagai bentuk bantuan kemanusiaan seperti makanan,
pakaian, obat-obatan dan tenaga medis. Faktor koneksitas amat penting diperhatikan karena
mereka membutuhkan informasi terkini (update) tentang aktivitas erupsi dan dampaknya
terhadap desanya, serta untuk memfasilitasi komunikasi dengan sanak-kerabat atau kawan-
kawan dekat. Kemudian faktor kapasitas amat penting diperhatikan karena desa penyangga
bencana harus memiliki akomodasi yang dapat memfasilitasi korban bencana erupsi yang
kelak bertempat tinggal di desa tersebut.
Infrastruktur lain yang perlu dikembangkan di desa penyangga bencana tersebut
adalah energi, telekomunikasi, transportasi, serta air bersih dan sanitasi (ESCAP, 2006:125).
Infrastruktur tersebut bisa dibangun oleh warga masyarakat secara swadaya
(infrastructructure-based community), dan bisa juga dibangun oleh pemerintah dalam
kapasitasnya sebagai institusi resmi yang bertanggungjawab terhadap pelaksanaan public
service obligation, atau melalui skema kerjasama pemerintah-swasta (public-private
partnership). Selanjutnya pola pengelolaan infrastruktur tersebut dapat dipilahkan kedalam
tiga kategori yaitu: (1) dengan prinsip enabling (direncanakan, dikendalikan, digerakkan
dan dikontrol terutama oleh pihak luar), (2) dengan prinsip delegating (terutama oleh warga
masyarakat desa sendiri), dan (3) dengan prinsip empowering (kerjasama antara warga
masyarakat dengan pemerintah, lembaga swadaya masyarakat atau pelaku bisnis). Prinsip-
prinsip pengelolaan infrastruktur sebenarnya memiliki kekuatan sekaligus kelemahan.
Kita dapat melakukan studi mana sebenarnya di antara tiga macam pengelolaan
infrastruktur pertanian yang relevan, efektif, efisien bagi usaha memfasilitasi pengungsi
korban bencana mendapatkan jaminan keamanan, kenyamanan dan kondisi yang kondusif
melanjutkan aktivitas hidupnya. Relevan berarti sesuai dengan kebutuhan warga
masyarakat, efektif berarti biaya yang dikeluarkan dapat menghasilkan produk yang
berkualitas, dan efisien berarti biaya yang dikeluarkan dapat menghasilkan output (keluaran)
secara optimal. Penelitian ini bolehjadi menemukan salah satu di antara pola-pola
pengelolaan infrastruktur yang paling relevan, tetapi bolehjadi menemukan pola lain yang
benar-benar berbeda dari tiga pola pengelolaan infratruktur tersebut. Apabila pola
pengelolaan infrastruktur lain ditemukan di lapangan, maka penelitian ini bisa memberikan
catatan kritik terhadap pola-pola yang telah ada.

Peningkatan kapasitas dan jejaring sosial
Kapasitas lazim dikonsepsikan sebagai kemampuan mengembangkan potensi dan
mendayagunakan sumberdaya (resources) yang dimiliki untuk mencapai tujuan tertentu
(Adamson & Bromiley, 2008; Banks and Shenton, 2001; Chaslzin at al, 2000; January,
2001). Kapasitas warga masyakat desa bencana dapat dikonsepsikan sebagai kemampuan
mengembangkan potensi dan mendayagunakan sumberdaya yang dimiliki untuk mencukupi
kebutuhan pengungsi korban bencana mendapatkan jaminan keamanan, kenyamanan dan
kondisi yang kondusif melanjutkan aktivitas hidupnya. Dari segi proses pengembangannya,
kapasitas semacam itu lazim dipilahkan kedalam tiga kategori. Pertama, kapasitas yang
diwarisi dari generasi sebelumnya, atau berupa pengetahuan lokal (local knowledge) yang

