BASIC CHARACTERISTIK ADM PBLIK NORWAY :

https://www.jstor.org/stable/j.ctvv417th.26?seq=1#metadata_info_tab_contents

Penelitian Administrasi Publik di Norwegia: Pendekatan Organisasi dan Kelembagaan untuk Organisasi
Politik

Penelitian Administrasi Publik di Norwegia: Pendekatan Organisasi dan Kelembagaan untuk Organisasi
Politik

Pendahuluan: Kapasitas pEmerintah dan Pemerintah yang baik

Selama 40 tahun terakhir, administrasi publik pusat di Norwegia telah dicirikan oleh stabilitas dan
perubahan, yang mencerminkan sampai taraf tertentu lintasan reformasi yang berbeda seperti New
Public Management (NPM) dan New Public Governance (Christensen et al., 2018). Batasan antara sektor
publik dan swasta, antara tingkat nasional, sub-nasional dan supra-nasional dan antara bidang kebijakan
menjadi lebih kabur. Untuk memahami kompleksitas dan perkembangan dinamis ini, rasionalitas
instrumen sederhana tanpa konteks harus dilengkapi dengan pendekatan kelembagaan (Olsen, 2010).

Sejak tahun 1990-an, perhatian lebih telah diberikan pada pentingnya kapasitas pemerintahan, kualitas
pemerintah dan aparat administrasi yang berkinerja baik untuk memahami mengapa beberapa negara
lebih berhasil daripada yang lain dalam menjaga kesejahteraan warganya dan memastikan standar yang
tinggi dari hidup. Fukuyama menyarankan agar dunia melihat ke negara-negara Nordik untuk
membangun demokrasi yang makmur, diatur dengan baik dan liberal. Dalam pandangannya, kombinasi
Nordik dari negara yang kuat, aturan hukum yang berfungsi dengan baik, dan demokrasi yang
bertanggung jawab adalah resep yang berguna untuk pemerintahan yang baik. Perhatian terhadap
kapasitas tata kelola dan "pergantian kelembagaan" terkait dalam penelitian administrasi publik telah
menyoroti kebutuhan untuk "membawa kembali birokrasi" dan untuk menerapkan pendekatan
kelembagaan berbasis teori organisasi (Maret dan Olsen, 1989). Politik bukan hanya tentang
musyawarah dan pengambilan keputusan, tetapi juga tentang mempraktikkan keputusan. Dengan
demikian, kapasitas administrasi mengenai spesialisasi, koordinasi, regulasi, analisis dan penyampaian
sangat penting. Dalam demokrasi perwakilan, pemerintahan yang baik tidak hanya bergantung pada sisi
masukan dari proses politik tetapi juga pada sisi keluaran; di sini kualitas aparatur administrasi memiliki
peran utama.

Pendekatan Norwegia untuk studi administrasi publik menggarisbawahi dua alasan utama mengapa itu
penting. Pertama, karena ia adalah aktor politik utama dan bukan sekadar alat manajerial, teknis, dan
logistik yang netral. Pengorganisasian memerlukan bias mobilisasi; Dengan kata lain, bagaimana kita
mengatur aparatur administrasi mempengaruhi masalah dan solusi mana yang mendapat perhatian dan
diprioritaskan, dan mana yang diabaikan atau ditolak (Egeberg & Trondal, 2018). Cara penyelenggaraan
administrasi publik dan cara merekrut personelnya memiliki pengaruh yang signifikan terhadap kualitas
tata pemerintahan masyarakat. Dengan demikian, organisasi pemerintahan merupakan instrumen
politik yang berpotensi kuat yang mampu mempengaruhi isi kebijakan publik. Kedua, kapasitas dan
kompetensi aparatur administrasi sangat penting untuk pelaksanaan kebijakan publik dan berimplikasi
pada kondisi kehidupan dan kesejahteraan warga negara. Kualitas dan ketidakberpihakan administrasi
dan tidak adanya korupsi adalah komponen inti dari pemerintahan yang baik.

Dalam bab ini, saya akan memeriksa tiga tren substansial dalam penelitian Administrasi Publik dari
perspektif Norwegia, dengan fokus terutama pada reformasi administrasi dan tingkat pemerintah pusat.
Pertama, saya akan menjelaskan perkembangan teoritis; kedua, saya akan membahas perkembangan
menuju lebih banyak deret waktu dan data komparatif; dan ketiga, saya akan membahas kecenderungan
studi efek dan dampak dan visi administrasi publik sebagai disiplin arsitektonis. Terakhir, saya
menjelaskan kaitan dan relevansinya dengan praktik dan pengajaran di lapangan dan menarik beberapa
kesimpulan.

