1 Era Perubahan

Pendahuluan

Telah terjadi transformasi dalam pengelolaan sektor publik di negara maju. Model tradisional administrasi
publik, yang mendominasi sebagian besar abad kedua puluh, telah berubah sejak pertengahan 1980-an
menjadi bentuk manajemen publik yang fleksibel dan berbasis pasar. Ini bukan hanya masalah reformasi atau
perubahan kecil dalam gaya manajemen, tetapi perubahan dalam peran pemerintah dalam masyarakat dan
hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Administrasi publik tradisional telah didiskreditkan secara teoritis
dan praktis, dan adopsi bentuk-bentuk baru manajemen publik berarti munculnya paradigma baru di sektor
publik.
Paradigma baru ini menimbulkan tantangan langsung pada beberapa dari apa yang sebelumnya dianggap
sebagai prinsip dasar administrasi publik tradisional. Yang pertama adalah birokrasi, bahwa pemerintah harus
mengatur diri mereka sendiri sesuai dengan prinsip-prinsip hierarki, birokrasi yang paling jelas dinyatakan
dalam analisis klasik birokrasi oleh sosiolog Jerman Max Weber (Gerth dan Mills, 1970). Meskipun diadopsi
oleh bisnis dan lembaga lain, sila ini dilakukan jauh lebih rajin dan lebih lama di sektor publik. Kedua, ada satu
cara kerja terbaik dan prosedur ditetapkan dalam manual komprehensif untuk diikuti oleh administrator.
Ketaatan yang ketat terhadap prinsip-prinsip manajemen ilmiah ini (Taylor, 1911) akan memberikan cara
terbaik untuk mengoperasikan suatu organisasi. Prinsip ketiga adalah pengiriman birokrasi; begitu pemerintah
terlibat dalam bidang kebijakan, ia juga menjadi penyedia langsung barang dan jasa melalui birokrasi. Keempat,
ada kepercayaan umum di antara administrator dalam dikotomi politik / administrasi, yaitu di mana masalah
politik dan administrasi dapat dipisahkan. Administrasi akan menjadi instrumen hanya untuk melaksanakan
instruksi, sementara hal-hal kebijakan atau strategi adalah pelestarian kepemimpinan politik (Wilson, 1941).
Kelima, motivasi masing-masing pegawai negeri dianggap sebagai kepentingan publik; dalam pelayanan
kepada publik disediakan tanpa pamrih. Keenam, administrasi publik dianggap jenis khusus dari aktivitas dan,
oleh karena itu, diperlukan birokrasi yangprofesional,netral, anonim, digunakan untuk hidup, dengan

1
Sebuah Era Perubahan 2

kemampuan untuk melayani setiap guru politik sama. Ketujuh, tugas-tugas yang terlibat dalam pelayanan
publik memang bersifat administratif dalam arti kamus, yaitu, mengikuti instruksi yang diberikan oleh orang
lain tanpa tanggung jawab pribadi untuk hasilnya. Ketujuh kebenaran yang tampak ini telah ditantang.
Pertama, birokrasi memang kuat tetapi tidak berfungsi dengan baik dalam semua keadaan dan memiliki
beberapa konsekuensi negatif. Kedua, mencoba untuk menemukan cara terbaik adalah sulit dipahami dan
dapat menyebabkan kekakuan dalam operasi. Sistem manajemen yang fleksibel yang dipelopori oleh sektor
swasta sedang diadopsi oleh pemerintah. Ketiga, pengiriman oleh birokrasi bukan satu-satunya cara untuk
menyediakan barang dan jasa publik; pemerintah dapat beroperasi secara tidak langsung melalui subsidi,
peraturan atau kontrak, alih-alih selalu menjadi penyedia langsung. Keempat, masalah politik dan administrasi
 dalam kenyataannya telah terjalin lama, tetapi implikasi dari ini untuk struktur manajemen baru sekarang
sedang dikerjakan. Masyarakat menuntut mekanisme akuntabilitas yang lebih baik di mana birokrasi dulu
beroperasi secara terpisah dari masyarakat. Kelima, sementara mungkin ada pelayan publik yang dimotivasi
oleh kepentingan publik, sekarang tampaknya tidak terbantahkan bahwa mereka adalah pemain politik yang
memiliki hak mereka sendiri. Mereka mungkin juga dianggap bekerja demi kemajuan mereka sendiri dan hak
pilihan mereka, alih-alih murni dan tidak mementingkan diri sendiri. Keenam, kasus untuk kondisi pekerjaan
yang tidak biasa dalam layanan publik sekarang jauh lebih lemah, terutama mengingat perubahan yang terjadi
di sektor swasta di mana pekerjaan seumur hidup jarang terjadi. Akhirnya, tugas-tugas yang terlibat dalam
sektor publik sekarang dianggap lebih bersifat manajerial, yaitu, menuntut seseorang untuk bertanggung
jawab atas pencapaian hasil, alih-alih dianggap sebagai administratif dan dengan pegawai negeri hanya

