Mendesentralisasi Pemerintahan :

Partisipasi dan Kerja Sama dalam Pemberian Pelayanan

Terhadap Penduduk Miskin

Pembangunan manusia tidak dapat dipisahkan dari Pemerintahan yang baik UNDP
mendefinisikan manusia sebagai pro-rakyat, pro-lapangan pekerjaan, dan pro-kehidupan.
Hal ini memberikan prioritas terbesar kepada pengurangan kemiskinan, ketenagakerjaan
produktif, integrasi sosial, dan regenerasi lingkungan. Pembangunan manusia tidak hanya
menciptakan pertumbungan ekonomi, namun juga memberikan manfaatnya dengan merata,
menciptakan kembali lingkungan dari pada merusaknya, dan memberikan kekuatan kepada
dari pada membatasi mereka.

Pemerintahan adalah sistem nilai, kebijakan, dan institusi yang membantu

masyarakat mengatur sisi ekonomi, politik, dan hubungan sosial melalui interaksi dalam dan
diantara pemerintah, masyarakat dan sektor individu. Karakteristik utama dalam
pemerintahan baik termasuk partisipasi, Undang-Undang, transparansi, hal responsif
orientasi terhadap kerja sama, kesetaraan, yang bersifat efektif dan efisien, akuntabilitas,
dan visi strategis. Karakteristik-karakteristik utama tersebut saling berkaitan, saling
menguatkan, dan tidak dapat dipisahkan satu sama lain. Contoh, informasi mudah diakses
berarti pembuatan keputusan yang lebih transparan, lebih banyak yang berpartisipasi, dan
lebih efektif. Partisipasi lebih banyak berkontribusi kepada pertukaran informasi yang
diperlukan untuk pembuatan keputusan yang efektif dan kepada legalitas keputusan.

Melalui proses pembangunan persetujuan internasional, masyarakat harus

mengembangkan visi mereka akan pemerintahan yang baik dan bertujuan untuk
menentukan fitur-fitur yang paling utama dan yang paling seimbang untuk mereka diantara
pemerintah, pasar, dan masyarakat. Tantangan untuk semua masyarakat adalah
menciptakan sistem pemerintahan yang membantu, mendukung dan mempertahankan
pembangunan manusia untuk menemukan potensi tertinggi dan kesejahteraan bersama,
yang berdampak terhadap penghapusan kemiskinan dan semua bentuk yang tidak
diharapkan. Sebagai bagian dari sistem pemerintahan menyeluruh dari seluruh lapisan
masyarakat, pemerintah desentral menawarkan kesempatan-kesempatan penting untuk
pembangunan manusia yang meningkat. Namun, jika direncanakan kurang sesuai atau
dilaksanakan dengan tidak benar, pemerintahan terdesentralisasi bisa menjadi sebuah
tantangan yang merusak upaya-upaya lokal untuk meningkatkan pembangunan manusia.

Secara organisasi, pemerintahan terdesentralisasi mengacu kepada

merestrukturisasi kekuasaan sehingga menghasilkan sistem yang saling menanggung
institusi pemerintah pusat, regional, dan tingkatan lokal berdasarkan kepada prinsip
subsider, yang menyebabkan peningkatan sistem pemerintahan menyeluruh secara kualitas
dan efektif, saat terjadi peningkatan kekuasaan dan kapasitas di tingkat sub nasional.
Secara konseptual, desentralisasi berkaitan dengan peran jajaran pusat dan sub nasional
serta hubungan di dalamnya, baik institusi umum, pribadi atau sipil. Pemerintahan yang
telah berkembang tidak hanya membutuhkan pemerintahan pusat dan daerah yang kuat,
namun juga keterlibatan peran lain dari organisasi komunitas sipil dan sektor pribadi dalam
menjalin kerja sama dengan semua tingkatan pemerintah. Membangun kapasitas dalam tiga
domain pemerintahan --- pemerintah, masyarakat sipil, dan sektor pribadi --- adalah hal
penting untuk mencapai pembangunan manusia.