2 Perkembangan teoritis: pergantian kelembagaan dan teori meso-level

Penelitian Administrasi Publik Norwegia sangat terinspirasi oleh kolaborasi lama antara Johan P. Olsen
dan James G. March yang telah mengubah cara kita berpikir tentang organisasi, institusi, dan
pemerintahan demokratis. Mereka mengembangkan teori rasionalitas terbatas dan juga menantang
warisan hukum-konstitusional dalam penelitian Administrasi Publik (PA). Pada tahun 1970-an mereka
memperkenalkan Model Tong Sampah dalam studi tentang organisasi yang digabungkan secara longgar,
situasi non-rutin dan pengambilan keputusan di bawah ambiguitas. Pada 1980-an mereka meluncurkan
New Institutionalism, melukiskan gambaran organisasi publik yang terintegrasi ke dalam jaringan politik
dan sosial yang kompleks dan dinamis dari kepentingan dan pemangku kepentingan yang terorganisir
dan berfokus pada potensi pemerintahan demokratis dengan menggabungkan fitur lingkungan, aktor
yang memiliki tujuan dan institusi yang dikembangkan secara historis. Kemudian, penelitian PA
Norwegia juga mengembangkan hubungan yang lebih kuat dengan para sarjana Nordik dan Eropa, tidak
terkecuali melalui ARENA, Pusat Kajian Eropa, di Universitas Oslo dan melalui beberapa proyek
komparatif Eropa.

Penelitian Norwegia tentang administrasi publik terutama didasarkan pada teori organisasi dan
kelembagaan dan teori demokrasi (Christensen & Lægreid, 2017; Olsen, 2016). Ini melukiskan gambaran
administrasi publik sebagai komponen jaringan politik dan sosial yang kompleks dari kepentingan
terorganisir dan klien. Ini adalah kisah tentang interaksi yang kompleks dan dinamis antara logika yang
bersaing, loyalitas dan pengaruh, menuntut model pengambilan keputusan dan perubahan yang lebih
rumit daripada yang diasumsikan oleh model ideal Weberian. Argumen utama adalah bahwa pola tata
kelola tidak dapat dipahami secara memadai tanpa memasukkan faktor organisasi, dan pertanyaan
intinya adalah apa perbedaan faktor organisasi yang dimainkan dalam proses tata kelola (Egeberg &
Trondal, 2018). Birokrasi publik dilihat tidak hanya sebagai instrumen tetapi juga sebagai lembaga yang
sebagian otonom yang tidak beradaptasi dengan cara yang sederhana dan lugas terhadap sinyal
pengarah baru atau perubahan tekanan lingkungan. Model birokrasi yang ideal dilengkapi dengan studi
empiris tentang lembaga-lembaga yang hidup dan bagaimana mereka bekerja dalam praktiknya. Fokus
manajemen internal dilengkapi dengan fokus politik dan normatif yang lebih luas; dan penekanan pada
mengikuti aturan, proses dan prosedur dilengkapi dengan orientasi hasil dan kinerja. Teori pengambilan
keputusan dalam keadaan ambigu dan kendala kelembagaan di mana logika kesesuaian melengkapi
logika konsekuensialitas, melengkapi tradisi teoritis berdasarkan rasionalitas terbatas (March & Olsen,
1989).

Pendekatan ini melampaui teori berorientasi makro generik yang mencoba untuk sampai pada wawasan
yang valid secara universal untuk semua jenis organisasi formal di sektor publik. Sebaliknya, ia
menerapkan teori tingkat-meso yang mempertimbangkan berbagai kendala kontekstual (Pollitt, 2013)
dan berpendapat bahwa kita harus melampaui teori "tangkap semua" yang dapat diterapkan setiap saat,
di mana saja dan dalam semua situasi. Misalnya, tingkat kepercayaan warga negara pada lembaga
pemerintah dan tingkat korupsi di suatu negara akan membuat perbedaan besar pada cara kerja
administrasi publik.

Pendekatan kelembagaan berbasis teori organisasi yang luas untuk administrasi publik kontras dengan
ide-ide seperti administrasi publik "generik", konvergensi pengaturan administrasi dan model sederhana
dari reformasi administrasi (Olsen, 2010). Resep global untuk reformasi administrasi telah ditanggapi
secara berbeda tergantung pada pengaturan kelembagaan dan tradisi sejarah nasional dan sektor
tertentu yang menghasilkan prinsip-prinsip organisasi yang berasal dari beberapa faktor kontekstual
yang bekerja bersama dalam campuran yang kompleks (Olsen, 2016). Namun, ada juga ambisi untuk
berkontribusi pada pendekatan organisasi umum untuk tata kelola publik dengan berfokus pada dimensi
yang melintasi struktur dan proses tata kelola dan memungkinkan generalisasi lintas ruang dan waktu
(Egeberg & Trondal, 2018).

