REVIEW PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 10 TAHUN 1961

TENTANG PENDAFTARAN TANAH

A. Sejarah Singkat Lahirnya PP No.10 Tahun 1961

Berdasarkan pokok-pokok pikiran yang tercantum di dalam
Pasal 33 menekankan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa
kepada seluruh rakyat Indonesia, merupakan pokok-pokok
kemakmuran rakyat yang dikuasai oleh Negara dan ditujukan untuk
mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia. Bertitik
tolak dari pasal tersebut di atas, maka jelaslah bahwa negara
dianggap bukan sebagai pemilik tanah dalam suatu wilayah negara,
tetapi kewenangan negara untuk menguasai tanah tersebut semata-
mata kepentingan masyarakat banyak.
Upaya pemerintah untuk memberikan suatu bentuk jaminan
akan adanya kepastian hukum atas kepemilikan tanah bagi seseorang
adalah dengan dilakukannya suatu pendaftaran hak atas tanah yang
tertuang dalam Pasal 19 Undang-undang Pokok Agraria. Oleh karena
itu, untuk pelaksanaan pendaftaran tanah sebagaimana maksud Pasal
19 ayat (1) Undang-undang Pokok Agraria (UUPA), maka Pemerintah
mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang
Pendaftaran Tanah (selanjutnya disebut dengan Peraturan Pemerintah
Nomor 10 Tahun 1961).
Walaupun tidak dikemukakan secara gamblang, tujuan lainnya
adalah untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang
berkepentingan termasuk Pemrintah agar dengan mudah dapat
memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan
hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan-satuan rumah
susun yang sudah didaftar serta untuk menyelenggarakan tertib
administrasi pertanahan

1
 Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tersebut
membuka sejarah baru dalam hukum agraria. Sebab, untuk pertama
kali Indonesia mempunyai suatu lembaga yang secara khusus
mengatur tentang pelaksanaan pendaftaran tanah.

B. Sistem Pendaftaran Tanah pada PP No. 10 Tahun 1961

Sistem pendaftaran tanah membahas serta
mempermasalahkan mengenai segala sesuatu hal apa yang
didaftarkan, bagaimana bentuk penyimpanan datanya, serta bentuk
penyajian data yuridis dan yang terpenting lagi menganai bentuk
tanda bukti haknya.
Sistem pendaftaran tanah baik, pendaftaran akta maupun
pendaftaran hak, dalam setiap kejadian, perbuatan, maupun peristiwa
yang menyebabkan terjadinya pemberian, penciptaan, peralihan /
pemindahan serta pembebanan dengan hak lain harus dibuktikan
dengan suatu akta. Karena di dalam akta tersebut memuat data/
informasi yang berwujud data yuridis dari tanah yang bersangkutan,
termasuk perbutan hukum, hak, penerima hak serta hak apa yang
dibebankan.
Adapun dalam sistem pendaftaran tanah dikenal 2 (dua) sistem:
1. Sistem pendaftaran akta ("registration of deeds")
Pihak Pejabat Pendaftaran Tanah hanya melakukan
pendaftaran akta-akta tersebut. Sehingga dengan demikian
Pejabat Pendaftaran Tanah (PPT) bersifat passif, dikarenakan
pejabat pendaftaran tanah tidak melakukan uji kebenaran
terhadap data yang tercantum / yang disebutkan dalam akta yang
didaftar.
2. Sistem pendaftaran hak ("registration of title")
Dalam sistem ini pada setiap penciptaan, pemindahan /
peralihan suatu hak baru atau perbuatan perbuatan hukum baru
harus dibuktikan dengan akta. Tetapi dalam praktek
pelaksanaannya, bukan akta yang didaftar namun hak yang
diciptakan dan perubahan-perubahannya kemudian. Akta yang
merupakan sumber datanya.

2
 Pendaftaran hak baru serta perubahan-perubahannya
disediakan dalam daftar-isian, atau disebut "register". Jika pada
pendaftaran akta, pejabat pendaftaran tanah bersikap passif,
maka dalam pendaftaran hak pejabat pendaftaran tanah bersikap
aktif. Hal ini dikarenakan sebelum dilakukan pendaftaran haknya
dalam register yang bersangkutan pejabat pendaftaran tanah
melakukan pengujian kebenaran terhadap data yang dimuat
dalam akta yang bersangkutan.

