Manajemen Kepemiluan Selama Masa Transisi Tantangan Dan Peluang

Manajemen
Kepemiluan Selama
Masa Transisi
Tantangan dan Peluang
INTERNATIONAL IDEA
PolicyPaper
International Institute for Democracy and Electoral Assistance
SE–103 34 Stockholm
Swedia
Tel +46 8 698 37 00
Fax +46 8 20 24 22
E-mail info@idea.int
Agustus 2012
Pengelolaan pemilu selama masa transisi dari rezim
otoritarian ke arah rezim demokrasi dipenuhi dengan tantangan.
Pada saat yang bersamaan, masa transisi memberikan kesempatan
kepada para pengambil keputusan dan penyelenggara pemilu
untuk memperkuat lembaga penyelenggara pemilu sebagai
lembaga yang mandiri, tidak memihak, dapat dipercaya dan
profesional. Menyadari pentingnya pilihan-pilihan kebijakan
yang diambil selama masa transisi demokrasi, makalah ini akan
membahas beberapa isu utama yang harus dipertimbangkan
dan menyarankan beberapa rekomendasi untuk mendukung
para pembuat kebijakan dan praktisi di bidang ini.
Sekilas International IDEA
Apakah International IDEA?
International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA)
adalah sebuah organisasi antarpemerintah dengan misi mendukung demokrasi
yang berkelanjutan di seluruh dunia.
Tujuan lembaga ini adalah memberikan dukungan bagi penguatan lembaga-lembaga
dan proses-proses demokrasi, serta demi demokrasi yang lebih berkelanjutan, efektif
dan mendapatkan legitimasi.
International IDEA merupakan satu-satunya organisasi antarpemerintah yang
mendunia dengan amanah tunggal untuk mendukung demokrasi; visi IDEA adalah
menjadi pelaku utama global dalam berbagi pengetahuan dan pengalaman dalam
mendukung demokrasi.
Karya IDEA bersifat non-preskriptif (tidak menentukan) dan IDEA mengambil
pendekatan impartial dan kolaboratif terhadap kerjasama demokrasi.
Apakah yang dilakukan oleh International IDEA?

International IDEA menghasilkan pengetahuan komparatif dalam wilayah keahlian
kuncinya: proses kepemiluan, pembentukan konstitusi, partisipasi dan perwakilan
politik, serta demokrasi dan pembangunan, juga demokrasi terkait dengan gender,
keanekaragaman, dan konflik serta keamanan.
IDEA menyajikan pengetahuan ini kepada para pelaku nasional dan daerah yang
sedang mengupayakan reformasi demokratis serta memfasilitasi dialog demi
mendukung perubahan demokratis.
Dalam pekerjaannya, IDEA bertujuan untuk:
• Meningkatkan kapasitas, legitimasi dan kredibilitas demokrasi
• Partisipasi yang lebih inklusif dan perwakilan yang akuntabel
• Kerjasama demokrasi yang lebih efektif dan mendapat legitimasi.
Di manakah International IDEA bekerja?

International IDEA bekerja di seluruh dunia. Berkantor pusat di Stockholm,
Swedia, lembaga ini memiliki kantor di wilayah Afrika, Asia dan Pasifik, Amerika
Selatan dan Karibia, serta Asia Barat dan Afrika Utara. International IDEA juga
menjadi Pemantau Tetap di Perserikatan Bangsa-Bangsa.
Buku ini adalah terjemahan langsung dari versi bahasa Inggris buku International IDEA “Electoral Management during
Transition: Challenges and Opportunities” Policy Paper tahun 2012. Keakuratan teks yang diterjemahkan belum diverifikasi oleh
International IDEA. Jika ada keraguan dalam Bahasa yang diterjemahkan, maka yang berlaku adalah versi asli bahasa Inggris
(ISBN: 978-91-86565-57-2). Terjemahan ini dilakukan oleh Perludem.
Sumber-sumber International IDEA tentang Proses-Proses Kepemiluan
© International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2012
Publikasi International IDEA terbebas dari kepentingan nasional atau politik tertentu. Pandangan-pandangan dalam publikasi
ini tidak mewakili pandangan International IDEA, Pimpinan dan Anggota Dewannya.
Permohonan izin untuk memperbanyak atau menerjemahkan seluruh atau sebagian dari publikasi ini agar ditujukan kepada:
International IDEA
Swedia
Desain Grafis oleh: Turbo Design
Penerjemah: Catherine Natalia

Editor: Heroik M. Pratama
Tata letak: Eko Punto Pambudi
ISBN: 978-602-73248-6-2
International IDEA
Daftar Isi
Rekomendasi Kunci................................................................................................ 4
Ringkasan Eksekutif............................................................................................... 5
Pendahuluan............................................................................................................. 7
I. Pertimbangan-Pertimbangan Penting.......................................................... 8
Model Lembaga Penyelenggara Pemilu dan Kemandirian........................... 8
Kerangka Hukum................................................................................................. 10
Kewenangan dan Fungsi................................................................................... 12
Keanggotaan dan Kepegawaian...................................................................... 15
Kepercayaan........................................................................................................ 20
Lembaga-Lembaga Lain..................................................................................... 22
II. Studi Kasus......................................................................................................... 25

INDONESIA.......................................................................................................... 25
Ikhtisar Sejarah................................................................................................ 25
Masa Transisi................................................................................................... 26
Analisis............................................................................................................. 29
GHANA.................................................................................................................. 31
Masa Transisi................................................................................................... 32
Analisis............................................................................................................. 34
CHILI...................................................................................................................... 36
Masa Transisi................................................................................................... 37
Analisis............................................................................................................. 39
Lampiran. Indikator Statistik............................................................................... 42
Polity IV: Karakteristik Politik............................................................................ 42

Freedom House: Hak politik dan Kebebasan Sipil......................................... 43
Referensi dan Daftar Pustaka............................................................................ 46
Akronim dan Singkatan........................................................................................ 51
Ucapan Terima Kasih............................................................................................ 52
3
Rekomendasi Kunci
1
Memberikan kemandirian politik lembaga penyelenggara pemilu dalam kerangka
hukum. Lembaga penyelenggara pemilu dan kemandiriannya dalam bertindak
harus diakui dalam tatanan peraturan perundang-undangan tertinggi. Bahkan
ketika pengaturan perundang-undangan yang bersifat sementara dibuat,
komitmen terhadap kemandirian tindakan lembaga penyelenggara pemilu harus
dijamin.
2 Memastikan bahwa lembaga penyelenggara pemilu memiliki kewenangan penuh

atas proses pemilu. Lembaga penyelenggara pemilu harus mampu menentukan
mekanisme implementasi dalam rangka memenuhi mandatnya dan dapat
menyelaraskannya dengan kapasitasnya. Untuk mencapai tujuan ini, lembaga
penyelenggara pemilu harus memiliki kewenangan untuk menerbitkan dan
menegakkan aturan-aturan yang menafsirkan dan mengkaji fungsi utamanya.
Para petugas pemilu di setiap tingkatan harus bertanggung jawab hanya kepada
lembaga penyelenggara pemilu.
3 Memastikan otonomi finansial lembaga penyelenggara pemilu. Lembaga

penyelenggara pemilu harus mampu mengelola anggaran secara otonom.
Lembaga penyelenggara pemilu harus tunduk pada standar integritas finansial
yang sama dengan lembaga publik lainnya. Alokasi sumber daya finansial yang
memadai dan tepat waktu harus terlindung dari manipulasi politik.
4 Menyeleksi para anggota lembaga penyelenggara pemilu sedemikian rupa guna

menanamkan kompetensi dan inklusivitas. Komisioner harus memadukan
kemampuan profesional dengan pengalaman sehingga mereka dapat bertindak
dengan kompetensi dan kredibilitas. Seleksi anggota dan petugas lembaga
penyelenggara pemilu harus memperhatikan keanekaragaman dan inklusivitas
terkait gender, etnisitas dan karakteristik sosial demografis penting lainnya.
5 Berinvestasi dalam pengembangan profesional. Langkah-langkah awal yang diambil

oleh lembaga penyelenggara pemilu terhadap pembentukan staf inti yang terdiri
dari para administrator pemilu yang profesional merupakan bagian penting untuk
memenuhi komitmen akan pemilu yang kredibel dan berkelanjutan. Menarik
dan mempertahankan staf yang berbakat yang dapat memperoleh pengalaman
atas beberapa pemilu adalah penting bagi kapabilitas lembaga penyelenggara
pemilu jangka panjang.
6 Membangun kepercayaan dengan para pemilih dan pelaku politik. Untuk

menjalankan mandatnya, lembaga penyelenggara pemilu harus mendapatkan
kepercayaan dari pemilih dan pelaku politik dalam proses transisi. Pertimbangan
harus diberikan pada kegiatan-kegiatan pembangunan kepercayaan seperti
pemutakhiran data pemilih, juga memberikan ruang dialog dan konsultasi
dengan para pelaku politik.
7 Memajukan transparansi, akuntabilitas dan integritas. Peraturan mengenai

prosedur lembaga penyelenggara pemilu harus dikodifikasi dan dapat diakses.
Peraturan itu harus menekankan transparansi dan akuntabilitas dalam proses
pengambilan keputusan. Kode etik dan praktik kerja harus bertujuan untuk
membangun budaya internal transparansi, akuntabilitas dan integritas.
4
International IDEA
Ringkasan Eksekutif
P
emilu merupakan peristiwa penting dalam masa transisi dari rezim otoritarian
menjadi demokratis. Lembaga penyelenggara pemilu yang mensupervisi,
mengadministrasikan dan mengelola pemilu yang jujur dan adil menumbuhkan
kepercayaan dalam proses pemilu dan meningkatkan prospek konsolidasi demokrasi.
Naskah kebijakan ini menguraikan permasalahan yang dapat dijadikan pertimbangan
untuk mendukung lembaga penyelenggara pemilu selama masa transisi dalam
melaksanakan perannya.
Makalah ini menunjukkan bahwa model pengelolaan kepemiluan yang mandiri
mungkin adalah yang paling cocok bagi sebagian besar konteks transisional,
sedangkan lembaga penyelenggara pemilu yang didasarkan pada model lainnya
(pemerintahan atau campuran) mungkin akan lebih sulit membangun suatu persepsi
publik akan diri mereka sebagai penengah yang imparsial dalam suatu pertarungan
pemilu. Pada saat yang sama jelaslah bahwa model mandiri itu sendiri bukanlah
suatu jaminan kemandirian lembaga penyelenggara pemilu secara aktual, yang masih
perlu ditunjukkan dalam tindakan. Yang penting, sekali otonomi kelembagaan
lembaga penyelenggara pemilu telah terbentuk, ia cenderung mempertahankan
kemungkinan adanya kemunduran-kemunduran yang menghambat perkembangan
demokrasi.
Direkomendasikan bahwa kemandirian lembaga penyelenggara pemilu harus
dinyatakan pada tingkat konstitusi. Kerangka hukum itu harus membahas seluruh
masalah penting yang memungkinkan lembaga penyelenggara pemilu melaksanakan
fungsi-fungsinya secara profesional dan berintegritas Perundang-undangan terkait
pemilu, termasuk perubahan kewenangan dan tugas lembaga penyelenggara pemilu,
harus mensyaratkan tindakan-tindakan khusus konsensus dan konsultasi. Seluruh
hal penting yang berkaitan dengan pemilu harus dipertimbangkan dengan saksama
dalam proses negosiasi dan konsensus politik transisional, dan dinyatakan di dalam
kerangka hukum yang cukup jelas. Status lembaga penyelenggara pemilu juga akan
diperkuat jika seluruh peserta dalam negosiasi seperti itu telah memiliki pemahaman
yang sama mengenai kewenangan dan fungsi lembaga penyelenggara yang diperlukan
untuk menghasilkan pemilu yang kredibel pada masa transisi.
Sebelum lembaga peradilan diberikan peran pengawasan atau pelaksanaan dalam
pemilu-pemilu di masa transisi, suatu penilaian yang independen harus dilaksanakan
untuk menentukan apakah ia memiliki kapabilitas dan kemandiriannya diakui
secara luas diperlukan untuk memenuhi fungsi kepemiluan. Keputusan-keputusan
mengenai peran lembaga peradilan dalam pemilu di masa transisi tidak boleh
dilakukan tanpa suatu penilaian yang kredibel dan pertimbangan persepsi publik
terhadap lembaga peradilan dan kemandiriannya secara nyata.
Setiap keputusan terhadap kewenangan-kewenangan dan fungsi yang akan diberikan
kepada lembaga penyelenggara pemilu harus mempertimbangkan keadaan-keadaan
transisional dan latar belakang historis, serta persyaratan-persyaratan teknis.
Perpaduan kewenangan dan fungsi adalah lebih penting daripada kuantitasnya.
Untuk setiap kewenangan atau fungsi, derajat sejauh mana lembaga penyelenggara
pemilu dalam melakukan supervisi, administrasi atau melaksanakan suatu proses
harus dipertimbangkan. Lembaga penyelenggara pemilu harus memiliki otoritas
5
Manajemen Kepemiluan Selama Masa Transisi
untuk menerbitkan dan menegakkan peraturan-peraturan yang menafsirkan dan

mengkaji fungsi-fungsi utamanya. Ia seharusnya tidak ditempatkan pada posisi di
mana ia harus mengawasi aturan-aturan padahal ia tidak dapat menegakkannya.
Lembaga penyelenggara pemilu harus memiliki otoritas untuk mengatasi dan
menyelesaikan perselisihan berkaitan dengan aspek-aspek operasional pemilu. Akan
tetapi, untuk menghindari tekanan terhadap lembaga penyelengggara pemilu dan
setiap konflik kepentingan yang mungkin timbul di pihaknya, perselisihan terhadap
hasil pemilu harus diatasi oleh satuan yang terpisah.
Komisioner lembaga penyelenggara pemilu harus diseleksi karena keterampilan dan
kompetensi profesional mereka. Kerangka peraturan perundang-undangan harus
memberikan kepastian masa jabatan dan perlindungan kepada para komisioner dari
tekanan politik. Menarik minat dan mempertahankan personil yang berkualitas
merupakan tantangan bagi lembaga penyelenggara pemilu yang harus ditangani
sejak awal melalui kebijakan dan prosedur sumber daya manusia yang rasional.
Sejumlah negara yang telah mengalami transisi dari penguasa otoriter ke demokrasi
multipartai telah memilih lembaga penyelenggara pemilu yang berbasis multipartai
selama masa transisinya. Banyak analis pemilu meyakini bahwa perwakilan partai
politik di dalam lembaga penyelenggara pemilu menimbulkan konsensus di antara
para pelaku politik, yang berakibat kepercayaan yang lebih besar dalam proses
pemilu. Menanamkan kepercayaan yang lebih besar khususnya relevan pada tahap-
tahap awal transisi demokrasi. Ketika kepercayaan dalam proses pemilu bertumbuh,
maka tepatlah untuk mendepolitisasi lembaga penyelenggara pemilu.
Lembaga penyelenggara pemilu dalam masa transisi harus membedakan diri dari
pendahulunya dan membangun suatu citra kelembagaan yang menunjukkan
kemandirian politiknya. Citra ini harus dinyatakan melalui media dan ditunjukkan
dalam tindakan-tindakan lembaga penyelenggara pemilu, seperti dalam pemutakhiran
daftar pemilih. Praktik kerja lembaga penyelenggara pemilu harus memajukan suatu
budaya internal transparansi, akuntabilitas dan integritas. Lembaga penyelenggara
pemilu harus menjangkau publik melalui sosialisasi pendidikan kewarganegaraan
dan pendidikan pemilih, dan juga memiliki kemampuan untuk bereaksi terhadap
krisis. Kemampuan media baik yang proaktif maupun yang reaktif diperlukan untuk
menjawab tantangan terhadap kemandirian lembaga penyelenggara pemilu di setiap
saat.
Makalah ini memasukkan studi kasus yang terinci mengenai tiga masa transisi, di
Chili, Ghana dan Indonesia. Studi kasus ini menyoroti pengalaman-pengalaman
dan upaya menarik pelajaran dari pemilu-pemilu yang penting pada masa transisi
di ketiga Negara ini dan dinamika interaksi lembaga penyelenggara pemilu dengan
pelaku-pelaku utama dalam proses ini. Studi kasus ini juga meneliti langkah-langkah
yang diambil untuk mereformasi lembaga penyelenggara pemilu dan bagaimana
perubahan-perubahan ini mempengaruhi kinerjanya. Studi kasus ini dilengkapi
dengan data statistik, yang menempatkan proses-proses pemilu dalam konteks
pembangunan sosial politik.
6
International IDEA
Pendahuluan
D
alam masa transisi1 dari rejim otoritarian ke demokratis, pembaharuan
lembaga penyelenggara pemilu memiliki makna khusus. Transisi menuju
demokrasi menganggap kekuasaan politik yang terakhir diberikan oleh
kehendak rakyat melalui proses pemilu yang jujur dan kompetitif. Sekalipun
para praktisi pendukung demokrasi dikritisi karena menaksir terlalu tinggi Terdapat kesepakatan
peran pemilu dalam konsolidasi demokrasi (Carothers 2002), sangat sukar yang luas bahwa
untuk membayangkan kemajuan menuju demokrasi tanpa kehadiran proses demokrasi seharusnya
pemilu yang bebas dan adil. Terdapat kesepakatan yang luas bahwa demokrasi
lebih dari sekedar
pemilu yang bebas dan
seharusnya lebih dari sekedar pemilu yang bebas dan adil, namun tidak boleh
adil, namun tidak boleh
kurang dari itu. kurang dari itu.
Karena administrasi kepemiluan dijuluki “variabel yang hilang” dalam penelitian
terhadap sebab dan akibat demokrasi lebih dari satu dekade yang lalu (Pastor
1999: 2), perhatian yang semakin bertambah diberikan pada penelitian-penelitian
mengenai managemen kepemiluan.
International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International
IDEA) telah memberikan sumbangan pada upaya ini melalui buku pedomannya
yang komprehensif mengenai disain manajemen kepemiluan (International
IDEA 2006).
Administrasi kepemiluan selama masa transisi dipenuhi dengan tantangan,
termasuk efisiensi administratif, netralitas politik dan akuntabilitas publik Masa transisi
(Mozafar dan Schedler 2002: 7-10). Pada saat yang sama masa transisi menawarkan pada
menawarkan kepada pembuat kebijakan dan pengelola pemilu, berupa peluang- pembuat kebijakan
peluang untuk membentuk lembaga manajemen kepemiluan. Pilihan-pilihan dan pengelola pemilu
yang dibuat oleh para pelaku ini dalam suatu periode transisi tentu saja peluang-peluang untuk
mempengaruhi perkembangan lembaga penyelenggara pemilu sebagai suatu membentuk lembaga-
lembaga yang imparsial, kredibel dan profesional. Menyadari pentingnya lembaga manajemen
pilihan-pilihan ini, makalah ini membahas beberapa isu pokok yang harus kepemiluan.
dipertimbangkan oleh para pembaharu dan lembaga penyelenggara pemilu itu
sendiri selama masa transisi dan membuat rekomendasi-rekomendasi untuk
mendukung para pembuat kebijakan dan praktisi di bidang ini. Hal ini mengacu
pada pengetahuan komparatif global IDEA dengan memasukkan tiga studi kasus
yang spesifik mengenai masa transisi demokrasi – di Chili, Ghana dan Indonesia.
Studi kasus dari tiga wilayah dunia yang berbeda ini meneliti administrasi
kepemiluan dalam konteks transisi, dan berusaha menekankan tantangan-
tantangan, tanggapan-tanggapan serta menawarkan wawasan-wawasan yang
berharga ke dalam pembaharuan lembaga penyelenggara pemilu.
1 M
asa transisi politik dapat didefiniskan sebagai sebuah interval antara satu rejim politik dan
yang lainnya. Istilah ‘transisi’ di sini merujuk pada periode kesempatan bagi munculnya
atau konsolidasi demokrasi.
7
Pertimbangan-Pertimbangan
Penting
Model Lembaga Penyelenggara Pemilu dan