Penelitian PA Norwegia sering menggabungkan teori organisasi dengan teori ilmu politik yang lebih
umum. Rasionalitas terikat adalah konsep sentral. Konteks historis-institusional telah dibawa kembali,
dan teori neo-institusional semakin banyak digunakan, khususnya sejak tahun 1990-an. Khususnya
selama masa pergolakan dan masa transisi yang tidak menentu atau periode transisi, masalah-masalah
yang sulit diatur dan jahat muncul yang membuatnya perlu untuk melengkapi cara berpikir pelaku-
pelaku yang sederhana dengan pendekatan kelembagaan untuk memahami perkembangan.
Kebijaksanaan yang dinikmati oleh organisasi sektor publik tidak hanya dalam masalah administrasi dan
teknis tetapi juga masalah kebijakan telah meningkat, dan mereka telah menjadi aktor politik yang tidak
hanya melayani prinsip-prinsip politik mereka tetapi juga memiliki banyak hubungan dengan
masyarakat. Kita tidak dapat berasumsi bahwa mereka memiliki kemampuan, kapasitas kognitif atau
kekuatan yang cukup untuk bertindak sebagai aktor rasional.

Tidak ada teori administrasi empiris yang diterima secara umum yang menentukan dalam kondisi apa
satu set faktor memiliki kekuatan penjelas yang lebih besar daripada yang lain atau bagaimana pengaruh
timbal balik mereka dapat dipahami. Peneliti PA Norwegia menerima klaim yang berkembang bahwa
konteks itu penting, tetapi masih belum ada pemahaman yang baik tentang bagaimana konteks yang
berbeda itu penting dan kami masih memiliki beberapa cara untuk mengungkap kompleksitas konteks
sebagai mata rantai yang hilang antara yang umum dan yang khusus (Pollitt, 2013). Kami menghadapi
tantangan untuk menjelaskan bagaimana organisasi hibrida berdasarkan tatanan politik campuran dan
prinsip-prinsip organisasi yang sebagian bersaing dapat dikontekstualisasikan dan dipahami (Olsen,
2010). Kita harus memasukkan konteks dalam model kita pada saat yang sama kita harus mengakui
bahwa lembaga memiliki kekuatan penjelasnya sendiri dan tidak didominasi oleh determinisme
lingkungan. Daripada teori generik dekontekstualisasi, kita membutuhkan teori jarak menengah yang
menjelaskan lintasan budaya, fitur pemerintahan dan kendala lingkungan (Christensen & Lægreid,
2016).

Berbeda dengan difusi sederhana atau penyalinan reformasi administrasi lintas negara, kisah reformasi
administrasi di Norwegia lebih banyak tentang menerjemahkan, mengedit dan beradaptasi dengan
tradisi kelembagaan-historis (Røvik, 2011). Kita mungkin mempertanyakan seberapa bermanfaat
pendekatan tahapan atau fase di mana satu rangkaian reformasi menggantikan reformasi sebelumnya
dari waktu ke waktu. Mungkin lebih berguna untuk melihat tren reformasi yang berbeda sebagai
perspektif pelengkap atau pelengkap. Argumennya adalah bahwa PA adalah sistem gabungan di mana
seseorang harus menemukan keseimbangan antara tujuan dan nilai yang sebagian bersaing (Olsen,
2010). Terdapat ketegangan permanen antara hierarki, pasar, dan jaringan, serta antara loyalitas
terhadap sinyal politik dari pemerintah saat ini, nilai-nilai Rechtstaat, proses yang wajar, kepentingan
pemangku kepentingan, serta efisiensi dan kualitas layanan. Ini merupakan trade-off yang harus
dihadapi oleh administrasi publik, menghasilkan gambaran administrasi publik yang kompleks dan
dinamis. Implikasinya adalah bahwa tata kelola yang baik lebih dari sekedar aturan mayoritas dan perlu
memperhatikan beberapa masalah dan nilai yang saling bersaing.

Pendekatan organisasi untuk reformasi administrasi disibukkan dengan bagaimana cara yang berbeda
dalam mengatur proses reformasi dapat mempengaruhi lintasan reformasi (Egeberg & Trondal, 2018).
Proses reformasi dipandang sebagai proses pengambilan keputusan, yang mengalokasikan sumber daya,
perhatian, pelaku, identitas, peran, sumber daya dan kemampuan. Karakteristik organisasi dan struktur
administrasi menciptakan kemungkinan untuk reformasi sementara pada saat yang sama mereka
membatasi. Selain itu, peran profesi juga penting. Birokrat profesional adalah pencipta tren yang
penting dan birokrasi seringkali lebih penting daripada partai politik sebagai lokakarya politik yang
mendefinisikan apa yang benar, mungkin, dan berharga.

Apa yang telah kita saksikan dalam beberapa dekade terakhir bukanlah penggantian berturut-turut dari
satu model dengan model lainnya, melainkan proses adaptasi, pelapisan dan koeksistensi doktrin yang
berbeda sejalan dengan teori perubahan kelembagaan bertahap. Ini telah diberi label sebagai
pendekatan transformatif, karena menggarisbawahi kebutuhan untuk melampaui penjelasan faktor
tunggal dan untuk memeriksa bagaimana desain politik diaktifkan dan dibatasi oleh faktor lingkungan,
tradisi administratif dan fitur pemerintahan (Christensen & Lægreid, 2016). Pendekatan tata kelola
multi-level juga ditantang oleh pendekatan sistem administrasi multilevel yang dirancang untuk
memahami dimensi organisasi dari proses perubahan yang bergejolak.

