BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Perkembangan kehidupan masyarakat semakin hari semakin maju.
Hal ini sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi.
Manusia dalam konteks ini sebagai salah satu anggota dan komponen
yang sangat berpengaruh dalam suatu gugusan masyarakat tertentu.
Kebutuhan manusia yang bertambah pun akan membawa persoalan
dalam proses pemenuhannya. Bila sumber-sumber tersebut tersedia tidak
banyak menimbulkan masalah. Akan tetapi, jika sumber itu mulai langka,
mulai timbul masalah bagi manusia dan masyarakat. Persoalan yang
terakumulasi pada gilirannya menumpuk terus dan terus sehingga menjadi
persoalan masyarakat dan kemudian mengkristal menjadi persoalan
Negara atau pemerintah. Pada titik ini mulailah manusia menyadari
ketertiban birokrasi dan administrasi Negara.
Etziomi Amitai (1964) mengatakan bahwa manusia dalam hidup ini
selalu membutuhkan organisasi atau birokrasi pemerintah. Begitu manusia
lahir, ia membutuhkan catatan keorganisasian pemerintah tentang akta
kelahiran, masuk sekolah mendaftar keorganisasian pemerintah di bidang
pendidikan, mau nikah butuh pekerjaan urusan agama, meninggal dunia
pun masih membutuhkan upaya kantor pemerintah. Dalam hal ini bisa
diamati betapa hebat dan kompleks urusan organisasi pemerintah dalam
mengintervensi kehidupan dan kematian seseorang.
Di negara yang menganut sistem demokrasi, kehadiran partai politik
dalam birokrasi pemerintahan tidak dapat dihindari. Menurut teori liberal,
birokrasi pemerintahan menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang
mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh
dalam pemilihan. Dengan demikian, birokrasi pemerintah tidak hanya
didominasi oleh pejabat-pejabat birokrasi saja, yang meniti karier di
dalamnya, melainkan ada bagian lain yang ditempati oleh pejabat politik.

1
Begitu juga sebaliknya, di dalam birokrasi pemerintahan tidak hanya di
tempati oleh pejabat politik tetapi juga ada pejabat birokrasi profesional
yang meniti karier di dalamnya.
Walaupun demikian, berdasarkan realita birokrasi pemerintahan
sangat dipengaruhi oleh partai politik yang membawa beraneka idologi.
Tidak jarang pula bahwa suatu partai politik memimpin suatu kementerian
dan menanamkan idologinya di dalam kementerian tersebut. Akibatnya,
struktur jabatan serta pejabat yang menduduki kementerian tersebut
adalah dari partai yang sama, baik di tingkat pusat maupun sampai ke
daerah.
Dalam kaitannya dengan birokrasi, di Indonesia persepsi orang tidak
lain adalah pemerintahan, yang mana cacatnya birokrasi adalah milik
pemerintah atau pejabat-pejabat pemerintahan. Pejabat birokrasi
pemerintahan adalah pusat dari penyelesaian urusan rakyat. Rakyat pun
sangat bergantung pada pejabat ini, bukannya pejabat yang bergantung
kepada rakyat. Birokrasi di Indonesia adalah sesuatu yang sakral, sesuatu
yang sangat menakutkan dan hampir tidak mungkin dapat ditembus oleh
lapisan masyarakat yang sangat lemah di depan birokrasi tersebut.

1.2 Rumusan Masalah

Penulis merumuskan beberapa pertanyaan kunci. Pertanyaan-
pertanyaan ini menjadi dasar alur pembahasan secara keseluruhan dalam
makalah ini. Di samping itu, pertanyaan-pertanyaan tersebut ada dengan
maksud topik yang ditelaah tidak melenceng ke mana-mana. Pertanyaan-
pertanyaan tersebut adalah sebagai berikut.
1. Apa pengertian birokrasi?
2. Apa pengertian pemerintahan?
3. Apa pengertian birokrasi pemerintahan?
4. Bagaimana gambaran umum birokrasi pemerintahan di Indonesia?
5. Bagaimana penampilan birokrasi pemerintahan di Indonesia?
6. Apa kelemahan birokrasi pemerintahan di Indonesia?

2
7. Bagaimana harapan terhadap model birokrasi ke depan?