Empat bentuk utama menciptakan desentralisasi sektor umum biasanya dihadirkan

dalam diskusi tentang desentralisasi :

1. Desentralisasi administratif bertujuan memindahkan hak pembuatan keputusan,

sumber daya, dan wewenang dalam pemberian jumlah pelayanan masyarakat
dari pemerintah pusat kepada tingkatan pemerintah yang lebih bawah, agensi,
dan kantor bidang tertentu, atau kantor cabang pemerintah pusat. Pemindahan
hak ini melibatkan dua jenis dasar implikasi dengan akuntabilitas berbeda yaitu
untuk mobilisasi sumber daya dan managemen serta untuk pemberian
pelayanan.

2. Desentralisasi politik secara normal mengacu kepada situasi dimana kekuatan

politik dan kekuasaan telah didesentralisasi ke jenjang sub nasional. Manifestasi
yang paling jelas terlihat dari jenis desentralisasi jenis ini adalah bentuk-bentuk
subnasional pemerintah terpilih dan diberi wewenang berjenjang dari komite
daerah hingga ke tingkat pemerintah. Devolusi adalah bentuk desentralisasi
politik, melibatkan pelimpahan penuh wewenang, pembuatan keputusan, sumber
daya, dan mengembalikan generasi ke jenjang lokal kekuasaan umum yang
mandiri dan bebas dari pelimpahan kekuasaan.

3. Desentralisasi fiskal meliputi semua bentuk desentralisasi, level tertentu realokasi

sumber daya dibuat agar pemerintah lokal berfungsi sebagaimana mestinya.
Pelimpahan wewenang, kekuasaan, dan akuntabilitas tanpa kewajiban jenjang
sumber daya yang memadai terhadap unit yang telah terdesentralisasi tidak
berhasil.

4. Divestasi atau desentralisasi pasar adalah bentuk pelimpahan wewenang dan

kekuasaan pemerintah yang dilakukan atas dasar unit non publik dimana
perencanaan dan kewajiban administratif atau fungsi umum yang lain
 dilimpahkan dari pemerintah ke institusi relawan, pribadi atau non-pemerintah,
dengan manfaat yang jelas terhadap dan keterlibatan masyarakat.

UNDP menggunakan istilah pemerintahan yang terdesentralisasi untuk

menggambarkan situasi pembagian kekuatan antara pemerintah pusat dan daerah yang
didasarkan kepada prinsip subsider dan melampaui pemerintah dan juga meliputi sektor
pribadi dan masyarakat sipil. UNDP mencari untuk mempromosikan tatanan pemerintahan
seperti itu yang secara signifikan meningkatkan pemberian pelayanan kepada masyarakat
lokal secara merata dengan dana efektif sambil mengamati ideologi pemerintahan yang baik
dan berjuang untuk mempertahankan pembangunan manusia.

Divisi Pemerintahan dan Pembangunan Manajemen Biro untuk Kebijakan

Pembangunan (MDGD/BPD) dari UNDP telah menseponsori rentetan studi kasus yang
menjelaskan dampak partisipasi pemerintahan lokal di sembilan negara berkembang.
Institusi riset nasional di Brazil, Honduras, India, Jordania, Pakistan, Filipina, Polandia,
Uganda, dan Afrika Selatan telah melaksanakan riset, dengan bantuan Institut Teknologi
Massachusetts. Kerangka kerja konseptual untuk riset dan kerangka laporan akhir telah
dikembangkan selama bulan April dan Mei 1997, hasil konsultasi dengan para peneliti.

Pertanyaan primer dari riset tersebut adalah : Dalam kondisi apa, mengacu kepada
aspek apa dan melalui mekanisme, proses atau prosedur apa desentralisasi sukses
berkontribusi terhadap elemen-elemet kunci pemerintahan yang baik dan pencapaian tujuan
pembangunan manusia yang berkesinambungan, terutama pemberantasan kemiskinan,
kesetaraan gender, dan perbaikan lingkungan?