Perkembangan teori ini mungkin dapat menjadi bahan untuk debat yang menarik tentang apakah PA
merupakan disiplin ilmu tersendiri atau sub disiplin ilmu Politik. Berbeda dengan tradisi Eropa dan AS
kontinental, Ilmu Politik dan Administrasi Publik tidak dipandang sebagai disiplin ilmu yang terpisah di
Norwegia tetapi diintegrasikan ke dalam satu disiplin. Mungkin orang Norwegia mengambil studi
Administrasi Publik sebagai campuran ilmu politik dan teori organisasi dengan orientasi empiris yang
substansial adalah kombinasi yang bermanfaat yang meningkatkan pemahaman tentang organisasi
publik sebagai aktor politik penting dalam pengaturan pemerintahan yang demokratis. Fitur ini tipikal
dalam penelitian Administrasi Publik di AS hingga tahun 1960, tetapi kemudian hilang. Penelitian PA
Norwegia lebih berorientasi pada proses daripada penelitian Amerika, menerapkan pendekatan
kualitatif dan lebih berfokus pada bagaimana ide tentang pengorganisasian dibentuk, disebarkan, dan
diterjemahkan. Banyak sarjana berasal dari tradisi konstruktivis, tetapi kebanyakan dari mereka
mengambil sikap moderat dan menghindari posisi subjektivis murni.

Orang mungkin mengklaim bahwa beasiswa manajemen publik Norwegia cukup jauh untuk menghindari
"polisi paradigma" dan cukup terhubung untuk mempengaruhi elemen yang lebih rentan dari komunitas
penelitian non-Nordik. Salah satu ciri khusus teori organisasi Skandinavia adalah ketertarikannya pada
praktik pengorganisasian - minat yang difasilitasi oleh keterbukaan dan transparansi organisasi serta
kemudahan aksesnya, terutama di sektor publik. Institusionalisme Skandinavia berputar di sekitar
konsep kesesuaian, terjemahan, penggabungan longgar, dan pengambilan keputusan di bawah
ambiguitas dan ketidakpastian. Pendekatan global dan lokal digabungkan, ada akar disiplin yang kuat
yang dikombinasikan dengan keterbukaan interdisipliner yang menggabungkan pendekatan
paradigmatik dan pluralisme empiris. Fokus utamanya adalah pada bagaimana organisasi sektor
publik bekerja dalam praktik dari perspektif perilaku daripada bagaimana mereka bekerja di atas
kertas atau seharusnya bekerja sejalan dengan tradisi formal-legal dan normatif.

Studi organisasi Norwegia memberikan banyak perhatian pada sektor publik secara keseluruhan. Fokus
mereka kurang pada manajemen internal, gagasan tentang pemotongan biaya dan efisiensi dalam
organisasi individu dan strategi organisasi, dan lebih pada lingkungan kelembagaan. Minat dalam
pemerintahan demokratis dan dasar organisasi untuk politik adalah karakteristik khusus dari pendekatan
Norwegia (Christensen & Lægreid, 2017). Pertanyaan utama adalah bagaimana institusi yang berbeda
mempengaruhi kondisi kehidupan warga dan berkontribusi pada sistem pemerintahan yang sah (Olsen,
2010). Institusi administratif dan stafnya memengaruhi rancangan kebijakan dan implementasi
keputusan, dan dengan demikian memengaruhi nilai, kepentingan, dan pandangan dunia siapa yang
diperhatikan. Studi tentang desain organisasi didominasi oleh analisis empiris, tetapi juga mencakup
analisis normatif dan preskriptif. Perspektif organisasi pada pengambilan keputusan dalam organisasi
publik membahas struktur formal, tetapi juga melihat demografi dan lokus organisasi (Egeberg &
Trondal, 2018). Campuran khusus dari ilmu politik dan teori organisasi telah memberikan penelitian
administrasi publik Norwegia profil teoritis yang relatif kuat. Argumen inti dalam komunitas riset
Norwegia adalah bahwa proses politik dan isi kebijakan publik tidak dapat sepenuhnya dipahami tanpa
mempertimbangkan struktur dan praktik administrasi publik. Penelitian administrasi publik Norwegia
menunjukkan kesinambungan melalui fokusnya pada fitur politik dan konteks demokrasi dari pegawai
negeri, pada struktur formal, rasionalitas terbatas dan proses internal. Ini juga telah ditandai dengan
perkembangan dari pendekatan intra-organisasi ke satu antar-organisasi dan dengan minat yang lebih
besar dalam studi komparatif dan internasionalisasi administrasi publik.