1.3 Tujuan Penulisan

Makalah sederhana ini disusun dengan dua tujuan. Pertama, untuk
memenuhi tugas kelompok matakuliah Ilmu Administrasi Publik yang
diampuh oleh Dr. Sampara Lukman, MA. Kedua, sebagai bahan rujukan
bagi siapa saja yang ingin lebih mendalami materi seputar Birokrasi
Pemerintahan. Secara lebih spesifik makalah ini bertujuan untuk:
1. menjelaskan pengertian birokrasi;
2. menjelaskan pengertian pemerintahan;
3. menjelaskan pengertian birokrasi pemerintahan;
4. menjelaskan gambaran umum birokrasi pemerintahan di Indonesia;
5. menjelaskan penampilan birokrasi pemerintahan di Indonesia;
6. menjelaskan kelemahan birokrasi pemerintahan di Indonesia;
7. menjelaskan harapan terhadap model birokrasi ke depan.

3
 BAB II
BIROKRASI PEMERINTAHAN

2.1 Pengertian Birokrasi

Birokrasi berasal dari kata bureau yang berarti meja atau kantor, dan
kata kratia yang berarti pemerintah. Kantor dalam hal ini bukan
menunjukkan tempat, melainkan pada sebuah sistem kerja yang berada
dalam kantor tersebut. Dalam kamus Bahasa Jerman, arti kata birokrasi
adalah kekuasaan dari berbagai departemen pemerintahan dalam
menentukan kebijakan sistem administrasi sipil dalam kewarganegaraan.
Dalam kamus besar Bahasa Italia merujuk pada kekuasaan pejabat dalam
administrasi pemerintah.
Blau dan Meyer, para ahli sosiologi, mendefinisikan birokrasi adalah
satu sistem kontrol dalam sebuah organisasi yang dirancang berdasarkan
aturan-aturan rasional dan sistematis yang bertujuan untuk
mengkoordinasi dan mengarahkan aktivitas-aktivitas kerja individu dalam
rangka menyelesaikan tugas administrasi. Menurut Max Weber, birokrasi
itu sistem kekuasaan, di mana pemimpin (superordinat) mempraktikan
kontrol atas bawahan (subordinat). Sistem birokrasi menekankan pada
aspek disiplin. Sebab itu, Weber juga memasukkan birokrasi sebagai
sistem legal-rasional. Legal oleh sebab tunduk pada aturan-aturan tertulis
dan dapat disimak oleh siapa pun juga. Rasional artinya dapat dipahami,
dipelajari, dan jelas penjelasan sebab-akibatnya.
Menurut Michael G. Roskin, birokrasi adalah setiap organisasi yang
berskala besar, yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana
fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-
kebijakan yang telah diambil oleh para pengambil keputusan (decision
makers). Idealnya, birokrasi merupakan suatu sistem rasional atau struktur
yang terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan
adanya pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

4
 Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur
yang bersifat tetap. Terdapat rantai komando berupa hierarki kewenangan
yang mana tanggung jawab setiap bagian-bagiannya mengalir dari atas ke
bawah. Selain itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang
menyelenggarakan civil service (pelayanan publik).
Birokrasi terdiri atas orang-orang yang diangkat oleh eksekutif dan
posisi mereka ini “datang dan pergi”. Artinya, mereka yang duduk di
dalam birokrasi kadang dikeluarkan atau tetap dipertahankan berdasarkan
prestasi kerja mereka. Seorang pegawai birokrasi yang malas biasanya
akan mendapat teguran dari atasan. Jika teguran ini tidak digubris, ia
kemungkinan besar akan diberhentikan dari posisinya. Namun, jika
seorang pegawai menunjukkan prestasi kerja yang memuaskan, ada
kemungkinan ia akan dipromosikan untuk mendapat posisi yang lebih
tinggi (tentunya dengan gaji dan kewenangan yang lebih besar pula).

2.2 Pengertian Pemerintahan

Pemerintahan dalam arti luas adalah segala kegiatan badan-badan
publik yang meliputi kegiatan legislatif, eksekutif dan yudikatif dalam
usaha mencapai tujuan negara. Pengertian ini dapat pula dikerucutkan.
Pemerintahan dalam ari sempit adalah segala kegiatan badan-badan
publik yang hanya meliputi kekuasaan eksekutif.