mengikuti instruksi. Masalah ekonomi pada 1980-an berarti pemerintah menilai kembali birokrasi mereka
dan menuntut perubahan. Seperti dikemukakan Caiden, 'Semua menyalahkan tangan birokrasi yang mati,
terutama buruknya kinerja birokrasi publik dan gangguan sehari-hari dari pembatasan yang menjengkelkan,
birokrasi yang berbelit-belit, pejabat yang tidak menyenangkan, pelayanan yang buruk dan praktik korupsi'
(1991, hlm. 74) ). Perubahan radikal dalam budaya organisasi terjadi, tetapi bukan tanpa biaya. Pendekatan
baru memiliki masalah, tidak sedikit dari mereka gangguan terhadap prosedur operasi standar dan moral yang
buruk. Tampaknya ada jalan panjang untuk pergi sebelum manajemen berbasis hasil baru dapat muncul,
meskipun tidak ada kembali ke model tradisional administrasi publik.
Semua poin ini akan dibahas lebih jauh kemudian, tetapi poin utamanya adalah telah terjadi perubahan
total dalam profesi yang hanya melihat sedikit perubahan selama sekitar seratus tahun. Dikatakan bahwa tujuh
kebenaran merupakan paradigma mereka sendiri - model tradisional administrasi publik - dan bahwa
pergeseran paradigma telah terjadi karena masalah model tradisional.

Paradigma baru

Ada beberapa perdebatan mengenai apakah manajemen publik atau tidak, khususnya manajemen publik
yang baru, adalah paradigma baru untuk manajemen sektor publik.
Sebuah Era Perubahan 3

Ada yang mendukung menganggap reformasi sebagai paradigma baru (Osborne dan Gaebler, 1992;
Barzelay, l992; Behn, 1998, 2001; Borins, 1999; Mathiasen, 1999; Holmes dan Shand, 1995; OECD , 1998).
Ada orang lain yang menentang gagasan perubahan paradigma dalam manajemen sektor publik (Hood,
1995, 1996; Lynn, 1997, 1998, 2001, 2001a; Pollitt, 1990, 1993; Gruening, 2001; Pollitt dan Bouckaert, 2000).
Dikatakan di sini bahwa, baik menggunakan makna kata biasa atau penggunaan yang lebih baru yang terkait
dengan karya Kuhn (1970), istilah 'paradigma' cocok untuk model administrasi tradisional dan reformasi
manajemen publik yang paling umum. dihubungkan bersama sebagai manajemen publik baru.
Beberapa berpendapat bahwa paradigma adalah rintangan besar untuk dilompati, membutuhkan
persetujuan di antara semua praktisi disiplin - cara yang kurang lebih permanen untuk memandang dunia (Lynn,
1997; Gruening, 2001). Ini adalah kesalahan membaca Kuhn (1970). Alih-alih paradigma menjadi kerangka
kerja yang disepakati secara umum dari semua praktisi di lapangan, itu sebenarnya adalah ide yang
diperdebatkan. Itu tidak memerlukan persetujuan di antara semua praktisi; sering ada paradigma yang bersaing
di bidang yang sama.
Paradigma dasar untuk manajemen sektor publik adalah yang mengikuti argumen Ostrom (1989) bahwa ada
dua bentuk organisasi yang berlawanan: birokrasi dan pasar. Perbedaan utama antara dua bentuk organisasi
adalah antara pilihan dan paksaan; memungkinkan pasar untuk menemukan hasil yang disepakati atau
 memaksakannya dengan hierarki birokrasi. Pada tingkat yang paling mendasar ini, birokrasi dan pasar
sangat berbeda; mereka didasarkan pada cara pandang dunia yang sangat berbeda. Singkatnya, model
administrasi tradisional didasarkan pada birokrasi; manajemen publik didasarkan pada pasar. Bagi Behn,
model administrasi tradisional memenuhi syarat sebagai paradigma; ketika dia melanjutkan, 'tentu saja,
mereka yang mendukung administrasi publik tradisional akan berpendapat bahwa mereka memiliki "disiplin",
lengkap dengan "teori, hukum, dan generalisasi", yang memfokuskan penelitian mereka' (Behn, 2001, hal.
231). Paradigma tidak berarti satu set pandangan yang harus disepakati setiap orang, melainkan pandangan
yang ada untuk sementara waktu dan terungkap dalam praktik disiplin. Model administrasi tradisional, yang
berasal dari Weber, Wilson dan Taylor, cocok dengan ini dalam arti ada, pada waktu tertentu, kumpulan
pengetahuan, buku teks dan cara-cara mendekati perdagangan. Dalam pengertian paradigmatik, ini berasal
dari teori birokrasi.
Paradigma manajemen publik memiliki basis teori ekonomi dan manajemen swasta yang sangat berbeda.
Seperti yang dikemukakan oleh sebuah makalah OECD, 'paradigma manajemen baru ini menekankan hasil
dalam hal “nilai untuk uang”, yang akan dicapai melalui manajemen berdasarkan tujuan, penggunaan pasar
dan mekanisme tipe pasar, kompetisi dan pilihan, dan devolusi kepada staf melalui pencocokan otoritas,
tanggung jawab, dan akuntabilitas yang lebih baik '(1998, hlm. 13).
Namun, bukan itu masalahnya bahwa pada satu titik waktu semua orang dalam disiplin memutuskan
bahwa paradigma administrasi publik tradisional telah dilampaui; ini lebih merupakan kasus yang mengubah
paradigma secara bertahap. Penurunan salah satu
Sebuah Era Perubahan 4