Pelajaran utama dari penelitian PA Norwegia adalah bahwa administrasi publik menghadapi kondisi
lingkungan dan internal yang semakin kompleks dan dinamis, yang tercermin dalam bentuk organisasi
multi-fungsi. Reformasi administrasi majemuk bersifat multi-dimensi dan mewakili kombinasi prinsip
dan struktur organisasi yang bersaing, tidak konsisten dan kontradiktif yang hidup berdampingan dan
menyeimbangkan kepentingan dan nilai. Ini bukan masalah hierarki, pasar atau jaringan tetapi tentang
bagaimana campuran dari bentuk-bentuk koordinasi ini berubah dalam gerakan reformasi yang berbeda
dan bagaimana pertukaran di antara mereka berubah. Dalam sistem administrasi publik gabungan,
pemerintahan demokratis adalah tentang pengorganisasian untuk mengatasi ketegangan yang
berkepanjangan dan pergeseran keseimbangan kekuasaan (Olsen, 2010). Tidak ada praktik terbaik,
perbaikan cepat atau obat mujarab dan peluang keberhasilan reformasi meningkat ketika konteks
historis-kelembagaan diperhitungkan. Biasanya reformasi harus lulus uji kompatibilitas, dan jika mereka
menghindari benturan budaya, kemungkinan besar mereka akan berhasil. Kritik terhadap teori-teori
yang tidak dikontekstualisasikan seperti pilihan rasional secara bertahap meluas.

Pelajaran Norwegia adalah bahwa reformasi administrasi harus disesuaikan secara hati-hati dengan
kebutuhan, tradisi dan sumber daya dari setiap sistem politik. Reformasi yang tidak mempertimbangkan
konteks historis-kelembagaan cenderung menghasilkan reformasi baru daripada peningkatan kinerja.
Argumennya adalah bahwa mitos dan resep global untuk reformasi administrasi ditafsirkan,
diterjemahkan dan ditanggapi secara berbeda tergantung pada pengaturan kelembagaan dan tradisi
sejarah nasional dan sektor tertentu. Dalam beberapa tahun terakhir, antusiasme terhadap beberapa
reformasi terkait NPM secara bertahap berkurang. Ada penemuan kembali konteks historis-
kelembagaan dan negara Neo-Weberian. Pelajarannya adalah bahwa ada kebutuhan untuk
mempertimbangkan konteks administrasi dan kelembagaan dalam negeri ketika merancang dan
melaksanakan reformasi administrasi.

Studi tentang administrasi publik dan organisasi politik Norwegia dapat diringkas dalam proposisi
berikut (lihat Olsen, 2018).

- Organisasi dan institusi penting.

- Dasar organisasi lembaga pemerintah penting.

- Institusi hidup penting. Di luar lembaga formal-legal.

- Perhatian, identitas dan kesesuaian penting. Di luar kerangka pengambilan keputusan dan pilihan
rasional.

- Prinsip normatif penting. Demokrasi, rakyat yang berdaulat dan individu yang berdaulat.

- Prinsip-prinsip organisasi itu penting: Demokrasi melampaui hubungan pelaku-agen yang sederhana.

- Koneksi dan jaringan penting. Minat terorganisir dibangun ke dalam organisasi pemerintah.

- Europeanisasi dan masalah internasionalisasi. Di luar negara sebagai entitas kebijakan yang dominan.

- Sejarah, budaya dan konteks. Tapi sejarah itu ambigu.

- Kompleksitas dan dinamika penting. Organisasi adalah sistem yang kompleks dan dinamis. Hasil sulit
untuk diprediksi.

3 Data longitudinal, komparatif dan panel

Dalam beberapa dekade terakhir, peneliti PA telah lebih menekankan pada studi empiris besar. Sektor
publik Norwegia agak unik dalam akses mudah ke data yang diberikannya kepada peneliti PA, yang
jelas merupakan keuntungan utama bagi peneliti PA. Ia juga mengatakan sesuatu tentang status
penelitian ini dalam masyarakat dengan kepercayaan tinggi. Salah satu fokus empiris penting adalah
studi kehidupan nyata dari organisasi dan lembaga administrasi publik dan reformasi dan kebijakan
administrasi. Ini telah menunjukkan bahwa proses reformasi di Norwegia sering ditandai dengan
kompromi dan retorika apolitik, yang menghasilkan hasil tambahan dan tidak pasti. Pencarian untuk
kompromi yang mempersatukan menunjukkan bahwa efek sistem mungkin sering mengalahkan efek
kebijakan yang substantif.

Apa yang dibutuhkan penelitian tentang reformasi administrasi publik lebih dari apa pun adalah data
andal yang melampaui reformasi tunggal, organisasi individu, data lintas bagian, dan studi satu negara.
Selama beberapa dekade terakhir, telah ada kontribusi yang signifikan terhadap pengembangan dan
produksi database dan kumpulan data untuk penelitian manajemen publik di Norwegia. Saya hanya akan
menyebutkan beberapa.

Pertama, Basis Data Administratif Negara Norwegia, kumpulan data yang terdiri dari semua perubahan
struktural formal dalam administrasi negara Norwegia selama 70 tahun terakhir yang mencakup
kementerian, lembaga pusat, perusahaan milik negara, dan yayasan. Basis data menyediakan informasi
unik dan sistematis tentang perubahan struktural dalam administrasi pemerintahan, seperti
pembentukan organisasi baru, kematian organisasi, penggabungan dan pemisahan organisasi, serta
pemindahan organisasi secara vertikal dan horizontal.

