Lampiran 1.

REFLEKSI PELAKSANAAN PEMBANGUNAN KEHUTANAN:

Menuju Penyempurnaan Program Kehutanan Nasional1

I. LATAR BELAKANG

1. Kehutanan sebagaimana juga yang dialami oleh sektor lainnya mengalami

perubahan lingkungan strategis yang sangat cepat. Dalam merespon perubahan
tersebut Departemen Kehutanan telah mencanangkan program strategis yang
dijabarkan dalam berbagai bentuk kegiatan. Refleksi atas pelaksanaan
pembangunan kehutanan sangat diperlukan, dari hasil refleksi ini diharapkan
dapat diketahui sasaran-sasaran kegiatan yang lebih tepat.
2. Banyak pihak yang mengatakan bahwa hutan di Indonesia saat ini mengalami
open akses. Sebenarnya hutan negara tidak open akses, karena secara hukum
dikuasai oleh negara. Kondisi open akses terjadi akibat lemahnya pengelolaan
hutan oleh pemerintah maupun pemerintah daerah, serta pemegang ijin usaha
akibat ketiga pihak ini dimasa lalu dan bahkan hingga saat ini lebih berorientasi
kepada komoditi, kayu dan pohon, dan bukan berorientasi kepada pengelolaan
kawasan hutan.
3. Kelemahan ini menjadi salah satu penyebab tidak dapat dikendalikannya
penebangan kayu, sumber terjadinya kegagalan pelaksanaan rehabilitasi hutan
maupun lahan, maupun lemahnya pelaksanaan perlindungan dan konservasi
sumberdaya hutan. Administrasi kehutanan yang sedang berjalan saat ini,
akibat lemahnya pengelolaan kawasan, lebih diselenggarakan dengan tanpa
acuan fakta lapangan, sebaliknya menggunakan acuan dokumen dan angka
yang tidak pasti kebenarannya.
4. Ketika dari waktu ke waktu keuangan negara semakin terbatas, pemecahan
masalah pembangunan kehutanan sangat tergantung strategi yang diterapkan
pemerintah, terutama dalam hal menetapkan prioritas kegiatan yang paling
tepat. Salah satu landasan strategi yang perlu digunakan adalah, bagaimana
pemerintah menetapkan keputusan dan/atau menjalankan kebijakan sehingga
dapat:
a. Setidak-tidaknya mempertahankan kapasitas pengelolaan kawasan hutan
yang ada saat ini;
b. Berupaya dapat menarik investasi maupun peran masyarakat untuk turut
serta mendukung tujuan pembangunan kehutanan pada umumnya dan
khususnya meningkatkan kapasitas pengelolaan kawasan hutan.

1
Disiapkan oleh Hariadi Kartodihardjo, Nana Suparna, Herry Rousyikin, Abdon Nababan, Bob Purba.

1
 5. Realitas atau kinerja pembangunan kehutanan saat ini adalah akumulasi dari
berbagai upaya dan dampak yang dilakukan dan terjadi di masa-masa
sebelumnya, sehingga dalam kenyataannya kejadian-kejadian saat ini tidak
dapat dipisahkan dengan kejadian-kejadian sebelumnya. Refleksi
pembangunan kehutanan 2004-2005 kali ini bertujuan untuk mengetahui
apakah upaya-upaya pemerintah yang telah dilakukan dalam satu tahun terakhir
ini dapat menyelesaikan masalah pembangunan kehutanan, khususnya apakah
dapat menjadi landasan penetapan program pemerintah di tahun-tahun yang
akan datang.