Penelitian difokuskan kepada kasus lokal dengan tingkat keberhasilan yang relatif di
tiap negara. Kinerja yang bagus ditujukan kepada instansi-instansi dimana aktifitas
desentralisasi memiliki :

Keterlibatan banyak pihak dalam proses pembuatan keputusan yang meningkat,

Kualitas pemberian pelayanan oleh pemerintah lokal yang meningkat (dalam hal
kuantitas, kualitas, atau pendanaan),

Pertukaran generasi lokal yang meningkat,

Peningkatan kesetaraan dalam distribusi pelayanan,

Kepuasan publik akan pemerintah lokal meningkat, dan lain-lain.

Sementara tidak ada satupun dari semua jenis keberhasilan menjamin penghapusan
kemiskinan jangka panjang dan tujuan-tujuan lebih luas dari pembangunan manusia yang
berkesinambungan, semuanya dapat mulai menggerakan sistem ke arah yang tepat dan
membangun kemungkinan bahwa tujuan untuk jangka lebih panjang lambat laun akan
dicapai. Penting untuk mengingat bahwa konteks berkembangnya aneka keberhasilan
desentralisasi cukup berbeda. Pertama, sistem membedakan jumlah tingkatan pemerintah
yang ada dan keterkaitan diantaranya yang dimandatkan secara konstitusional dan legislatif.
Kedua, kekuasaan-kekuasaan lokal membedakan tingkatan desentralisasi politik mereka
dan legitimasi masyarakat biasa. Ketiga, kekuasaan-kekuasaan lokal membedakan
tingkatan otonomi dalam pertukaran pembuatan keputusan yang meningkat. Keempat,
sistem kekuasaan lokal membedakan tingkatan jenis kapasitas fiskal berbanding kewajiban
layanan. Kelima, pengalaman desentralisasi yang paling dipelajari oleh negara-negara
adalah yang terbaru.

Realita-realita kontekstual tersebut menjurus kepada kompleksitas hubungan antara

pemerintahan terdesentralisasi dan pembangunan manusia yang berkesinambungan. Hasil
riset dan kesimpulan yang didiskusikan dalam pembahasan ini harus diinterpretasikan
secara logis dengan realita-realita itu. Simpulan- simpulan tematik yang paling penting yang
muncul secara kolektif dari studi kasus tersebut mereflesikan kompleksitas hubungan antara
pembangunan manusia yang berkesinambungan dan pemerintahan terdesentralisasi.
Simpulan-simpulan itu berkaitan dengan tema-tema yang saling berhubungan yaitu :

Menciptakan perluasan lingkungan untuk desentralisasi,

Mengembangkan struktur institusi yang inovatif untuk mendukung desentralisasi,

Memperluas dan memperdalam partisipasi komunitas dan wilayah,

Menciptakan kerjasama multiaktor formal untuk mendukung atau mengatur aneka

aspek desentralisasi

Menyediakan langkah inisiatif dari berbagai level berbeda untuk memulai proses
reformasi dan menggerakannya, dan

Mengembangkan bantuan teknis yang memadai dan mendukung mekanisme ---

prosedur, sumber dana, pembangunan kapasitas --- untuk menjalankan dan
mempertahankan reformasi.

Tabel 11.1 menghubungkan berbagai tujuan pembangunan yang ditentukan oleh,

atau sebagai hasil dari, aktifitas pemerintahan terdesentralisasi yang dihadirkan dalam tiap
kasus. Tabel 11.2 menggambarkan berbagai kasus dalam hubungannya dengan prinsip-
prinsip pemerintahan yang baik.

Memanfaatkan Lingkungan untuk Desentralisasi dan Pemerintahan Lokal yang Baik

Memanfaatkan lingkungan adalah faktor utama dalam meningkatkan kinerja di tingkat lokal.
Dalam semua kasus, kinerja yang meningkat terjadi dalam setidaknya sed ikit timbal balik
terhadap upaya-upaya yang dilakukan oleh tingkatan pemerintah tertentu untuk mengubah
lingkungan yang tempat kelompok masyarakat dan pemerintah lokal bekerja.

Berbagai pengamalan sangatlah penting. Dalam beberapa kasus, perbaikan-

perbaikan ingkungan dinilai krusial, sementara dalam kasus lain hanya sebagai penunjang.
Dalam kebanyakan kasus, perubahan lingkungan muncul secara substansial dari kebijakan
dan deklarasi di tingkat pusat.