Kedua, survei Dinas Sipil Norwegia, yang mencakup tanggapan dari pegawai negeri di kementerian dan
lembaga pusat yang dikumpulkan setiap tahun kesepuluh sejak 1976, memberikan data longitudinal
yang unik tentang tugas, persepsi peran dan pola perilaku pegawai negeri di kementerian dan lembaga
pusat serta pada tingkat Europeanisasi dan sikap terhadap reformasi administrasi.

Ketiga, Survei Pangkalan Data Organisasi Kota, yang telah dilakukan setiap tahun keempat sejak tahun
1996, terutama mencakup struktur politik dan administrasi serta metode kerja di tingkat lokal dan
regional. Kumpulan data ini unik secara internasional.2 Mereka selalu digunakan dalam penelitian yang
ditugaskan oleh pemerintah serta oleh aktor politik dan administrasi Norwegia di Norwegia yang
menangani masalah reorganisasi.

Keempat, pengembangan dataset lintas negara internasional tentang reformasi administrasi,

agensifikasi, otonomi, kontrol, akuntabilitas, proliferasi, koordinasi, manajemen dan kinerja lembaga
pemerintah di seluruh Eropa. Contohnya adalah Basis Data Organisasi Publik Komparatif untuk
Penelitian dan Analisis (COBRA), 3 Tindakan Biaya pada Penelitian Komparatif ke Tren Saat Ini di
Organisasi Sektor Publik (CRIPO), 4 proyek tentang Koordinasi untuk Kohesi di Sektor Publik di Masa
Depan (CO- COPS) 5 dan kelompok studi permanen di EGPA tentang Tata Kelola Organisasi Sektor Publik.
Pengembangan dan pemeliharaan set data mutakhir internasional telah memberikan pengetahuan dan
pengalaman yang tak ternilai untuk studi administrasi publik dan pemerintahan di Norwegia dan telah
memungkinkan peneliti PA untuk berpartisipasi secara teratur dalam penelitian kolaboratif
internasional.

Kelima, infrastruktur nasional panel online terkoordinasi untuk penelitian ilmu sosial tentang demokrasi
dan pemerintahan direncanakan di Bergen. Ini akan memungkinkan pengumpulan data terkoordinasi
dalam panel online yang mencakup seluruh inti struktur pemerintahan demokratis. Rencananya adalah
untuk membentuk tiga panel online baru (administrator publik, hakim dan jurnalis) dan memperluas dua
panel yang ada (panel warga dan panel pemilih) sebagai bagian dari Fasilitas Inti Ilmu Sosial Digital
(DIGSSCORE) di Universitas Bergen. Panel Administrator Publik muncul dari tradisi selama 40 tahun
dalam mensurvei pejabat pemerintah pusat di Norwegia. Ini akan merekrut dari basis administrator
publik di semua tingkat pemerintahan - nasional, regional, lokal. Infrastruktur ini akan memungkinkan
untuk menganalisis seluruh sub-populasi, untuk melakukan studi panel dan studi longitudinal. Ini juga
dapat berkontribusi pada perubahan perilaku dalam penelitian PA yang berfokus pada berbagai jenis
penelitian eksperimental.

Kesadaran bahwa tidak mungkin untuk memahami perkembangan administrasi publik dari sudut
pandang internal domestik saja telah menyebabkan minat yang lebih besar dalam studi perbandingan
antar negara. Hal yang sama berlaku untuk kebutuhan - yang disebabkan oleh fakta bahwa negara yang
berbeda memiliki titik awal yang berbeda dan berada dalam fase reformasi yang berbeda - untuk
melacak perubahan dari waktu ke waktu menggunakan data longitudinal. Yang mungkin dibutuhkan
oleh disiplin ilmu lebih dari apa pun adalah data komparatif yang baik, baik dari waktu ke waktu maupun
lintas negara.

4 Dari proses dan perilaku administratif hingga kinerja dan efek

Apa yang harus dijelaskan oleh teori organisasi untuk mempelajari administrasi publik dan kebijakan
publik, yaitu apa saja variabel dependen? Fokus di Norwegia adalah pada proses dan perilaku
pengambilan keputusan publik. Pola pengaruh apa yang ada di antara berbagai aktor dalam penetapan
agenda, penilaian alternatif, keputusan formal dan implementasi? Penekanan yang lebih sedikit
diberikan pada efek dari reformasi dan bentuk organisasi yang berbeda. Seiring waktu, bagaimanapun,
telah ada minat yang meningkat pada hasil, efek dan dampak masyarakat. Administrasi publik
merupakan bagian integral dari sistem politik-administrasi dan oleh karena itu fokusnya adalah pada
hubungan dinamis antara aktor politik dan administrasi dalam konteks demokrasi (March & Olsen,
1989). Ketika membahas efek dan implikasinya, pendekatan Norwegia telah melampaui fokus yang lebih
sempit pada pengambilan keputusan dan juga membahas konsep kinerja yang lebih luas, termasuk efek
pada kendali dan kendali politik, hubungan kekuasaan, akuntabilitas, kepercayaan dan legitimasi.