II. PELAKSANAAN KEBIJAKAN SAAT INI

1. Dari berbagai pandangan para pelaku maupun pemerhati kehutanan, dapat

ditunjukkan bahwa kebijakan kehutanan saat ini belum mempunyai arah untuk
penyelesaian masalah-masalah fundamental terutama menyangkut kemantapan
kawasan:
a. Pelaksanaan program kehutanan masih berorientasi kepada komoditi –
hasil hutan, kayu, non kayu, bibit, penanaman, dll – dan belum berorientasi
kepada penguatan pengelolaan kawasan hutan;
b. Masyarakat yang mempunyai kearifan tradisional belum mendapat
pengakuan untuk mengelola kawasan hutan, sementara itu belum terdapat
solusi untuk meminimumkan banyaknya kelompok masyarakat yang
menggunakan, memanfaatkan dan merusak sumberdaya hutan;
2. Masih tingginya pelaksanaan program dan kegiatan yang bersifat teknis,
sehingga beberapa masalah mendasar berikut belum terpecahkan:
a. Belum terdapat program yang memungkinkan diwujudkannya sinergi
antara kepentingan pemerintah, pemerintah propinsi, maupun pemerintah
kabupaten sehingga dapat diwujudkan kepastian usaha, iklim investasi yang
kondusif maupun peningkatan daya saing, melalui debirokratisasi dan
penurunan biaya ekonomi;
b. Masih rendahnya intensitas manajemen pengelolaan hutan menyebabkan
lemahnya ketersediaan informasi bagi keputusan-keputusan penting dalam
penetapan maupun pelaksanaan kebijakan;
c. Sudah terdapat arah penyempurnaan kebijakan untuk meningkatkan
peran serta bagi pengembangan ekonomi rakyat, namun instrumen di
tingkat birokrasi belum dapat menjalankan kebijakan ini sebagaimana yang
diharapkan;

2
 d. Sudah terdapat peningkatan kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan,
namun belum terdapat jaminan keberlanjutan kegiatan ini maupun
keamanan jangka panjang bagi hasil-hasilnya yang telah dicapai;
e. BUMN semakin lemah kemampuannya, baik secara finansial maupun
peranannya sebagai agent of development.
f. Industri perkayuan yang menggunakan kayu illegal sebagai bahan baku
masih sangat banyak yang beroperasi, sehingga sudah menjadi disinsentif
bagi ekonomi perusahaan-perusahaan yang menggunakan bahan baku
secara legal.
3. Dengan kondisi usaha kehutanan yang semakin menurun, dengan potensi hutan
yang semakin rendah, kebijakan kehutanan dengan perlakuan yang sama serta
belum berangkat dari fakta kongkrit lapangan cenderung kontra produktif
terhadap usaha-usaha yang masih dapat berjalan. Kebijakan seperti ini
termasuk dalam pelaksanaan pemberantasan illegal logging serta penetapan
jatah produksi tahunan.
4. Investasi kehutanan, khususnya dalam pembangunan hutan tanaman, sudah
terlihat mulai tumbuh, namun dikhawatirkan perkembangan investasi ini
berpotensi menumbuhkan kembali penguasaan aset kepada hanya beberapa
pemilik. Kebijakan pemerintah dalam hal pencegahan pengulangan terjadinya
konglomerasi penguasaan sumberdaya hutan sangat diperlukan.
5. Selama satu tahun terakhir sebenarnya telah banyak masukan dari pengalaman
di lapangan. Namun masukan ini akan tetap sulit dijalankan apabila pemerintah
tidak melakukan pembaruan kelembagaan (dalam pengertian peraturan-
perundangan maupun tugas serta fungsi unit kerja/lembaga) untuk mewujudkan
check and balance, debirokratisasi dan efisiensi kerja lembaga pemerintah dan
pemerintah daerah.

III. DILEMA YANG DIHADAPI

1. Aspek Kemasyarakatan. Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa upaya

pelestarian sumberdaya hutan maupun upaya rehabilitasi hutan dan lahan kritis
sangat sulit di capai apabila masyarakat tidak mendapat ruang kelola yang pasti
dalam jangka panjang sehingga ikut berkepentingan atas hasil hasil-hasilnya.
Sementara itu modal dasar yang dimiliki masyarakat masih sangat terbatas,
masih kuatnya orientasi jangka pendek dalam pemanfaatan hutan, dan di pihak
lain tugas pokok dan fungsi pemerintah dan pemerintah daerah belum kearah
upaya untuk memastikan ruang kelola tersebut serta masih lemahnya kebijakan
penguatan kelembagaan masyarakat.