Kemandirian
Disain lembaga penyelenggara pemilu melibatkan beberapa pilihan dasar dalam
kerangka kelembagaan administrasi negara. International IDEA telah menentukan
tiga model besar lembaga penyelenggara pemilu: Mandiri, Pemerintahan, dan
Campuran. Berdasarkan model manajemen kepemiluan yang mandiri, pemilu
diselenggarakan dan dikelola oleh sebuah lembaga penyelenggara pemilu yang
secara kelembagaan bersifat mandiri dan otonom dari cabang pemerintahan
eksekutif. Berdasarkan model pemerintahan, pemilu diselenggarakan dan
dikelola oleh cabang eksekutif melalui sebuah kementerian atau pemerintah
daerah. Model campuran biasanya melibatkan struktur ganda – badan kebijakan
atau pengawas yang dipisahkan dari cabang eksekutif, yang mengawasi badan
pelaksana dalam pemerintah.
Yang manapun model yang dipilih seluruh lembaga penyelenggara pemilu
seharusnya menunjukkan kemandirian yang berani dalam pengertian bahwa
mereka tidak dipengaruhi oleh pemerintahan, politik, atau pengaruh pihak
lainnya dalam keputusan-keputusan mereka. Para ahli pemilu benar-benar
menganggap mengamankan dan menjaga kemandirian lembaga penyelenggara
pemilu sebagai suatu prioritas bagi transisi yang demokratis. Penelitian-penelitian
telah menunjukkan bahwa lembaga penyelenggara pemilu yang mandiri dan
profesional yang bebas dari pengendalian pemerintah memberikan peluang
yang lebih besar bagi pemilu yang berhasil (Hartlyn et al. 2008). Kelembagaan
lembaga penyelenggara pemilu yang otonom juga secara positif berkaitan dengan
demokratisasi yang berhasil (Gazibo 2006). Hal ini memberikan bobot pada
pendapat bahwa lembaga penyelenggara pemilu yang bersifat tetap dan mandiri
tidak hanya memainkan peranan penting dalam mengamankan pemilu yang
bebas dan adil, namun juga meningkatkan prospek konsolidasi demokrasi.
Manapun model
yang dipilih, seluruh Yang penting, kemandirian otoritas kepemiluan juga dipandang sebagai suatu
lembaga penyelenggara kondisi pelaksanaan hak-hak kepemiluan yang efektif. Dalam Penjelasan Umum
seharusnya terhadap Pasal 25 Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik,
menunjukkan Komite Hak Asasi Manusia telah menyatakan bahwa “suatu otoritas kepemiluan
kemandirian yang yang mandiri harus dibentuk untuk mengawasi proses pemilu dan memastikan
berani dalam arti
proses tersebut diselenggarakan dengan jujur, imparsial dan sesuai dengan
bahwa mereka
tidak dipengaruhi undang-undang yang berlaku yang cocok dengan Kovenan ini (para. 20).
oleh pemerintahan,
politik atau pengaruh
pihak lainnya dalam
keputusan mereka.
8
International IDEA
Gambar 1: Tiga Model Manajemen Kepemiluan
Tiga Model Manajemen Kepemiluan
Model Model
Campuran
Mandiri Pemerintahan
KPU KPU KPU KPU

Mandiri Mandiri Pemerintah Pemerintah
Kemandirian otoritas
kepemiluan dipandang
Seperti: Seperti: Seperti:
sebagai suatu keadaan
bagi pelaksanaan hak-
hak kepemiluan secara
Komisi Ad hoc CEC Dewan Pemilu Menteri
efektif.
Peradilan Pemerintah
atau Pemilu + Ministry of atau + Menteri atau Dalam
Pemilu Daerah
Pusat Justice Dalam Negeri Negeri
CEC = Central Electoral Commission (Komisi Pemilihan Umum Pusat)

Ministry of justice= Kementerian Kehakiman
Karena model pemerintahan dan campuran sangat bergantung pada lembaga-

lembaga cabang eksekutif untuk memenuhi fungsi-fungsinya, mereka akan
lebih sulit dipandang sebagai lembaga yang memiliki nilai imparsial sekalipun
mereka berupaya untuk menjadi benar-benar mandiri. Hal ini secara khusus
berhubungan di mana lembaga-lembaga negara telah menjadi bagian dari suatu
rezim otoritarian, dan sebagaimana sering terjadi di masa transisi, birokrasi saling Keberlangsungan
terjalin dengan kekuasaan petahana. Karena alasan inilah International IDEA operasional, memori
telah menyarankan bahwa model manajemen kepemiluan yang mandiri adalah kelembagaan dan
yang paling mungkin memastikan kemandirian lembaga penyelenggara pemilu keefektifan biaya
dalam putusan dan tindakan (International IDEA 2006: 22). adalah argument
substansial
Seharusnya ditekankan bahwa pilihan atas suatu model hanyalah sebuah titik dalam rangka
awal. Model secara formal hanya sedikit sekali menyatakan kemandirian lembaga mempertahankan suatu
penyelenggara pemilu yang mandiri. Kenyataannya, sebagian besar rezim non- lembaga penyelenggara
demokratis di dunia sekarang ini mengaku memiliki adminitrasi kepemiluan pemilu yang bersifat
dengan model mandiri. Kemandirian formal sebuah lembaga penyelenggara tetap setidaknya di
pemilu belum terlihat dikaitkan dengan kemajuan integritas pemilu (Birch tingkat nasional.
2011). Para peneliti mengembangkan pendekatan yang lebih bernuansa untuk
mengukur kemandirian lembaga penyelenggara pemilu yang aktual (Mozafar
9
2002; Aparicio dan Ley 2008). Para ahli pemilu juga telah mengajukan uji empiris
mengenai kemandirian, seperti pengelolaan tiga pemilihan umum berturut-turut
yang diterima sebagai bebas dan jujur oleh mayoritas pemangku kepentingan
dan para pemantau pemilu mandiri.2
Penelitian terhadap kemandirian kelembagaan penyelenggara pemilu juga
menyarankan bahwa, sekali kemandirian semacam itu telah berakar, ia cenderung
berulang dari waktu ke waktu dan bahkan bertahan dari serangan-serangan para
penguasa otoritarian (Gazibo 2006: 629). Hal ini digambarkan oleh studi kasus
di Ghana, dan hingga batas tertentu di Chili. ‘Ketahanan kelembagaan’ ini dapat
menjadi inspirasi bagi para arsitek pembaharu masa transisi untuk memanfaatkan
sepenuhnya peluang-peluang yang ada untuk memperkuat landasan kemandirian
kelembagaan penyelenggara pemilu.
Pertimbangan-pertimbangan yang disajikan dalam makalah ini secara luas dapat
diterapkan baik lembaga penyelenggara pemilu yang bersifat tetap maupun
sementara. Akan tetapi, jika komisi pemilihan transisi sementara yang dimaksud,
Keputusan-keputusan harus dipertimbangkan bagaimana pengalaman mereka akan dipertahankan
terhadap peran badan untuk penyelenggaraan pemilu berikutnya. Manfaat memelihara sebuah lembaga
peradilan dalam pemilu yang bersifat tetap harus ditekankan terhadap manfaat yang dirasakan dari
transisional seharusnya lembaga yang bersifat sementara.
tidak diambil tanpa
penilaian yang kredibel Keberlangsungan operasional, memori kelembagaan dan keefektifan biaya adalah
dan pertimbangan argumen substansial dalam rangka mempertahankan suatu lembaga penyelengga
persepsi publik pemilu yang bersifat tetap setidaknya di tingkat nasional.
mengenai badan
peradilan serta
kemandiriannya yang
sebenarnya. Kerangka Hukum
Dasar kemandirian sebuah lembaga penyelenggara pemilu pada umumnya
ditetapkan ke dalam kerangka hukum negara. Konstitusi pada umumnya
memberikan kewenangan terkuat dan perlindungan hukum bagi kelembagaan
penyelenggara pemilu. Pada kasus-kasus yang dipelajari pada buku ini seperti:
Ghana, Indonesia dan Chili— setiap lembaga penyelenggara pemilu dinyatakan
mandiri di dalam konstitusi. Ketentuan-ketentuan yang terkandung dalam
konstitusi hampir selalu mengakar lebih dalam dari pada peraturan perundang-
Seluruh hal penting undangan yang ada sebelumnya, sebagai contoh, untuk mengubah konstitusi perlu
berkaitan dengan ada syarat dukungan dari legislatif atau terlebih dahulu melakukan referendum
pemilu seharusnya untuk menyepakati diubah atau tidaknya konstitusi tersebut. Adanya kejelasan
dipertimbangkan kewenangan yang ditegaskan dalam konstitusi dapat membantu kepercayaan
secara saksama dalam pemangku kepentingan terhadap proses penyelenggaraan pemilu.
hal negosiasi politik
dan pembangunan Dalam kerangka rezim otoritarian yang tidak memiliki sejarah demokrasi,
kesepakatan, dan lembaga penyelenggara pemilu seringkali dikenal tidak mandiri. Kadang-kadang
dilengkapi eengan
kejelasan yang cukup 2 C
arl Dundas pada Jaringan Praktisi ACE: http://aceproject.org/electoral-advice/archive/
dalam kerangka hukum questions/replies/469670784#815906622, diakses 24 Mei 2012.
10
International IDEA
pemilu bersekala nasional pertama diselenggarakan dalam tahapan awal transisi

demokrasi seperti, di Spanyol (1977), Indonesia (1999), Nepal (2008), dan
baru-baru ini di Tunisia dan Mesir— yang diselenggarakan secara khusus untuk
memilih sebuah lembaga yang memiliki legitimasi untuk mengubah konstitusi.
Kemandirian formal suatu lembaga penyelenggara pemilu oleh karenanya perlu
ditegaskan sebelumnya melalui aturan hukum yang bersifat sementara. Jika
seperti ini, maka partisipasi aktif dari pemangku kepentingan dibutuhkan untuk
menjamin berjalannya aturan sementara yang telah dibuat. Lembaga yang sudah
ada sebelumnya yang diatur di konstitusi tetapi terbengkalai dapat direvitalisasi
kembali, seperti yang terjadi di Chili.
Di beberapa Negara, otoritas yudisial mungkin telah dituliskan secara terpisah
dari cabang eksekutif dan legislatif dalam konstitusi, untuk bekerja sebagai
lembaga yang diberi kewenangan sementara untuk mengawasi pemilu. Dalam
situasi seperti ini, penilaian mengenai kemandirian lembaga peradilan diperlukan
untuk menentukan apakah ia memiliki kemampuan dan kemandirian untuk
menjalankan fungsi kepemiluan. Tingkat kredibilitas yang dimiliki lembaga Lembaga penyelenggara
pemilu seharusnya
peradilan sangat berpengaruh terhadap kepercayaan publik terhadap peran
memiliki sumber daya
pengawasan, atau dalam beberapa kasus, untuk mengelola pemilu transisional. dan kewenangan
Untuk alasan ini, keputusan-keputusan terhadap peran badan peradilan dalam untuk menerapkan
pemilu transisional seharusnya tidak diambil tanpa penilaian yang kredibel dan pengendalian kualitas
pertimbangan persepsi publik terhadap badan peradilan dan kemandiriannya atas hasil pendaftaran
yang sebenarnya. pemilih dan suatu
kewenangan yang
Sementara itu lembaga penyelenggara pemilu harus diakui keberadaanya
eksplisit untuk
dalam kerangka hukum yang menegaskan kewenangan dan fungsinya kedalam memastikan daftar itu
undang-undang yang memungkinkan adanya ruang perubahan secara saksama. dapat digunakan dalam
Dalam hal ini, kewenangan dan fungsi harus memungkinkan adanya beberapa pemilu.
kelenturan bagi perubahan di masa depan, namun untuk melakukan perubahan
tersebut mensyaratkan perlunya perlindungan tambahan, misalnya konsultasi
dengan para pemangku kepentingan seperti organisasi masyarakat sipil (OMS),
partai politik yang berada di luar kekuasaan dan lembaga penyelenggara pemilu
itu sendiri.
Dalam ketiadaan perlindungan seperti ini, terdapat resiko bahwa kemandirian
lembaga penyelenggara pemilu dapat digerogoti melalui modifikasi kewenangan
dan fungsi yang diperkenalkan oleh mayoritas pembentuk undang-undang yang
berkepentingan terhadap dirinya sendiri di masa depan.
Dinamika masa transisi seringkali melibatkan negosiasi dengan para pelaku
politik, yang terceriman dalam Undang-Undang pemilu yang memiliki celah-
celah atau ketentuan-ketentuan yang tidak cukup jelas. Di mana pun hal ini
terjadi, lembaga penyelenggara pemilu dapat dipaksa untuk mengisi celah-celah
dan membuat keputusan terhadap isu yang diperdebatkan atau isu-isu sensitif
yang dapat dengan mudah memicu ketidaksepakatan atau konflik. Kemandirian
dan kredibilitasnya dapat berada dalam tekanan yang lebih besar dalam situasi
seperti ini. Oleh karena itu, disarankan untuk memastikan bahwa semua hal
11
penting yang berkaitan dengan pemilu dipertimbangkan dengan seksama

melalui negosiasi politik dan pembangunan konsensus, serta diatur dengan
kejelasan yang cukup dalam aturan hukum. Status lembaga penyelenggara pemilu
juga akan diperkuat jika seluruh peserta dalam negosiasi seperti itu memiliki
pemahaman yang sama mengenai kewenangan dan fungsinya. Pengalaman
Sebuah lembaga dari sejumlah masa transisi, termasuk studi kasus di Indonesia, menunjukkan
penyelenggara pemilu tantangan-tantangan yang ditimbulkan dari perubahan kerangka hukum yang
seharusnya tidak mendekati waktu penyelenggaraan pemilu. Jika terdapat kerangka hukum yang
diletakkan pada posisi stabil sebelum pemilu diselenggarakan, hal ini akan memudahkan lembaga
harus menegakkan penyelenggara pemilu untuk mempersiapkan dan melaksanakan suatu proses
peraturan yang tidak pemilu yang kredibel. Ketika perubahan dalam undang-undang pemilu dibuat
layak diberlakukan. sebelum pemilu, perlu adanya penyesuaian waktu, sehingga memungkinkan
adanya rentang waktu yang cukup bagi lembaga penyelenggara pemilu untuk
melaksanakannya.
International IDEA’s Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections
(International IDEA 2002) menyediakan daftar isu yang bermanfaat untuk
dipertimbangkan ketika mendesain atau meninjau ulang suatu kerangka hukum
bagi manajemen kepemiluan. Beberapa isu tersebut dibahas di bawah ini.
Kewenangan dan Fungsi

Sebuah lembaga penyelenggara pemilu harus menjalankan dan menghasilkan
suatu operasi nasional yang sangat rumit. Pada akhirnya, kegagalan teknis dalam
menyelenggarakan sebuah pemilu akan menurunkan persepsi publik terhadap
sebuah lembaga penyelenggaraan pemilu yang kompeten dan profesional. Paling
buruk, mereka dapat menciptakan kecurigaan mendalam dan tuduhan bahwa
mereka dapat memanipulasi proses pemilu. Sebuah lembaga penyelenggara pemilu
pada masa transisi harus memiliki kewenangan untuk melakukan pekerjaannya
secara efektif dan dengan cara yang mandiri, dan harus memiliki staf serta sumber
daya manusia kapabel dalam rangka mensukseskan penyelenggaraan pemilu.
Fungsi pokok lembaga penyelenggara pemilu pada umumnya meliputi
kewenangan untuk menentukan siapa yang berhak memilih, menerima dan
memvalidasi pencalonan kandidat, melaksanakan pemungutan suara; serta
Keunikan setiap Negara menghitung, dan mentabulasikan suara. Lembaga penyelenggara pemilu juga
dan setiap masa transisi memainkan peran di bidang-bidang terkait, meliputi pendaftaran pemilih,
dikemukakan terhadap penetapan daerah pemilihan, pendidikan dan informasi pemilih, pemantauan
setiap upaya menyusun media, dan penyelesaian sengketa pemilu. Derajat hingga sejauh mana lembaga
standar kombinasi yang penyelenggara pemilu dapat mengawasi dan menjaga kemandiriannya dalam
ideal dari kekuasaan menerapkan fungsi-fungsi ini sangatlah berbeda. Sebagai contoh, daftar pemilih
lembaga penyelenggara yang diambil dari pencatatan sipil dan dikelola oleh kementerian lain tidak
pemilu.
mengharuskan keterlibatan lembaga penyelenggara pemilu lebih banyak jika
pendaftaran tersebut harus diperbaiki secara signifikan atau disiapkan daftar
pemilih baru. Akan tetapi, lembaga penyelenggara pemilu harus memiliki
12
International IDEA
sumber daya dan otoritas untuk menerapkan pengendalian kualitas terhadap

hasil pendaftaran pemilih dengan kewenangan eksplisit untuk memastikan
bahwa daftar itu dapat digunakan dalam pemilu.
Dalam beberapa kasus, infrastruktur publik dan swasta yang diperlukan
mungkin tidak tersedia bagi lembaga penyelenggara pemilu dalam melaksanakan
fungsi tertentu. Di Indonesia, contohnya, rezim tidak memiliki kapasitas untuk
mengatur pendanaan politik, bahkan selama masa Orde Baru sekalipun yang
memiliki kekuasaan dan kewenangan nyata untuk mengatur hal tersebut. Jadi,
ketika kewenangan untuk mengatur secara ketat dan memberlakukan aturan-
aturan pendanaan politik pada umumnya diinginkan, tetapi hal itu tidak selalu
dapat dilaksanakan. Sebuah lembaga penyelenggara pemilu seharusnya tidak
diletakkan pada posisi harus menegakkan aturan yang tidak layak diberlakukan.
Hal ini hanya akan mengurangi kredibilitasnya. Ketika kewenangan dan fungsi
tertentu secara strategis diberikan kepada lembaga penyelenggara pemilu, ia harus
memiliki kewenangan dan sumber daya untuk menentukan bentuk dan tingkat
penerapan yang paling tepat. Makalah ini menyarankan bahwa sebuah lembaga Proses peradilan
penyelenggara pemilu dalam masa transisi seharusnya memiliki kewenangan biasa dapat menjadi
untuk menerbitkan dan memberlakukan peraturan yang menafsirkan dan terlalu lambat dalam
menguraikan fungsi pokoknya. konteks waktu tahapan
pemilu. Oleh karena
Pendidikan dan informasi pemilih seringkali menjadi bagian dari fungsi lembaga itu, jika lembaga
penyelenggara pemilu. Hal ini sudah sepatutnya dianggap penting dan diperlukan peradilan menjadi
dalam konsolidasi demokrasi. Salah satu alasan kuat mengapa kerangka hukum wasit atas perselisihan
harus memberikan kewenangan pada lembaga penyelenggara pemilu untuk pemilu, maka perlu
menyelenggarakan pendidikan pemilih dan menyediakan informasi sebagai suatu dipertimbangkan suatu
cara mengkonsolidasikan demokrasi, karena jika tidak pemerintah akan enggan lembaga peradilan
mendanai dengan alasan bahwa fungsi ini bukan bagian dari kewenangan lembaga khusus dengan hukum
penyelenggara pemilu. Sedangkan fungsi ini seharusnya tidak diberikan kepada acara yang sesuai
lembaga penyelenggara pemilu sendiri. Partai politik, Organsisasi Masyarakat dengan jadwal tahapan
Sipil, perusahaan, badan-badan pemerintah, lembaga pendidikan dan media pemilu.
semuanya memiliki peran penting yang saling melengkapi untuk memastikan
pemilih mendapatkan semua informasi yang mereka perlukan untuk membuat
pilihan-pilihan dengan informasi yang baik. Sebagian atau seluruh tanggung
jawab lembaga penyelenggara pemilu dalam ruang ini dapat didelegasikan kepada
lembaga-lembaga lainnya, termasuk organisasi masyarakat sipil. Sebagai contoh,
di Ghana, terdapat komisi pendamping lembaga penyelenggara pemilu yang
bertanggung jawab atas pendidikan kewarganegaraan dan pemilih (international
IDEA 2006:67).
Hal yang terkait erat dengan isu sumber daya adalah kemampuan lembaga
penyelenggara pemilu secara mandiri untuk mengelola anggarannya. Jika
pengganggaran ditunda atau bersyarat hal ini dapat sangat merusak integritas
dari suatu proses pemilu. Ketika sebuah lembaga penyelenggara pemilu harus
tunduk pada standar integritas keuangan yang sama seperti lembaga publik
lainnya, alokasi yang tepat waktu dari sumber daya keuangan yang memadai
13
Berkurangnya harus dilindungi dari kemungkinan manipulasi politik. Lembaga penyelenggara