Kasus-kasus tersebut menunjukan adanya korelasi langsung antara rentang devolusi

dan batas aksi pada tingkat lokal. Devolusi mengacu kepada kekuasaan yang lebih besar
dari pada dekonsentrasi, sebagaimana telah terbukti dalam perbedaan antara sistem
pemerintahan yang lebih berkembang di Filipina dan Uganda dan sistem terdekonsentrasi di
Jordania. Devolusi di tingkat masyarakat adalah yang paling efektif, dimana masyarakat
terlibat dalam perencanaan dan proses pelaksanaan

Legalitas, yang merupakan dasar konstitusional adalah hal yang vital sebagai
kerangka kerja devolusi kekuatan politik, kekuatan fiskal, kekuasaan administratif, dan
kontrol mobilisasi sosial masyarakat dan pemegang kebijakan untuk berpartisipasi dalam
proses pemerintahan. Hal ini dikonfirmasi oleh riset di Filipina yang menemukan bahwa
Kode Pemerintah Lokal memberi kesempatan para aparat lokal untuk memimpin akselerasi
proses partisipasi dan aktifitas program, sebagaimana kasus di Brazil, Honduras, Polandia,
dan Afrika Selatan.

Amandemen konstitusi untuk menguasakan institusi Raj Panchayat dan legislatif

terkait memberikan tiga peran penting dalam desentralisasi di India :

Memberikan mandat untuk restrukturisasi legal dalam memaksimalkan partisipasi

demokratik dalam semua segmen sosial. Mandat ini sangat penting untuk
terjadinya perubahan di masyarakat dengan adanya kolaborasi, kerja sama, dan
tolerasi perbedaan.

Memberikan kerangka kerja untuk alokasi dan produksi sumber daya fiskal yang
memberikan manfaat secara merata terhadap seluruh segmen masyarakat.
Kerangka kerja ini harus sesuai dengan sumber daya fiskal untuk kekuasaan dan
wewenang yang diuji.

Memberikan petunjuk untuk transisi budaya dan memberikan edukasi ke seluruh

segmen masyarakat. Seluruh lapisan masyarakat harus memahami bagaimana
 proses-proses partisipasi dan mengapa menjadi sangat penting untuk
kelangsungan masyarakat.

Namun, kerangka-kerangka kerja seperti itu, walaupun penting, namun tidak dinilai
cukup. Contoh, peran penting yang dimainkan pemimpin lokal digambarkan dalam kasus di
Brazil. Rencana desentralisasi multi-nasional yang dihadirkan dalam reformasi konstitusional
dan legal dimulai dari tingkat pusat; namun, sikap proaktif untuk pemerintah lokal Horizante
Belo menjadikannya sebuah keberhasilan yang hebat dalam implementasi desentralisasi
pelayanan kesehatan dasar melalui Sistem Kesehatan Terpadu Brazil. Melalui advokasi
untuk dan dukungan partisipasi masyarakat, bekerja sama dengan berbagai mitra termasuk
masyarakat sipil dan sektor pribadi dan meningkatkan kapasitas masing-masing untuk
mengembangkan rencana masing-masing. Sambil menyatukan mereka ke dengan tujuan
nasional, Belo Horizonte mengembangkan akses jaminan kesehatan dasar dan berhasil
mengamankan lonjakan sumber daya sistem kesehatan dan pengguna. Sementara itu,
pihak legislatif berperan dalam kepemimpinan proaktif pada tingkat lokal.

Sebaliknya, kasus negara Polandia fokus pada kegiatan yang dilaksanakan oleh
warga kota untuk mempromosikan perkembangan ekonomi seperti menyelesaikan
hambatan administratif untuk membantu pengusaha lokal di Bilgoraj, provisi infrastruktur
untuk membantu kunjungan wisatawan dan perindustrian di Ilawa, dan formulasi rancangan
spatial untuk mendatangkan investor ke Tarnovo.