Kelebihan dan Kelemahan Pendaftaran Akta / Hak

Kelebihan/
No Pendaftaran Akta / Negatif Pendaftaran Hak / Positif
Kelemahan
1 Kelebihan
1. Karakter yang 1. Karakter spesifik dari
spesifik adalah adanya " sistem pendaftarannya
akte " sebagai bukti adalah adanya " sertifikat
kepemilikan hak atas hak atas tanah" yang
tanah dan peralihan hak. diterbitkan sebagai tanda
bukti dan alat pembuktian
2. Adanya jaminan hak atas tanah.

3
 hukum yang diberikan 2.
kepada pihak yang
sebenarnya lebih berhak
3. Karakter yang
spesifik adalah adanya " 3.
akte " sebagai bukti
kepemilikan hak atas
tanah dan peralihan hak.
4. Adanya jaminan
hukum yang diberikan
kepada pihak yang
sebenarnya lebih berhak 4.
2 Kelemahan
1. Tidak adanya 1.
kepastian hukum dan hak
bagi pemegang
kepemilikan hak atas
tanah.
2. Terhadap akte yang
didaftarkan tidak 2.
dilakukan pengujian
kebenarannya sehingga
posisi hukumnya menjadi
lemah.
3.
3. Bahwa akte yang
didaftarkan hanyalah
referensi waktu bidang
tanah didaftarkan
Semenjak lahirnya UU No.5 Tahun 1960 dan PP No. 10 Tahun
1961 Negara kita Indonesia menggunakan teori sistem pendaftaran
Hak kepemilikan atas
tanah tercipta atau lahir
setelah dilakukan
pendaftaran haknya.
Negara memberikan
Jaminan penuh bagi
pemegang hak atas tanah
yang terdaftar terhadap
tuntutan pihak manapun
(indefeasible)
Adanya jaminan
konpensasi apabila
terdapat kesalahan/
kekeliruan prosedur.
Membutuhkan waktu
yang lama dalam rangka
penerbitan hak atas
tanahnya. ( inventarisasi,
penelitian, dan
pengumuman ).
Merugikan pihak-
pihak atau pemilik yang
yang sebenarnya berhak
atas tanah tersebut.
Persoalan
sengketanya menjadi
persoalan administrasi.
4
 hak ("registration of title") bukan lagi sistem pendaftaran akta
(registration of deeds). Hal ini dapat diketahui dengan adanya suatu
daftar- isian / register yang disebut buku tanah. Dimana akta
pemberian hak berfungsi sebagai sumber data yuridis untuk
mendaftar hak yang diberikan dalam buku tanah. Termasuk juga akta
mengenai perbuatan hukum baik berupa penciptaan, peralihan/
pemindahan maupun pembebanan hak atas tanah.
Sehingga, apabila terjadi perubahan, tidak dibuatkan buku
tanah baru melainkan dilakukan pencatatan pada ruang mutasi yang
disediakan dalam buku tanah yang bersangkutan. Dan sebelum
dilakukan pendaftaran haknya, Penyelenggaran pendaftaran tanah
melakukan pengujian kebenaran terhadap data yang dimuat dalam
akta yang bersangkutan. Buku tanah di dalamnya memuat mengenai
data yuridis dan data fisik yang telah dihimpun yang kemudian
disajikan dengan diterbitkannya sertipikat sebagai surat tanda bukti
hak yang didaftar.

C. Sistem Publikasi Pendaftaran Tanah pada PP No. 10 Tahun 1961

Dalam sistem pendaftaran tanah yang ada di Indonesia,
sebagaimana berdasar pada UUPA, PP No. 10 tahun 1961, sistem
publikasi kita adalah sistem publikasi negatif yang mengandung unsur
positif. Yaitu, sistemnya bukan negatif murni, karena pendaftaran
tanah menghasilkan surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai
alat pembuktian yang kuat. Hal ini mengandung arti, bahwa
pemerintah sebagai penyelenggara pendaftaran tanah harus
berusaha, agar sejauh mungkin dapat mensajikan data yang benar
dalam buku tanah maupun dalam peta pendaftaran. Sehingga selama
tidak dapat dibuktikan yang sebaliknya, data yang disajikan dalam
buku tanah dan peta pendaftaran tanah harus diterima sebagai data
yang benar. Dengan kata lain, keterangan-keterangan yang tercantum
dalam data tersebut mempunyai kekuatan hukum dan harus diterima