sekolah pemikiran terjadi sebagai akibat dari munculnya alternatif, dalam hal manajemen publik ini. Seperti
yang dikatakan Kuhn, 'keputusan untuk menolak satu paradigma selalu bersamaan dengan keputusan untuk
menerima yang lain, dan penilaian yang mengarah pada keputusan itu melibatkan perbandingan kedua
paradigma dengan alam dan dengan satu sama lain' (1970, hal. 77, penekanan dalam aslinya). Perubahan
paradigma melibatkan perbandingan teori, yang keduanya tidak bekerja dengan sempurna. Jika ada masalah
dengan reformasi manajemen publik, responsnya akan berubah lebih lanjut dalam arah manajerial. Manajemen
publik dianggap sebagai paradigma baru.

Munculnya pendekatan baru

Pada awal 1990-an, model baru manajemen sektor publik telah muncul di sebagian besar negara maju dan
banyak negara berkembang. Awalnya, model baru memiliki beberapa nama, termasuk: 'managerialism'
(Pollitt, 1993); 'manajemen publik baru' (Hood, 1991); 'administrasi publik berbasis pasar' (Lan dan
Rosenbloom, 1992); 'paradigma pasca-birokrasi' (Barzelay, 1992) atau 'pemerintah kewirausahaan' (Osborne
dan Gaebler, 1992). Terlepas dari nama yang berbeda, mereka semua pada dasarnya menggambarkan
fenomena yang sama. Literatur kurang lebih telah menetapkan manajemen publik baru, sering disingkat
menjadi NPM, sebuah istilah yang diciptakan oleh Hood (1991), seorang kritikus yang gigih. Sepuluh tahun
berlalu, mungkin sudah saatnya untuk mempertanyakan pada titik mana 'baru' harus dihapus dari judul. Di

Inggris ada reformasi di tahun 1980-an, sepertiluas privatisasi perusahaan publik yang tersebardan
pemotongan ke bagian lain dari sektor publik selama pemerintahan Thatcher. Tak lama kemudian, para ahli
teori mulai melihat tren sebagai bentuk manajemen baru. Rhodes, menggambar di Hood (1991), melihat
manajerialisme di Inggris sebagai 'upaya bertekad untuk mengimplementasikan "3Es" dari ekonomi, efisiensi
dan efektivitas di semua tingkatan pemerintahan Inggris' (1991, hal. 1). Pada 1999, Horton akan berargumen
'selama tahun 1980-an dan 1990-an, layanan sipil beralih dari birokrasi yang dikelola ke administrasi dan dari
sistem administrasi publik ke salah satu manajemen publik baru (NPM)' (1999, hal. 145). Di Amerika Serikat,
peristiwa utama adalah publikasi pada tahun 1992 Reinventing Government oleh Osborne dan Gaebler
(1992). Meskipun kadang-kadang disederhanakan dengan penggunaan contoh-contoh anekdotal dan
kesamaannya dengan karya-karya lain yang melihat sektor swasta (Peters dan Waterman, 1982),
Reinventing Government menjadi best-seller yang melarikan diri. Sampul buku termasuk dukungan oleh
calon presiden saat itu Gubernur Bill Clinton. Tidak mengherankan bahwa, setelah pemilihannya, presiden
yang baru akan memiliki minat yang besar dalam mereformasi pemerintahan, memberikan tugas untuk
melaksanakan Tinjauan Kinerja Nasional kepada Wakil Presidennya Al Gore (Gore, 1993). Ulasan ini jelas
dipengaruhi oleh Osborne dan Gaebler, dalam diagnosis masalah karena terlalu banyak birokrasi, solusi
maju, dan bahasa reinvention digunakan. Laporan Gore berangkat untuk mengubah budaya pemerintah
federal Amerika
. Era Perubahan 5