kepercayaan yang pemilu harus mempunyai dua anggaran: anggaran untuk pembiayaan dan
menjadi ciri banyak pemeliharaan lembaga, seperti, infrastruktur, aset barang modal, biaya berjalan,
lingkungan transisi, dan pegawai tetap, yang sesuai dengan proses penganggaran biasa, dan anggaran
dapat memperlemah operasional untuk menyelenggarakan kegiatan kepemiluan tertentu.3
reputasi lembaga-
lembaga yang baru Kinerja sebuah lembaga penyelenggara pemilu adalah mewasiti, antara lain
dibentuk bahkan karena kemampuannya menciptakan suatu “arena bermain yang setara” bagi
sebelum lembaga- seluruh peserta politik dalam proses pemilu. Kurangnya kesetaraan dalam
lembaga itu bekerja. pemilu – misalnya, suatu lingkungan kepemiluan yang dicondongkan untuk
mendukung partai yang berkuasa – dapat merusak pemilu yang bebas dan
adil dan kredibilitas lembaga penyelenggara pemilu. Negara-negara dalam
masa transisi mungkin belum akrab dengan konsep arena bermain yang setara.
Mereka mungkin juga dipengaruhi oleh tradisi bahwa keuntungan-keuntungan
pemilu, termasuk penggunaan sumber daya publik untuk kegiatan kampanye
dan akses yang menguntungkan berada di pemerintah. Di negara-negara seperti
Indonesia undang-undang pemilu yang mengatur pemilu pada masa transisi
mencoba meratakan arena bermain dengan mengontrol dan membatasi secara
ketat iklan media oleh kontestan politik, mengharuskan lembaga penyelenggara
mengalokasikan semua kegiatan kampanye yang sama pada seluruh kontestan
dan melarang penggunaan sumber daya publik untuk kampanye pemilu.
Dalam masyarakat Beberapa lembaga penyelenggara pemilu, misalnya di Bangladesh dan India,
-masyarakat peralihan, telah menerbitkan kode etik untuk mengatur penggunaan sumber daya publik
pegawai negeri
cenderung tidak oleh para menteri pemerintah selama pemilu.
dipercaya sebagai Keunikan setiap Negara pada setiap masa transisi terkemuka dalam upaya
petugas pemilu karena menyusun standar kombinasi yang ideal dari kekuasaan lembaga penyelenggara
dianggap memiliki pemilu. Penilaian dari transisi politik yang sedang berlangsung, sejarah negara yang
hubungan dengan bersangkutan dan persyaratan teknis harus menentukan kombinasi yang optimal
penguasa otoriter atau
dari kewenangan dan fungsi lembaga penyelenggara pemilu. Kombinasi yang
keterlibatannya dalam
pemilu sebelumnya optimal ini tidak hanya sekedar masalah kuantitas. Sebagaimana sejarah peringatan
yang cacat. bank central, kadang-kadang kemandirian kelembagaan dapat diperkuat ketika
kekuasaan tertentu dihapus. Penghapusan kekuasaan pembelanjaan defisit, telah
melindungi bank central dari tekanan informal pemerintah (Elster 2000: 153).
Konsultasi yang luas dengan para pemangku kepentingan untuk memastikan
kepemilikan nasional merupakan suatu komponen kunci untuk menentukan
kombinasi ini. Pengetahuan tentang pengalaman komparatif di tempat lain di
dunia juga dapat membantu menghindari perangkap umum yang muncul dalam
proses desain transisi. Sehubungan dengan ini, dapat disarankan dalam kerangka
hukum pemilu untuk memberikan kewenangan bagi lembaga penyelenggara
pemilu untuk berpartisipasi dalam kegiatan kepemiluan internasional.
3 U
ntuk informasi yang lebih banyak mengenai pembiayaan Lembaga Penyelenggara Pemilu
lihat Bab 7 International IDEA, Electoral Management Design: The International IDEA
Handbook (Stockholm: International IDEA, 2006).
14
International IDEA
Managemen penyelesaian perselisihan dan sengketa kepemiluan juga

menggambarkan gagasan bahwa penghapusan beberapa kekuasaan dapat
memberikan perlindungan dari tekanan informal. Komisi penyelenggara pemilu
seringkali diberi kewenenangan untuk menyelesaikan perselisihan mengenai Sejumlah negara
pelaksanaan administrasi kepemiluan, sebagaimana di Ghana. Pendekatan yang yang telah mengalami
berhasil terbukti dalam studi kasus membuat perbedaan antara perselisihan ini transisi dari penguasa
dengan yang terjadi atas hasil pemilu. Pengalaman ini menyarankan bahwa otoritarian menjadi
pendekatan dua tingkat terhadap perselisihan atau tuntutan pemilu, yang demokrasi multipartai
mengambil beberapa tekanan pada lembaga penyelenggara, harus diberikan telah memilih lembaga
pertimbangan serius. Akan tetapi, pengalaman Ghana juga perlu mendapat
penyelenggara pemilu
berbasis multipartai
perhatian – bahwa proses peradilan biasa dapat menjadi terlalu lambat dalam
selama masa
konteks waktu tahapan pemilu. Oleh karena itu, jika lembaga peradilan menjadi transisinya.
wasit atas perselisihan pemilu, maka perlu dipertimbangkan suatu lembaga
peradilan khusus dengan hukum acara yang sesuai dengan jadwal tahapan
pemilu.4
Keanggotaan dan Kepegawaian

Komposisi lembaga penyelenggara pemilu, pada tingkat komisioner dan
pegawai negeri sipil, adalah salah satu cara penting lainnya untuk memastikan
kemandirian dan efektifitas lembaga penyelenggara pemilu (López-Pintor
2000: 62). Cara menyeleksi dan memberhentikan komisioner, dan prosedur
seleksi, pemberhentian dan promosi pegawai professional dari suatu lembaga
penyelenggara pemilu, memiliki hubungan yang kuat dengan kapasitasnya
untuk membuat dan menerapkan keputusan-keputusan yang mandiri. Pada Memastikan kesetaraan
tingkat komisioner, kepemimpinan adalah sangatlah penting terhadap prinsip gender di seluruh
imparsialitas dan kemandirian lembaga penyelenggara pemilu serta dalam tingkatan personil
kombinasi yang menyatu dalam lembaga penyelenggara pemilu, seperti latar dan kegiatannya
belakang masyarakat sipil, pengalaman birokrasi pemerintahan, pemahaman akan meningkatkan
akan representasi media dan pengalaman hukum dan operasional. Berkurangnya kredibilitas lembaga
kepercayaan yang menjadi ciri banyak lingkungan transisi, dapat memperlemah penyelenggara pemilu.
reputasi lembaga-lembaga yang baru dibentuk bahkan sebelum lembaga-lembaga
itu bekerja. Konsultasi yang luas dan inklusif terkait komposisi suatu lembaga
penyelenggara pemilu dapat menjadi salah satu alat pembangun kepercayaan
yang penting. Kredibilitas lembaga akan diperkuat jika proses seleksi anggota
lembaga penyelenggara pemilu dilakukan secara partisipatif dan transparan.
Dalam masyarakat transisi, pegawai negeri sipil cenderung tidak dipercaya sebagai
petugas pemilu karena dinggap memiliki hubungan dengan penguasa otoriter
atau keterlibatannya dalam pemilu sebelumnya yang cacat. Dalam konteks ini,
sebuah keseimbangan harus ditemukan antara pengalaman profesional dan
4 U
ntuk informasi yang lebih banyak mengenai model dan prinsip penyelesaian sengketa
pemilu lihat International IDEA, Electoral Justice: he International IDEA Handbook
(Stockholm: International IDEA, 2010).
15
keahlian di satu pihak, dengan kedudukan moral dan kredibilitas anggota lembaga
penyelenggara pemilu di lain pihak. Salah satu contoh yang sangat terkenal
mengenai pembangunan kepercayaan adalah komposisi lembaga penyelenggara
pemilu transisional di Afrika Selatan, di mana pemerintah menunjuk anggota
internasional, termasuk para ahli dari Kanada, Zimbabwe dan Eritrea (Goodwin-
Gill 2006:122).
Pada saat yang sama, birokrat dari rezim sebelumnya mungkin menjadi satu-
satunya orang yang memiliki pengalaman organisasi dan administrasi yang
diperlukan untuk berkoordinasi dan mengelola operasi-operasi logistik rumit
yang terlibat dalam pemilu. Sebagaimana ditunjukkan dalam studi di Chili
Jika kepemimpinan dan Indonesia, para pimpinan yang sangat dipercaya dalam administrasi
lembaga penyelenggara kepemiluan dapat berasal dari pejabat-pejabat dalam rezim sebelumnya. Karakter
pemilu dipilih oleh
perseorangan dapat mengatasi hubungan-hubungan di masa lalu dan memastikan
anggotanya sendiri, hal
ini dapat menunjukkan bahwa keterampilan-keterampilan yang penting harus dipertahankan bagi
tanda perubahan yang sebuah lembaga penyelenggara pemilu. Pengalaman Indonesia juga menekankan
penting dan mendorong bagaimana perwakilan-perwakilan yang terlibat dalam perancangan perubahan
kepercayaan tambahan undang-undang pemilu dapat menjadi calon kuat anggota lembaga penyelenggara
dalam kemandirian pemilu, karena mereka terlibat secara erat dalam proses dan memahami tidak
kelembagaan hanya secara harfiah namun semangat atau maksud di balik undang-undang
penyelenggara pemilu. tersebut. Salah satu dari pilihan-pilihan yang dibuat dalam menentukan
komposisi sebuah lembaga penyelenggara pemilu adalah apakah komposisi itu
harus melibatkan calon-calon dari partai politik atau para ahli yang non-partisan
atau keduanya.
Lembaga penyelenggara pemilu multipartai terdiri atas gabungan calon partai
politik. Kerangka hukum dapat memberikan hak pada semua partai politik
yang menjadi peserta pemilu untuk memberikan wakilnya dalam lembaga
penyelenggara pemilu, atau hanya melibatkan partai-partai politik yang lolos
ambang batas untuk mengirim perwakilannya. Penunjukan berdasarkan partai
politik berarti bahwa anggota lembaga penyelenggara pemilu bertindak sebagai
perwakilan atau agen partai. Akan tetapi, sekalipun masing-masing anggota
mungkin saja terlihat dari luar sebagai partisan, masing-masing anggota juga
harus memastikan bahwa yang lainnya tidak mengambil keuntungan sebagai
partisan, sehingga lembaga penyelenggara pemilu masih dapat dipercaya sebagai
suatu badan yang imparsial. Jumlah perwakilan kemudian menjadi jaminan
imparsialitas.
Lembaga penyelenggara pemilu berbasis ahli, terdiri dari perseorangan yang
ditunjuk berdasarkan integritas dan kedudukan profesional. Mereka mungkin
saja dicalonkan oleh partai politik atau masyarakat sipil namun tidak dapat
bertindak secara partisan. Persyaratan keanggotaan lembaga penyelenggara
pemilu berbasis ahli seringkali mengharuskan imparsialitas (ditentukan,
misalnya, dengan tidak menjadi anggota dalam struktur kepengurusan partai
politik), usia minimum, kualifikasi profesional dan pengetahuan kepemiluan.
Anggota lembaga penyelenggara pemilu berbasis ahli seringkali adalah tokoh
16
International IDEA
publik terkemuka yang dikenal karena netralitas politiknya dan ahli di bidang-
bidang seperti hukum, administrasi publik, ilmu politik atau media.5
Sejumlah negara yang telah mengalami masa transisi dari pemerintahan
otoritarian ke demokrasi multipartai, termasuk negara-negara Eropa Tengah
dan Timur telah memilih lembaga penyelenggara pemilu berbasis multipartai
selama masa transisi. Banyak analis pemilu meyakini bahwa perwakilan partai
politik di lembaga penyelenggara pemilu menghasilkan konsensus di antara para
pelaku dalam kontes pemilu dan berperan untuk meningkatkan transparansi,
yang berdampak pada tingka kepercayaan lebih besar dalam proses pemilu
(International IDEA 2006: 88–89; Goodwin-Gill 2006: 122). Penelitian di
Amerika Latin telah menunjukkan bahwa lembaga penyelenggara pemilu
multipartai telah menghasilkan pemilu-pemilu yang sukses di negara-negara
demokrasi baru dan menikmati kepercayaan yang diperlukannya (Hartlyn et al.
2008: 89–90). Membina kepercayaan yang lebih besar khususnya relevan bagi
tahap-tahap awal transisi demokrasi. Ketika kepercayaan dalam proses pemilu
bertumbuh, depolitisasi lembaga penyelenggara pemilu mungkin tepat. Hal ini
digambarkan dengan baik dalam studi kasus Indonesia.
Keanekaragaman dan lebih khusus lagi etnisitas merupakan faktor penting
dalam pengorganisasian pemilu multipartai di banyak negara demokrasi baru.
Di beberapa negara hal ini telah memiliki pengaruh pada harapan publik
mengenai lembaga penyelenggara pemilu. Jika seleksi dan pengangkatan anggota
dan staf seniornya mencerminkan keseimbangan etnis, wilayah, bahasa dan
karakteristik sosial-demografi lainnya, sebuah lembaga penyelenggara pemilu
dapat menyampaikan suatu sinyal positif mengenai inklusivitas manajemennya.
Pendekatan ini lebih mungkin untuk mendapatkan kepercayaan dan dukungan
seluruh etnis dan kelompok demografis lainnya bagi kredibilitas dan keadilan Di banyak negara
lembaga penyelenggara pemilu dan secara positif mempengaruhi pada penerimaan perlindungan masa
hasil pemilu di akhirnya. jabatan anggota
lembaga penyelenggara
Pertimbangan yang sama pentingnya berlaku pada kesetaraan gender. Memastikan pemilu dalam undang-
kesetaraan gender di seluruh tingkatan personil dan setiap proses kegiatannya, undang pemilu adalah
baik diharuskan maupun tidak oleh undang-undang pemilu atau oleh kebijakan sama dengan pejabat
pemerintah, dapat meningkatkan kredibilitas lembaga penyelenggara pemilu yudisial senior.
dan memungkinkan sepenuhnya memanfaatkan sumber daya yang tersedia bagi
kebutuhan anggota dan pegawainya. Adalah penting untuk memastikan bahwa
perempuan juga diwakili sepenuhnya di semua tingkatan sekretariat lembaga
penyelenggara pemilu dan petugas pemilu sementara. Lembaga penyelenggara
pemilu harus menjadi teladan terhadap isu-isu kesetaraan gender dalam seluruh
kegiatannya. Pertimbangan-pertimbangan yang penting termasuk memastikan
kesetaraan gender di antara para undangan dan peserta lokakarya dan seminar
yang dikelola oleh lembaga penyelenggara pemilu, dan pencantuman isu-isu
berbasis gender dalam materi pelatihan dan pendidikan pemilih serta program-
5 U
ntuk perbandingan yang mendetail mengenai keuntungan lembaga penyelenggara
pemilu berbasis multipartai dan ahli lihat Bab 4 International IDEA, Electoral Manage-
ment Design
17
program informasi. Pertimbangan-pertimbangan gender juga penting dalam

memberikan hak suara kepada seluruh pemilih yang berhak dalam pemilu-
pemilu pada masa transisi dari sudut konteks budaya, tradisional dan agama.
Sebagai contoh, selama pemilu 2012 di Yaman pusat-pusat pendaftaran pemilih
Dengan berubah dari khusus dan tempat pemungutan suara bagi perempuan dibentuk dengan petugas
proses yang sewenang- perempuan.
wenang dan kabur yang Kerangka hukum pada umumnya akan menentukan jumlah anggota komisi
biasanya mencirikan penyelenggara pemilihan umum. Hal ini berbeda-beda di seluruh dunia dan
rejim otoritarian, belum tentu mencerminkan ukuran suatu negara. Lembaga penyelenggara
pemilu dengan jumlah keanggotaan yang lebih banyak mungkin ditujukan untuk
pemilu menunjukkan
komitmen terhadap perwakilan yang lebih luas, sementara jumlah anggota yang lebih sedikit dapat
akuntabilitas dan membantu dalam diskusi dan pengambilan keputusan. Lembaga penyelenggara
transparansi serta pemilu yang melibatkan calon-calon partai politik cenderung memiliki anggota
terhadap perannya yang lebih banyak daripada lembaga pemilu yang berbasis ahli. Seperti yang
dalam masa transisi itu ditunjukkan pada Pemilu 1999 di Indonesia, ukuran lembaga penyelenggara
sendiri. pemilu harus menyeimbangkan antara kebutuhan perwakilan dengan tuntutan
proses pengambilan keputusan yang efektif. Sebagaimana disebutkan di atas,
pertimbangan-pertimbangan untuk membangun kepercayaan seringkali menjadi
beban berat dalam pemilu di masa transisi. Pengalaman Meksiko mungkin dapat
berguna untuk dijadikan contoh bagaimana mencapai keseimbangan yang benar:
perwakilan partai politik yang berkompetisi dalam pemilu dilibatkan dalam
lembaga penyelenggara pemilu (Dewan Umum Lembaga Pemilihan Federal)
sebagai anggota non-voting (tanpa hak memberikan suara).
Sekalipun penting bahwa anggota lembaga penyelenggara pemilu memiliki
status yang tinggi, penting juga bahwa mereka tidak bertindak seolah-olah
lebih besar daripada lembaga penyelenggara pemilu yang dilayaninya. Lembaga-
lembaga yang berbasis personalitas dapat sangat terpolarisasi. Suatu model
yang patut dilaksanakan oleh anggota lembaga penyelenggara pemilu adalah
mempersonalisasi lembaga yang mereka layani daripada melembagakan pada
pimpinan lembaga penyelenggara pemilu.
Jika kepemimpinan lembaga penyelenggara pemilu dipilih oleh para anggotanya,
hal ini dapat mengirimkan sinyal perubahan yang penting dan mendorong
kepercayaan tambahan dalam kemandirian kelembagaan penyelenggara
pemilu. Sebagai contoh, para anggota lembaga penyelenggara pemilu transisi di
Indonesia – Komisi Pemilihan Umum (KPU) – diberikan kewenangan untuk
memilih ketua dan wakil ketua untuk pertama kalinya, menunjukkan suatu
pemisah dari praktik penunjukan jabatan ini sebelumnya melalui keputusan.
Hal ini membantu menjaga pengalaman kelembagaan penyelenggaraan pemilu
jika masa jabatan anggotanya dibuat bertahap. Jika penunjukkan keanggotaan
tidak dibuat bertahap, anggota lembaga penyelenggara pemilu yang baru harus
ditunjuk cukup lama sebelum pemilu berikutnya untuk memungkinkan mereka
menguasai tanggung jawab-tanggung jawabnya.
18
International IDEA
Keamanan masa jabatan dan imunitas anggota lembaga penyelenggara pemilu

