RESUME

INSTITUSIONALISASI SISTEM AKUNTABILITAS KINERJA INSTANSI

PEMERINTAH (SAKIP) DI PEMERINTAH KOTA MALANG

Tugas Ini Diselesaikan Sebagai Tugas Harian

Mata Kuliah Akuntansi Multiparadigma

Dosen Pengampu Prof. Gugus Irianto, MSA., Ph.D., Ak

Disusun Oleh :
Syauqi Hidayat
NIM 166020310111004

PROGRAM STUDI MAGISTER AKUNTANSI

FAKULTAS EKONOMI & BISNIS
UNIVERSITAS BRAWIJAYA
TAHUN 2017
 BAB I
PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Rendahnya transparansi dan akuntabilitas dana publik yang telah dikelola oleh
pemerintah disinyalir menjadi penyebab utama terjadinya krisis dan keterpurukan ekonomi
di beberapa negara Asia Tenggara, termasuk di Indonesia (World Bank, 1994). Sektor publik
sering mendapatkan kritikan atas kinerjanya karena dianggap tidak efisien, tidak produktif,
rendah kualitas dan miskin inovasi (Mahmudi, 2010:34). Oleh karena itu, sektor publik
berupaya untuk meningkatkan transparansi, akuntabilitas, efektifitas dan efisiensi
pengelolaan dana publik dengan melaksanakan good governance (UNESCAP, 2009).
Menurut United Nations Development Program (UNDP) adalah praktik penerapan
kewenangan pengelolaan berbagai urusan penyelenggaraan negara secara politik (political
governance), ekonomi (economic governance) dan administratif (administrative governance)
di semua tingkatan (Moeljono, 2005). UNDP (1997) menegaskan bahwa terdapat sepuluh
prinsip good governance, antara lain: partisipasi, ketaatan hukum, transparansi, responsif,
berorientasi kesepakatan, kesetaraan, efektif dan efisien, akuntabilitas dan visi strategis.
Salah satu prinsip good governance yang menjadi sorotan adalah akuntabilitas. Akuntabilitas
dianggap penting dalam menjalankan good governance karena diperlukan bagi setiap
pemerintahan supaya segala tindakan secara meluas disetujui oleh masyarakat (Hughes,
1994).
Akuntabilitas telah menjadi keharusan bagi lembaga-lembaga sektor publik untuk
lebih menekankan pada pertanggungjawaban horizontal (masyarakat) bukan hanya
pertanggungjawaban vertikal (otoritas yang lebih tinggi). Guthrie (1998) menyatakan bahwa
akuntabilitas tidak hanya berkaitan dengan cara pengelolaan dana publik saja, akan tetapi
juga berkaitan dengan efektifitas dan efisiensi penggunaan dana tersebut.
Upaya perbaikan kinerja di sektor publik telah dilaksanakan di berbagai negara, baik
negara-negara maju maupun negara-negara berkembang. Pada tahun 1993, pemerintah
Amerika Serikat mengesahkan The Goverment Performance and Result Act (GPRA) untuk
memberikan pritoritas utama bagi pengembangan strategi baru terkait pengukuran kinerja
(Atkinson, Waterhouse and Wells,1997). GPRA mewajibkan seluruh pemerintah federal
untuk melaksanakan pengukuran kinerja dan membuat laporan tahunan (Cavalluzzo dan
Ittner, 2004). Konsep pengukuran kinerja dalam sektor publik juga berkembang dibeberapa
negara maju lainnya seperti Inggris, Australia, Selandia Baru, dan berbagai negara lainnya
(Hood, 1995). Pada akhirnya, konsep ini juga diadopsi negara-negara berkembang seperti
Thailand, Malaysia, Sri Lanka, Afrika, Ghana, India dan beberapa negara lain, termasuk
Indonesia (Mimba, Helden, dan Tillema, 2007).
Implementasi sistem pengukuran kinerja di negara-negara berkembang tidak sama
dengan negara maju. Karakteristik umum yang ada di negara-negara berkembang antara

2
lain rendahnya kapasitas institusi, terbatasnya keikutsertaan stakeholders, tingginya tingkat
korupsi dan informalitas (Mimba et al., 2007). Selain itu, tuntutan pihak-pihak donor untuk
meningkatkan akuntabilitas kinerja sebagai prasyarat penerimaan pendanaan juga
mendorong negara berkembang untuk melakukan perubahan tatakelola pemerintahan
(ADB, 1997; Batley, 1999, dan IMF, 2003). Hal ini mendorong implementasi sistem
pengukuran kinerja dan akuntabilitas kinerja hanya sebagai bentuk kepatuhan terhadap
peraturan yang berlaku dan sifatnya hanya seremonial saja, sedangkan esensi dari tujuan
yang telah ditetapkan belum dapat dicapai (Sofyani dan Akbar, 2013; Akbar, 2011; dan
Thahar, 2016).
Di Indonesia, upaya pembenahan kinerja sektor publik dimulai sejak reformasi 1998
(Harun, 2007; Harun, Peursem dan Eggleton, 2012). Reformasi telah mendorong perubahan
sistem pemerintahan sentralistik menjadi desentralistik melalui pengesahan Undang-
Undang (UU) No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999
tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Pembenahan sistem
pengukuran kinerja yang berlaku baik di pusat dan daerah diatur dalam Instruksi Presiden
(Inpres) RI No. 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP).
Inpres ini mewajibkan seluruh instansi pemerintah untuk membuat Laporan Akuntabilitas
Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) yang dibuat berdasarkan pedoman penyusunan sistem
akuntabilitas kinerja. Tujuan utama dari Inpres ini adalah untuk memastikan bahwa institusi
pemerintah dapat mengelola institusinya dengan cara yang lebih efektif, efisien dan dapat
dipertanggungjawabkan (Jurnali and Siti-Nabiha, 2015).
Pada tahun 2014, pemerintah mengeluarkan peraturan baru pengganti Inpres No. 7
tahun 1999, yakni Peraturan Presiden (Perpres) No. 29 tahun 2014 tentang Sistem
Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP). Penekanan Perpres No. 29 tahun 2014
adalah penyelenggaraan SAKIP yang merupakan suatu rangkaian sistematik untuk
mempertanggungjawabkan dan meningkatkan kinerja instansi pemerintah.
Penyelenggaraan SAKIP meliputi: rencana strategis,perjanjian kinerja, pengukuran kinerja,
pengelolaan data kinerja, pelaporan kinerja, serta reviu dan evaluasi kinerja.
Pelaporan keuangan merupakan bentuk dari akuntabilitas keuangan dan pelaporan
kinerja merupakan bentuk dari akuntabilitas kinerja. Akuntabilitas keuangan pemerintah
dapat dilihat dari opini Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas Laporan Keuangan.
Akuntabilitas kinerja pemerintah dapat dilihat dari nilai evaluasi atas SAKIP yang
dilaksanakan oleh Kementerian Pendayagunaan dan Aparatur Negara dan Reformasi
Birokrasi (KEMENPAN-RB).
Perkembangan akuntabilitas keuangan dan kinerja di Indonesia masih belum
berimbang, terutama yang terjadi pada pemerintah kabupaten/kota. Pemerintah
kabupaten/kota masih cenderung berorientasi pada pencapaian akuntabilitas keuangan
dibandingkan dengan akuntabilitas kinerja. Hal ini dapat dilihat dari trend peningkatan opini
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) yang
lebih tinggi jika dibandingkan dengan peningkatan nilai evaluasi atas akuntabilitas
kinerjanya. Berdasarkan data Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I Tahun 2016