Satu perhatian adalah apa dukungan empiris yang ada untuk efek yang diasumsikan atau diharapkan
dari reformasi administrasi yang berbeda. Paradoksnya adalah bahwa reformasi seperti NPM
membangun legitimasi mereka dengan asumsi bahwa mereka akan menghasilkan efek, seperti efisiensi
dan efektivitas yang lebih tinggi dan penggunaan sumber daya yang lebih ekonomis, namun pada saat
yang sama hanya ada sedikit pengetahuan yang sistematis, dapat diandalkan atau digeneralisasikan
tentang jenis-jenis ini. efek. Juri masih belum mengetahui sejauh mana reformasi administrasi bekerja
dalam praktiknya; misalnya, Manajemen Publik Baru mengarah pada "pemerintah yang bekerja lebih
baik dan biaya lebih murah" seperti yang dijanjikan. Salah satu kelemahan besar dalam NPM mungkin
adalah klaim bahwa ada garis pemisah yang jelas antara pembuatan dan perumusan kebijakan di satu
sisi dan implementasi kebijakan di sisi lain, yang mencerminkan perdebatan lama tentang pemisahan
antara politik dan administrasi. Sayangnya, hanya ada sedikit bukti tentang efek NPM. Manajemen
Publik Baru telah ada selama 30 tahun, namun hanya ada sedikit evaluasi komparatif tentangnya. Alih-
alih, para sarjana NPM telah menghabiskan terlalu banyak waktu untuk mempelajari proses reformasi
dan memeriksa kekuatan yang mendorong reformasi sambil hanya berspekulasi tentang dampaknya
terhadap efisiensi dan kualitas layanan.
Efek sering diasumsikan atau dijanjikan, tetapi hanya ada sedikit studi sistematis dan dapat diandalkan
tentang apakah efek tersebut benar-benar terjadi. Bukti perolehan efisiensi tidak lengkap dan tidak
lengkap serta investigasi empiris kuantitatif yang sistematis dari waktu ke waktu masih kurang, jadi
hanya ada sedikit bukti kuat tentang apakah tujuan utama pengurangan biaya dan peningkatan efisiensi
NPM benar-benar telah tercapai. Oleh karena itu, ada kebutuhan besar akan data yang baik dan dapat
diandalkan dari waktu ke waktu tentang efek reformasi NPM. Titik lemah dalam reformasi administrasi
adalah bahwa para aktor reformasi memiliki pemahaman yang terbatas tentang konsekuensi dan
implikasi dari inisiatif reformasi mereka sendiri.

Agen reformasi sering menghadapi masalah penjualan yang berlebihan; karena agar reformasi diterima,
mereka sering kali harus berjanji lebih dari yang dapat mereka penuhi. Mereka juga bingung dengan
masalah implementasi versus masalah model. Ketika hasilnya gagal terwujud, jawaban mereka seringkali
adalah seseorang harus berusaha lebih keras. Solusi mereka adalah mengambil pendekatan yang lebih
canggih, melatih eksekutif politik dan administrasi dengan lebih baik atau menggantikan mereka.
Strategi lain adalah menanyakan apakah ada yang salah dengan model - mungkin model harus
disesuaikan agar lebih sesuai dengan realitas administratif. Ini juga terkait dengan fakta bahwa
reformasi NPM merupakan kumpulan alat dan ukuran yang agak longgar, keranjang belanja di mana
agen reformasi dapat memilih elemen reformasi yang sebagian bersaing. Kita harus ingat bahwa
reformasi administrasi seringkali merupakan latihan politik yang tidak diinformasikan oleh teori yang
koheren.

Perhatian ketiga adalah masalah efisiensi versus masalah ekspektasi. Seringkali ketidakpuasan dengan
organisasi sektor publik lebih berkaitan dengan ekspektasi tinggi yang tidak realistis di antara pengguna,
klien, dan warga negara tentang kemampuan organisasi sektor publik daripada dengan efisiensi yang
buruk. Jadi mungkin kita membutuhkan kebijakan untuk menurunkan ekspektasi daripada meningkatkan
efisiensi. Aparatur administrasi yang baik tidak hanya membutuhkan kapasitas pemerintahan tetapi juga
legitimasi pemerintahan.

Kami juga harus fokus pada hubungan antara efisiensi dan aspek penting lainnya dari kinerja di sektor
publik seperti keadilan, ketidakberpihakan dan prediktabilitas. Salah satu implikasinya adalah bahwa ada
kebutuhan untuk melampaui konsep sempit kinerja yang terkait dengan ekonomi dan efisiensi dan
untuk memasukkan implikasi demokrasi yang lebih luas untuk hubungan kekuasaan, kepercayaan dan
legitimasi.