dari setiap gangguan, berkisar dari pemotongan gaji hingga tuntutan yang
sewenang-wenang, akan memungkinkan mereka melaksanakan pekerjaannya
secara imparsial, profesional, dan tanpa takut atau berpihak, dan untuk menahan
tekanan politik. Anggota lembaga penyelenggara pemilu mungkin akan menjadi
kurang percaya diri dalam mengambil keputusan yang tidak disukai oleh cabang
eksekutif atau legislatif jika mereka mengetahui bahwa mereka akan dipecat dari
jabatannya atau gaji dan fasilitas pekerjaannya dikurangi, tanpa melalui proses
hukum. Di banyak negara perlindungan masa jabatan bagi anggota lembaga
penyelenggara pemilu dalam undang-undang pemilu adalah sama dengan para
pejabat yudisial senior; mereka hanya dapat diberhentikan dari jabatannya
sebagai akibat dari perilaku buruk atau ketidakmampuan mental atau jasmani.
Sangat penting bagi operasional lembaga penyelenggara pemilu adalah aturan
mengenai prosedur untuk melakukan konsultasi dan proses pengambilan
keputusan, seperti kuorum dan prosedur pemberian suara, bersama dengan
tranparansinya. Membentuk aturan-aturan ini dan memastikan bahwa proses
pengambilan keputusannya terkodifikasi dan transparan seharusnya menjadi
prioritas bagi lembaga penyelenggara pemilu masa transisi. Praktik kerja lembaga
penyelenggara pemilu harus mendorong suatu budaya internal mengenai
transparansi, akuntabilitas dan integritas.
Aturan yang mengatur tindakan dan perilaku anggota lembaga penyelenggara
pemilu dan para stafnya biasanya diterbitkan sebagai kode etik. Merupakan
praktik yang baik untuk mengharuskan seluruh anggota lembaga penyelenggara
pemilu, staf dan pegawai kontrak untuk menandatangani dokumen yang
menunjukkan penerimaan dan kepatuhan pada kode etik penyelenggara pemilu
sebagai persyaratan pengangkatan mereka. Sebuah pengadilan yang independen
dapat dibentuk untuk menangani dugaan pelanggaran kode etik terhadap
anggota lembaga penyelenggara pemilu seperti di Nigeria, Tanzania dan Zambia
(International IDEA 2006: 73).
Rapat-rapat lembaga penyelenggara pemilu yang terbuka untuk umum sangat baik
untuk meningkatkan kepercayaan yang lebih besar. Ketika rapat-rapat dinyatakan Oleh karena itu,
terbuka untuk umum berdasarkan undang-undang, adalah penting bagi lembaga profesionalisme dan
penyelenggara pemilu untuk mengumumkan tanggal rapatnya. Keputusan- mempertahankan staf
keputusan yang diambil dalam setiap rapat juga perlu dipublikasikan. Di lain yang terampil dalam
pihak, rapat tertutup sekalipun yang kurang transparan, dapat memungkinkan
pemilu harus menjadi
diskusi yang lebih terbuka, terutama terhadap hal-hal yang sensitif, dan para
perhatian mendasar
anggota tidak perlu mengkhawatirkan tanggapan publik terhadap pandangan bagi manajemen dan
pribadi mereka terhadap berbagai hal yang dibawa ke lembaga penyelenggara kebijakan sumber daya
pemilu. Akan tetapi, rapat-rapat tertutup dapat mengundang kecurigaan manusia pada awal
publik mengenai pengaruh yang ditimbulkan terhadap lembaga penyelenggara lembaga penyelenggara
pemilu. Oleh karena itu, disarankan jika terdapat rapat-rapat tertutup lembaga pemilu peralihan.
penyelenggara segera diikuti dengan pengumuman publik atau konferensi pers
mengenai pertimbangan-pertimbangan dan hasil dari rapat tertutup tersebut.
Publikasi risalah-risalah dan ringkasan rapat lembaga penyelenggara pemilu dapat
19
terus memberikan informasi kepada publik mengenai keputusan-keputusan dan

kegiatan lembaga penyelenggara pemilu. Dengan berubah dari proses-proses
yang sewenang-wenang biasanya mencirikan rezim otoritarian, maka lembaga
penyelenggara pemilu menunjukkan komitmennya terhadap akuntabilitas dan
transparansi serta terhadap perannya dalam masa transisi itu sendiri.
Membangun staf inti administrator pemilu yang profesional merupakan suatu
investasi kunci. Pemilu merupakan serangkaian operasi serta proses yang tidak
biasa, dalam hal ini bahwa lembaga penyelenggara pemilu harus mengembangkan
pegawai mereka secara dramatis dalam rangka menyelenggarakan pemilu
dan kemudian menguranginya (satu-satunya pelaksanaan yang sama adalah
Menentukan kembali penyelenggaran sensus). Berkembang dari staf inti, lembaga penyelenggara
citra lembaga adalah pemilu harus menyeleksi, merekruit dan melatih puluhan bahkan mungkin
penting selama transisi ratusan ribu pekerja untuk pelaksanaan pemungutan suara. Pengembangan dan
politik dan di mana
lembaga penyelenggara penyampaian prosedur serta materi pelatihan untuk memungkinkan perluasan ini
pemilu secara historis sangat penting bagi keberhasilan sebuah pemilu, terutama karena penyelenggara
telah dikendalikan. pemilu sementara pada masa transisi adalah penghubung utama dengan para
pemilih. Kerangka hukum untuk mengatur bahwa para pejabat kepemiluan di
seluruh tingkatan dan pegawai negeri yang memiliki peranan dalam pengelolaan
pemilu sepenuhnya, penting untuk ditegaskan tanggungjawabnya terhadap
lembaga penyelenggara pemilu. Penerimaan kode etik bagi staf kepemiluan juga
berperan dalam memastikan imparsialitas dan profesionalime. Harus selalu ada
upaya untuk menanamkan perasaan yang kuat terhadap opini publik bahwa
proses pemilu berada dalam tangan yang baik dan dapat dipercaya.
Pemeliharaan dan pengembangan materi dan sistem (keuangan, sumber daya
manusia dan asset) untuk mendukung kegiatan-kegiatan ini memerlukan
profesionalisme dan sistem tingkat tinggi untuk kemajuan dan modifikasi yang
berkelanjutan. Oleh karena itu profesionalitas dan mempertahankan staf yang
terampil dalam lembaga penyelenggara pemilu harus menjadi perhatian yang
mendasar bagi manajemen dan kebijakan sumber daya manusia pada awal
lembaga penyelenggara pemilu transisi. Pengalaman yang luas dari komunitas
internasional dalam proses-proses transisi telah menunjukkan pentingnya
mengembangkan dan mempertahankan administrator pemilu yang professional.
Kurikulum sumber daya manusia yang membangun dalam Demokrasi,
Pemerintahan, dan Pemilu (BRIDGE, http://www.bridge-project. org) untuk
pengembangan kapasitas telah berhasil digunakan di banyak negara di seluruh
tahapan pembangunan. Demikian pula Jaringan Pengetahuan Kepemiluan
ACE (http://www.aceproject.org) menyediakan banyak informasi mengenai
administrasi pemilu.
Kepercayaan
Membangun kepercayaan publik dan kepercayaan diri dalam sebuah lembaga
penyelenggara pemilu merupakan kepentingan yang utama. Secara khusus, selama
20
International IDEA
suatu masa transisi politik yang di mana lembaga penyelenggara pemilu secara
historis dikendalikan, menentukan kembali citra kelembagaan adalah penting.
Di mana lembaga penyelenggara pemilu telah beralih rupa melalui negosiasi
di antara para elit, proses negosiasi itu sendiri dapat mencapai hal ini. Melalui
keterlibatan dalam negosiasi, oposisi mungkin telah mendapatkan suatu ukuran
kepercayaan dan kepemilikan yang wajar dalam proses yang akan terjadi. Akan
tetapi, sekalipun telah terjadi negosiasi di antara para elit untuk menyelenggarakan
pemilu masa peralihan, kepercayaan akan kemandirian lembaga penyelenggara
pemilu masih harus dikomunikasikan kepada para pemilih. Karena suara dari
pemilihlah yang akhirnya dihitung, bukan suara para pimpinan partai politik.
Kepercayaan di antara para pemilih secara kuat ditentukan oleh dua faktor yang
saling berhubungan: masuknya partai politik kepada pemilih; dan upaya-upaya
khusus (seperti pendidikan kewarganegaraan dan hubungan dengan masyarakat Lembaga penyelenggara
sipil). yang dilakukan oleh lembaga penyelenggara pemilu untuk menegaskan pemilu yang mandiri
dan menunjukkan kemandiriannya. Di mana partai politik dan masyarakat sipil secara politik
terorganisir dan mampu mempengaruhi sebagian besar pemilih, kepercayaan elit seharusnya tidak
terhadap lembaga penyelenggara pemilu dapat disalurkan melalui struktur ini. diasingkan dari
Ketika partai dan asosiasi lemah, atau banyak pemilih tidak berpartisipasi dalam partai politik, namun
politik melalui saluran-saluran yang terstruktur, upaya-upaya yang dilakukan lebih dipisahkan
oleh lembaga penyelenggara pemilu untuk menegaskan kemandiriannya dengan dari kepentingan-
demikian menjadi lebih penting. kepentingan yang
partisan.
Dalam menentukan kembali dirinya sebagai suatu entitas yang mandiri
secara politik, suatu lembaga penyelenggara pemilu harus memiliki kapasitas
penjangkauan yang kuat. Studi kasus di Ghana memberikan ilustrasi yang jelas
mengenai upaya-upaya dan manfaat kegiatan Komisi Pemilihan Umum untuk
membentuk Komite Penasihat Antar-Partai (Inter-Party Advisory Committee)
sebagai suatu forum konsultasi dan interaksi dengan partai politik.
Forum ini secara langsung mengikutsertakan partai politik dan mengirimkan
sinyal yang jelas kepada pemilih, baik yang memiliki afiliasi politik maupun tidak,
bahwa otoritas kepemiluan bertindak dengan cara yang berbeda dari pengaturan
sebelumnya. Terlibat dengan para aktor politik dalam suatu cara yang transparan
merupakan upaya membangun kepercayaan yang penting, dan menekankan
bahwa lembaga penyelenggara pemilu yang mandiri secara politik seharusnya
tidak diasingkan dari partai politik, namun lebih dipisahkan dari kepentingan-
kepentingan yang partisan. Tindakan Komisi Pemilihan Umum Ghana yang
secara langsung menanggapi kritik dari pemilu sebelumnya mendukung suatu
strategi yang efektif –menentukan dirinya dengan mengakui pola-pola kecurangan
lama yang faktual maupun yang dianggap dapat memecahkan masalah tersebut
dengan cara-cara yang seakan-akan terlihat konsultatif.
Selama proses pemilu dilaksanakan, publik memiliki dua kesempatan besar
untuk terlibat langsung tanpa perantara dengan otoritas kepemiluan –
pendaftaran pemilih dan pemungutan suara aktual. Upaya yang dilakukan oleh
lembaga penyelenggara pemilu di masing-masing ketiga studi kasus menekankan
21
pentingnya mengatasi kekurangan baik yang riil maupun yang dirasakan dalam
daftar pemilih, yang seringkali menjadi alat manipulasi oleh rezim otoritarian.
Upaya yang sangat nyata oleh lembaga penyelenggara pemilu untuk mengatasi
kekurangan dalam daftar pemilih tidak hanya menjadi persyaratan teknis bagi
pemilu yang kredibel namun juga peluang yang berharga bagi keterlibatan
langsung dengan para pemilih. Peluang ini dapat digunakan untuk menentukan
citra dan pandangan lembaga penyelenggara pemilu dengan memberikan
kesempatan kepada warga negara untuk membuat penilaian mereka sendiri
mengenai transparansi, profesionalisme, kompetensi dan kemandirian politik
lembaga penyelenggara pemilu. Bahkan sekalipun waktunya yang terbatas –
biasanya terjadi pada masa transisi – pelaksanaan pemutakhiran data pemilih
sepenuhnya ataupun sebagian dapat menjadi alat yang penting untuk membangun
kepercayaan.
Pengembangan suatu strategi komunikasi dapat membantu memelihara
kepercayaan pemilih. Yang penting, strategi ini mencakup yang tradisional
maupun sosial media yang baru. Lembaga penyelenggara pemilu harus sangat
memperhatikan dan belajar menggunakan secara efektif saluran-saluran media
sosial, yang baru-baru ini memainkan peranan penting dalam memobilisasi
protes terhadap rezim otoritarian di sejumlah negara termasuk Mesir dan Tunisia.
Lembaga-Lembaga Lain
Konsolidasi lembaga-lembaga kepemiluan cenderung memparalelkan
perkembangan kinerja lembaga kunci demokrasi lainnya. Mengembangkan
kualitas pemilu di negara demokrasi baru memerlukan generasi ‘lingkaran suci’
melintasi lembaga-lembaga negara, pelaku masyarakat sipil, aturan hukum
dan penerimaan aturan main oleh partai politik (Hartlyn et al. 2008: 93).
Transformasi demokratis sebuah lembaga penyelenggara pemilu dapat ditegakkan
atau diperlemah oleh perilaku lembaga lainnya.
Sebagai sebuah lembaga dengan akuntabilitas horizontal (O’Donnell 1994),
lembaga penyelenggara pemilu dapat didorong dengan pertunjukan kemandirian
lembaga-lembaga sejenis seperti mahkamah konstitusi, ombudsmen dan bank
central. Sebagai contoh, putusan-putusan Peradilan Konstitusi di Chili memiliki
implikasi penting bagi referendum 1988 termasuk pembentukan kembali otoritas
pengawasan dari lembaga pemilu konstitusional yang terbengkalai hingga kini
(Tribunal Calificador de Elecciones or Electoral Court, TRICEL).
Studi-studi kasus yang menggambarkan bahwa, karena peran angkatan bersenjata
adalah integral dalam suatu rezim otoriarian, posisi mereka dalam masa transisi,
termasuk berhadap-hadapan dengan proses pemilu di masa depan, adalah
penting baik bagi tingkat elit maupun bawah. Terdapat indikasi bahwa angkatan
bersenjata, atau unsur kunci dalam angkatan ini secara diam-diam mendukung
masa transisi di ketiga studi kasus, dengan menarik diri dari arena politik. Sebuah
22
International IDEA
unsur penting penarikan ini dalam kasus Indonesia dengan maksud bahwa para
pemimpin militer senior bebas untuk berkompetisi dalam pemilu yang akan
datang. Dalam rangka menghindari malapetaka terhadap prospek pemilu oleh
para anggotanya, angkatan bersenjata memiliki insentif untuk mendukung
pemilu yang adil yang diselenggarakan oleh komisi pemilihan umum yang
imparsial dan mandiri.
Lembaga lain yang sangat penting adalah media dan masyarakat sipil. Media yang
bebas dan mandiri merupakan saluran penting untuk lembaga penyelenggara Upaya yang sangat
pemilu berkomunikasi dengan pemilih dan para aktor politik. Media sosial juga nyata oleh lembaga
telah menjadi penyebar informasi yang berpengaruh. Lembaga penyelenggara penyelenggara pemilu
pemilu dapat memanfaatkan seluruh media ini untuk menjangkau publik melalui untuk mengatasi
kampanye pendidikan kewarganegaraan dan pemilih. Lembaga penyelenggara kekurangan dalam
pemilu juga harus memiliki kapasitas untuk bereaksi terhadap kritik dan daftar pemilih tidak
tantangan terhadap kemandiriannya setiap saat.
hanya merupakan
persyaratan teknis bagi
Dialog dengan organisasi masyarakat sipil merupakan jalan lainnya untuk pemilu yang kredibel,
berkomunikasi dengan pemilih. Beberapa lembaga penyelenggara pemilu namun juga peluang
menyelenggarakan rapat rutin dengan organisasi masyarakat sipil sebagai suatu yang berharga bagi
platform untuk membangun kepercayaan dan meningkatkan transparansi. keterlibatan langsung
Organisasi masyarakat sipil dapat membantu lembaga penyelenggara pemilu dengan para pemilih.
dalam kampanye pendidikan pemilih. Banyak juga yang menyebarkan pemantau
domestik untuk mengamati proses pemilu dan memberikan pendapat mengenai
kualitas dan kredibilitasnya.
23
24
International IDEA
II. Studi Kasus
S
tudi kasus berikut memberikan suatu gambaran sejarah, sinopsis transisi
rezim dan lembaga penyelenggara pemilu juga analisis setiap kasus. Dampak
transisi rezim dan pemilu yang kredibel di bidang lain dalam setiap studi
digambarkan dalam potret statistik yang mengikut dalam lampiran, di mana
perubahan dalam karakteristik politik di negara-negara studi kasus dapat dengan
jelas dihubungkan dengan konsolidasi pemilu yang progresif.
INDONESIA
Ikhtisar Sejarah
Setelah memperoleh kemerdekaan pada akhir Perang Dunia II Indonesia
mengalami periode penguasa otoriter yang diperpanjang di bawah kepresidenan
yang berturut-turut Sukarno (1945-67) dan Suharto (1967–98). Konstitusi
Indonesia merdeka yang pertama, dirancang di masa Sukarno dan disahkan
pada tahun 1945, mengabadikan lima prinsip pancasila, yang singkatnya adalah
Ketuhanan Yang Maha Esa; humanitarianisme; nasionalisme yang dinyatakan
dalam persatuan Indonesia; demokrasi konsultatif; dan keadilan sosial. Prinsip
ini menentukan suatu budaya politik Indonesia sebagai suatu dasar bagi bangsa
yang baru merdeka, namun di masa Sukarno, ‘demokrasi konsultatif ’ Pancasila
dipandang pembangkangan politik dan sosial sebagai perilaku menyimpang.
Selama 32 tahun masa kekuasaannya, Presiden Suharto melandaskan dasar
Pancasila untuk menciptakan ‘Orde Baru’, membentuk pemerintahan yang
sangat terpusat dan didominasi militer. Periode ini dicirikan oleh pertumbuhan
ekonomi yang signifikan dan industrialisasi (Miguel et al. 2005), namun juga
oleh korupsi dan tekanan terhadap oposisi politik, yang dipandang sebagai
pengganggu terhadap kesatuan dan stabilitas Indonesia. Keanggotaan Golkar
(tangan politik elit penguasa dan digambarkan sendiri sebagai ‘kelompok
fungsional’ dan bukan partai politik) adalah wajib bagi pegawai negeri sipil,
untuk memastikan kekuasaan Golkar. Pemilu yang berhasil dimenangkan dan
di sapu bersih oleh Golkar tahun 1971 berakibat pada sejumlah partai politik
oposisi ‘disederhanakan’ oleh kesepakatan pada tahun 1973. Hal ini diresmikan
dalam Undang-Undang Partai Politik 1975 yang memaksa partai-partai menjadi
koalisi. Partai-partai Muslim yang utama disatukan menjadi satu kedalam Partai
Persatuan Pembangunan, PPP, sedangkan partai-partai Kristen dan sekular
menjadi Partai Demokrasi Indonesia, PDI. Golkar (misi yang dinyatakan adalah
‘terlibat dalam politik untuk menekan politik’), PPP dan PDI dinyatakan sebagai
‘tiga pilar’ demokrasi Pancasila.
Sebagai peserta pemilu yang legal, PPP, PDI dan Golkar ditempatkan di bawah
otoritas Kementerian Dalam Negeri, sementara bentuk kegiatan politik lainnya
dinyatakan illegal. Pemilu diselenggarakan sebagai ‘pesta demokrasi’ setiap
25
lima tahun untuk memberikan legitimasi bagi kekuasaan pemerintah. Pemilu

diselenggarakan oleh lembaga pemilihan umum yang diangkat oleh pemerintah
(Lembaga Pemilihan Umum), sebuah model lembaga penyelenggara pemilu
pemerintah di bawah Menteri Dalam Negeri.
Masa Transisi
Dampak yang parah dari krisis finansial Asia 1997 terhadap perekonomian
Indonesia mengakibatkan pengunduran diri Suharto pada Mei 1998, di tengah
tekanan publik yang kuat dan terkait kerusuhan sipil, meskipun beliau baru terpilih
kembali dua bulan sebelumnya. Kekuasaan dialihkan kepada Wakil Presiden
Habibie pada bulan yang sama dan pemilu legislatif baru dijadwalkan pada bulan
Juni 1999. Pemilu diselenggarakan untuk menentukan 462 perwakilan terpilih
dari 500 kursi Dewan Perwakilan Rakyat, DPR. Sisa 38 kursi dicadangkan untuk
militer dan polisi yang diangkat secara langsung oleh presiden. Pemilu untuk
dewan perwakilan rakyat provinsi dan kabupaten/kota juga dijadwalkan, dari
135 perwakilan, 65 perwakilan berasal dari kalangan fungsional (berdasarkan
konstituensi pekerjaan, etnis, agama dan identitas gender) yang secara kolektif
membentuk 700 kursi Majelis Permusyawaratan Rakyat, MPR. Undang-Undang
Politik dan Pemilu yang diubah secara cepat dirancang dan diberlakukan pada
Januari 1999 untuk memberikan kerangka kerja bagi penyelenggaraan pemilu.
Perubahan dalam undang-undang pemilu berakibat pada kemunculan 150
partai politik. Pembatasan-pembatasan yang diberlakukan setelah tahun 1967
yang telah melarang anggota Partai Komunis Indonesia memberikan suara
dalam pemilu diangkat dalam rangka memenuhi persyaratan hak pilih universal.
Berdasarkan aturan-aturan yang disusun untuk pemilu 1999, 48 partai dianggap
memenuhi syarat untuk berkompetisi. Perubahan-perubahan juga diberlakukan
pada aturan-aturan pegawai negeri sipil, dengan menghapus ketatnya dukungan
wajib bagi Golkar dan mengharuskan netralitas politik dalam melaksanakan
tugas pegawai negeri sipil yang profesional. Ketentuan-ketentuan yang mengatur
‘politik uang’, yang menjadi perhatian terus menerus bahkan pada rezim Orde
Baru, juga diperkenalkan, membatasi sumbangan perseorangan dan badan
usaha dan mengharuskan partai untuk menyampaikan laporan Keuangan, baik
sebelum maupun setelah pemilu.
Untuk menyelenggarakan pemilu 1999 Komisi Pemilihan Umum, KPU
dibentuk pada 10 Maret 1999. Hal ini dimaksudkan ‘untuk menunjukkan
suatu pelepasan dari sistem pemilu lama yang telah memanipulasi proses pemilu
dan memungkinkan kecurangan pemilu secara masif di masa lalu’ (Balais-
Serrano dan Ito 1999: 10). KPU yang baru dibentuk terdiri dari perwakilan 48
parpol peserta pemilu dan lima pejabat yang diangkat oleh pemerintah (juga
terdapat upaya yang intens untuk memasukan perwakilan militer tetapi tidak
berhasil). Mungkin karena digambarkan sebagai komisi multipartai-pemerintah,
prosedurnya memberikan bobot pada suara anggotanya. Setiap perwakilan partai
memiliki satu suara (jumlahnya 48) sementara suara setiap pejabat yang diangkat
26
International IDEA
oleh pemerintah memiliki bobot sembilan (jumlahnya 45). Mengulangi struktur