3
menunjukkan perbaikan opini BPK atas LKPD pemerintah kabupaten/kota dari tahun 2011-
2015. Pada tahun 2011, sebanyak 334 pemerintah kabupaten/kota mendapatkan opini
wajar dengan pengecualian (WDP) sedangkan hanya ada 58 atau sebesar 11 persen
pemerintah kabupaten/kota yang mampu meraih opini wajar tampa pengecualian (WTP).
Pada tahun 2012, pemerintah kabupaten/kota yang menerima opini WTP menjadi 104 atau
sebesar 21 persen. Peningkatan ini terus terjadi pada tahun 2013, 2014, dan 2015. Pada
tahun 2015, pemerintah kabupaten/kota yang mendapatkan opini WTP sebanyak 284,
artinya selama tahun 2011-2015 sebanyak 227 pemerintah kabupaten/kota mampu
memperbaiki pengelolaan keuangan dan penyusunan LKPDnya.
Trend peningkatan opini WTP atas LKPD jauh lebih tinggi jika dibandingkan dengan
peningkatan nilai evaluasi akuntabilitas kinerja. Data evaluasi akuntabilitas kinerja
pemerintah kabupaten/kota dari tahun 2011-2016 menunjukkan trend peningkatan
akuntabilitas kinerja, akan tetapi masih sangat rendah. Hal ini ditambah dengan rendahnya
komitmen pemerintah kabupaten/kota untuk menyampaikan LAKIP kepada KEMENPAN-RB
karena tidak ada sistem reward and punishment yang mendorong implementasi SAKIP
(Jurnali and Siti-Nabiha, 2015; Akbar, 2011).
Pada tahun 2011, pemerintah kabupaten/kota yang menyampaikan LAKIP hanya 272
dari 504 pemerintah kabupaten/kota yang ada di Indonesia. Hasil evaluasi AKIP tahun 2011
menunjukkan bahwa sebanyak 96,70 persen atau 263 pemerintah kabupaten/kota masih
berada pada kategori C dan D, artinya AKIP yang dilaksanakan masih sebatas formalitas dan
belum dilaksanakan dengan baik. Pada tahun 2012, pemerintah kabupaten/kota yang
menyampaikan LAKIP mengalami penurunan menjadi 180 pemerintah kabupaten/kota.
Meskipun demikian, hasil evaluasinya menunjukkan adanya peningkatan. Pemerintah
kabupaten/kota yang mampu meraih nilai CC dan B sebanyak 22 pemerintah
kabupaten/kota. Peningkatan nilai evaluasi AKIP dan jumlah pemerintah kabupaten/kota
yang menyampaikan LAKIP mengalami peningkatan dari tahun ke tahun.
Pada tahun 2014, pemerintah daerah telah mengimplementasikan aturan yang baru
yaitu Perpres No, 29 Tahun 2014 sebagai pengganti Inpres No. 7 Tahun 1999. Perubahan ini
tidak mengurangi upaya pemerintah daerah untuk mengimplementasi SAKIP dan
meningkatkan nilai evaluasinya. Terdapat 460 pemerintah kabupaten/kota yang
menyampaikan Laporan Kinerja dan sebanyak 11 pemerintah kabupaten/kota yang telah
meraih nilai di atas CC. Pada tahun 2015, terdapat 488 pemerintah kabupaten/kota yang
menyampaikan Laporan Kinerja dan sebanyak 38 pemerintah kabupaten/kota telah meraih
nilai di atas CC. Peningkatan tersebut menunjukkan bahwa pemerintah kabupaten/kota
telah melakukan upaya untuk memperbaiki implementasi SAKIP di daerahnya. Selain itu,
peningkatan nilai evaluasi SAKIP juga dipicu oleh perubahan level penilaian berdasarkan
PERMENPAN-RB No. 12 Tahun 2015 tentang Pedoman Evaluasi Akuntabilitas Kinerja.
Pada tahun 2016, pemerintah kabupaten/kota yang berada pada kategori di bawah
D hanya tersisa 12 pemerintah kabupaten/kota dan 69 pemerintah kabupaten/kota mampu
meraih nilai di atas CC. Terdapat dua pemerintah kabupaten/kota yang berada pada
kategori A, yaitu Kota Bandung dan Kabupaten Banyuwangi. Menurut KEMENPAN-RB yang

4
diuraikan dalam Laporan Kinerja Deputi Bidang Reformasi Birokrasi, Akuntabilitas Aparatur
dan Pengawasan Tahun 2015, salah satu pemicu meningkatnya nilai evaluasi SAKIP pada
level pemerintah kabupaten/kota adalah pembangunan daerah percontohan. Beberapa
daerah percontohan tersebut antara lain: (1) Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa
Yogyakarta, (2) Pemerintah Provinsi Jawa Timur, (3) Pemerintah Provinsi Jawa Barat, (4)
Pemerintah Provinsi Sumatera Barat, (5) Pemerintah Provinsi Bali, (6) Kabupaten Badung, (7)
Kota Bandung, dan (8) Kota Sukabumi. Daerah-daerah tersebut telah menjadi tujuan
benchmark bagi daerah-daerah lain yang ingin belajar dari kemajuan yang sudah dicapai.
Data rekapitulasi nilai hasil evaluasi akuntabilitas kinerja selama tahun 2011-2016
menunjukkan trend peningkatan yang cukup signifikan, Jika dibandingkan dengan perolehan
opini WTP atas LKPD, maka nilai evaluasi SAKIP masih tertinggal sangat jauh. Peningkatan
akuntabilitas kinerja yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten/kota tidak terlepas dari
adanya upaya untuk memperoleh legitimasi. Pada konteks implementasi SAKIP, ketaatan
terhadap peraturan perundang-undangan dan pencapaian atas target yang telah ditetapkan
dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPMJN) merupakan acuan bagi
pemerintah pusat maupun daerah untuk mendapatkan legitimasi vertikal maupun legitimasi
horizontal. Oleh karena itu, keberhasilan suatu program dapat diketahui dengan menelisik
lebih jauh proses pelembagaannya. Salah satu teori yang sering digunakan untuk
mengungkapkan keberhasilan implementasi suatu program atau aturan dalam organisasi
sektor publik adalah teori New Institutional Sociology (NIS). NIS telah digunakan oleh
beberapa peneliti untuk menjelaskan fenomena yang terjadi dalam lingkungan organisasi
sektor publik (Gudono, 2014). Teori ini merupakan penjelasan yang sangat kuat dalam
menjelaskan tindakan organisasi dan mampu menjawab pertanyaan yang berkaitan dengan
motivasi yang mendasari reorganisasi sistem kinerja (Carpenter dan Feroz, 2001; Modell,
2001, dan Chang, 2006).
Teori NIS pada dasarnya berbicara mengenai penjelasan gejala isomorphic dari
lingkungan organisasi dan penerapan norma-norma institusi (DiMaggio dan Powel, 1983).
Isomorphic dapat dikatakan sebagai homogenisasi atau upaya organisasi untuk menjadi
mirip dengan lingkungannya. Menurut Hawley (1968) Isomorphic diartikan sebagai proses
pemaksaan suatu unit organisasi dalam suatu populasi untuk menjadi sama atau
menyerupai organisasi lainnya yang dinilai berhasil melaksanakan inovasi.
DiMaggio dan Powell (1983) membedakan tekanan Isomorphic menjadi tiga, yaitu:
(1) coercive terjadi karena adanya tekanan untuk mematuhi aturan yang lebih tinggi, (2)
mimetic terjadi karena ingin mencapai legitimasi yang sama dengan organisasi yang lain, dan
(3) normative terjadi karena adanya peranan profesional untuk meningkatkan kinerja.
Penetapan regulasi terkait akuntabilitas kinerja menyebabkan proses institusionalisasi SAKIP
di berbagai institusi pemerintahan harus dijalankan. Hal ini merupakan suatu bentuk
coercive isomorphism bahwa baik pemerintah pusat dan daerah mendapatkan tekanan dari
negara untuk melakukan perubahan dalam sistem akuntabilitas kinerja.
Menurut Jones (2001) perubahan organisasi adalah proses yang dilaksanakan oleh
organisasi dari kondisi yang sudah ada ke kondisi baru yang diharapkan sesuai dengan