melalui empat prinsip utama: (i) memotong pergeseran birokrasi dari sistem di mana orang
bertanggung jawab untuk mengikuti aturan ke sistem di mana mereka bertanggung jawab untuk
mencapai hasil '; (ii) mengutamakan pelanggan; (iii) memberdayakan karyawan untuk
mendapatkan hasil; dan (iv) memotong kembali ke dasar-dasar dan 'menghasilkan pemerintah
yang lebih baik dengan harga lebih murah' (Gore, 1993, hlm. 6–7). Laporan Gore juga mengutip
praktik-praktik inovatif di Inggris, Selandia Baru, dan Australia yang menyarankan bahwa
Amerika Serikat agak ketinggalan dalam mengembangkan manajemen baru ini.
Organisasi internasional, terutama Organisasi Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi (OECD)
yang berbasis di Paris dan, pada tingkat yang lebih rendah, Bank Dunia dan Dana Moneter
Internasional (IMF) tertarik untuk meningkatkan manajemen publik anggota dan negara klien
mereka. Komite manajemen publik (PUMA) di OECD mengambil peran utama dalam proses
reformasi manajemen publik. Dalam laporan tahun 1990, OECD berpendapat (1990a, hal. 1)
bahwa 'pendekatan bersama' dapat diidentifikasi di sebagian besar negara maju di mana
'perubahan radikal dalam "budaya" administrasi publik diperlukan jika efisiensi dan efektivitas
sektor publik akan lebih ditingkatkan '. Pada tahun 1998, ia berpendapat bahwa peningkatan
efisiensi dan efektifitas sektor publik itu sendiri 'melibatkan perubahan budaya utama karena
paradigma manajemen lama, yang sebagian besar digerakkan oleh proses dan peraturan,
digantikan oleh paradigma baru yang berupaya untuk menggabungkan praktik manajemen
modern dengan logika ekonomi, sambil tetap mempertahankan nilai-nilai layanan publik inti
'(OECD, 1998, hal. 5). Pendekatan baru untuk manajemen publik ini akan menekankan hasil,
fokus pada klien, output dan hasil; itu akan menggunakan 'manajemen berdasarkan tujuan dan
pengukuran kinerja, penggunaan pasar dan mekanisme tipe pasar menggantikan peraturan
gaya komando dan kontrol, persaingan dan pilihan, dan devolusi dengan pencocokan yang
lebih baik antara otoritas, tanggung jawab, dan akuntabilitas' (OECD, 1998, hal. 5).
Ini memberikan ringkasan yang masuk akal dari proses reformasi manajerial, meskipun, seperti
yang akan kita lihat di Bab 3 dalam membahas berbagai formulasi berbagai teori yang berbeda;
pada masa-masa awal reformasi hanya ada sedikit kesamaan dalam pandangan tentang apa yang
terlibat. Meskipun berbagai istilah - manajemen publik baru, manajerialisme, pemerintah
kewirausahaan - mungkin berbeda, saat ini ada kesepakatan yang jauh lebih umum: mereka
menunjuk ke fenomena yang sama. Memperbaiki manajemen publik, mengurangi anggaran,
privatisasi perusahaan publik tampak universal; tidak ada yang memperdebatkan atau
meningkatkan ruang lingkup pemerintahan atau birokrasi. Sementara ada banyak kesamaan
yang mencolok dalam reformasi yang dilakukan di sejumlah negara (lihat Bab 14),
dikemukakan di sini bahwa perubahan terbesar adalah teori daripada praktik. Teori yang
mendasari model tradisional administrasi publik; berdasarkan birokrasi, cara satu-satunya,
kepentingan publik dan pemisahan politik dari administrasi, semuanya memiliki masalah.
Memang, paradigma manajemen publik yang baru adalah 'tanggapan langsung terhadap
ketidakcukupan administrasi publik tradisional - khususnya terhadap ketidakmampuan
birokrasi publik' (Behn, 2001, hal. 30).