Pemberian Pelayanan dan Struktur Institusional

Banyak kejadian yang menyebabkan terjadinya mekanisme institusional baru dalam

mendukung keberhasilan desentralisasi. Dalam beberapa kasus, seperti di Brazil dan Afrika
Selatan, mekanisme-mekanisme yang terjadi diawali di tingkat nasional. Pada kasus lain,
seperti di Honduras dan India, bergerak dari tatanan bawah. Pada beberapa kasus, menjadi
sangat formal, pada kasus lain sangat konsultatif. Pada seluruh kasus, mengembangkan
pembuatan keputusan atau basis manajerial, kadang melalui partisipasi masyarakat, dan
kadang melalui koalisi kerja sama yang lebih luas.

Desentralisasi, melalui institusi struktur institusional inovatif berkontribusi terhadap

peningkatan pemberian pelayanan, sebagaimana diukur oleh : jangkauan yang luas (Brazil
dan Filipina), ketepatan dana (Pakistan), peningkatan upah (Afrika Selatan), atau oleh
pengukuran subyektif seperti persepsi masyarakat. Di Filipina, sebagai contoh, Program
Aksi Wilayah Balilihan secara eksteksif menggunakan puroks (asosiasi lokal) dalam
menyelesaikan masalah sektoral. Di Irosin, warga kota telah berpartisipasi dalam Program
Pengembangan Wilayah Terintegrasi (IIADP) melalui keanggotaan dalam perkumpulan
warga kota usia 18 tahun dan melalui representasi Dewan Pengembangan Kota dan Dewan
Reformasi Agraria Kota. Perkumpulan-perkumpulan tersebut mengajak para perwakilan
pemerintah nasional, pegawai, dan warga kota bekerja sama merancang dan melaksanakan
program anti kemiskinan dalam konteks IIADP. Kedua kasus di Filipina melaporkan
terjadinya peningkatan kesehatan, nutrisi, produktifitas pertanian, dan reformasi lahan
sebagai hasil partisipasi masyarakat dalam rancangan program dan pelaksanaan.

Prosedur birokrasi tersentral sepertinya tidak berhasil dalam memberikan pelayanan

lokal pada tingkat wilayah dan komunitas. Di Pakistan, sebagai contoh, Sindh Katchi /abadis
Authority (SKAA) berupaya mengembalikan kinerja buruknya dengan memutuskan kerja
sama dengan dewan pemerintah lokal yang tidak efektif dan mengambil tanggung jawab
langsung untuk regulasi dan pengembangan komunitas ilegal. Agensi menyederhanakan
prosedur yang rumit untuk proses aplikasi sewa dengan membuat sewaan di komunitas
ilegal.

Kualitas dan kuantitas pelayanan tergantung pada interaksi antara pemegang

kebijakan, terutama pemerintah lokal dan masyarkat sipil. Pendekatan manusia secara
holistik bisa membuat ketepatan yang hebat. Sebagai tambahan atas kasus Filipina dan
Brazil di atas, kejadian di Afrika Selatan memberikan gambaran lain akan pendekatan yang
berpusat pada manusia untuk program pengembangan di tingkat lokal. Keterlibatan pihak
luar dalam pemerintahan lokal telah difasilitasi dengan dibangunnya Taman Ivory yang
merangkul petugas, warga, dan kelompok pemegang dana dalam menentukan kebutuhan
layanan. Hasilnya, Taman Ivory berhasil meyakinkan para pendatang membayar untuk
pelayanan masyarakat yang pada akhirnya akan berdampak pada pengembangan
perkotaan.

Partisipasi

Seluruh mekanisme institusional yang telah didiskusikan di atas mencoba meningkatkan

partisipasi pemegang kebijakan. Dalam tiap kasus terdapat upaya khusus untuk melibatkan
bisnis lokal, masyarakat, dan kelompok wilayah dalam proses perencanaan lokal,
pembuatan keputusan dan implementasi.

Tingkatan yang membentuk kepartisipasian pembuatan keputusan berbeda tiap kasusnya.

Selain itu, perbedaan dibuat antara partisipasi langsung dan partisipasi yang diwakilkan.
Dalam hal ini situasi di India, Filipina, dan Uganda tampak sama dengan unit-unit
pemerintahan komunitas lokal yang terkonstitusi.