5
tujuan organisasi untuk meningkatkan efektifitas. Hal ini sejalan dengan tujuan penerapan
SAKIP, yaitu mewujudkan pemerintahan yang akuntabel sehingga dapat beroperasi secara
efisien dan efektif. Fenomena rendahnya akuntabilitas kinerja pada pemerintah daerah di
Indonesia telah menarik beberapa peneliti untuk melakukan riset tentang implementasi
akuntabilitas kinerja. Beberapa Penelitian yang telah dipublikasikan, di antaranya: Solikin
(2005), Sihaloho dan Hamid (2005), Nurkhamid (2008), Akbar (2011), Sofyani dan Akbar
(2013) serta Jurnali dan Siti-Nabiha (2015),
Penelitian yang dilakukan oleh Solikin (2005) menunjukkan bahwa praktik
akuntabilitas di Indonesia masih bias. Kebanyakan instansi cenderung melaporkan kinerja
mereka yang lebih tinggi dan cenderung menyalahkan faktor eksternal atas kegagalan
kinerja yang dialami. Sihaloho dan Halim (2005) mengemukakan bahwa sebagian besar
instansi pemerintah mematuhi sistem pengukuran kinerja yang dirumuskan oleh BPKP dan
LAN, akan tetapi masih cenderung mengabaikan efisiensi sebagai suatu ukuran kinerja yang
harus dikembangkan.
Hasil penelitian Nurkhamid (2008) menunjukkan bahwa pelaporan kinerja yang bias
mungkin terjadi karena pemerintah lebih melaporkan program-program yang berhasil
dibandingkan dengan program-progam yang gagal. Sihaloho dan Halim (2005) melakukan
penelitian untuk menguji proses pemanfaatan informasi kinerja yang terdiri dari tahap-
tahap adopsi dan implementasi. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa kebijakan dalam
mengadopsi suatu ukuran lebih dipengaruhi oleh mandat atau ketentuan di luar instansi
seperti PP, Inpres dan PERDA daripada kebijakan pimpinan instansi. Keberhasilan dalam
proses pengadopsian suatu ukuran kinerja dipengaruhi oleh keterlibatan dan kesepakatan
personil program terhadap ukuran kinerja. Selain itu, penelitian ini juga membuktikan
bahwa masih minimnya dorongan dari masyarakat dan anggota DPRD kepada instansi
pemerintah untuk memanfaatkan informasi kinerja.
Akbar (2011) melakukan penelitian pengukuran kinerja pada beberapa pemerintah
daerah di Indonesia dengan menggunakan metode mix method. Hasil penelitiannya
menunjukkan bahwa pemerintah daerah dalam mengembangkan pengukuran kinerja lebih
mengutamakan untuk memenuhi permintaan regulasi dari pada untuk membuat
organisasinya lebih efisien dan efektif. Meskipun persepsi aparatur tentang implementasi
pengukuran kinerja bersifat coersive, masih terdapat beberapa pemerintah daerah yang
tidak melaksanakannya dan masih ada yang melaksanakan dengan buruk. Gejala normative
isomorphism terjadi di beberapa daerah dengan adanya pelatihan dari universitas, BPKP dan
organisasi publik lainnya. Kurangnya motivasi manajemen memilih untuk melakukan
mimetic dengan cara meniru pemerintah daerah lain yang telah berhasil
mengembangkannya. Sedangkan untuk daerah yang memiliki sumber daya yang baik akan
bekerjasama dengan pihak eksternal seperti konsultan atau universitas lokal untuk
mengembangkan kompetensi mereka (normative).
Penelitian selanjutnya dilakukan oleh Sofyani dan Akbar (2013) dengan pendekatan
kuantitatif untuk menguji hubungan faktor internal institusi dan implementasi SAKIP di
pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa

6
faktor-faktor yang berhubungan secara positif dan signifikan terhadap implementasi AKIP
adalah faktor organisasional (pelatihan dan respon organisasi terhadap perubahan) dan
faktor karakteristik individu (self efficacy yang tinggi dan conscientiousness).
Jurnali dan Siti-Nabiha (2015) melakukan penelitian dengan menggunakan data
sekunder. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa implementasi AKIP sejak tahun 1999
sampai tahun 2013 masih menunjukkan hasil yang tidak memuaskan. Implementasi AKIP
dan kemampuannya untuk meningkatkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas kinerja
pemerintah masih sering diperdebatkan.
Berdasarkan latar belakang tersebut, peneliti tertarik untuk memahami mengapa
Pemerintah Kota Malang melakukan institusionalisasi SAKIP dan bagaimana proses
institusionalisasinya. Penelitian terdahulu tentang implementasi akuntabilitas kinerja masih
banyak dilakukan pada saat pemerintah Indonesia melaksanakan Inpres No. 7 tahun 1999.
Penelitian tentang implementasi SAKIP berdasarkan Perpres No. 29 tahun 2014 masih
terbatas. Pemerintah Kota Malang mampu meningkatkan akuntabilitas keuangan dengan
mempertahankan opini WTP atas laporan keuangan selama enam tahun berturut-turut. Dari
sisi akuntabilitas kinerjanya, nilai atas akuntabilitas kinerja pemerintah Kota Malang belum
maksimal.
Pada tahun 2013, nilai evaluasi AKIP sebesar 63,64 dan masuk dalam kategori CC.
Artinya, Pemerintah Kota Malang telah memenuhi sebagian besar prasyarat pemenuhan
dasar (sebagian besar dokumen pelaksanaan manajemen kinerja telah dipenuhi dan
evaluasi internal telah mulai dilaksanakan), akan tetapi ukuran kinerjanya belum seluruhnya
menampilkan outcome (sebagian ukuran kinerja masih berupa output kegiatan). Pada tahun
2014, Pemerintah Kota Malang mulai mengimplementasikan SAKIP sesuai dengan Perpres
No. 29 tahun 2014 tentang SAKIP. Perubahan dasar hukum dari Inpres No. 7 tahun 1999
menjadi Perpres No. 29 tahun 2014 mempengaruhi nilai perolehan SAKIP. Nilai evaluasi
SAKIP yang diperoleh pada tahun 2014 hanya sebesar 57,69 dan masih termasuk dalam
kategori CC. Pada tahun 2015, Pemerintah Kota Malang mampu memperbaiki kinerjanya
dan memperoleh nilai evaluasi SAKIP menjadi 61,91 dan termasuk dalam kategori B. Pada
periode sebelumnya, nilai tersebut masih berada pada kategori CC, akan tetapi dengan
berlakunya PERMENPAN-RB No. 12 tahun 2015 maka terjadi perubahan dalam penilaian dan
kategorisasi nilai evaluasi SAKIP. Pada tahun 2016, Pemerintah Kota Malang mendapatkan
nilai tertinggi yang pernah diraihnya yakni sebesar 70,95 dan termasuk dalam kategori BB
(sangat baik). Pada tingkat Provinsi Jawa Timur, nilai tersebut adalah nilai terbaik kedua se-
Jawa Timur setelah Kabupaten Banyuwangi. Meskipun telah terjadi kenaikan nilai evaluasi
SAKIP, akan tetapi Pemerintah Kota Malang masih belum mampu mencapai nilai maksimal
untuk mewujudkan pemerintahan yang akuntabel, yaitu nilai AA.
Berbeda dengan penelitan sebelumnya, penelitian ini dilakukan atas dasar beberapa
pertimbangan, yaitu: pertama, penelitian terdahulu lebih berfokus pada uji statistik tentang
adopsi dan implementasi SAKIP di lingkungan pemerintah kabupaten/kota, sedangkan
penelitian ini menggunakan metode kualitatif untuk mendapatkan pemahaman yang lebih
mendalam tentang fenomena institusionalisasi SAKIP. Sejauh pengamatan penulis,