pemilu sebelumnya, KPU bertindak sebagai lembaga pemilu tertinggi dengan
kewenangan membuat kebijakan sedangkan pelaksanaan proses merupakan
tugas Panitia Pemilihan Indonesia (PPI) yang melayani sebagai sekretariat untuk
melaksanakan dan mengelola panitia pemilu provinsi dan kabupaten/kota, juga
pantia pemungutan suara.
KPU dapat memilih sendiri ketua dan wakil ketua untuk pertama kalinya. Di
masa lalu, jabatan ini diangkat melalui Keputusan. Ketua terpilih dari KPU
yang baru, Rudini, adalah mantan Menteri Dalam Negeri dan mantan Kepala
Staf Angkatan Bersenjata yang telah memimpin penyelenggaraan pemilu 1992,
namun dikenal sebagai pengkritik pemerintahan terdahulu. Sebagai perwakilan
partai Musyawarah Kekeluargaan Gotong Royong (MKGR), dia adalah salah
satu perwakilan partai politik di komisi pemilihan umum. Ketua PPI adalah
Jacob Tobing, yang pernah memegang kedudukan senior di Partai Golkar, namun
bergabung dengan PDI-P pada tahun 1998 dan merupakan calon dari partai
tersebut. Tobing akan mencalonkan diri untuk kursi yang sangat berpengaruh
di PAH I (Panitia Ad Hoc I) yang akan memandu proses amandemen Undang-
Undang Dasar.
Periode persiapan yang sangat singkat untuk pemilu pada masa transisi dengan
kerangka kerja hukum diubah hanya 5 bulan sebelum pemungutan suara berakibat
pada serangkaian tantangan operasional yang muncul. Hal ini dicatat dalam
laporan-laporan pemantauan pemilu, yang mengarah pada satu kelompok yang
menyatakan bahwa ‘hubungan dalam praktik antara KPU, PPI dan sekretariat
tidak selalu berjalan mulus. Peraturan-peraturan yang bertentangan dan tidak
lengkap kadang menjadi alasan. Seringkali sukar untuk menentukan keputusan
apa yang telah diambil terhadap masalah-masalah praktis yang penting, yang
mengakibatkan kebingungan dan kurangnya transparansi’ (National Democratic
Institute (NDI) and Carter Center 1999: 7). Demikian pula, para pengamat
mempertanyakan kinerja para anggota komisi: ‘Ketika KPU melaksanakan
pekerjaan yang sangat besar volumenya segera setelah pembentukannya di bulan
Maret, sangat disayangkan banyak para anggotanya yang berasal dari partai
politik mencalonkan diri dalam pemilu dan menghabiskan banyak waktu untuk
berkampanye.’ (NDI and Carter Center 1999: 7).
Kurang rincinya Undang-Undang Pemilu menciptakan ketidakpastian dan
perselisihan terhadap kajian penting dari sistem pemilu, sehingga menyerahkan
kepada komisi untuk menjelaskannya. Penggunaan Stembus accords, yang
memungkinkan partai membentuk aliansi sebelum pemilu dan bersepakat
untuk menggabungkan suara mereka dengan tujuan alokasi kursi merupakan
salah satu sumber utama kesukaran. Prosedur accords (kesepakatan) ini
dikelola secara serampangan dengan berkali-kali perubahan selama proses ini
mengakibatkan deadlock pada pasca-pemilu ketika beberapa anggota KPU yang
berasal dari partai menolak mengesahkan hasil pemilu. Kebuntuan ini hanya
dapat dipecahkan oleh Presiden Habibie, yang pada tanggal 4 Agustus 1999
(hampir dua bulan setelah pemilu) mengesahkan hasil pemilu dengan keputusan
27
Presiden, yang memungkinkan pembentukan lembaga legislatif berjalan, namun

tanpa menyelesaikan gugatan-gugatan utama terhadap proses pemilu.
MPR memilih Abdurrahman Wahid sebagai Presiden Indonesia dan Megawati
Sukarnoputri (putri mantan presiden) sebagai wakil presiden pada tahun 1999.
Akan tetapi, pada Juli 2001 Presiden Wahid dijatuhkan dan diberhentikan oleh
MPR dengan dukungan kekuatan militer kepada publik (Barton: 363), dan
mengangkat Megawati menjadi presiden. Bersamaan dengan kejadian ini, MPR
memasuki masa sidang mengenai kerangka kerja konstitusional yang berakibat
pada empat amandemen antara tahun 2000 sampai 2002. Untuk memastikan
arah dan kelanjutan proses amandemen konstitusi, Panitia PAH I, dibentuk,
seperti dicatat di atas, diketuai oleh Jakob Tobing.
Amandemen konstitusi mengubah pemilihan presiden menjadi dipilih secara
langsung oleh rakyat, menentukan batas masa jabatan menjadi dua periode, dan
mengharuskan seluruh anggota MPR dipilih (menghapus fraksi TNI dan Polri),
menentukan komisi pemilihan umum yang mandiri dan membentuk Mahkamah
Konstitusi – yang terpisah dengan Mahkamah Agung – yang kewenangannya
meliputi memutus membubarkan partai politik dan memutus perselisihan
hasil pemilu. Undang-Undang mengenai penyelenggara pemilihan umum yang
mandiri diterbitkan pada tahun 2003. Terlebih lagi, empat dari sembilan orang
yang akan diangkat menjadi anggota Komisi Pemilihan Umum yang baru dan
mandiri, terlibat dalam pembahasan undang-undang mengenai lembaga ini.6
Lembaga ini diberitakan oleh Asian Network for Free Elections (ANFREL), yang
mencatat bahwa ‘untuk pertama kalinya di Indonesia, pemilu akan dikelola oleh
Komisi Pemilihan Umum (KPU yang mandiri, bersifat hierarki secara nasional
dan tetap pada tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota) (Shimuzi and
Hazri 2004: 37).
Menjelang pemilu yang dijadwalkan pada tahun 2004, salah satu kegiatan pertama
yang dilaksanakan oleh komisi yang baru adalah menyusun daftar pemilih yang
baru. Melintasi bentangan yang luas dari negara kepulauan Indonesia, hal ini jelas
merupakan upaya yang luar biasa, namun dapat dikatakan sebagai investasi yang
penting. Berdasarkan jajak pendapat publik yang diadakan oleh International
Foundation for Electoral Systems (IFES) sebelum pemilu, KPU mendapatkan
60 persen pengakuan nama, yang terbagi atas 64 persen menganggap lembaga ini
akan netral sedangkan 19 persen tidak demikian. Di antara seluruh responden,
65 persen mengharapkan pemungutan suara akan bebas dan adil, sementara
15 persen tidak demikian.
Pemilu 2004, merupakan ujian pertama terhadap KPU yang mandiri, dengan
tantangan operasional yang besar: pemilu dilaksanakan secara nasional untuk
memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), DPRD Provinsi dan DPRD
Kabupaten/Kota pada bulan April 2004, juga pemilu presiden dan wakil presiden
putaran pertama dan kedua pada bulan Juli dan September 2004. Di samping
6 Wawancara dengan Dr Chusnul Mari’yah, mantan Anggota KPU, 29 Oktober 2011.
28
International IDEA
memperbaiki sistem pendaftaran pemilih, KPU juga meletakkan dasar bagi