5
 sebagai keterangan yang benar selama dan sepanjang tidak ada alat
pembuktian yang membuktikan sebaliknya.
Selain itu sistem publikasi dalam sistem pendaftaran tanah di
Indonesia disebut sebagai sistem negatif yang mempunyai unsur
positif ini diketahui dengan adanya ketentuan dalam pasal 19 UUPA.
Di dalam pasal itu menyatakan bahwa pendaftaran meliputi
"pemberian suratsurat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat
pembuktian yang kuat". Dalam pasal 23, 32, dan 38 UUPA pun juga
dinyatakan bahwa "pendaftaran merupakan alat pembuktian yang
kuat". Pernyataan yang demikian tidak akan terdapat dalam peraturan
pendaftaran tanah dengan sistem publikasi yang negatif murni.
Hal ini juga bisa kita lihat pada hal-hal berikut :
1. Pendaftaran tanah mengahasilkan surat tanda bukti hak yang
berlaku sebagai alat bukti yang kuat, bukan sebagai alat
pembuktian yang mutlak (sistem negatif).
2. Sistem pendaftaran tanah menggunakan sistem pendaftaran hak
(registration of title) bukan sistem pendaftaran akta (sistem positif)
3. Negara tidak menjamin kebenaran data fisik dan data yuridis yang
tercantum dalam sertipikat (sistem negatif).
4. Petugas pendaftaran tanah bersifat aktif meneliti kebenaran data
fisik dan yuridis (sistem positif).
5. Tujuan pendaftaran tanah untuk memberikan kepastian hukum
(sistem positif).
6. Pihak yang dirugikan atas diterbitkannya sertipikat dapat
mengajukan keberatan kepada penyelenggara pendaftaran tanah
untuk membatalkan sertipikat atau mengajukan gugatan ke
pengadilan agar sertipikat dinyatakan tidak sah (sistem negatif).

D. Hasil Pelaksanaan PP No. 10 Tahun 1961

Lebih kurang 35 tahun setelah berlakunya Peraturan
Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 ternyata upaya pemerintah dalam
memberikan jaminan kepastian hukum atas tanah belum optimal .
Hal ini dapat dilihat dalam kenyataan pendaftaran tanah yang
diselenggarakan berdasarkan Peraturan Pemerintah No 10 tahun
1961 tersebut selama lebih dari 35 tahun, belum cukup memberikan

6
 hasil yang memuaskan. Dari sekitar 55 juta bidang tanah hak yang
memenuhi syarat untuk didaftar, baru lebih kurang 16,3 juta bidang
yang sudah didaftar. Dalam kenyataannya pendaftaran tanah yang
dislenggarakan berdasarkan PP No. 10 Tahun 1961 selama lebih dari
30 Tahun belum cukup memberikan hasil yang memuaskan. Dari
sekitar 55 juta Ha bidang tanah yang memenuhi syarat untuk didaftar
baru kurang lebih 16,3 juta Ha bidang tanah yang sudah didaftar.

E. Kendala yang dihadapi dari pelaksanaan PP 10 Tahun 1960

Hal-hal yang merupakan kendala dalam pelaksanaan
pendaftaran tanah pada PP No. 10 Tahun 1961 yaitu :
1. Keterbatasan anggaran
2. Ketersediaan alat dan tenaga
3. Keadaan objektif tanah-tanah yang jumlahnya besar dan tersebar
diwilayah yang luas
4. Sebagian besar penguasaannya tidak didukung oleh alat-alat
pembuktian yang mudah diperoleh dan dapat dipercaya
kebenarannya
5. Pada PP No. 10 Tahun 1961 terdapat hal-hal yang belum
dijelaskan secara detail seperti definisi, asas dan tujuan
pendaftaran tanah serta objek pendaftaran tanah itu sendiri.
6. Ada beberapa hal pada PP No. 10 Tahun 1961 yang sudah tidak
bisa mengikuti perkembangan zaman seperti tidak dijelaskannya
pemanfaatan teknologi terbaru dalam pelaksanaan pendaftaran
tanah.