7
penelitian kualitatif terkait SAKIP dengan menggunakan perspektif teori institusional masih
terbatas dan lebih banyak dilaksanakan dengan menggunakan metode kuantitatif. Kedua,
berlakunya Perpres No. 29 Tahun 2014 tentang SAKIP sebagai pengganti Inpres No. 7 Tahun
1999 tentang AKIP dirasakan sebagai sesuatu yang baru bagi Pemerintah Kota Malang,
sehingga menarik untuk dipahami bagaimana institusionalisasi SAKIP di pemerintah Kota
Malang. Beberapa hal baru dari perpres ini adalah: (1) kewajiban bagi OPD untuk menyusun
laporan kinerja triwulan, (2) Laporan kinerja tahunan harus mencantumkan perbandingan
outcome dari tahun ke tahun sesuai target yang ditetapkan dalam rencana strategis, dan (3)
Laporan kinerja tahunan pemerintah daerah sebelum diserahan ke KEMENPAN-RB wajib di
reviu oleh APIP.

1.2 Motivasi Penelitian

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan sebelumnya, terdapat beberapa hal
yang memotivasi peneliti untuk melakukan penelitian ini, antara lain:

1. Trend peningkatan nilai evaluasi SAKIP pada tingkat pemerintah kabupaten/kota dari
tahun ke tahun menunjukkan adanya perbaikan, akan tetapi masih terdapat banyak
pemerintah kabupaten/kota yang berada pada kategori kurang/tidak akuntabel. Selain
itu, komitmen kepala daerah untuk melaksanakan SAKIP masih rendah. Hal ini
ditunjukkan dari fluktuasi jumlah LAKIP/laporan kinerja yang dievaluasi oleh KEMENPAN-
RB dari tahun 2011-2016.
2. Tidak tercapainya target capaian akuntabilitas kinerja sebagaimana yang tercantum
dalam RPJMN 2010-2014. Meskipun terjadi kenaikan nilai evaluasi SAKIP, akan tetapi
masih belum mampu memenuhi target yang telah ditetapkan yakni menciptakan instansi
pemerintah daerah yang akuntabel sebesar 80 persen.

1.3 Rumusan Masalah

Berdasarkan penjelasan latar belakang yang telah diuraikan sebelumnya, maka

rumusan masalah pada penelitian ini adalah:

1. Mengapa Pemerintah Kota Malang menginstitusionalisasikan Sistem Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah (SAKIP)?
2. Bagaimana institusionalisasi SAKIP di Pemerintah Kota Malang berlangsung?

1.4 Tujuan Penelitian

Mengacu pada pertanyaan penelitian yang telah dirumuskan, maka tujuan dari
penelitian ini adalah:

1. Memahami alasan-alasan yang mendasari pelaksanaan institusionalisasi SAKIP di

Pemerintah Kota Malang;

8
2. Memahami proses institusionalisasi SAKIP di Pemerintah Kota Malang berlangsung.
Peneliti menganalisis data empiris berdasarkan teori New Institutional Sociology (NIS).
NIS digunakan untuk mengeksplorasi dan memahami institusionalisasi SAKIP yang
dilaksanakan di Pemerintah Kota Malang dengan mengeksplorasi tekanan yang dihadapi
oleh para aktor sehingga menyebabkan pelembagaan aturan dilakukan oleh organisasi.

1.5 Kontribusi Penelitian

1.5.1 Kontribusi Teori

Teori institusional merupakan alat yang dapat digunakan untuk memahami proses
pelembagaan aturan atau norma pada suatu organisasi. Penelitian ini terbukti mampu
memberikan pemahaman proses pelembagaan aturan yang dilaksanakan pada instansi
pemerintah dan tekanan-tekanan yang dihadapi para aktor dan bagaimana mereka bereaksi
terhadap tekanan tersebut.

Hasil penelitian menunjukkan bukti empiris bahwa isomorphism tanpa disertai

komitmen yang kuat dapat membawa organisasi pada praktik berpurapura. Perubahan yang
seharusnya mampu memberikan manfaat peningkatan kinerja, dihindari dengan formalitas
pemenuhan dokumen-dokumen pendukung dan evaluasi SAKIP yang bersifat seremonial
sehingga memunculkan fenomena decoupling.

1.5.2 Kontribusi Praktik

Penelitian ini memberikan informasi tentang implementasi SAKIP yang telah

dilakukan oleh Pemerintah Kota Malang sehingga dapat digunakan sebagai evaluasi untuk
meningkatkan akuntabilitas kinerja. Ukuran-ukuran legitimasi yang saat ini digunakan
terbukti membawa organisasi kepada berbagai praktik formalisasi aturan yang dilakukan
secara seremonial. Kemauan pimpinan untuk meningkatkan nilai SAKIP tanpa disertai
dengan kemampuan untuk membenahi sistem hanya akan menimbulkan praktik formalitas
aturan, baik yang dilakukan hanya dengan memenuhi syarat-syarat administratif, evaluasi
yang tidak efektif serta pemanfaatan informasi kinerja yang belum optimal.

Pelaksanaan SAKIP yang cukup kompleks dan rumit menyebabkan meningkatnya

beban kerja. Peningkatan beban kerja ini seharusnya didukung dengan pengembangan
aplikasi yang terintegrasi mulai dari proses perencanaan sampai dengan pelaporan.
Pengembangan aplikasi yang tidak terintegrasi hanya akan menimbulkan beban kerja baru

9
 BAB II
TELAAH PUSTAKA

2.1 Good Governance

2.1.1 Pengertian Good Governance

Peningkatan pengetahuan masyarakat dan pengaruh globalisasi telah mengubah

cara pandang masyarakat terhadap kinerja pemerintah. Masyarakat lebih aktif dalam
memantau kinerja pemerintah dan menuntut penyelenggaraan pemerintahan yang baik
dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban dana publik (Allmendinger, Tewdwr-Jones, and
Morphet, 2003). Sudah semestinya tuntutan tersebut ditanggapi pemerintah dengan
melakukan perubahan-perubahan yang terarah pada terwujudnya penyelenggaraan
pemerintahan yang baik.
Definisi good governance menurut UNDP adalah praktek penerapan kewenangan
pengelolaan berbagai urusan penyelenggaraan negara secara politik (political governance),
ekonomi (economic governance) dan administratif (administrative governance) di semua
tingkatan (Moeljono, 2005). Political governance mengacu pada proses pembuatan
kebijakan, economic governance mengacu pada proses pembuatan keputusan-keputusan di
bidang ekonomi yang berimplikasi pada masalah pemerataan, penurunan kemiskinan, dan
peningkatan kualitas hidup. Administrative governance mengacu pada sistem implementasi
secara efisien, tidak memihak, akuntabel dan terbuka. Konsep ini berkaitan dengan peran
pemerintah, swasta dan masyarakat sebagai pilar good governance.
Keberhasilan implementasi good governance sangat terkait dengan elemen-elemen
utama yang berkaitan dengan karakteristik dan prinsip good governance. Karakteristik dan
prinsip good governance merupakan tolok ukur yang dapat digunakan untuk menilai apakah
pemerintahan telah dijalankan dengan baik atau tidak (Thahar, 2016).