suatu sistem yang terkomputerisasi untuk mengumpulkan hasil pemilu secara
terpusat dari tingkat tempat pemungutan suara. Kinerja KPU terlihat sebagai
suatu kemajuan besar dibanding pemilu sebelumnya. Akan tetapi, tekanan
antara KPU dan Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) terlihat jelas, khususnya
dalam perlakuan terhadap perselisihan pemilu dan penyerahan mereka kepada
Mahkamah Konstitusi (Shimuzi dan Hazri 2004).
Peralihan kekuasaan dari Presiden Megawati kepada pemenang pemilu Presiden
Susilo Bambang Yudhoyono, secara luas dipandang sebagai suatu keberhasilan
yang signifikan dari proses pemilu. Indonesia kembali menyelenggarakan pemilu
pada tahun 2009 untuk memilih anggota legislatif dan presiden. Presiden
Yudhoyono mempertahankan masa jabatannya karena latar belakang kinerja
perekonomian yang positif secara luas dan pendiriannya terhadap korupsi. Revisi
undang-undang diajukan terhadap komposisi KPU ketika partai politik berusaha
membangun kembali keterwakilan mereka di komisi dan undang-undang
penyelenggara pemilu yang diberlakukan tahun 2011 menghapus persyaratan
sebelumnya bahwa calon anggota KPU tidak boleh menjadi anggota partai politik
paling sedikit selama lima tahun. Akan tetapi, perubahan ini dinyatakan tidak
konstitusional oleh Mahkamah Konstitusi dan ketentuan semula diberlakukan
kembali.
Analisis
Masa transisi Indonesia dari suatu rezim otoritarian ke demokrasi kepemiluan
merupakan titik puncak dari banyak faktor, yang memberikan konteks pada
penerimaan lembaga penyelenggara pemilu yang mandiri secara politik. Krisis
finansial yang mendorong pengunduran diri Suharto pada tahun 1998 sebagian
digerakkan oleh kelas menengah baru yang muncul dan telah berkembang berkat
kemakmuran ekonomi yang dicapai di bawah pemerintahan Orde Baru. Trauma
krisis finansial Asia secara efektif meluruhkan perjanjian yang tersirat bahwa
standar kehidupan akan ditingkatkan dan stabilitas terjamin sebagai pengganti
kemenangan Golkar.
Transisi otoritas kepemiluan dari lembaga pemerintahan yang dikendalikan
dengan ketat menjadi lembaga campuran partai-pemerintah kemudian menjadi
model yang mandiri secara politik merupakan suatu kepentingan khusus. Masa
transisi terjadi di tengah ledakan jumlah partai politik, yang telah haus akan
kesempatan mengungkapkan pandangan mereka di bawah pemerintahan Orde
Baru. Lembaga yang semula partisan dapat dikatakan penting dalam rangka
mencapai konsensus dan mengurangi ketidakpercayaan pada suatu masa ketika
Golkar masih bercokol dalam pelayanan sipil. Akan tetapi, banyaknya jumlah
perwakilan partai di komisi, ditambah dengan jadwal yang mendesak untuk
menyelenggarakan pemilu transisi, mengungkapkan adanya kebutuhan agar
KPU dapat memberlakukan proses pengambilan keputusan yang efektif agar
memenuhi persyaratan dalam proses pemilu.
29
Pertukaran antara pengambilan keputusan yang efisien dan tepat waktu dan
keterwakilan yang inklusif merupakan masalah yang biasa bagi lembaga
penyelenggara pemilu multipartai. Terhadap kondisi sosial dan politik pada saat
masa transisi Indonesia pada tahun 1999, inklusivitas dapat dikatakan jauh lebih
baik daripada efisiensi. Akan tetapi, fenomena anggota KPU yang berkampanye
untuk pemilu pada saat yang sama dengan tanggung jawab mereka untuk
menyelenggarakan pemilu, dan hancurnya kesatuan dalam lingkungan pasca-
pemilu, memberikan alasan diterimanya model lembaga penyelenggara pemilu
yang lebih profesional dan mandiri dibandingkan dengan lembaga campuran
yang berasal dari partai politik.
Meskipun mengalami tekanan atas kegiatan politik yang lama, Golkar, PPP
dan PDI dengan cepat menyesuaikan diri untuk memenuhi tuntutan kompetisi
politik, dan menjadi partai-partai kuat pada pemilu transisi 1999. Demikian pula,
ledakan partai-partai yang lebih kecil yang muncul dari berbagai perkumpulan
dan kecepatan mereka termobilisasi secara politik menunjukkan bahwa, sekalipun
mengalami bertahun-tahun ketidakaktifan politik, keterampilan politik yang
dapat dialihkan telah siap tersedia untuk mendukung suatu kompetisi yang
pluralistik. Partisipasi yang terorganisir dengan cepat digerakkan baik oleh partai
yang baru muncul maupun yang telah mapan, dan partisipasi mereka dalam
KPU yang terdiri dari perwakilan partai, mencontohkan pandangan bahwa partai
politik merupakan prasyarat penting untuk menimbulkan kepercayaan dalam
lembaga penyelenggara pemilu. Bahwa kepercayaan ini hancur setelah pemilu
– karena tekanan-tekanan antar partai atas hasil pemilu – sama-sama membuka
jalan bagi publik menerima gagasan model penyelenggara pemilu yang mandiri.
Sangat penting bagi proses Pemilu 1999 dan perubahan konstitusi selanjutnya
adalah munculnya tokoh-tokoh kunci. Untuk pemilu pada masa transisi,
pengalaman sebelumnya Ketua KPU Rudini pada pemilu 1992 dan penerimaan
yang luas yang dinikmatinya di antara para pemangku kepentingan politik adalah
penting bagi keberhasilan pemilu 1999, sekalipun terjadi kekacauan pasca-
pemilu atas hasilnya. Pengaruh Jakob Tobing, sebagian karena pengalamannya
sebagai Ketua PPI pada tahun 1999 dan kepemimpinan selanjutnya pada
Panitia Konstitusi PAH I, tampaknya telah menentukan dalam mengamankan
pengaturan bagi lembaga penyelenggara pemilu mandiri yang muncul tahun
2003. Demikian pula, keikutsertaan empat dari sembilan anggota KPU di masa
depan dalam pengembangan Undang-Undang Pemilu 2002 memungkinkan
pengenalan yang akrab tidak hanya dengan bahasa undang-undang yang baru,
namun dengan semangat konsensus yang mendukung ketentuan-ketentuan yang
diberlakukan.7
Sikap yang diterima oleh militer Indonesia juga merupakan kunci penentu dalam
masa transisi ini, konsolidasi selanjutnya dan proses pemilu. Penarikan angkatan
bersenjata dari arena politik tidak dapat dipaksakan. Akan tetapi, terdapat suatu
tradisi konstitusionalisme dan komitmen yang kuat terhadap stabilitas dan
7 Ibid.
30
International IDEA
kesatuan dalam negeri. Pelepasan awal militer tidak terjadi tanpa kesukaran
ketika ia berupaya memiliki perwakilan dalam KPU masa peralihan. Namun
‘untuk kekuatan’ selanjutnya dalam mendukung pemakzulan Presiden Wahid
dan penerimaan selanjutnya atas hilangnya kursi di Majelis, mencerminkan
suatu kehendak untuk menyerahkan peran formalnya dalam dewan-dewan
pemerintahan Indonesia dan untuk menarik diri dari ranah politik.
Juga layak dicatat dalam masa transisi adalah fenomena khusus Indonesia
bahwa pejabat militer senior, yang telah pensiun dari angkatan bersenjata, dapat
berkompetisi dengan sukses dalam pemilu. Dengan jalan yang jelas terbuka
bagi mereka, terdapat insentif yang berkurang untuk ikut campur dalam proses
pemilu. Seandainya angkatan bersenjata dianggap telah mencampuri urusan
politik melalui saluran ini, mereka akan menghancurkan prospek kepemiluan
anggotanya di masa depan. Oleh karena itu, angkatan bersenjata memiliki suatu
insentif untuk mendukung pemilu yang adil yang diselenggarakan oleh sebuah
komisi pemilihan umum yang imparsial dan mandiri.
GHANA
Ikhtisar Sejarah
Ghana mendapatkan kemerdekaannya pada tahun 1957 melalui proses transisi
yang ditentukan oleh peristiwa pemilu. Setelah pemilihan umum pada tahun 1951
dan 1954, dan di tengah aktivisme sipil dan politik yang terpadu, Pemerintah
Inggris menyetujui tanggal yang pasti untuk kemerdekaan jika jumlah mayoritas
yang cukup untuk mendukung kemerdekaan terpilih dalam pemilu Legislatif
pada tahun 1956. Pendukung utama kemerdekaan, Partai Konvensi Rakyat
(the Convention People’s Party/CPP), memenangkan 71 dari 104 kursi. Inggris
menghormati perjanjiannya dan Ghana menjadi negara yang merdeka pada
tahun berikutnya. Pada tahun 1960, konstitusi yang baru mengubah Ghana dari
sistem parlementer menjadi sistem republik yang dipimpin oleh presiden yang
berkuasa. Akan tetapi, referendum konstitusi pada tahun 1964, menyebabkan
negara tersebut menjadi negara satu partai. Pada bulan Februari 1966, rezim
itu digulingkan dalam suatu kudeta. Periode selanjutnya dicirikan oleh hasil
pemungutan suara yang bergantian pada penguasaan sipil dan kudeta berikutnya.
Terlepas dari peristiwa ini, sistem kepartaian dan tradisi kompetisi pemilu
bertahan: ‘pemilu dan partai politik yang didirikan adalah sebanyak warisan
Ghana sekarang ini sebagai kudeta militer’ (Lyons 1999: 159). Ghana juga
memiliki sejarah penyelenggara pemilu yang mandiri. Tak lama sebelum
kemerdekaan, tanggung jawab untuk mengelola pemilu dialihkan dari
Kementerian Pemerintahan Daerah kepada suatu entitas mandiri yang diawasi
oleh seorang komisioner pemilu. Pemilu yang diselenggarakan oleh seorang
31
komisioner ini dipandang kredibel. Oleh karena itu, terdapat suatu tradisi yang
mapan secara historis mengenai lembaga penyelenggara pemilu yang mandiri
dan harapan pemilih mengenai pemilu yang jujur (Debrah et al. 2010: 1).
Pada tahun 1981, J.J. Rawlings berkuasa di Ghana melalui kudeta lainnya.
Yang kemudian diikuti dengan periode represif. Para aktivis diculik atau hilang
dan negara mengalami ‘budaya diam’ untuk sementara yang sepanjang waktu
itu hanya ada sedikit kritikan terhadap kebijakan atau tindakan pemerintah.
Akan tetapi, Rawlings sendiri menggagas pengenduran sistem politik pada akhir
1980-an. Karena menghadapi tekanan di dalam negeri dari masyarakat sipil
dan tuntutan internasional untuk liberalisasi politik dalam rangka menjamin
pendanaan, Rawlings setuju untuk memulai suatu proses reformasi politik. Pada
tahun 1988 ia menyusun sebuah program yang akan mengembalikan negara pada
aturan konstitusi,yang tunduk pada konstitusi baru, pemilu dan pembentukan
Republik Keempat.
Masa Transisi
Sebagai langkah pertama dalam masa transisi, sebuah referendum konstitusional
diselenggarakan oleh Interim National Electoral Commission (INEC). Karena
sidang dilakukan secara tergesa-gesa, INEC pada umumnya kekurangan
kepercayaan baik dari oposisi politik maupun masyarakat sipil. Konstitusi yang
baru membentuk lembaga penyelenggara pemilu yang mandiri secara formal,
yaitu Electoral Commission (EC). Berdasarkan rencana masa peralihan, EC
dimandatkan untuk menyelenggarakan pemilu presiden dan parlemen pada
bulan November dan Desember 1992.
Para komisioner EC dicalonkan oleh presiden dan disetujui oleh Dewan Negara
(Council of State). Berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berhubungan,
para komisioner tersebut tidak dapat diganti kecuali atas dasar sakit jiwa atau
ketidakmampuan, yang harus dinyatakan oleh seorang dokter profesional.
Sekali diangkat, para komisioner menjabat sampai usia 70 tahun, berdasarkan
syarat yang sama dengan hakim Pengadilan Tinggi. EC diberikan kewenangan
untuk menangani pengaduan-pengaduan yang timbul dari pendaftaran dan
pemungutan suara, sementara seluruh sengketa pasca-pemilu yang berkenaan
dengan hasil ditangani oleh peradilan. Kewenangan kunci EC lainnya adalah
kewenangan untuk membuat sendiri peraturannya yang berhubungan dengan
proses pemilu, yang menjadikannya memiliki otonomi konstitusional dan
operasional yang signifikan. (International IDEA 2006: 62; Debrah et al. 2010:
11–12).
EC sepertinya dapat menikmati kekuasaan ini, namun waktu yang tersedia
untuk mempersiapkan pemilu presiden pada November 1992 tidak lebih dari
enam bulan. Seperti yang ditunjukkan oleh Lyons, ‘Sebagaimana diakui oleh
banyak pemantau, arena pertandingan jauh dari standar. Pemilu presiden itu
dirusak oleh daftar pemilih yang disusun terburu-buru dan jelas membengkak,
32
International IDEA
komisi pemilihan yang ditunjuk oleh Rawlings dianggap oleh oposisi sebagai
partisan, dan proses pemilu terbuka untuk dimanipulasi’ (Lyons 1999: 162). Di
lain pihak, sejumlah laporan pemantau setelah pemilu, termasuk yang berasal
dari Sekretariat Persemakmuran dan Carter Center, menyimpulkan bahwa
undang-undang ini mungkin tidak berpengaruh besar kepada hasil (Lyons 1999:
162). Rawlings memiliki dukungan pedesaan yang signifikan dan mungkin saja
memenangkan pemilu secara jujur.
Pandangan bahwa referendum telah dicurangi oleh INEC dan kurangnya
kepercayaan kepada EC selama pemilu presiden menjadikan oposisi memboikot
pemilu parlemen 1992.
Mereka menyusun suatu daftar panjang pengaduan pemilu dalam sebuah
dokumen yang disebarkan secara luas, “Putusan yang Tercuri” (The Stolen
Verdict). EC memperhatikan pengaduan-pengaduan ini dengan serius dalam
persiapan Pemilu 1996. Selama periode 1992-1996, lembaga lainnya, seperti
Mahkamah Agung, juga “menunjukkan kemandirian yang bertambah dari partai
yang berkuasa” (Lyons 1999: 163).
Yang paling penting, EC mengambil dua langkah untuk menegaskan kredibilitas
dan imparsialitasnya selama periode ini. Pertama, EC membentuk Komite
Penasihat Antar Partai (Inter-Party Advisory Committee/IPAC) pada 1994, dua
tahun sebelum pemilu berikutnya diselenggarakan. IPAC dibentuk atas inisiatif
EC sendiri berdasarkan penilaiannya terhadap ketidakpercayaan oposisi. Hal ini
sebagian dikompensasi pada kenyataan bahwa para komisioner pemilu masih
mereka yang diangkat oleh Rawlings. IPAC dirancang untuk membangun
kepercayaan dalam proses pemilu dengan melibatkan patai dalam pembicaran
mengenai prosedur pemilu, dan di dalamnya EC menunjukkan suatu tingkat
kehati-hatian yang tinggi. ‘Sekalipun beberapa tuntutan dalam The Stolen Verdict
kekurangan kredibilitas, Komisi Pemilihan Umum memberlakukan mereka
semua dengan serius dan melakukan berbagai upaya untuk meyakinkan kembali
oposisi bahwa setiap usaha melakukan kecurangan pada hari pemungutan suara
akan dapat terdeteksi (Lyons 1999: 163-4).
Langkah kedua yang penting adalah sepenuhnya memperbaiki daftar pemilih.
Daftar yang baru disiapkan di bawah pengawasan informal IPAC. Jaminan yang
baru meliputi kenyataan bahwa pemilih didaftarkan pada tempat di mana mereka
akan memberikan suara, proses diawasi oleh perwakilan partai politik, dan
daftar pemilih sementara diumumkan agar memungkinkan pemilih memeriksa
dan mengoreksinya (berakibat pada partisipasi 73% pemilih). Daftar diberikan
kepada partai politik dan kartu identitas berfoto diterbitkan untuk para pemilih.
Akibatnya, ‘pada saat hari pemungutan suara, oposisi pada umumnya menerima
akurasi daftar pemilih, menghilangkan kontroversi besar yang telah merusak
legitimasi pemilu 1992’ (Lyons 1999: 164).
Sejumlah kemajuan teknis, seperti penggunaan kotak suara transparan, layar
penghitungan suara dan tinta yang sukar dihapus juga dikenalkan untuk
Pemilu 1996 (Debrah et al. 2010: 16). Komunitas internasional menyediakan
33
banyak dana yang diperlukan untuk pengembangan ini demikian juga tekanan
diplomatic yang bijak untuk meyakinkan partai-partai skeptis yang berada di
IPAC (Debrah et al. 2010: 13, Lyons 1999: 164).
Sebagai akibatnya, oposisi mengakhiri boikotnya dan menerima hasil pemilu
1996, meskipun kembali dimenangkan oleh Rawlings. Pada pemilu 2000, yang
diselenggarakan oleh EC yang saat itu telah mendapatkan kredibilitas yang
signifikan, sebagai partai berkuasa dikalahkan dan menerima kekalahan itu.
Analisis
EC Ghana membangun kemandiriannya dalam periode waktu yang relatif
pendek. Konstitusi 1992 telah memberikan persyaratan formal mengenai
otonomi dan kemandirian. Jadwal dan kondisi-kondisi yang dihadapi dengan
tenggat pemilu Presiden November 1992 menyebabkan kecilnya peluang
untuk mengembangkan karakter dan proses operasionalnya sendiri atau untuk
menentang pandangan bahwa ia tidak kredibel. Kritik terhadap pemilu presiden
dan boikot oposisi dalam pemilu parlemen menunjukkan lemahnya dasar
kemandirian politiknya, namun tindakan yang diambil EC untuk memperkuat
dasar ini setelah pemilu 1992 dilakukan secara saksama dan fokus. Salah satu faktor
yang paling penting adalah penentuan sikapnya sendiri yang dinyatakan melalui
keputusan-keputusan berani yang diambil untuk menegaskan kemandiriannya
dengan dukungan partai politik, masyarakat sipil, hingga dalam batasan tertentu
seperti komunitas internasional. EC menggunakan seluruh kewenangan yang
diberikan kepadanya untuk menunjukkan kemandirian politiknya. Pelaksanaan
kewenangan ini memungkinkannya membentuk IPAC, juga aturan-aturan
khusus yang mengatur proses pendaftaran pemilih pada tahun 1995. Adanya
penggunaan kewenangan ‘menggerakkan mesin untuk penyelenggaraan pemilu
yang kredibel’ (Debrah et al. 2010: 11–12).
Tekad suatu lembaga penyelenggara pemilu untuk menggunakan kewenangannya
dengan cara yang mungkin menyebabkan penolakan oleh kekuasaan petahana
memerlukan derajat kepemimpinan yang luar biasa, bahkan kadang-kadang
keberanian pribadi. Dalam banyak hal, kepemimpinan ini merupakan bahan
dasar bagi ‘kemandirian yang tak gentar’ sebagaimana diharapkan dari lembaga
penyelenggara pemilu yang independen. Dalam kasus Ghana, tindakan khusus
komisioner memainkan peranan penting: ‘Kwadwo Afari-Gyan, ketua Electoral
Commission, dengan cakap menenangkan ketakutan partai politik dan aktivis
terkait dengan prosedur pemilu’ (Lyons 1999: 163).
IPAC melaksanakan tiga fungsi penting dalam masa transisi EC: pembangunan
kepercayaan dan konsensus dengan elit politik; pengembangan teknis dalam
administrasi pemilu; dan menyebarkan pesan bahwa EC bertekad dalam
membangun kredibilitas dan kemandiriannya. IPAC mampu mencapai ketiganya
karena sistem multipartai Ghana yang ada merupakan vektor yang efektif untuk
mengkomunikasikan kepercayaan berkenaan dengan ketulusan EC. Sebagaimana
34
International IDEA
dicatat oleh beberapa pemantau, ‘sistem politik yang muncul pasca-1992 secara
luas dipandang cocok bagi penyelenggaraan pemilu yang kredibel karena para
elit memiliki konsensus mengenai sistem demokratis dan mendukung pemilu
dan politik multipartai’ (Debrah et al 2010: 2).
IPAC juga menjadi sebuah forum yang di dalamnya pengaduan pemilu dapat
disampaikan, menyediakan saluran yang menghalangi pengaduan-pengaduan
yang sembarangan, sementara pada saat yang sama menegakkan kepercayaan.
Hal ini mendukung dua tujuan kunci. Pertama, EC tidak mengisolasi diri dari
partai politik, namun disekat dari setiap tekanan dominan. Kedua, ketika tidak
ada persyaratan formal untuk menjadi forum konsultatif, EC menunjukkan
komitmen yang jelas untuk menjadikan pengambilan keputusannya transparan
dan inklusif.
Sementara IPAC menyediakan suatu cara memelihara dan mendalami konsensus
elite, pendaftaran pemilih baik dalam keperluan teknis maupun pelaksanaan
hubungan publik bagi pemilih yang lebih luas. Beroperasi bersama, mereka
membentuk lingkaran suci yang memberikan EC akses kepada pemilih di dua
tingkat: melalui saluran yang dibangun dari partai yang ada (melalui IPAC); dan
dengan pengalaman langsung melalui partisipasi dalam pelaksanaan pendaftaran
pemilih 1995. Upaya EC untuk memperbaiki daftar pemilih memungkinkan
adanya hubungan langsung dengan para pemilih. Angka partisipasi yang tinggi
(73 persen) dalam proses pertunjukan dan sengketa berpengaruh hingga tingkat
pendidikan dan keterlibatan pemilih. Dampak pertunjukan seperti ini mungkin
menjadi sumber kebangkitan kembali kepentingan masyarakat sipil dalam
pemilu. Pada tahun 1992, misalnya, terdapat 200 pemantau lokal; pada tahun
1996 menjadi 4,200 (Gyimah- Boadi 1999: 173).
Pembagian tanggung jawab antara EC dan badan peradilan terhadap pengaduan
dan tuntutan pemilu memiliki pengaruh langsung terhadap sifat dan jenis
tekanan yang dikenakan kepada lembaga penyelenggara pemilu. Sebuah lembaga
penyelenggara pemilu dengan kewenangan yang mencakup seluruhnya untuk
memutuskan pengaduan-pengaduan pemilu memiliki derajat kontrol yang
tinggi, namun pengaturan seperti itu juga menempatkan institusi ini pada
tekanan politik tingkat tinggi. Membagi tanggung jawab dengan lembaga
peradilan melepaskan sebagian tekanan lembaga penyelenggara pemilu, namun
menjadikan salah satu komponen yang sangat penting dari proses pemilu tunduk
pada pengaruh lembaga lainnya. Di Ghana, EC telah membangun suatu reputasi
yang efisien dan kredibel tetapi proses peradilannya dipandang ‘bertele-tele dan
lamban’ (Debrah et al. 2010: 6). Terlepas dari kritik-kritik ini, pengaturan ini
nampaknya telah menguntungkan EC, dengan menyediakan suatu jalan keluar
bagi beberapa tekanan yang mungkin meningkat. Selain itu, upaya efektif EC
untuk mengelola citra kelembagaannya sendiri telah meyakinkan bahwa pemilih
telah dengan benar menetapkan tanggung jawab bagi keputusan-keputusan yang
penting.
35
Proses pengangkatan komisioner Ghana menimbulkan aspek lain mengenai

bagaimana sebuah lembaga penyelenggara pemilu dapat mengembangkan
kemandirian yang politis dan berani. Masa jabatan seumur hidup yang efektif
dari seorang komisioner lembaga penyelenggara pemilu merupakan suatu
masalah disain yang penting. Di satu pihak, hal ini dapat dipandang sebagai
sarana memberikan jaminan pekerjaan vital bagi petahana yang memperkecil
kemungkinan korupsi dan membolehkan tindakan ‘berani’. Di lain pihak,
kondisi-kondisi yang ketat untuk penggantian petahana dapat mengarah pada
pertahanan korupsi. Menyeimbangkan kedua perhatian ini tergantung pada kasus
dan terpusat pada pribadi. Dalam kasus Ghana, masa jabatan memungkinkan
komisioner untuk menunjukkan kemampuan mereka untuk melawan tekanan
dari eksekutif (untuk contoh spesifik lihat Debrah et al. 2010: 6, 12). Terlebih
lagi, contoh-contoh historis imparsialitas komisioner telah membentuk suatu
standar kinerja yang diharapkan ditiru oleh komisioner di masa depan.
CHILI
Ikhtisar Sejarah
Pada tahun 1973, sebuah kudeta yang dipimpin oleh Jenderal Augusto Pinochet
dan pimpinan Angkatan Bersenjata Chili lainnya memecat presiden terpilih,
Salvador Allende. Pada tahun 1978 rezim militer, yang secara nama dipimpin
oleh Pinochet, menyelenggarakan sebuah referendum untuk melegitimasi
penguasa militer. Pertanyaan yang diajukan kepada pemilih adalah memilih ‘ya’
atau ‘tidak’ terhadap otoritas rezim untuk menciptakan tatanan institusional dan
politik yang baru. Referendum itu didasarkan pada pada pandangan Pinochet
bahwa perlu menentukan kembali legitimasinya melalui kotak suara daripada
hanya bergantung pada persetujuan junta militer yang telah digunakannya
untuk merebut kekuasaan (Drake dan Jaksić 1991: 38). Hal ini juga merupakan
sebuah taktik dalam perjuangan kekuasaan internal dalam rezim militer. Jabatan
presiden seharusnya berputar di antara kementerian, namun angkatan bersenjata,
dan dalam hal ini Pinochet, berupaya untuk mempertahankannya.
Referendum 1978 menghasilkan 75% suara ‘ya’, yang mengkonsolidasikan
kedudukan Pinochet. Akan tetapi, hal itu sangat dikendalikan, dengan
pembatasan-pembatasan yang ketat yang dikenakan terhadap kampanye oposisi.
“Kejujuran dalam proses pemilu sukar dinilai, meskipun tampaknya tidak ada
kecurangan yang masif. Namun tidak ada daftar pemilih dan surat suara dihitung
oleh pejabat-pejabat pemerintah, sehingga potensi untuk memanipulasi hasil
adalah besar (Drake dan Jaksić 1991: 54).
Setelah referendum Pinochet bergerak cepat untuk membentuk ‘tatanan
kelembagaan’ yang baru. Hal ini mengambil bentuk rancangan konstitusi
36
International IDEA
baru yang menyatakan suatu ‘demokrasi yang dilindungi’. Parlemen pertama,

misalnya, diangkat, bukan dipilih. ‘Perlindungan’ harus diberikan oleh militer,
khususnya oleh angkatan bersenjata yang memiliki kekuasaan signifikan untuk
mempengaruhi kehidupan politik bangsa.
Sebuah draf konstitusi diratifikasi dalam referendum ‘nonkompetitif ’ lainnya
pada tahun 1980, diberlakukan dengan 67 persen suara. Lagi-lagi, para calon
oposisi dipersulit untuk berkampanye. Collier dan Sater menyimpulkan bahwa
‘tidaklah sama sekali mudah untuk melihat hasilnya sebagai ungkapan jernih tak
terbantahkan dari kehendak rakyat’ (Collier dan Sater 1996: 364). Pada saat yang
sama mereka mencatat bahwa Chili telah diuntungkan oleh perekonomian yang
kuat dan sebagian besar diakibatkan oleh reformasi ekonomi rezim. Sebagai suatu
konsesi pada oposisi, konstitusi 1980 membuat ketentuan untuk melakukan
referendum konstitusional selanjutnya pada tahun 1988.
‘Demokrasi yang dilindungi’ hampir diuji pada awal tahun 1980-an ketika
krisis ekonomi yang parah mengakibatkan protes sosial melawan rezim.
Krisis ini memperburuk perbedaan-perbedaan dalam rezim dan mendorong
munculnya sebuah kelompok kecil yang menuntut liberalisasi lebih besar
menjelang referendum 1988. Referendum telah ‘dirancang untuk mensakralkan
dan mengabadikan, bukan menghentikan, suatu rezim otoritarian’ (Drake dan
Jaksić 1991: 7) namun bagi pemilih dan partai-partai oposisi, ia menyajikan
sebuah peluang politik. Pada mulanya oposisi tidak bermaksud berpartisipasi,
karena meyakini bahwa keterlibatan dalam proses yang mungkin dicurangi akan
melegitimasi konstitusi 1980 dan penguasaan junta. Akan tetapi, suatu tawar
menawar berkembang antara oposisi dan rezim: jika oposisi berpartisipasi dalam
referendum, pemerintah akan memperbolehkan pembentukan kembali setiap
partai politik non-Marxist yang mampu mendapatkan 33.500 tanda tangan dari
pemilih terdaftar (Collier dan Sater 1996: 378).
Karena referendum sebelumnya telah diselenggarakan di bawah keadaan
yang sangat dikendalikan, masalah bagi oposisi, sekali ia memutuskan untuk
berpartisipasi, adalah membujuk pendukungnya untuk berpartisipasi: ‘Setelah
menyetujui untuk bermain berdasarkan aturan Pinochet, lawannya sekarang
harus meyakinkan pemilih bahwa prosesnya kredibel’ (Constable dan Valenzuela
1991: 302). Pada saat yang sama, rezim mengetahui bahwa ia menghadapi
masalah legitimasi baik internasional maupun domestik dan ia menganggap
bahwa yang pertama menjadi sangat penting. Pada saat yang sama, pemisahan-
pemisahan internal rezim militer semakin mendalam dan menguat. Semua
faktor ini menyatu untuk menekan rezim mengambil upaya tambahan untuk
melegitimasi referendum.
Masa Transisi
Upaya pertama yang diambil oleh rezim untuk membangun legitimasi
referendum 1988 yang tertunda adalah membentuk Peradilan Konstitusi, yang
37
memiliki kewenangan untuk menguji seluruh perubahan legislatif dan konstitusi

terkait konsistensinya dengan konstitusi sebelum diberlakukan. Menurut Barros,
‘hal ini berarti untuk pertama kalinya, kekuasaan legislatif junta menjadi tunduk
pada pengujian lembaga di luarnya yang telah diciptakan oleh kediktatoran dan
diperintahkan untuk berpegang pada ketentuan-ketentuan dari kesepakatan
konstitusionalnya sendiri’ (Barros 2001: 20). Sesuai dengan tradisi birokrasi
dan konstitusional yang kuat di Chili, sekali dimandatkan, Peradilan Konstitusi
bertindak berani dan semakin menghancurkan keputusan-keputusan yang telah
disetujui oleh junta.
Salah satu bidang yang secara langsung dipengaruhi oleh pengaturan peradilan
adalah proses pemilu. Peradilan menyatakan inkonstitusional sebuah pasal yang
menempatkan pengadilan pemilu ad hoc berwenang mengadili pemilu, dan
sebagai gantinya mengatur bahwa Pengadilan Pemilu (Tribunal Calificador
de Elecciones, TRICEL), sebuah badan konstitusi yang dibentuk sejak 1925,
harus mengawasi referendum yang akan datang. ‘Putusan ini berarti bahwa
tidak seperti pemungutan suara 1980 yang diselenggarakan untuk meratifikasi
konstitusi, pemungutan suara akan diselenggarakan dengan pendaftaran pemilih
serta pengawasan dan penghitungan yang mandiri. Melalui putusan ini dan
putusan-putusan berikutnya, peradilan konstitusi menciptakan kondisi-kondisi
hukum bagi kompetisi pemilu yang adil dan menata insentif bagi oposisi untuk
berpartisipasi dan pada akhirnya mengalahkan militer pada permainannya
sendiri’ (Barros 2001: 20).
Peradilan Konstitusi juga memutuskan bahwa sebuah komisi pemilihan umum
yang mandiri harus dibentuk, ‘karena semangat konstitusi mengharuskannya,
sekalipun tidak menurut hukum’ (Constable dan Valenzuela 1991: 303). Pelayanan
Pemilu (Servicio Electoral, SERVEL) dibentuk berdasarkan undang-undang
konstitusional pada 1996 sebagai sebuah organ otonom dengan anggarannya
sendiri. Lembaga ini mewarisi fungsi-fungsi Direktorat Pendaftaran Pemilih
(Directory of the Electoral Register). Direktur SERVEL, yang dicalonkan oleh
Presiden dan disetujui oleh mayoritas Senat, hanya dapat diberhentikan dengan
cara yang sama. Direktur Pendaftaran pada saat SERVEL dibentuk adalah Juan
Ignacio Garcia Rodriguez, yang kemudian menjadi direktur SERVEL. (Garcia
Rodriguez telah mengawasi setiap proses pemilu nasional dan referendum di
Chili sejak 1986).
SERVEL diamanatkan dengan tanggung jawab mengelola, mengawasi dan
mengaudit seluruh tahapan pemilu yang diharuskan oleh konstitusi. SERVEL
juga diberi kewenangan untuk mempersiapkan dan memelihara daftar pemilih,
mengelola dokumen-dokumen identitas dan perlengkapan pemilu, mengelola
pendaftaran partai politik serta melaksanakan tugas dan fungsi-fungsi lainnya
yang diatur berdasarkan Undang-Undang Konstitusional Organik tentang Partai
Politik. SERVEL memiliki birokrasi yang relatif kecil dan sangat bergantung pada
Kementerian Dalam Negeri dalam penyelenggaraan pemilu yang sesungguhnya
(Model lembaga penyelenggara pemilu campuran). Salah satu warisan dari Chili
pra-1973 adalah pembentukan yang sangat profesional dan apolitik bebas dari
38
International IDEA
kewajiban moral pada kepentingan ekonomi pribadi’ (Valenzuela dan Dammert