4
disosialisasikan baik melalui institusi keluarga maupun lembaga lokal. Kedua, kapasitas
yang lahir dari usaha warga sendiri ketika berhadapan dengan pelbagai bentuk tantangan
yang dihadapi sehari-hari (learning by doing). Ketiga, kapasitas yang diperoleh dari institusi
lain, baik dari pemerintah maupun lembaga swadaya masyarakat. Pengetahuan tersebut
diperoleh melalui penyuluhan atau diskusi kelompok (focus group discussion).
Kapasitas warga masyarakat desa penyangga dalam konteks penelitian ini mencakup
kapasitas personal, kapasitas komunitas dan kapasitas sistem dalam mencukupi kebutuhan
pengungsi korban bencana mendapatkan jaminan keamanan, kenyamanan dan kondisi yang
kondusif melanjutkan aktivitas hidupnya. Kapasitas personal warga masyarakat antara lain
berupa pengetahuan (knowledge), sikap, ketrampilan (skill) dalam mendayagunakan
sumberdaya (resources) yang dimiliki atau dikuasai untuk kebutuhan merubah atau
mengembangkan inovasi dan mengelola lahan marginal menjadi lahan produktif. Kapasitas
personal juga berupa kemampuan berkomunikasi dalam memecahkan pelbagai masalah yang
dihadapi terkait dengan kegiatan melakukan inovasi dan pengelolaan, serta mendeminasikan
ide-ide, pengetahuan, metode yang relevan untuk keperluan tersebut. Kapasitas komunitas
antara lain berupa kemampuan melakukan tindakan-tindakan kolektif dalam
mengidentifikasi pelbagai masalah, memberi respon dan mengadopsi ide-ide, pengetahuan,
metode yang relevan untuk mencukupi kebutuhan pengungsi korban bencana mendapatkan
jaminan keamanan, kenyamanan dan kondisi yang kondusif melanjutkan aktivitas hidupnya.
Kapasitas komunitas juga berupa kesediaan mengembangkan trust (saling percaya),
reciprocal relationships (hubungan saling menguntungkan), dan networking (jejaring) di
antara sesama warga masyarakat, pemerintah dan lembaga swadaya masyarakat.
Selanjutnya, kapasitas sistem antara lain berupa tatakelola (institutional arrangement) yang
mampu memfasilitasi proses kolaborasi antara warga masyarakat, pemerintah dan lembaga
swadaya masyarakat dalam mencukupi kebutuhan pengungsi korban bencana mendapatkan
jaminan keamanan, kenyamanan dan kondisi yang kondusif melanjutkan aktivitas hidupnya.
Kapasitas sistem juga berupa kemampuan mengintegrasikan konsensus lokal, pengetahuan
dan kearifan lokal dengan regulasi dan metode mencukupi kebutuhan pengungsi korban
bencana dalam mendapatkan jaminan keamanan, kenyamanan dan kondisi yang kondusif
melanjutkan aktivitas hidupnya.

Daftar Pustaka
Adamson, D. and R. Bromiley (2008), Community Empowerment in Practice: Lessons from
Communities First, Joseph Rowntree Foundation, York
Banks, S. and F. Shenton (2001), Regenerating Neighbourhoods: A Critical Look at the
Role of Community Capacity Building, Local Economy, Vol. 16, No. 4, pp. 286-
298.
Chaslzin, Robert J, Prudence Brown, Sudhir Venlzatesh Avis Vidal (2000), Building
Community Capacity, Aldine de Gruyter, New York
ESCAP, 2006, Enhancing Regional Cooperation in Infrastructure Development Including
That Related to Disaster Management, United Nations Publication
January, Casswell, S. (2001), Community Capacity Building and Social Policy: What Can
be Achieved?, Social Policy Journal of New Zealand, Issue 17, December, pp. 22-
35.
Xu, Wei, Nario Okada, Yukiko Takeuchi, and Yoshio Kajitani, 2007, A Diagnosis Model
for Disaster Shelter Planning from the Viewpoint of Local People, Annuals of
Disaster Prevention, Kiyoto University, 50