2.1.2 Karakteristik dan Prinsip Good Governance

Praktik good governance dapat dikatakan sebagai strategi dalam penciptaan institusi
masyarakat yang kuat serta membuat pemerintah menjadi semakin terbuka, responsif,
akuntabel dan demokratis. UNDP mengajukan sembilan karakteristik good gonvernance
yang saling memperkuat dan tidak berdiri sendiri (Mardiasmo, 2002).

1. Partisipasi. Setiap warga negara memiliki hak suara dalam proses pengambilan keputusan,
baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga/institusi yang sah dan
dapat menyalurkan aspirasinya.
2. Penegakan Hukum. Kerangka hukum yang adil dan tanpa pandang bulu, penegakan
hukum yang tegas akan meningkatkan partisipasi masyarakat dan mencegah partisipasi
yang berubah menjadi tindakan anarkis.

10
3. Transparansi. Adanya kebebasan dan kemudahan untuk memperoleh informasi yang
akurat dan memadai bagi stakeholder.
4. Daya tanggap/responsif. Pemerintah harus tanggap dalam melayani kebutuhan
stakeholder dan secara proaktif mempelajari dan menganalisa kebutuhan masyarakat
dan mengeluarkan kebijakan strategis untuk memenuhi kepentingan umum.
5. Orientasi pada kesepakatan. Good governance menjadi perantara kepentingan yang
berbeda untuk memperoleh pilihan terbaik bagi kepentingan yang lebih baik dalam hal
perumusan kebijakan-kebijakan. Hasil keputusan ini bersifat mengikat dan milik bersama
sehingga memiliki kekuatan untuk memaksa bagi semua komponen yang terlibat
melaksanakannya.
6. Kesetaraan. Semua warga negara memiliki kesempatan yang sama dalam memperoleh
keadilan dan kesejahteraan.
7. Efektifitas dan efisiensi. Setiap proses dan kelembagaan untuk menghasilkan sesuatu
sesuai dengan apa yang telah digariskan dengan menggunakan sumber-sumber yang
tersedia sebaik mungkin.
8. Akuntabilitas. Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta dan
masyarakat memiliki tanggungjawab kepada publik dan lembagalembaga stakeholders.
Akuntabilitas ini bergantung pada organisasi dan sifat keputusan yang dibuat, apakah
keputusan tersebut untuk kepentingan internal atau eksternal organisasi.
9. Visi Strategis. Para pemimpin harus memiliki pandangan yang luas dan jauh kedepan. Visi
strategis adalah pandangan-pandangan strategis untuk menghadapi masa yang akan
datang dan menganalisa persoalan serta tantangan yang akan dihadapi oleh organisasi
pada masa yang akan datang.

Perlaksanaan good governance di Indonesia berdasarkan pada acuan umum

penerapan yang dikeluarkan oleh Lembaga Adminstrasi Negara RI Tahun 2005. Terdapat
tujuh asas penerapan good governance antara lain Asas kepastian hukum, Asas tertib
penyelenggaraan negara, Asas kepentingan umum, Asas keterbukaan, Asas proposionalitas,
Asas profesionalitas & Asas akuntabilitas. Salah satu asas good governance yang menjadi
sorotan adalah akuntabilitas. Akuntabilitas dianggap penting dalam menjalankan good
governance karena diperlukan bagi setiap pemerintahan supaya segala tindakan secara
meluas disetujui oleh masyarakat (Hughes, 1994)

2.2 Akuntabilitas
2.2.1 Pengertian Akuntabilitas

Akuntabilitas sebagai salah satu prinsip good governance berkaitan dengan

pertanggungjawaban atas hasil capaian program/kegiatan yang telah dilaksanakan. Stanbury
(2003) mendefinisikan akuntabilitas sebagai bentuk kewajiban untuk
mempertanggungjawabkan keberhasilan/kegagalan pelaksanaan visi dan misi organisasi
dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui media
pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik.

11
 ollit (2003) menjelaskan bahwa akuntabilitas menyangkut hubungan antara actor
yaitu accountor, accountee, forum dan obyek akuntabilitas itu sendiri. Sehingga dapat
disimpulkan bahwa aspek yang terkandung dalam pengertian akuntabilitas adalah
kewajiban yang sifatnya imperatif (keharusan) dan harus disampaikan pada pemberi
mandat.
Sistem pemerintahan desentralisasi mengharuskan manajer publik melakukan
perubahan dari partisipan pasif menjadi partisipan aktif didalam penyusunan standar
akuntabilitas yang sesuai dengan keinginan publik (Mahsun, 2012:83). Hal ini menunjukkan
bahwa kewajiban pemerintah daerah untuk meningkatkan akuntabilitasnya tidak hanya
kepada otoritas yang lebih tinggi, akan tetapi juga kepada masyarakat luas. Gray dan Jenkins
(1993) membedakan konsep akuntabilitas menjadi tiga, yaitu: akuntabilitas keuangan,
akuntabilitas kinerja, dan akuntabiltias profesional. Akuntabilitas keuangan menekankan
pada kejujuran, kepatuhan dan efisiensi. Akuntabilitas kinerja menekankan pada tanggung
jawab integritas organisasi, keteraturan, konsistensi dan efisiensi pelayanan. Selanjutnya,
akuntabilitas profesional menekankan pada aksesibilitas, kesesuaian dan kualitas pelayanan
dan perhatian kepada pengguna layanan.
Akuntabilitas dalam sektor publik sangat kompleks dan konsepnya telah
dikembangkan dalam berbagai dimensi yang berguna untuk tujuan yang berbeda (Hoges,
2012). Hal ini menimbulkan banyaknya pemaknaan tentang dimensi-dimensi akuntabilitas
publik berdasarkan tujuan pelaksanaan akuntabilitas, yaitu dari siapa, tentang apa dan
kepada siapa akuntabilitas tersebut dilaksanakan.

2.2.2 Dimensi Akuntabilitas Publik

Hopwood dan Tomkins (1984) menjelaskan bahwa instansi pemerintah dalam

menjalankan akuntabilitasnya harus memenuhi lima dimensi akuntabilitas, yaitu:

1. Akuntabilitas hukum dan kejujuran (accountability for probity and legality) menekankan
pada perilaku jujur dan mentaati peraturan hukum yang berlaku;
2. Akuntabilitas manajerial (managerial accountability) atau akuntabilitas kinerja
(performance accountability) merupakan pertanggungjawaban pemerintah dalam proses
organisasi yang dilakukan agar berjalan dengan efektif dan efisien;
3. Akuntabilitas program (program accountability) berkaitan dengan pencapaian tujuan,
penyusunan program sampai dengan pelaksanaannya;
4. Akuntabiltias kebijakan (policy accountability) merupakan akuntabilitas atas kebijakan
dan pelaksanaannya;
5. Akuntabilitas keuangan (financial accountability) merupakan pertanggungjawaban
pemerintah atas penggunaan dana publik sesuai dengan prinsip value for money.