2006: 68). Tradisi otonomi birokrasi ini berarti bahwa lembaga-lembaga seperti
Peradilan Konstitusi, SERVEL, dan TRICEL tidak hanya mandiri secara
namanya saja; oposisi dan pemilih juga mempercayai kemandirian mereka.
Kredibilitas yang diberikan oleh lembaga penyelenggara pemilu dan peradilan yang
mandiri untuk menyelenggarakan pemilu berjalan jauh dari apa yang diduga oleh
rezim. Sebagai akibatnya, kegiatan partai politik kembali disemangati dan oposisi
melaksanakan sebuah kampanye untuk memilih ‘tidak’ yang terorganisir dengan
baik. Yang menjadi kejutan bagi rezim, kampanye ‘tidak’ berhasil memenangkan
54% suara dari 43%. Hal ini mengakibatkan serangkaian negosiasi antara
pemerintah dan oposisi yang mengubah dan meliberalisasi beberapa ketentuan
Konstitusi 1980. Konstitusi yang baru disetujui melalui referendum pada Juli
1989. Lima bulan kemudian, pemilu yang diselenggarakan untuk menciptakan
pemerintahan baru dimenangkan oleh koalisi tengah-kiri, Concertación.
Pinochet menerima hasil ini dan menginstuksikan pemerintahannya untuk
mengelola suatu masa transisi yang mulus.
Analisis
Terdapat beberapa titik balik dalam masa transisi Chili yang berakibat pada suatu
hasil pada tahun 1988 yang banyak dianggap tidak mungkin delapan tahun
sebelumnya. Yang pertama adalah pembentukan Peradilan Konstitusi, yang
kemudian menciptakan sebuah kerangka hukum otonom pembentukan SERVEL
dan pengaktifan kembali TRICEL. Sekali kerangka kerja normatif diberlakukan,
rezim hanya memiliki sedikit pilihan yaitu menghormatinya. Hal ini khususnya
benar mengingat bahwa junta juga mencari legitimasi internasional, dan proses
liberalisasi politik yang diinisiasi diawasi dengan ketat dari luar.
Dalam banyak kasus, rezim memulai liberalisasi dengan harapan bahwa
liberalisasi dapat dikendalikan tanpa kehilangan kekuasaan politik. Perhitungan
ini hampir selalu didasarkan pada pengabaian kekuatan oposisi, atau kemampuan
oposisi yang terpecah untuk bersatu jika hanya untuk mengalahkan partai yang
berkuasa. Dengan kata lain, dalam satu atau lain cara, selalu didasarkan pada
terlalu percaya dirinya partai yang berkuasa atas popularitasnya sendiri.
Di Chili, dikatakan bahwa Pinochet telah ‘membesar-besarkan ketakutan
warga Chili terhadap ancaman komunis, dan meremehkan sisi demokratisnya’
(Constable dan Valenzuela 1991: 310). Partai yang berkuasa meyakini bahwa
masa transisi yang telah diinisiasinya cukup bertahap baginya sehingga dapat
diantisipasi dan bereaksi terhadap tantangan yang menentukan. Seperti dicatat
oleh Barros berkenaan dengan putusan-putusan Peradilan Konstitusi: ‘Para
penguasa ini, bahkan ketika mereka berbalik melawan junta, adalah dapat
dimengerti karena penerapan sistem pemilu sedikit demi sedikit berarti bahwa
pertempuran tidak pernah tampak benar-benar kalah’ (Barros 2001: 21).
Namun akibatnya secara kumulatif adalah untuk membuktikan bahwa junta
39
bersalah. Sebagaimana salah seorang anggota hakim kemudian mengatakan,

“Sedikit orang mengetahuinya pada saat itu, namun kami mengubah tatanan
politik Chili. Kami menjadikan prosesnya sesuatu yang dapat dipercaya oleh
rakyat” (Constable and Valenzuela 1991: 304).
Drake dan Jaksić menyimpulkan bahwa ‘pada akhirnya, Pinochet dibatasi oleh
lembaga-lembaga sesungguhnya yang memberi kekuasaan – angkatan bersenjata
dan negara – lembaga-lembaga yang tunduk pada kerangka kerja dari suatu
proses hukum yang sangat teratur dan bertanggung jawab hingga suatu derajat
yang lebih besar atau lebih kecil terhadap tekanan kekuatan sosial yang lebih
luas.’ Mereka berpendapat bahwa kekuatan-kekuatan ini telah mengakibatkan
di antara hal lainnya jatuhnya polisi rahasia, yang telah mencegah Pinochet
menyetujui konstitusi yang lebih otoritarian pada 1980 (yang pada awalnya
telah diinginkan dan dirancangnya). Hal ini membentuk pembukaan politik
yang sepenuhnya dieksploitasi oleh oposisi, dan “memaksanya untuk menerima
putusan negatif dari pemilih dalam pemungutan suara yang telah secara hati-hati
direncanakan untuk mengabadikan kekuasaannya hingga akhir hayat’ (Drake
dan Jaksić 1991: 22).
TRICEL sebagai pengadilan terakhir atas sengketa pemilu dan penetapan hasil
pemilu untuk seluruh pemilu yang disebutkan dalam konstitusi, sebagaimana
dicatat diatas, didirikan oleh Konstitusi 1925, namun diubah oleh Konstitusi 1980
di bawah kekuasaan Pinochet. Amandemen 1980 mempengaruhi komposisinya,
metode seleksi hakimnya, dan otonomi hukumnya – dan membuatnya menjadi
lembaga yang jauh lebih mandiri. Dengan putusan-putusan Peradilan Konstitusi,
otonomi TRICEL terjamin aman dalam Konstitusi, sebagaimana halnya
SERVEL. Dalam hal kemandirian fungsional, dapat dikatakan bahwa SERVEL
relatif berukuran kecil dan ketergantungan pada organ negara lainnya untuk
menyelenggarakan pemilu dapat dilihat sebagai kelemahan potensial, namun hal
ini diimbangi dengan legitimasi historis yang dimilikinya.
Sebagaimana ditulis López-Pintor, ‘otoritas kepemiluan di sejumlah negara
Amerika Latin secara historis memiliki penghargaan publik yang sedemikian
tinggi sehingga tetap bertahan hidup bahkan pada saat rezim militer, seperti
tercatat di Uruguay antara tahun 1974 dan 1980, dan di Chili dari 1973 hingga
1988. Di Chili, kepala Service of Elections, yang diangkat oleh Senat, telah
menduduki jabatan ini sejak awal tahun 1960-an di bawah pemerintahan militer
dan sipil yang panjang’ (López-Pintor 2000: 34). Pengamat lainnya menekankan
kenyataan bahwa ‘pengelolaan pemilu [di Chili] tak memiliki cacat, tunduk
pada pengaturan yang terinci, diawasi oleh lembaga-lembaga yang mandiri pada
tingkat konstitusi, dan dihubungkan pada tradisi keseksamaan yang panjang
dalam pemilu di negara itu […] Validitas prosedur pemilu dicerminkan secara
empiris dalam jumlah pengaduan yang diajukan di setiap pemilu, yang merujuk
pada suara yang dibatalkan oleh hasil yang dimanipulasi’ (Toloza dan Lahera
2000: 49).
40
International IDEA
Penjangkaran institusional dan kekuatan yang telah ada sebelumnya dari ‘sistem
informal’ negara memungkinkan pengaturan lembaga penyelenggara pemilu
untuk memainkan peranan penting dalam masa transisi politik. Bahwa SERVEL
dan TRICEL memiliki kredibilitas warisan berarti bahwa, sekali mereka
dihidupkan kembali oleh putusan Peradilan Konstitusi, mereka dapat segera
memainkan peran pembangunan kepercayaan, memberikan kepada oposisi
alasan persuasif untuk menjadi peserta pemilu, bahkan pada saat penguasa de
facto mengakui legitimasi konstitusi 1980.
Kasus Chili menyoroti dua hipotesis yang bersaing dalam suatu masa transisi
dari suatu rejim militer, yang juga dapat diterapkan pada lembaga penyelenggara
pemilu transisi. Teori Afred Stepan ‘modus transisi’ menyatakan bahwa
militer yang menegosiasikan pengunduran diri mereka dari politik masih
dapat mengendalikan aturan permainan sedemikian rupa sehingga mereka
mempertahankan hak istimewa mereka bahkan dalam suatu sistem yang
demokratis. Dalam kasus Chili, pemerintah sipil pada awalnya tidak memiliki
kekuasaan untuk mengganti pimpinan militer. Prosedur pemilu untuk Senat
juga memastikan bahwa sejumlah besar kursi masih berada di tangan militer.
Sebuah hipotesis yang bersaing, yaitu ‘dinamika kepemiluan’, membuat klaim
balasan bahwa sekali demokrasi dibangun, partai politik akan memiliki setiap
insentif untuk memperluas pengaruh mereka sendiri dalam rangka memuaskan
para konstituen mereka. Oleh karena itu, mereka akan secara bertahap merebut
kekuasaan dari militer, sekalipun pengaturan pada mulanya dinegosiasikan untuk
melindungi kekuasaan militer. Stanley menulis bahwa agar dampak ‘dinamika
kepemiluan’ terjadi, ‘pencapaian-pencapaian sipil dalam membatasi kekuasaan
militer harus sedemikian rupa disampaikan kepada pemilih’. Dengan kata lain,
hipotesis dinamika kepemiluan tidak berarti ‘jika pemilih tidak menyadari
pencapaian-pencapaian politisi sipil dalam menantang militer’ (Stanley 2001:
72).
Masa transisi di Chili paling menonjol di antara kasus-kasus yang dipelajari
dalam hal terdapat suatu masa transisi politik tanpa suatu transisi lembaga
penyelenggara pemilu yang nyata. Lembaga penyelenggara pemilu di Chili,
Direktorat Pendaftaran Pemilih, secara historis telah dipandang mandiri,
sekalipun merupakan sebuah kantor dalam Kementerian Dalam Negeri. Akan
tetapi, lembaga penyelenggara pemilu menghilang selama tahun-tahun awal
rejim Pinochet. Ia baru dihidupkan kembali dalam upaya Pinochet melegitimasi
kekuasaannya melalui kotak suara pada tahun 1989, yang merupakan sebuah
contoh kesalahan perhitungan rezim mengenai tingkat dukungan pemilih.
Kemandirian dan pencapaian lembaga penyelenggara pemilu (khususnya
sebagai Model Campuran) mencerminkan tradisi ‘sistem informal’ yang kuat
dalam sejarah demokrasi Chili, yang dibangkitkan kembali ketika sistem formal
mendukung dan mengizinkan keberadaan mereka.
41
Lampiran. Indikator Statistik

Polity IV: Karakteristik Politik
PROYEK Polity IV yang dilaksanakan oleh Center for Systemic Peace
menyediakan data rangkaian waktu tentang karakteristik rezim politik suatu
negara. Bagan berikut memetakan karakteristik nilai ‘Tekanan Eksekutif
(Executive Constraint)’ dan ‘Pemerintahan (Polity)’ terhadap tanggal pemilu
sebelum dan setelah periode transisi. Variabel Tekanan Eksekutif mencerminkan
tingkat tekanan yang dibebankan pada kepala eksekutif. Nilai satu mencerminkan
otoritas yang tidak terbatas, dan nilai tujuh menunjukkan sebuah pemerintahan
di mana eksekutif memiliki kesamaan atau ditempatkan lebih rendah pada
kelompok-kelompok yang sebagian besar besar melakukan kegiatan dengan
akuntabilitas (seperti legislatif ). Nilai pemerintahan adalah sebuah nilai yang
berasal dari pengurangan ukuran demokrasi dari ukuran otokrasi.
Bagan studi kasus untuk setiap negara menunjukkan suatu pola yang jelas
dan konsisten di mana baik ukuran tekanan eksekutif dan nilai pemerintahan
meningkat di sekitar tahun pemilu. Pengenceran otoritas kepala eksekutif
merupakan suatu indikasi yang signifikan dari suatu penggantian dalam
proses pembuatan keputusan dari suatu pengaturan yang unipolar menjadi
multipolar, dengan kata lain bahwa pemusatan kekuasaan yang lazim pada suatu
rejim otoritarian disebarkan di antara serangkaian kelompok yang akuntabel.
Ketika kekuasaan menjadi kurang terkonsentrasi, pemerintahan menjadi lebih
demokratis. Pergantian-pergantian di kedua ukuran ini sangat bertepatan dengan
tahun pemilu dan di setiap kasus menunjukkan peningkatan yang signifikan
dalam periode-periode transisi: untuk Indonesia pada 1999, dan lagi pada 2004;
untuk Ghana pada 1996; dan untuk Chili setelah pemilu 1988.
Pada masa transisi lembaga penyelenggara pemilu memiliki peran yang lebih
luas, dan konsolidasi pemilu yang progresif selama 10 tahun berikutnya
menggarisbawahi peran penting bahwa pemilu telah berperan dalam mengubah
karakteristik politik di negara-negara dalam studi kasus ini.
Bagan: 1.1
Indonesia: Bagan Polity IV

12
10
8
Tahun
TahunPemilu
Pemilu
Nilai Pemerintah
Nilai Pemerintahan
Hambatan dari
60 Tekanan Eksekutif
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
pemerintah
eksekutif
-24
-42
42
International IDEA
Bagan: 1.2
Ghana: Bagan Polity IV

12
10
8
Tahun
Tahun Pemilu
Pemilu
Nilai Pemerintah
Nilai Pemerintahan
Hambatan dari
6
pemerintah
Tekanan Eksekutif
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Constraint
-2 eksekutif
-4
Bagan: 1.3
Chile: Bagan Polity IV

12
10
8
Tahun
TahunPemilu
Pemilu
Nilai Pemerintah
Nilai Pemerintahan
Hambatan dari
6
pemerintah
Tekanan Eksekutif
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-2 eksekutif
-4
Freedom House: Hak politik dan Kebebasan Sipil

Freedom House menyediakan data rangkaian waktu bagi negara-negara, yang
mengukur hak-hak politik dan kebebasan sipil pada skala satu hingga tujuh, di
mana satu menunjukkan yang paling bebas dan tujuh yang paling kurang bebas.
Pola di ketiga studi kasus kembali mencerminkan suatu kemajuan yang dipicu
oleh transisi rezim, dan menunjukkan bahwa tahun pemilu merupakan titik
penting untuk penilaian.
43
Korelasi antara (a) peningkatan dalam hak-hak politik dan kebebasan sipil dan
(b) pemilu-pemilu kredibel dapat diperdebatkan dan berkontribusi pada siklus
untuk memperkuat diri. Pemungutan suara merupakan suatu pelaksanaan
hak politik yang besar. Ketika pemilu meningkat dalam kualitas demikian pula
kemampuan untuk melaksanakan hak-hak tersebut. Demikian pula, partai politik
yang memperluas pengaruh mereka dan harus bersaing secara periodic yang memiliki
kepentingan dalam memastikan bahwa kebebasan sipil ditegakkan dan diperluas.
Penguatan hak-hak dan kebebasan ini sebagai akibatnya akan memperkuat ‘sistem
informal’ yang mempengaruhi harapan mengenai kinerja lembaga penyelenggara
pemilu, seperti transparansi, efisiensi dan kemandirian politik. Oleh karena itu,
ketika hak-hak politik dan kebebasan sipil meningkat, mereka secara inheren
meningkatkan kemandirian lembaga penyelenggara pemilu.
Bagan: 2.1
Indonesia: Freedom House
12
10
6
Tahun Pemilu
Tahun Pemilu
Hak-hak Politik
Hak-hak Politik
Kebebasan Sipil
4 KebebasanSipil
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Bagan: 2.2
Ghana: Freedom House

12
10
6 Tahun Pemilu
Gov. Change
Hak-hak Politik
Political Rights
Kebebasan Sipil
Civil Liberties
4
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
44
International IDEA
Bagan: 2.3
Cile: Freedom House

12
10
6 Tahun Pemilu
Election Year
Hak-hak Politik
Political Rights
Kebebasan Sipil
Civil Liberties
4
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
45
Referensi dan Daftar Pustaka