3
2. Aspek Produksi. Seburuk apapun kinerja IUPHHK, keberadaannya telah
mengisi peran pemerintah dalam pengelolaan (kawasan) hutan. Dicabutnya ijin
IUPHHK, akibat kelemahan pengelolaan kawasan hutan yang berdasarkan UU
Kehutanan diselenggarakan oleh pemerintah, terbukti mempercepat kerusakan
hutan. Sementara itu, peraturan perundangan memberi mandat kepada
pemerintah untuk memberi peringatan sampai dapat mencabut IUPHHK yang
kinerjanya tidak sesuai dengan apa yang telah ditetapkan pemerintah.
3. Aspek Rehabilitasi. Pemerintah perlu menjalankan rehabilitasi hutan dan
lahan untuk merespon tingginya kerusakan hutan dan meluasnya lahan kritis.
Di pihak lain, keputusan pemerintah juga ditentukan oleh keputusan politik
penganggaran kegiatan ini, sehingga sasaran yang telah ditetapkan sulit
tercapai, bukan hanya akibat kegagalan hasil kegiatannya, melainkan juga
akibat penyimpangan sejak perencanaan anggaran dilaksanakan.
4. Aspek Perlindungan dan Konservasi. Banyak negara berkembang telah
melangkah untuk memanfaatkan sumberdaya hutan sebagai daya dukung
lingkungan melalui perlindungan dan konservasi, namun pelaksanaan ini di
Indonesia mendapat hambatan akibat orientasi masyarakat lebih kepada
pemanfaatan hasil hutan dalam jangka pendek. Orientasi demikian ini juga
banyak didukung oleh pemerintah daerah, atas suatu kenyataan masih tingginya
angka kemiskinan maupun dan bahkan kelaparan yang terjadi akhir-akhir ini.
5. Aspek Kawasan. Masih rendahnya prestasi pemerintah untuk menyelesaikan
pengukuhan kawasan hutan mengharuskan kegiatan ini menjadi prioritas
nasional. Sementara itu, perkembangan di lapangan sudah begitu jauh melebihi
kapasitas pemerintah untuk sekedar dapat menyelesaikan pengukuhan kawasan
hutan secara teknis – perlu tambahan instrumen penyelesaian konflik, karena
penggunaan kawasan hutan untuk kegiatan non kehutanan dipacu oleh
keunggulan komparatif investasi non kehutanan serta desakan pertumbuhan
penduduk yang telah menggunakan kawasan hutan sebagai lahan pertanian dan
pemukiman.
6. Pelaksanaan Otonomi Daerah. Dalam menghadapi masalah yang begitu
besar, kondisi ideal yang diinginkan adalah terjadinya sinergi antara kapasitas
dan kemampuan pemerintah, pemerintah propinsi maupun pemerintah
kabupaten dalam penyelenggaraan pembangunan kehutanan. Hal demikian ini
masih sulit diwujudkan akibat orientasi kepentingan masing-masing dan belum
ada sinergi dalam pelaksanaan pengelolaan hutan. Yang justru menonjol adalah
tingginya orientasi pemanfaatan sumberdaya hutan.

4
IV. ARAH KEBIJAKAN MENDATANG

1. Dari hal-hal seperti yang telah diuraikan di atas, maka masalah yang sangat
penting untuk segera dipecahkan Departemen Kehutanan adalah dapat
diwujudkannya dan/atau dikuatkannya lembaga pengelola hutan, sehingga
tersedia informasi dan perangkat manajemen lainnya untuk mewujudkan
kepastian ruang kelola bagi seluruh pelaksanaan produksi, rehabilitasi maupun
perlindungan dan konservasi sumberdaya hutan.
2. Tercapainya tujuan tersebut merupakan landasan bagi tercapainya visi
pembangunan kehutanan yaitu: ”Terwujudnya Penyelenggaraan Kehutanan untuk
Menjamin Kelestarian Hutan dan Peningkatan Kemakmuran Rakyat” sesuai dengan
Rencara Strategis Departemen Kehutanan 2005-2009 yang telah ditetapkan
dalam Peraturan Menteri Kehutanan No. P.04/Menhut-II/2005.
3. Hambatan pokok dapat dicapainya tujuan dalam butir 1 di atas, adalah masih
tingginya orientasi pada komoditas (kayu, pohon, bibit, dll) dari lembaga
maupun unit kerja saat ini, masih tingginya perbedaan kepentingan antar
lembaga maupun unit kerja, serta lemahnya kapasitas pemerintah dalam
melaksanakan pengelolaan hutan. Oleh karena itu, kebijakan nasional dalam 5
tahun mendatang diusulkan sebagai berikut:
a. Pencegahan Penurunan Kapasitas Pengelolaan Hutan oleh Swasta dan
Peningkatan Peran Masyarakat
(1). IUPHHK perlu diklasifikasikan ke dalam tinggi-rendahnya kemampuan
pengelolaan hutan. Kebijakan kehutanan hendaknya tidak kontra
produktif terhadap keberadaan IUPHHK yang masih dapat menjadi
penopang dalam melakukan perlindungan kawasan hutan.
(2). Kepastian adanya ijin dan/atau hak-hak khusus bagi masyarakat
terhadap kawasan hutan yang telah tidak dibebani hak perlu segera
dilakukan. Hak khusus dalam kaitan ini perlu dicarikan landasan
hukumnya, guna mengatasi terjadinya perluasan akses terbuka hutan
negara.
(3). Memisahkan prosedur dan pengaturan pengelolaan hutan alam dan
hutan tanaman, serta memperbaiki harga yang diterima oleh pengelola
hutan alam maupun tanaman untuk mewujudkan insentif investasi.
b. Peran Lembaga.
(1). Kejelasan Tanggungjawab. Seluruh lembaga, baik pemerintah maupun
swasta, yang mempunyai tugas dalam pengelolaan kawasan hutan
tertentu (BUMN, IUPHHK, Tahura, BTN/BKSDA) perlu dilakukan