Salah satu media akuntabilitas adalah laporan keuangan yang telah diaudit oleh BPK.
Laporan keuangan menekankan pada pertanggungjawaban sumber daya yang digunakan
sesuai dengan peraturan dan perundangan yang berlaku (Sadjirto, 2000). Jadi laporan

12
keuangan baru memenuhi tahap probity and legality accountability (compliance
accountability), sehingga masih diperlukan laporan lainnya yang dapat memberikan
informasi mengenai efisiensi kegiatan, ukuran dan indikator yang digunakan dalam
mengalokasikan sumber daya, pencapaian tujuan yang ditetapkan serta pemilihan kebijakan
yang diambil. Informasi tersebut dapat diakomodir dalam laporan kinerja yang berisi
tentang evaluasi Sistem Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (SAKIP).

2.3 Sistem Akuntabilitas Kinerja di Indonesia

Menurut Goldfich dan Wallis (2009) akuntabilitas kinerja adalah

pertanggungjawaban manajer pemerintah sebagai pemegang amanah untuk menjalankan
tugas sesuai dengan aturan, tidak melakukan penyalahgunaan wewenang, menjalankan
operasional sehari-hari berdasarkan pada efisiensi, ekonomi dan efektifitas. perkembangan
akuntabilitas kinerja di Indonesia diawali dengan ditetapkannya Inpres No. 7 Tahun 1999
tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Hal ini mempertegas bahwa tidak hanya
akuntabilitas keuangan yang menjadi tuntutan publik tetapi juga akuntabilitas kinerja (LAN
dan BPKP, 2000).
Inpres No. 7 Tahun 1999 mendefinisikan akuntabilitas kinerja sebagai perwujudan
kewajiban suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan
maupun kegagalan pelaksanaan visi dan misi organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan
sasaran-sasaran yang telah ditetapkan melalui alat pertanggungjawaban secara periodik.
Inpres No. 7 Tahun 1999 mewajibkan instansi pemerintah untuk membuat laporan
akuntabilitas kinerja kepada presiden sebagai pemberi amanah. Tata cara penyusunan
laporan tersebut diatur dalam Keputusan Kepala LAN No.589/IX/6/99 tentang Pedoman
Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Negara dan Keputusan Kepala LAN No.
239/IX/6/8/2003 tentang Perbaikan Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja
Instansi Pemerintah. Pada tahun 2003, pemerintah menerbitkan Undang-undang No 17
tahun 2003 tentang Keuangan Negara sebagai dasar pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja
(ABK) sebagai langkah awal penyusunan anggaran yang mampu menghubungkan anggaran
pemerintah dengan kinerja yang akan dicapainya. Panduan integrasi antara SAKIP dengan
ABK dikeluarkan oleh Kementrian Dalam Negeri melalui Permendagri No 13 Tahun 2006.
Pembenahan dalam sistem perencanaan kinerja dilakukan dengan menerbitkan PP
No. 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. PP ini bertujuan untuk memberikan
panduan dalam pengembangan rencana kerja tahunan. Sedangkan undang-undang yang
mengatur tentang rencana kerja pemerintah diterbitkan kemudian dalam UU No. 25 Tahun
2004. UU ini mengatur sistem perencanaan nasional yang terbagi dalam beberapa periode.
Pada tahun 2006, Pemerintah Indonesia mengesahkan PP No. 8 Tahun 2006 tentang
Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. PP ini mewajibkan seluruh instansi
pemerintah untuk melaporkan laporan keuangan dan LAKIP sebagai bentuk akuntabilitas.
Oleh karena itu, pada tahun 2007 pemerintah memperkenalkan Indikator Kinerja Kunci (IKK)
sebagai alat untuk mengukur keberhasilan dan kegagalan tujuan strategis pemerintah. Pada

13
tahun 2014, diterbitkan Peraturan Presiden No 29 Tahun 2014 tentang SAKIP sebagai dasar
untuk melaksanakan ketentuan PP No 8 tahun 2004. Perpres No 29 Tahun 2014. SAKIP
terdiri dari berbagai komponen yang membentuk siklus yang merupakan satu kesatuan,
yaitu: penyusunan rencana strategis, penyusunan perjanjian kinerja, pengukuran kinerja,
pengelolaan data kinerja, pelaporan kinerja, serta reviu dan evaluasi kinerja. Siklus SAKIP ini
bersifat terpadu dan tidak terputus dan merupakan infrastruktur dalam proses pemenuhan
kewajiban penyelenggaraan pemerintahan dalam mempertanggungjawabkan
keberhasilan/kegagalan pelaksanaan visi dan misi organisasi.
Implementasi SAKIP merupakan suatu siklus yang kompleks dan rumit. Peningkatan
teknologi, pembenahan administrasi dalam pengumpulan data, komitmen pimpinan dan
pegawai, serta kerjasama antar sektor perlu ditingkatkan untuk mengoptimalkan
implementasi SAKIP. Selain itu, proses pelembagaan SAKIP dalam suatu instansi juga
mempengaruhi apakah SAKIP mampu diimplementasikan dengan baik atau hanya sekedar
untuk memenuhi kewajiban pemerintah saja. Proses pelembagaan ini dapat dipahami lebih
lanjut dengan menggunakan teori New Institutional Sociology (NIS).

2.4 New Institutional Sociology (NIS)

Teori institusional mengusung ide pokok bahwa keberadaan organisasi dibentuk oleh
lingkungan yang ada disekitarnya. Sejumlah ahli telah menggunakan teori institusional untuk
melakukan penelitiannya dalam berbagai bidang seperti ekonomi dan sosiologi (Meyer dan
Rowan, 1977; DiMaggio dan Powell, 1983). Terdapat dua kelompok dalam teori
institusional, yaitu Old Institutionalism Sociology (OIS) dan New Institutionalism Sociology
(NIS). OIS dikembangkan oleh Philips Selznick, kemudian pada tahun 1970an sejumlah
peneliti mengembangkannya menjadi NIS. Beberapa ahli yang mengembangkan konsep NIS
antara lain Meyer dan Rowan (1977), Zucker (1977) dan DiMaggio dan Powel (1983), dan
Scott (1987). Menurut Selznick (1949) yang paling penting dalam proses institusionalisasi
adalah masuknya nilai-nilai baru, baik yang merupakan reaksi organisasi terhadap tekanan
internal maupun eksternal dan merupakan proses penyesuaian secara terus menerus. Para
ahli teori institusional yang lain seperti Meyer dan Rowan (1977), DiMaggio dan Powel
(1983) dan Jepperson (1991) memandang bahwa insitusionalisasi adalah proses penciptaan
realitas yang menekankan peran aktor sebagai elemen penting dalam proses
institusionalisasi.
Persamaan dalam OIS dan NIS adalah pandangan bahwa aktor dalam organisasi tidak
sepenuhnya rasional dalam analisa organisasi dan mengakui bahwa institusionalisasi adalah
proses penyerapan aspek-aspek lingkungan oleh organisasi untuk menjadi bagian dari ritual
atau kebiasaannya. Perbedaan OIS dan NIS adalah OIS memandang perubahan organisasi
terjadi karena keinginan nternal organisasi, sedangkan NIS memandang perubahan terjadi
karena tekanan dari luar dan ingin mendapatkan legitimasi. OIS memandang bahwa
organisasi melakukan perubahan terus menerus secara alamiah untuk mencapai tujuan yang
lebih baik. OIS berbicara tentang rasionalitas dan birokrasi pada dunia modern. Konteks