2.3 Pengertian Birokrasi Pemerintahan

Birokrasi pemerintahan merupakan sistem pemerintahan yang
dilaksanakan oleh petugas pemerintah karena telah berlandaskan hierarki
dan jenjang jabatan. Birokrasi juga dapat diartikan sebagai susunan cara
kerja yang sangat lambat, dan menurut pada tata aturan yang banyak
likunya. Adapun fungsi dan peran birokrasi pemerintahan yakni:
1. melaksanakan pelayanan publik;
2. pelaksana pembangunan yang profesional;

5
3. perencana, pelaksana, dan pengawas kebijakan (manajemen
pemerintah);
4. alat pemerintah untuk melayani kepentingan (abdi) masyarakat dan
negara yang netral dan bukan merupakan bagian dari kekuatan atau
mesin politik (netral).

Adapun tujuan birokrasi yakni:

1. sejalan dengan tujuan pemerintahan;
2. melaksanakan kegiatan dan program demi tercapainya visi dan misi
pemerintah dan Negara;
3. melayani masyarakat dan melaksanakan pembangunan dengan netral
dan profesional;
4. menjalankan manajemen pemerintahan, mulai dari perencanaan,
pengawasan, evaluasi, koordinasi dan sinkronisasi.

2.4 Gambaran Umum Birokrasi Pemerintahan di Indonesia

Di negara-negara berkembang, tipe birokrasi yang diidealkan oleh
Max Weber tampak belum dapat berkembang dan berjalan dengan baik.
Sebagai salah satu Negara berkembang, Indonesia tidak lepas dari realita
di atas. Meski sudah mengenal birokrasi yang modern, tetapi jauh
sebelum itu, masyarakat Indonesia sudah mengenal dan menerapkan
sejenis birokrasi kerajaan, sehingga dalam upaya penerapan birokrasi
yang modern, yang terjadi hanya bentuk luarnya saja, belum tata nilainya.
Sebagaimana yang telah ditetapkan, di Indonesia lebih mendekati
pengertian Weber mengenai dominasi patrimonial, di mana jabatan dan
perilaku di dalam hierarki lebih didasarkan pada hubungan pribadi. Dalam
model Weber, dominasi birokrasi patrimonial adalah individu-individu dan
golongan yang berkuasa dan mengontrol kekuasaaan dan otoritas jabatan
untuk kepentingan ekonomi politik mereka. Ciri-ciri dominasi birokrasi
patrimonial menurut Weber yang hampir secara keseluruhan terjadi di
Indonesia antara lain:

6
1. pejabat-pejabat disaring atas kinerja pribadi;
2. jabatan dipandang sebagai sumber kekuasaan atau kekayaaan;
3. pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik ataupun administratif;
4. setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik.

2.5 Penampilan Birokrasi Pemerintahan di Indonesia

Tidak mudah mengidentifikasi penampilan birokrasi pemerintahan di
Indonesia. Namun, perlu dikemukakan lagi bahwa organisasi pada
prinsipnya berintikan rasionalitas dengan kriteria-kriteria umum seperti
efektifitas, efisiensi dan pelayanan yang sama kepada masyarakat. Dalam
hal ini, ada beberapa aspek pada penampilan birokrasi di Indonesia
sebagai berikut.

2.5.1 Sentralisasi yang Cukup Kuat

Sentralisasi sebenarnya merupakan salah satu ciri umum yang
melekat pada birokrasi yang rasional. Di Indonesia, kecenderungan
sentralisasi yang amat kuat merupakan salah satu aspek yang menonjol
dalam penampilan birokrasi pemerintahan. Hal ini disebabkan karena
birokrasi pemerintahan bekerja dan berkembang dalam lingkungan yang
kondusif terhadap hidup dan berkembangnya nilai-nilai sentralistik
tersebut.

2.5.2 Menilai Tinggi Keseragaman dan Struktur Birokrasi

Sama seperti sentralisasi, keseragaman dalam struktur juga
merupakan salah satu cirri umum yang sering melekat pada setiap
organisasi birokrasi. Di Indonesia, keseragaman atau kesamaan bentuk
susunan, jumlah unit, dan nama tiap unit birokrasi demikian menonjol
dalam struktur birokrasi pemerintah.

7
2.5.3 Pendelegasian Wewenang yang Kabur
Dalam birokrasi Indonesia, tampaknya pendelegasian wewenang
masih menjadi masalah. Meskipun struktur birokrasi pemerintah di
Indonesian sudah hierarkis, dalam praktik perincian wewenang menurut
jenjang sangat sulit dilaksanakan. Dalam kenyataannya, segala keputusan
sangat bergantung pada pimpinan tertinggi dalam birokrasi. Sementara
hubungan antarjenjang dalam birokrasi diwarnai oleh pola hubungan
pribadi.