Angell, Alan, Democracy after Pinochet: Politics, Parties and Elections in Chile
[Demokrasi Setelah Pinochet: Politik, Partai Politik dan Pemilu di Chili],
(London: Institute for the Study of the Americas, 2007)
Antlov, Hans dan Cederroth, Sven (ed.), Elections in Indonesia: the New Order and
Beyond [Pemilu di Indonesia: Orde Baru dan Setelahnya], (London: Routledge,
2004)
Aparicio, Francisco Javier dan Ley, Sandra Jessica, ‘Electoral Institutions and
Democratic Consolidation in the Mexican States, 1990–2004’ (Lembaga
Kepemiluan dan Konsolidasi Demokrasi di Negara-Negara Bagian Meksiko),
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Desember 2008
Ayee, Joseph R. A. (ed.), The 1996 Elections and Democratic Consolidation in
Ghana [Pemilu dan Konsolidasi Demokrasi di Ghana], (Legon: Department of
Political Science, University of Ghana, 1999)
— (ed.), Deepening Democracy in Ghana: Politics of the 2000 Elections
[Memperdalam Demokrasi di Ghana: Politik Pemilu 2000], (Accra: Freedom
Publications, 2001)
Balais-Serrano, Evelyn dan Ito, Takeshi, ‘Democratization in Indonesia: Report of
the 1999 Election Observation Mission 25 May–10 June 1999’, (Demokratisasi
di Indonesia: Laporan Misi Pemantauan Pemilu 1999, 25 Mei –10 Juni 1999),
ANFREL, Bangkok, Desember 1999
Barros, Robert, ‘Personalization and Institutional Constraints: Pinochet, the
Military Junta, and the 1980 Constitution’ (Personalisasi dan Tekanan-tekanan
Kelembagaan: Pinochet, Junta Militer dan Konstitusi 1980), Latin American
Politics and Society, 43/1 (April 2001)
Barton, Greg, Abdurrahman Wahid: Muslim Democrat, Indonesian President
[Abdurrahman Wahid: Demokrat Muslim, Presiden Indonesia], (Sydney:
University of New South Wales Press, 2002)
Birch, Sarah, ‘Electoral Institutions and Popular Confidence in Electoral Processes:
A Cross-national Analysis’ (Kelembagaan Pemilu dan Kepercayaan Rakyat dalam
Proses Pemilu: Sebuah Analisis Lintas-Bangsa), Electoral Studies, 27 (2008)
Birch, Sarah, Electoral Malpractice [Malpraktik Pemilu], (Oxford: Oxford
University Press, 2011
Boafo-Arthur, Kwame (ed.), Voting for Democracy in Ghana: the 2004 Elections in
Perspective [Memberikan Suara untuk Demorasi di Ghana: Pemilu 2004 dalam
Perspektif], (Accra: Freedom Publications, 2006)
Bratton, Michael dan Van de Walle, Nicolas, Democratic Experiments in Africa:
Regime Transitions in Comparative Perspective [Pengalaman Demkrasi di Afrika:
Peralihan Rejim dalam Perspektif Comparatif], (Cambridge: Cambridge
University Press, 1997)
46
International IDEA
Bunce, Valerie J. dan Wolchik, Sharon L., ‘Favorable Conditions and Electoral
Revolutions’ (Kondisi yang Menguntungkan dan Revolusi Pemilu), Journal of
Democracy, 7/14 (Oktober 2006)
Carothers, Thomas, ‘The End of the Transition Paradigm’ (Akhir dari Paradigma
Peralihan), Journal of Democracy, 13 (2002)
Caviedes, Cesar, Elections in Chile: The Road Towards Redemocratization [Pemilu di
Chili: Jalan Menuju Demokratisasi Kembali], (Boulder, Colo.: Lynne Rienner,
1991)
Collier, Simon dan Sater, William F., A History of Chile, 1808–1994 [Sejarah
Chili, 1808-1994], (Cambridge: Cambridge University Press, 1996)
Constable, Pamela dan Valenzuela, Arturo, A Nation of Enemies: Chile under
Pinochet [Sebuah Bangsa Musuh: Chili di Bawah Pinochet], (New York: W. W.
Norton, 1991)
Debrah, Emmanuel, Pumpuni, Asante, E. Kojo dan Gyimah-Boadi, Emmanuel,
‘A Study of Ghana’s Electoral Commission’ (Studi Mengenai Komisi Pemilihan
Umum Ghana), CODESRIA Research Reports, Dakar, 2010
Diamond, Larry, Developing Democracy: Towards Consolidation [Membangun
Demokrasi: Menuju Konsolidasi], (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University
Press, 1999)
Diamond, Larry, Linz, Juan J. dan Lipset, Seymour Martin (eds), Politics in
Developing Countries: Comparing Experiences with Democracy [Politik di
Negara-Negara Berkembang: Pengalaman dengan Demokrasi], (Boulder, Colo.:
Lynne Rienner, 1995)
Drake, Paul W. dan Jaksić, Iván (ed.), The Struggle for Democracy in Chile,
1982–1990 [Perjuangan Bagi Demokrasi di Chili, 1982-1990], (Lincoln and
London: University of Nebraska Press, 1991)
Dundas, Carl W., Election Management Bodies: Constitutive Instruments [Badan
Penyelenggara Pemilu: Perangkat Konstitusi], (London: Commonwealth
Secretariat, 1999)
Electoral Commission of Ghana, Elections 2004: Ghana’s Parliamentary and
Presidential Election [Pemilu 2004: Pemilu Parlementer dan Presiden Ghana],
(Accra: Friedrich Ebert Stiftung, 2005)
Elklit, Jorgen and Reynolds, Andrew, ‘The Impact of Election Administration on
the Legitimacy of Emerging Democracies: A New Research Agenda’ (Dampak
Penyelenggaraan Pemilu terhadap Legitimasi Negara-Negara Demokrasi Baru:
Sebuah Agenda Penelitian Baru), 96th Annual Meeting, American Political
Science Association (APSA), Washington, DC, 31 August–3 September 2000
Elster, Jon, Ulysses Unbound [Ulysses Tak Terikat] (Cambridge: Cambridge
University Press, 2000)
47
Gazibo, Mamoudou, ‘The Forging of Institutional Autonomy: A Comparative

Study of Electoral Management Commissions in Africa’ (Penempaan Otonomi
Kelembagaan: Sebuah Studi Perbandingan Komisi Pemilihan Umum di Afrika),
Canadian Journal of Political Science, 39/3 (September 2006)
Goodwin-Gill, Guy S., Free and Fair Elections: New Expanded Edition [Pemilu
Bebas dan Adil: Edisi Baru yang Diperluas], (Geneva: Inter- Parliamentary
Union, 2006)
Gyimah-Boadi, Emmanuel, ‘Ghana’s Elections: The Challenges Ahead’ (Pemilu
Ghana: Tantangan Ke Depan), dalam Larry Diamond dan Marc F. Plattner
(ed.), Democratization in Africa (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University
Press, 1999)
Hartlyn, Jonathan, McCoy, Jennifer dan Mustillo, Thomas M., ‘Electoral
Governance Matters: Explaining the Quality of Elections in Contemporary Latin
America’ (Permasalahan Pengaturan Kepemiluan: Menjelaskan Kualitas Pemilu
di Amerika Latin Kontemporer), Comparative Political Studies, 41/1 (2008)
International IDEA, Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections
(Pedoman Pengujian Kerangka Hukum Pemilu) (Stockholm: International
IDEA, 2002)
— Electoral Management Design: The International IDEA Handbook [Desain
Manajemen Kepemiluan: Buku Pegangan International IDEA] (Stockholm:
International IDEA, 2006)
King, Dwight Y., Half-hearted Reform: Electoral Institutions and the Struggle for
Democracy in Indonesia [Reformasi Setengah Hati: Kelembagaan Kepemiluan
dan Perjuangan Demokrasi di Indonesia], (Westport, Conn.: Praeger, 2003)
Liddle, R. William (ed.), Crafting Indonesian Democracy: International Conference
Towards Structural Reforms for Democratization in Indonesia: Problems and
Prospects [Menata Demokrasi Indonesia: Konferensi Internasional tentang
Reformasi Struktural bagi Demokratisasi di Indonesia: Masalah dan Prospek],
(Jakarta: Ford Foundation, 2001)
Linz, Juan J., Crisis, Breakdown, and Reequilibrium [Krisis, Kerusakan, dan
Penyeimbangan Kembali], (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press,
1978)
Londregan, John Benedict, Legislative Institutions and Ideology in Chile’s Democratic
Transition [Kelembagaan Legislatif dan Ideologi dalam Transisi Demokrasi di
Chili], (Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2000)
López-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Institutions of Governance
[Lembaga Penyelenggara Pemilu sebagai Lembaga Pengaturan], (New York:
United Nations Development Programme, 2000)
Lust-Okar, Ellen dan Amaney, Ahmad Jamal, ‘Rulers and Ruled: Reassessing
the Influence of Regime Type on Electoral Law Formation’ (Para Penguasa dan
48
International IDEA
Yang Dikuasai: Menilai Kembali Pengaruh Jenis Rejim terhadap Pembentukan

Undang-Undang Pemilu), Comparative Political Studies, 35 (2002)
Lyons, Terrence, ‘Ghana’s Elections: A Major Step Forward’ (Pemilu Ghana: Sebuah
Langkah Maju yang Besar), dalam Larry Diamond dan Marc F. Plattner (ed.),
Democratization in Africa (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press,
1999)
Maley, Michael, ‘Administration of Elections’ (Administrasi Pemilu), dalam
Richard Rose (ed.), International Encyclopedia of Elections (Washington, DC:
Congressional Quarterly Press, 2000)
Mozafar, Shaheen, ‘Patterns of Electoral Governance in Africa’s Emerging
Democracies’(Pola-pola Pengaturan Pemilu di Negara-Negara Demokrasi Baru
Afrika), International Political Science Review, 23/1 (2002)
— and Schedler, Andreas, ‘The Comparative Study of Electoral Governance:
Introduction’ (Studi Perbandingan mengenai Pengaturan Pemilu), International
Political Science Review, 23/1 (2002)
O’Donnell, Guillermo, ‘Delegative Democracy’ (Demokrasi Delegasi), Journal of
Democracy, 5/1 (1994)
O’Donnell, Guillermo dan Schmitter, Philippe, C., Transitions from Authoritarian
Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies [Transisi dari Penguasa
Autoritarian: Simpulan Sementara mengenai Demokrasi yang Tak Pasti],
(Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press, 1986)
Panford, Martin Kwamina, Some Observations on the Elections and Transition
in Ghana, 1991–1996 [Beberapa Pemantauan Terhadap Pemilu dan Transisi
di Ghana, 1991-1996], (Boston, Mass.: African Studies Center, Boston
University, 1998)
Pastor, Robert A., ‘The Role of Electoral Administration in Democratic Transitions:
Implications for Policy and Research’ (Peran Administrasi Kepemiluan dalam
Transisi Demokratis: Implikasi bagi Kebijakan dan Penelitian), Democratization,
6/4 (1999)
Rosas, Guillermo, ‘Trust in Elections and the Institutional Design of Electoral
Authorities: Evidence from Latin America’ (Kepercayaan terhadap Pemilu dan
Desain Kelembagaan dari Otoritas Kepemiluan: Bukti dari Amerika Latin],
Electoral Studies (2009)
Schedler, Andreas, Diamond, Larry dan Plattner, Marc F. (eds), The Self-
restraining State: Power and Accountability in New Democracies [Negara yang
Menahan Diri: Kekuasaan dan Akuntabilitas di Negara Demokrasi Baru],
(Boulder, Colo. dan London: Lynne Rienner, 1999)
Schwarz, Adam, Indonesia: the 2004 Election and Beyond [Indonesia: Pemilu 2004
dan Setelahnya], (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2004)
Stanley, Ruth, ‘Modes of Transition v. Electoral Dynamics: Democratic Control of the
Military in Argentina and Chile’ (Cara-Cara Transisi v. Dinamika Kepemiluan:
49
Pengendalian Demokratis Militer di Argentina dan Chili), Journal of Third

World Studies, XVIII/2 (2001)
Tilly, Charles, Democratization (Cambridge and New York: Cambridge University
Press, 2007)
Toloza, Cristián dan Lahera, Eugenio, Chile in the Nineties [Chili di abad
Kesembilan Belas] (Stanford, Calif.: Stanford University Press, 2000)
Trebilcock, Michael dan Chitalkar, Poorvi, ‘From Nominal to Substantive
Democracy: The Role and Design of Election Management Bodies’ (Dari Demokrasi
Nominal ke Substantif: Pern dan Desain Badan Penyelenggara Pemilu), Law and
Development Review, 2/1 (2009)
Vaughn, Bruce, Indonesian Elections (Washington, DC: Congressional
Information Service, 2004)
Valenzuela, Arturo dan Dammert, Lucia, ‘Problems of Success in Chile’ (Masalah
dari Keberhasilan di Chili), Journal of Democracy, 17/4 (2006)
Zakaria, Fareed, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad
[Masa Depan Kebebasan: Demokrasi Tak Liberal di Dalam dan Luar Negeri],
(New York and London: W. W. Norton, 2004)
Sumber Elektronik
ACE Electoral Knowledge Network, available at <http://www.aceproject.org>
Building Resources in Democracy, Governance and Elections, available at
<http://www.bridge-project.org>
Economist Intelligence Unit, Democracy Index 2010: Democracy in Retreat,
available at <http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy_Index_2010_web.
pdf>
Freedom House, Freedom in the World rankings, available at <http://www.
freedomhouse. org/report/freedom-world/freedom-world-2012>
International IDEA, Unified Database: Community-supported democracy and
election data, available at <http://www.idea.int/uid/>
Marshall, M. and Cole, B., State Fragility Index and Matrix 2010 (Polity IV),
Center for Systemic Peace, available at <http://www.systemicpeace.org/
SFImatrix2010c.pdf>
Transparency International, Corruption Perceptions Index 2010, available at
<http://www. transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010>
United Nations, Oice of the High Commissioner for Human Rights, ‘General
Comment No. 25: The Right to Participate in Public Afairs, Voting Rights and
the Right of Equal Access to Public Service’, 7 December 1996, available at
50
International IDEA
<http://www.unhchr.ch/tbs/ doc.nsf/(symbol)/d0b7f023e8d6d9898025651
e004bc0eb?Opendocument>
UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 25: Article
25 (Participation in Public Afairs and the Right to Vote), The Right to Participate
in Public Afairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service,
12 July 1996, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, available at: http://www.unhcr.org/
refworld/ docid/453883fc22.html [accessed 24 May 2012]
United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), Online
Statistical Databases, available at <http://unctadstat.unctad.org/ReportFolders/
reportFolders. aspx?sCS_referer=&sCS_ChosenLang=en>
51
52
International IDEA
Akronim dan Singkatan

ACE ACE Electoral Knowledge Network
ANFREL
A sian Network for Free Elections
BBC British Broadcasting Corporation
BRIDGE
Building Resources in Democracy, Governance and Elections
CSO civil society organization
CPP Convention People’s Party (Ghana)
DPR
Dewan Perwakilan Rakyat (People’s Representative Assembly)
(Indonesia)
EC Electoral Commission (Ghana)
EMB electoral management body
IDEA
IFES
International Foundation for Electoral Systems
INEC Interim National Electoral Commission (Ghana)
IPAC Inter-Party Advisory Committee (Ghana)
KPU
Komisi Pemilihan Umum (National Election Commission and
General Elections Commission) (Indonesia)
MPR
Majelis Permusyawaratan Rakyat (People’s Consultative
Assembly) (Indonesia)
NDI National Democratic Institute
PAH I Ad Hoc Committee [for constitutional reform] (Indonesia)
PDI
Partai Demokrasi Indonesia (Indonesian Democratic Party)
PKI
Partai Komunis Indonesia (Indonesian Communist Party)
PPI
National Election Committee and Electoral Supervisory
Committee (Indonesia)
PPP
Partai Persatuan Pembangunan (United Development Party,
Indonesia)
SERVEL Servicio Electoral (Electoral Service) (Chile)
TRICEL
Tribunal Caliicador de Elecciones (Electoral Court) (Chile)
53
Ucapan Terima Kasih

Ucapan terima kasih secara khusus disampaikan untuk penulis utama makalah ini
Sean Dunne dan Scott Smith, yang meneliti, merancang dan mengkaji beberapa
versi dengan keterlibatan berdedikasi dan komitmen yang teguh. Melalui tahapan-
tahapan yang berbeda, makalah ini diperkaya dengan pendapat-pendapat yang
bijaksana dan masukan yang berharga dari banyak rekan International IDEA
dan mitra organisasinya. Dalam hal ini, terima kasih disampaikan kepada Sead
Alihodžić, Erik Asplund, Virginia Beramendi Heine, Valerie Bouchard, Catalina
Uribe Burcher, Agnieszka Górna, Rumbidzai Kandawasvika-Nhundu, Shana
Kaiser, Andrea Milla, Tayuh Ngenge dan Ilona Tip. Kontribusi dari Ayman
Ayoub, Andrew Ellis, Stina Larserud, Hassan Sesay, dan Julian Smith diapresiasi
secara khusus karena membentuk pendekatan-pendekatan dan diskusi dari
banyak isu yang bertentangan yang dibahas dalam makalah ini.
Kami juga berterima kasih pada tim publikasi International IDEA, Nadia
Handal Zander dan Lisa Hagman, karena mengkoordinasikan produksi dan
publikasi. Terakhir, ucapan terima kasih khusus dan pengakuan diberikan kepada
Vasil Vashchanka untuk mengedit dan memfinalisasi naskah, di bawah arahan
Dr Annette Monika Fath-Lihic.
54
Pengelolaan pemilu selama masa transisi dari rezim
otoritarian ke arah rezim demokrasi dipenuhi dengan tantangan.
Pada saat yang bersamaan, masa transisi memberikan kesempatan
kepada para pengambil keputusan dan penyelenggara pemilu
untuk memperkuat lembaga penyelenggara pemilu sebagai
lembaga yang mandiri, tidak memihak, dapat dipercaya dan
profesional. Menyadari pentingnya pilihan-pilihan kebijakan
yang diambil selama masa transisi demokrasi, makalah ini akan
membahas beberapa isu utama yang harus dipertimbangkan
dan menyarankan beberapa rekomendasi untuk mendukung
para pembuat kebijakan dan praktisi di bidang ini.
Manajemen
Kepemiluan Selama
Masa Transisi
Tantangan dan Peluang
INTERNATIONAL IDEA
PolicyPaper
Swedia
Tel +46 8 698 37 00
Fax +46 8 20 24 22
E-mail info@idea.int
Agustus 2012

Manajemen Kepemiluan Selama Masa Transisi Tantangan Dan Peluang

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Manajemen Kepemiluan Selama Masa Transisi Tantangan Dan Peluang

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Manajemen

Apakah yang dilakukan oleh International IDEA?

Di manakah International IDEA bekerja?

Sumber-sumber International IDEA tentang Proses-Proses Kepemiluan

© International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2012

Desain Grafis oleh: Turbo Design

Penerjemah: Catherine Natalia

II. Studi Kasus......................................................................................................... 25

Lampiran. Indikator Statistik............................................................................... 42

Polity IV: Karakteristik Politik............................................................................ 42

Referensi dan Daftar Pustaka............................................................................ 46

Akronim dan Singkatan........................................................................................ 51

Ucapan Terima Kasih............................................................................................ 52

2 Memastikan bahwa lembaga penyelenggara pemilu memiliki kewenangan penuh

3 Memastikan otonomi finansial lembaga penyelenggara pemilu. Lembaga

4 Menyeleksi para anggota lembaga penyelenggara pemilu sedemikian rupa guna

5 Berinvestasi dalam pengembangan profesional. Langkah-langkah awal yang diambil

6 Membangun kepercayaan dengan para pemilih dan pelaku politik. Untuk

7 Memajukan transparansi, akuntabilitas dan integritas. Peraturan mengenai

untuk menerbitkan dan menegakkan peraturan-peraturan yang menafsirkan dan

Model Lembaga Penyelenggara Pemilu dan

Gambar 1: Tiga Model Manajemen Kepemiluan

Tiga Model Manajemen Kepemiluan

KPU KPU KPU KPU

CEC = Central Electoral Commission (Komisi Pemilihan Umum Pusat)

Karena model pemerintahan dan campuran sangat bergantung pada lembaga-

pemilu bersekala nasional pertama diselenggarakan dalam tahapan awal transisi

penting yang berkaitan dengan pemilu dipertimbangkan dengan seksama

Kewenangan dan Fungsi

sumber daya dan otoritas untuk menerapkan pengendalian kualitas terhadap

Berkurangnya harus dilindungi dari kemungkinan manipulasi politik. Lembaga penyelenggara

Managemen penyelesaian perselisihan dan sengketa kepemiluan juga

Keanggotaan dan Kepegawaian

program informasi. Pertimbangan-pertimbangan gender juga penting dalam

Keamanan masa jabatan dan imunitas anggota lembaga penyelenggara pemilu

terus memberikan informasi kepada publik mengenai keputusan-keputusan dan

II. Studi Kasus

lima tahun untuk memberikan legitimasi bagi kekuasaan pemerintah. Pemilu

oleh pemerintah memiliki bobot sembilan (jumlahnya 45). Mengulangi struktur

Presiden, yang memungkinkan pembentukan lembaga legislatif berjalan, namun

6 Wawancara dengan Dr Chusnul Mari’yah, mantan Anggota KPU, 29 Oktober 2011.

memperbaiki sistem pendaftaran pemilih, KPU juga meletakkan dasar bagi

Proses pengangkatan komisioner Ghana menimbulkan aspek lain mengenai

baru yang menyatakan suatu ‘demokrasi yang dilindungi’. Parlemen pertama,

memiliki kewenangan untuk menguji seluruh perubahan legislatif dan konstitusi

kewajiban moral pada kepentingan ekonomi pribadi’ (Valenzuela dan Dammert

bersalah. Sebagaimana salah seorang anggota hakim kemudian mengatakan,

Lampiran. Indikator Statistik

Indonesia: Bagan Polity IV

Ghana: Bagan Polity IV

Chile: Bagan Polity IV

Freedom House: Hak politik dan Kebebasan Sipil

Ghana: Freedom House

Cile: Freedom House

Referensi dan Daftar Pustaka

Gazibo, Mamoudou, ‘The Forging of Institutional Autonomy: A Comparative

Yang Dikuasai: Menilai Kembali Pengaruh Jenis Rejim terhadap Pembentukan

Pengendalian Demokratis Militer di Argentina dan Chili), Journal of Third

Akronim dan Singkatan

Ucapan Terima Kasih

Anda mungkin juga menyukai