14
yang diperhatikan adalah memahami konstruksi birokrasi seperti power, interest dan konflik
melalui berbagai model pengorganisasian (Jennings dan Greenwood, 2003, hlm. 196). NIS
memandang perubahan organisasi terjadi karena adanya tekanan dari luar dan perubahan
dilakukan belum tentu untuk mencapai efisiensi, tetapi lebih kepada mempertahankan
legitimasi (Meyer dan Rowan, 1977). NIS lebih fokus pada bagaimana pengembangan suatu
budaya terjadi dalam organisasi melalui interaksi antara aktor yang ada didalamnya.
Pada penelitian ini, peneliti menggunakan teori NIS untuk mengungkapkan
fenomena implementasi SAKIP pada tingkatan pemerintah kabupaten/kota. Pandangan New
institusional dianggap sesuai dengan kondisi objek penelitian, dimana pemerintah
kabupaten/kota memiliki kewajiban untuk melaksanakan pengelolaan pemerintahan sesuai
dengan peraturan yang berlaku dan bertanggungjawab untuk menjadi lembaga yang
akuntabel baik kepada otoritas yang lebih tingggi maupun kepada masyarakat.
Tekanan yang dihadapi oleh pemerintah untuk meningkatkan akuntabilitas kinerja
berasal dari dalam organisasi yaitu untuk memperbaiki kinerja, akan tetapi tekanan yang
jauh lebih besar berasal dari eksternal, yaitu dari stakeholder. Pada intinya, proses untuk
melakukan instusionalisasi adalah untuk melakukan homogenisasi (homogenization) (Meyer
dan Rowan, 1977). Proses homogenisasi ini dapat dilihat dari gelaja isomorphism yang
merupakan istilah untuk menggambarkan proses pelembagaan. DiMaggio dan Powell (1983)
menyebutkan bahwa terdapat tiga mekanisme dalam perubahan insitusional isomorphism
yaitu coercive isomorphism, mimetic isomorphism, dan normative isomorphism. Coercive
isomorphism terjadi karena adanya tekanan baik formal maupun informal yang diterima
organisasi dari lingkungan eksternal baik dari organisasi lain maupun dari harapan
stakeholder. Mimetic isomorphism terjadi pada saat organisasi menghadapi ketidakpastian
dalam melakukan praktikpraktik baru, sehingga organisasi memutuskan untuk mengimitasi
organisasi yang sejenis yang dinilai mampu/berhasil melakukan praktik-praktik baru
tersebut. Selanjutnya, normative isomorphism terjadi karena adanya keterlibatan
profesional untuk menjalankan praktik-praktik baru.

15
 BAB III
METODE PENELITIAN

3.1 Jenis dan Paradigma Penelitian

Penelitian ini merupakan penelitian kualitatif. Penelitian kualitatif menurut Bogdan

dan Taylor (1975) merupakan penelitian yang menghasilkan data deskriptif berupa kata-kata
lisan atau tertulis dari orang-orang dan perilaku yang diamati, serta didukung dengan studi
literatur sehingga realitas dapat dipahami dengan baik. Penelitian kualitatif menekankan
pada keragaman argumentasi untuk memberikan penjelasan secara luas tentang bagaimana
proses, kronologis fakta/realitas serta hubungan sebab akibat. Hasilnya diharapkan mampu
menguraikan suatu fenomena secara lengkap dan mendalam secara utuh, komprehensif,
dan holistik (Bogdan and Taylor, 1975).
Paradigma yang digunakan dalam penelitian ini adalah paradigma post positive.
Paradigma ini merupakan kritik terhadap paradigma positive yang menggunakan pengujian
kuantitatif untuk menjelaskan suatu fenomena dengan memberikan jarak antara peneliti
dengan yang diteliti. Secara Ontologi, paradigma positive menganut realisme yang
menganggap bahwa realitas ada dan berlaku sesuai dengan hukum alam, sedangkan post
positive menganut critical realism yang menganggap bahwa realitas ada dan berlaku sesuai
dengan hukum alam akan tetapi tidak sepenuhnya dapat dilihat secara benar oleh peneliti.
Secara Epistemologi, paradigma positive menganut dualist dan objektivist yang
mengharuskan peneliti bertindak di belakang layar untuk melihat realitas secara apa adanya
agar menjaga objektifitas temuan. Secara metodologi, paradigma positive menggunakan
metode experiment and manipulative dengan pengujian dihipotesis yang dilakukan secara
terkontrol. Paradigma post positive menggunakan model modified experiment/manipulative
dengan pengamatan secara natural dan menggantungkan pada teori untuk menghubungkan
antara peneliti dengan dunia penelitiannya. Peneliti tidak meyakini sebab dan akibat secara
kaku, tetapi sebagai probabilitas yang mungkin terjadi atau mungkin tidak terjadi. Penelitian
dilihat sebagai serangkaian langkah yang terhubung secara logis, meyakini keragaman
perspektif dari para partisipan, dan menggunakan metode pengumpulan dan analisis data
yang tepat dan teliti (Creswell, 2015).

3.2 Pendekatan Penelitian

Penelitian ini merupakan penelitian yang bersifat studi kasus. Penelitian studi kasus
merupakan penyelidikan yang mendalam mengenai sebuah fenomena sosial (Babbie, 2007).
Terdapat beberapa karakteristik penelitian studi kasus, yaitu detail dan intensif,
menggunakan beberapa data, bersifat kontekstual dan memungkinkan untuk digunakan
hanya dalam sebuah realita sosial sebagai kasusnya (Lewis, 2003).

16
 Peneliti menggunakan model studi kasus untuk mendapatkan deskripsi yang jelas
tentang proses institusionalisasi sistem akuntabilitas kinerja di Pemerintah Kota Malang
serta kendala-kendala yang dihadapi. Perspektif New Institusional Sociology digunakan
untuk menjelaskan alasan dibalik intitusionalisasi suatu praktik/nilai/aturan baru dan
bagaimana proses institusionalisasinya kedalam organisasi.

3.3 Lokasi Penelitian

Pemilihan lokasi penelitian merupakan hal yang cukup penting dalam membatasi
ruang lingkup dan memperdalam permasalahan yang ingin dikaji. Pemerintah Kota Malang
dipilih sebagai lokasi penelitian karena beberapa pertimbangan, yaitu: pertama, Pemerintah
Kota Malang merupakan salah satu dari 10 pemerintah kabupaten/kota di seluruh Indonesia
yang mampu mencapai nilai BB. Pada tingkat Provinsi Jawa Timur, nilai evaluasi SAKIP
Pemerintah Kota Malang merupakan nilai terbaik kedua setelah Kabupaten Banyuwangi.
Pertimbangan kedua adalah sejak tahun 2014, Pemerintah Kota Malang telah
melaksanakan Perpres No. 29 tahun 2014 tentang SAKIP sebagai pengganti Inpres No. 7
tahun 1999 tentang AKIP. Peraturan ini dinilai sebagai sesuatu yang baru bagi Pemerintah
Kota Malang karena LKj tahunan harus membandingkan target outcome dalam lima tahun,
menyusun LKj interim dan melakukan reviu atas LKj tahunan pemda.
Pertimbangan ketiga adalah ketersediaan akses untuk melakukan penelitian di
Pemerintah Kota Malang. Ketersediaan akses pada penelitian kualitatif merupakan salah
satu faktor penting dalam upaya memahami secara mendalam tentang kasus yang diteliti.
Berdasarkan pertimbangan tersebut, maka peneliti tertarik untuk memahami lebih lanjut
mengenai institusionalisasi SAKIP di Pemerintah Kota Malang.