2.5.4 Kesulitan Menyusun Uraian Tugas dan Analisis Jabatan

Meskipun perumusan uraian tugas dalam birokrasi merupakan
kebutuhan yang sangat nyata, jarang sekali birokrasi kita memilikinya
secara lengkap. Bila ada, sering tidak dijalankan secara konsisten. Di
samping hambatan yang berkaitan dengan keterampilan teknis dalam
penyusunannya, hambatan yang dirasakan adalah adanya keengganan
merumuskannya dengan tuntas.
Kesulitan lain yang dihadapi birokrasi di Indonesia adalah kesulitan
dalam merumuskan jabatan fungsional. Secara mendasar, jabatan
fungsional akan berkembang dengan baik jika didukung oleh rumusan
tugas yang jelas serta spesialisasi dalam tugas dan pekerjaan yang telah
dirumuskan secara jelas pula. Selain itu masih banyak aspek-aspek lain
yang menonjol dalam birokrasi di Indonesia, di antaranya adalah
perimbangan dalam pembagian penghasilan, yaitu selisih yang amat
besar antara penghasilan pegawai pada jenjang tertinggi dan terendah.
Hal lain yang cukup menarik dan dapat dijumpai dalam penampilan
birokrasi pemerintahan di Indonesia ialah adanya upacara-upacara yang
bersifat formalitas dan hubungan yang bersifat pribadi. Hubungan yang
bersifat pribadi ini sangat mendapat tempat dalam budaya birokrasi di
Indonesia karena dengan adanya hubungan pribadi dengan para key
person, banyak persoalan yang sulit menjadi mudah atau sebaliknya.

8
Dapat dikatakan bahwa birokrasi di Indonesia belum baik dan masih
banyak yang perlu diperbaiki.

2.5.5 Netralisatas yang Samar-samar

Sistem yang berlaku di Indonesia umumnya bermuara pada
penilaian bahwa birokrasi di Indonesia tidak netral. Kenyataan tersebut
tidak dapat dipungkiri, apalagi melihat praktik sehari-hari yang mana
birokrasi terkait dengan lembaga lainnya. Birokrasi pemerintahan tidak
mungkin dipandang sebagai lembaga yang berdiri sendiri, terlepas dari
lembaga-lembaga lainnya. Dalam realitanya, yang menjadi gejala di
Indonesia saat ini adalah praktik buruk yang menyimpang dari teori
idealismenya Weber. Dalam praktiknya, muncul kesan yang menunjukkan
seakan-akan para pejabat dibiarkan menggunakan kedudukannya dalam
birokrasi untuk kepentingan diri dan kelompok. Hal ini dapat dibuktikan
dengan hadirnya bentuk praktik birokrasi yang tidak efisien dan bertele-
tele.

2.6 Kelemahan Birokrasi di Indonesia

Susanto (2004) menyatakan tiap kali mendengar kata “birokrasi”, kita
langsung terpikir mengenai berbagai urusan prosedural penyelesaian
yang berkaitan dengan pemerintahan. Birokrasi dipandang sebagai
sebuah sistem dan alat manajemen pemerintahan yang sangat buruk.
Dengan potret birokrasi yang jauh dari apa yang diciptakan Weber dengan
birokrasi rasionalnya, tidak heran jika yang terjadi adalah sejumlah
penyakit birokratis. Birokrasi tidak lagi dapat diandalkan untuk menangani
masalah-masalah bangsa, melainkan justru menjadi bagian dari masalah
yang dihadapi oleh bangsa itu sendiri. Birokrasi yang muncul adalah
birokrasi yang lemah dan tidak stabil serta belum menemukan pola kerja
yang baik. Perubahan pimpinan negara bahkan seorang kepala unit kerja
dapat mengubah birokrasi ke arah yang lebih buruk atau dengan kata lain
ganti pimpinan ganti gaya administrasi.

9
 Kondisi tersebut tidak saja terjadi pada aparatur pemerintah tingkat
pusat tetapi juga di daerah-daerah. Berbagai kebijaksanaan yang
dikeluarkan sering mengindikasikan keadaan tersebut. Misalnya,
kebijakan pengadaan barang dan jasa pemerintah serta proses tender
proyek disusun untuk menguntungkan kelompok tertentu baik yang ada
dalam birokrasi pemerintahan maupun yang di luar tetapi punya kaitan
erat dengan para pejabat birokrasi pemerintahan.