5
 evaluasi permasalahan yang dihadapi, kapasitas maupun ditata
kembali tugas pokok dan fungsinya agar mendapatkan tanggungjawab
secara mandiri. Kejelasan ukuran kinerja setiap lembaga diharapkan
dapat mendorong terwujudnya profesionalisme.
(2). Check and balance. Tugas pokok dan fungsi seluruh unit kerja di
dalam Departemen Kehutanan diarahkan untuk melakukan pengurusan
dan pengelolaan hutan. Adapun pengurusan komoditi, sertifikasi
profesi, penilaian kinerja, maupun standardisasi material/produk
diserahkan kepada BUMN, lembaga asosiasi swasta, lembaga profesi
kehutanan, atau lembaga independen yang ditunjuk Menteri
Kehutanan.
(3). Koherensi Kegiatan. Dengan semakin terbatasnya anggaran
pemerintah, maka peningkatan efektivitas kegiatan perlu dilakukan.
Oleh karena itu, seluruh kegiatan dalam lingkup unit kerja Departemen
Kehutanan (pengukuhan kawasan, Gerhan, pengembangan usaha,
perlindungan dan konservasi) perlu diarahkan untuk menyelesaikan
masalah dalam wilayah atau unit pengelolaan hutan tertentu.
4. Mengurangi investasi pemerintah dalam pelaksanaan reboisasi dan rehabilitasi
lahan maupun investasi swasta dalam pembangunan hutan tanaman karena
tingginya kegagalan akibat ketidak-pastian status kawasan hutan maupun
tingginya biaya transaksi.
5. Kebijakan kehutanan dalam 5 tahun mendatang, dengan keterbatasan kepasitas
pemerintah relatif terhadap besarnya masalah di lapangan, perlu diarahkan
untuk memerankan asosiasi, lembaga non pemerintah, konsultan, serta
perguruan tinggi, baik sebagai pelaksana kegiatan maupun sebagai bagian dari
sistem check and balance guna mewujudkan akuntabilitas pelaksanaan
kebijakan.

V. REFLEKSI DAN DISKUSI

1. Pembahasan refleksi pembangunan kehutanan ini dimulai dengan pemaparan

tanggapan dari bidang-bidang produksi dan industri (Ditjen BPK),
perlindungan dan konservasi (Ditjen PHKA), rehabilitasi hutan dan lahan serta
perhutanan sosial (Ditjen RLPS), perencanaan kehutanan dan kemantapan
kawasan (BAPLAN) serta BUMN Kehutanan, terhadap pandangan para pelaku
dan pemerhati kehutanan di atas.
2. Dalam kaitan ini ada beberapa materi pokok yang dapat menjadi pegangan
dalam pemaparan tersebut, yaitu:

6
a. Sesuai dengan bidang yang ditanganinya, bagaimana tanggapan Ditjen
BPK, Ditjen PHKA, Ditjen RLPS, Baplan, dan BUMN Kehutanan
terhadap persepsi para pelaku dan pemerhati kehutanan atas pelaksanaan
kebijakan saat ini seperti yang disajikan dalam Bab II.
b. Kebijakan seperti apa yang telah dicanangkan dalam menghadapi
terjadinya dilema seperti yang disajikan dalam Bab III.
c. Bagaimana tanggapan terhadap usulan kebijakan umum yang
disampaikan oleh para pelaku dan pemerhati kehutanan seperti yang
telah disampaikan dalam Bab IV.
d. Apakah terdapat arah baru kebijakan kehutanan dalam 5 tahun
mendatang setelah memperhatikan hasil-hasil pelaksanaan kebijakan
kehutanan dalam satu tahun terakhir ini.

ooo