F. Berakhirnya PP No. 10 Tahun 1961

Sebagaimana telah diuraikan bahwa pendaftaran tanah (dalam
latar belakang) pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik
Indonesia berdasarkan PP No. 10 Tahun 1961 dinilai kurang efektif,
sehingga kemudian Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah
baru tentang Pendaftaran Tanah yaitu PP 24 Tahun 1997 yang
menggantikan PP No. 10 Tahun 1961, dengan ketentuan peraturan
pelaksanaan PP No. 10 Tahun 1961 tetap berlaku sepanjang tidak

7
 bertentangan atau diubah ataupun diganti berdasarkan Peraturan
Pemerintah yang baru. PP 24 Tahun 1997 tersebut kemudian
dilaksanakan dengan Pertauran Menteri Negara Agraria/Kepala BPN
No. 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanan Peraturan
Pemerintah no. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Berikut beberapa hal yang menjadi pertimbangan perlunya diadakan

peraturan pendaftaran tanah baru :

1. Dalam pembangunan jangka panjang kedua peranan tanah bagi

pemenuhan berbagai keperluan akan meningkat. Sehubungan
dengan itu akan meningkat pula kebutuhan akan dukungan
berupa jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan.
Pemenuhan jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan
memerlukan tersedianya perangkat hukum yang tertulis, lengkap
dan jelas, yang dilaksanakan secara konsisten. Jaminan kepastian
hukum disini yaitu kepastian hukum hak atas tanah yang meliputi:
kepastian hak, subyek dan obyeknya.
2. Dalam kenyataannya pendaftaran tanah yang dislenggarakan
berdasarkan PP No. 10 Tahun 1961 selama lebih dari 30 Tahun
belum cukup memberikan hasil yang memuaskan. Dari sekitar 55
juta Ha bidang tanah yang memenuhi syarat untuk didaftar baru
kurang lebih 16,3 juta Ha bidang tanah yang sudah didaftar.
3. Selain itu ketentuan hukum untuk dasar pelaksanaannya
dirasakan belum cukup memberikan kemungkinan untuk
terlaksananya pendaftaran dalam waktu singkat dengan hasil
yang lebih memuaskan.
4. Sehubungan dengan itu maka dipandang perlu untuk
mengadakan penyempurnaan pada ketentuan yang mengatur
pendaftaran tanah.

G. Kesimpulan
1. Pembentukan PP No. 10 Tahun 1961 merupakan tindak lajut dari
pasal 19 UUPA tentang pendaftaran tanah.

8
2. Pendaftaran tanah meupakan upaya yang dilakukan pemerintah
dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum hak atas
tanah. Selain itu Pendaftaran tanah juga bertujuan untuk
memberikan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan
serta terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.
3. Sistem pendaftaran tanah yang digunakan di Indonesia setelah
lahirnya UU No.5 Tahun 1960 dan PP No.10 Tahun 1961 adalah
sistem pendaftaran hak ("registration of title") tidak lagi
menggunakan sistem pendaftaran akta (registration of deeds).
Dalam sistem ini pada setiap penciptaan, pemindahan / peralihan
suatu hak baru atau perbuatan perbuatan hukum baru harus
dibuktikan dengan akta. Tetapi dalam praktek pelaksanaannya,
bukan akta yang didaftar namun hak yang diciptakan dan
perubahan-perubahannya kemudian. Akta yang merupakan
sumber datanya.
4. Sistem publikasi di Indonesia setelah lahirnya UU No.5 Tahun
1960 dan PP No.10 Tahun 1961 adalah sistem publikasi negatif
yang bertendensi positif. Yaitu pendaftaran tanah menghasilkan
surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian
yang kuat. Keterangan-keterangan yang tercantum dalam data
tersebut mempunyai kekuatan hukum dan harus diterima sebagai
keterangan yang benar selama dan sepanjang tidak ada alat
pembuktian yang membuktikan sebaliknya.
5. Dalam kenyataannya, pendaftaran tanah yang diselenggarakan
berdasarkan Peraturan Pemerintah No 10 tahun 1961 belum
memberikan hasil yang memuaskan sehingga dirasa perlu untuk
menyempurnakan PP No. 10 Tahun 1961.