2.7 Harapan Birokrasi Model ke Depan

Kebutuhan yang nyata saat ini dalam praktik birokrasi adalah
bagaimana memenuhi kebutuhan konkret dari masyarakat. Kebutuhan
akan peningkatan kualitas kehidupan politik menjadi suatu tuntutan yang
tidak terhindarkan. Kondisi birokrasi Indonesia yang masih mencorak
patrimonial merupakan benang sejarah yang perlu diperhatikan dengan
seksama. Dalam perkembangan ke arah modernisasi, dituntut pula
adanya peningkatan kualitas administrasi dan manajemen. Selain itu,
dalam menghadapi kondisi saat ini dan menjawab tantangan masa
sekarang, birokrasi Indonesia diharapkan mempunyai karakteristik yang
mampu bersifat netral, berorientasi pada masyarakat, dan mengurangi
budaya patrimonial dalam birokrasi tersebut.

10
 BAB III
PENUTUP

3.1 Kesimpulan
Birokrasi adalah kekuasaan yang didasarkan pada peraturan
perundang-undangan dan prinsip ideal bekerjanya suatu organinisasi.
Pada umumnya birokrasi ini bersifat rigid dan kaku. Namun, birokrasi
memiliki fungsi dan peran yang amat penting dalam masyarakat. Salah
satunya adalah melaksanakan pelayanan publik. Pelaksanaan birokrasi
dalam hal pelayanan publik di setiap negara tentunya berbeda, begitu juga
antara negara berkembang dengan negara maju. Di negara berkembang
yaitu Indonesia, pelayanan publik yang diberikan pemerintah kepada
masyarakat sepertinya belum bisa dikatakan baik atau maksimal karena
tidak sesuai. Lapisan masyarakat pun belum menikmati pelayanan yang
seharusnya, yang ada birokrasinya sangat berbelit-belit.
Birokrasi pemerintahan itu sendiri pada hakikatnya merupakan garis
terdepan yang berhubungan dengan pemberian pelayanan umum kepada
masyarakat. Konsekuensinya, birokrasi pemerintahan harus bersikap
netral baik dari sisi politik yaitu bukan merupakan kekuasaan politik
maupun dari sisi administratif. Selain itu, birokrasi pemerintahan
diharapkan tidak akan memihak kepada kelompok tertentu dengan tujuan
agar pelayanan umum yang dilakukan oleh pemerintah bisa
diberikan pada seluruh masyarakat tanpa membedakan aliran atau partai
politik yang diikuti oleh anggota masyarakat tersebut. Dalam konteks ini
tetap tidak dapat dipungkiri bahwa birokrasi pemerintahan seringkali
diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan
yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat yuridiksi, yaitu
setiap pejabat memiliki official duties, mereka bekerja pada tatanan
hierarki dengan kompetensinya masing-masing, pola kompilasinya
didasarkan pada dokumen tertulis.

11
3.2 Saran
Keberadaan birokrasi pemerintahan memang cenderung
dikonotasikan secara negatif. Hal ini sejalan dengan begitu banyak
penyimpangan dalam bentuk penyalahgunaan kekuasaan yang sering
dilakukan oleh para pejabat birokrasi. Oleh sebab itu, agar birokrasi
pemerintahan dapat menjalankan tugas sebagaimana mestinya, butuh
kontrol yang kuat dari lembaga yang seharusnya. Selain itu, misi utama
atau tupoksi keberadaan birokrasi pemerintahan tersebut perlu ditinjau
kembali agar pelaksanaannya sesuai dengan rel yang benar.

12
 DAFTAR PUSTAKA

Sumber Buku
Mustafa, Delly. 2013. Birokrasi Pemerintaahan. Makassar: Alfabeta.
Santoso, Priyo Budi. 1993. Birokrasi Pemerintah Orde Baru. Jakarta:
Rajagrafindo Persada.
Thoha, Miftah. 2012. Birokrasi Pemerintah dan Kekuasaan di
Indonesia. Yogyakarta: Thafa Media.

Sumber Internet
http://marfelfrans.blogspot.co.id/
http://setabasri01.blogspot.co.id/2009/02/birokrasi.html
http://isakuikikang.blogspot.co.id/2014/04/teori-birokrasi-menurut-
max-weber.html
https://afrizalwszaini.wordpress.com/2014/08/06/pengertian-
birokrasi-pemerintahan-indonesia/
http://irwansahaja.blogspot.co.id/2015/02/pengertian-
pemerintahan.html
(Diakses pada Sabtu, 10 Maret 2018 pukul 15.21 WIB)

13