3.4 Jenis dan Sumber Data

Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data primer dan data
sekunder. Data primer adalah data penelitian atau informasi yang diperoleh secara langsung
dari sumber asli atau tidak melalui perantara (Sugiyono, 2014:62). Penelitian ini akan
menggunakan data atau informasi melalui wawancara dengan informan yang dianggap
memiliki pemahaman tentang SAKIP dan terlibat dalam proses pelaksanaannya. Data
sekunder adalah dokumen tertulis berupa buku, majalah ilmiah, arsip, dokumen pribadi dan
dokumen resmi (Moleong, 2014). Data primer diperoleh melalui wawancara dengan
informan, sedangkan data sekunder diperoleh dari berbagai jenis dokumen yang memiliki
relevansi dengan fokus penelitian, yaitu peraturan perundang-undangan terkait, dokumen
perencanaan, dokumen pelaporan dan dokumen evaluasi kinerja, serta literatur-literatur
yang berhubungan dengan proses pelembagaan SAKIP pada Pemerintah Kota Malang.

17
3.5 Teknik Pengumpulan Data

Terdapat beberapa teknik pengumpulan data yang dapat dilakukan dalam penelitian
kualitatif, yaitu observasi, wawancara dan dokumentasi (Sugiyono, 2014). Teknik
pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini adalah observasi, wawancara dan
dokumentasi. Pada tahap awal penelitian, peneliti mempelajari dokumen yang diperoleh
dari website resmi Pemerintah Kota Malang dan website KEMENPAN-RB. Selanjutnya,
pengumpulan dokumen penelitian akan dilaksanakan pada saat penelitian dan digunakan
sebagai dasar analisis penelitian. Dokumen tersebut antara lain: peraturan
perundangundangan terkait akuntabilitas kinerja, dokumen perencanaan Kota Malang,
LAKIP, Laporan Kinerja Tahunan Pemerintah Kota Malang, Laporan Hasil Evaluasi (LHE) dari
KEMENPAN-RB dan laporan monitoring dan evaluasi LAKIP OPD dari Inspektorat serta
literatur-literatur yang berhubungan dengan penelitian ini.
Pengumpulan data juga dilakukan dengan melakukan wawancara terhadap informan
kunci. Metode ini dilakukan dengan cara melakukan wawancara secara langsung dan
mendalam dengan pihak yang terlibat dan terkait langsung dengan proses pelembagaan
SAKIP untuk mendapatkan penjelasan mengenai kondisi dan situasi yang sebenarnya terjadi.
Kecukupan data yang diperoleh dari hasil wawancara diukur berdasarkan muncul atau
tidaknya informasi baru dalam proses wawancara tersebut. Apabila data yang diperoleh dari
beberapa informan terkait telah sama, maka data telah dianggap cukup. Dalam wawancara,
informasi yang digali oleh peneliti kepada informan adalah informasi yang berkaitan dengan
proses institusionalisasi SAKIP dan alasan yang mendasari pelaksanaannya dengan
berdasarkan pada bentuk institutional isomorphism yang dikembangkan oleh DiMaggio dan
Powel (1983).

3.5 Penentuan Informan

Penentuan informan yang tepat sangat mempengaruhi kualitas informasi yang

diperoleh dalam penelitian. Informan yang dipilih adalah individu-individu yang memiliki
pengalaman dengan fenomena yang diselidiki dan dapat dipercaya. Berdasarkan
pertimbangan tersebut, peneliti memilih beberapa informan yang menduduki jabatan yang
terkait langsung dengan tim pelaksana dan unit organisasi yang bertanggunjawab dalam
peningkatan akuntabilitas kinerja.
Implementasi SAKIP dikoordinasi oleh beberapa tim, yaitu: tim SAKIP, tim penyusun
LKj Tahunan Pemerintah Daerah, tim reviu LKj Pemerintah Daerah dan tim evaluator SAKIP
OPD. Tim SAKIP dikoordinasi oleh BARENLITBANG. Tim ini bertanggungjawab dalam
penyusunan rencana strategis, perjanjian kinerja, pengukuran kinerja dan pengelolaan data
kinerja.Tim penyusun LKj Tahunan Pemerintah Daerah dikoordinir oleh Bagian Organisasi.
Tim ini bertanggungjawab dalam pengelolaan data kinerja dan pelaporan kinerja pemda.
Tim Evaluator SAKIP OPD bertanggungjawab untuk melakukan evaluasi implementasi SAKIP
di OPD dan tim reviu LKj Pemerintah Daerah bertanggungjawab untuk melaksanakan reviu
LKj Pemerintah Kota Malang. Tim evaluator SAKIP OPD dan tim reviu LKj Pemerintah Daerah

18
dikoordinasi oleh Inspektorat. Selain BARENLITBANG, Bagian Organisasi dan Inspektorat,
Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah (BPKAD) juga berperan dalam proses
penganggaran dan pelaporan untuk mendukung implementasi SAKIP. Selanjutnya peneliti
memilih informan yang terlibat dalam implementasi akuntabilitas kinerja sejak awal
Pemerintah Kota Malang melaksanakan AKIP, sehingga tidak menutup kemungkinan untuk
memilih informan selain dari ke empat unit organisasi. Pada penelitian ini, penyajian nama
dan status informan disembunyikan atas pemintaan dari informan kunci.

3.6 Analisis Data dan Triangulasi

Proses analisis dan interpretasi data dalam penelitian studi kasus adalah dengan
mengelola data, yaitu mengorganisasi, memilih dan mencari pola hingga menemukan
sesuatu yang penting untuk dipaparkan (Sukoharsono, 2006). Pada penelitian ini, analisis
data yang dilakukan bertujuan untuk menjawab pertanyaan penelitian mengapa dan
bagaimana proses institusionalisasi SAKIP diPemerintah Kota Malang. Analisis data yang
akan digunakan dalam penelitian ini adalah analisis data kualitatif model interaktif Miles dan
Huberman (2007). Tahapan yang digunakan dalam analisis yaitu:

1. Reduksi data
Tahapan pertama dalam menganalisis data adalah dengan melakukan reduksi data. Reduksi
data merupakan kegiatan yang terus menerus berlangsung mulai dari tahapan sebelum
pengumpulan data, selama proses penelitian, sampai laporan akhir tersusun.

2. Penyajian data
Hasil reduksi data disajikan dalam bentuk teks naratif, tabel dan gambar untuk dapat lebih
dipahami. Data disajikan dalam pola hubungan tertentu sesuai dengan tujuan penelitian
yakni mengeksplorasi dan memahami mengapa dan bagaimana institusionalisasi SAKIP yang
dilaksanakan di Pemerintah Kota Malang.

3. Penarikan Kesimpulan / verifikasi

Proses penarikan kesimpulan ini dilakukan berulang-ulang di antara kegiatan reduksi dan
penyajian data sampai dengan proses pengumpulan data selesai. Kesimpulan-kesimpulan
final muncul setelah pengumpulan data berakhir. Pada bagian ini, peneliti akan
mendapatkan gambaran utuh mengapa dan bagaimana institusionalisasi dapat terjadi.

19
20