Implikasi penting adalah bahwa organisasi sektor publik tidak bisa hanya menyalin alat manajemen
sektor swasta dan bentuk organisasi dan mengharapkan implementasi dan hasil yang sukses.
Bagaimanapun, organisasi sektor publik berbeda secara signifikan dari organisasi sektor swasta karena
mereka lebih multifungsi, mereka memiliki eksekutif politik sebagai pemimpin dan banyak dari mereka
tidak beroperasi di pasar. Jadi saran kebijakannya adalah reformasi administrasi perlu disesuaikan
dengan konteks lokal, yang menyiratkan bahwa model holistik memiliki batasan yang jelas. Salah satu
kekuatan dari reformasi administrasi Norwegia adalah bahwa mereka telah disesuaikan dengan
tradisi Norwegia tentang keterbukaan dan keterlibatan pemangku kepentingan meskipun ini juga
telah berubah sejak masa kejayaan korporatisme.
Salah satu pelajarannya adalah bahwa sebagian besar pemerintah gagal belajar secara memadai dari
reformasi administrasi sebelumnya di negara mereka atau di negara lain, alasannya adalah bahwa
dampaknya seringkali ambigu, dan politisi umumnya lebih tertarik untuk meluncurkan reformasi baru
daripada belajar dari reformasi sebelumnya. Pelajaran lain adalah bahwa ketika pengetahuan akhir
tentang reformasi buruk, gaya reformasi yang berhati-hati, eksperimental, dan bertahap lebih
menjanjikan daripada reformasi big bang. Di Norwegia, gaya reformasi yang pertama lebih umum
daripada yang terakhir.

5 Menuju "disiplin arsitektonis"?

Sejauh mana PA dapat memenuhi visi menjadi disiplin arsitektonis dan terapan telah menjadi
pertanyaan inti dalam pendekatan Norwegia. Desain kelembagaan yang disengaja dan berhasil
membutuhkan realisme yang berkaitan dengan kapasitas analitis dan pengetahuan tentang hubungan
sebab-akibat serta hubungan kekuasaan, sumber daya dan kemampuan tindakan (Olsen, 2018).

Morten Egeberg telah mengembangkan model desain preskriptif di mana kriteria untuk memilih faktor
penjelas adalah bahwa selain relevan untuk memahami variasi dalam perilaku pengambilan keputusan,
juga harus manipulatif dan operasional. Dia telah menekankan tiga kelompok utama dari faktor-faktor
tersebut, yang dapat dilihat sebagai toolkit untuk desain organisasi: struktur organisasi formal, lokus
organisasi dan demografi organisasi (Egeberg & Trondal, 2018).

Berbagai analisis berdasarkan data dari survei administratif Norwegia dari tahun 1976 hingga 2016
menunjukkan secara sistematis bahwa fitur struktural paling penting untuk memahami variasi dalam
pekerjaan pegawai negeri terkait dengan sikap dan perilaku pengambilan keputusan mereka. Batasan
dan batasan organisasi penting bagi persepsi dan perilaku birokrat di tempat kerja, yang berarti
bahwa pengorganisasian menyiratkan bias mobilisasi. Afiliasi, posisi, dan tugas organisasi penting
untuk memahami persepsi pegawai negeri dan perilaku pengambilan keputusan: posisi Anda
bergantung pada tempat Anda duduk. Satu-satunya variabel demografis yang memiliki pengaruh
signifikan dan stabil adalah latar belakang profesional. Temuan ini berimplikasi pada desain organisasi.
Pengetahuan tentang bagaimana faktor organisasi mungkin sengaja diubah dan bagaimana mereka
dapat mempengaruhi proses tata kelola merupakan prasyarat penting untuk desain kelembagaan.
Argumennya adalah bahwa faktor organisasi dapat dilihat sebagai instrumen desain yang dapat
membuat perbedaan dalam tata kelola publik.

Meskipun demikian, seringkali pengetahuan berbasis bukti tentang efek spesifik dari pengaturan
organisasi yang berbeda tidak pasti dan kekuatan agen reformasi terbatas (Lægreid, 2018). Bentuk
organisasi yang berbeda penting dan mempengaruhi cara organisasi publik beroperasi dan bekerja
dalam praktiknya. Namun, biasanya tidak ada hubungan satu-ke-satu antara desain dan kinerja
organisasi. Struktur organisasi tidak dapat menentukan hasil kebijakan tertentu, tetapi mereka dapat
menciptakan bias dalam proses tata kelola, membuat beberapa pilihan lebih memungkinkan daripada
yang lain. Koneksi yang dapat dibuktikan menunjukkan arah pengembangan lebih dari sekadar
pernyataan yang tepat tentang kekuatan atau tingkat perubahan dalam konten keputusan ketika
struktur formal berubah.
Dampak faktor desain sangat tidak pasti ketika kita beralih dari efek pada perilaku pengambilan
keputusan lebih jauh dalam rantai efek menuju dampak sosial. Sementara Egeberg terutama berfokus
pada efek pada tata kelola publik seperti proses vertikal dan horizontal dan meta-tata kelola seperti
reorganisasi, Olsen memiliki agenda yang lebih luas tentang bagaimana dinamika perubahan
kelembagaan dan lembaga politik dapat memengaruhi tata kelola demokrasi dan konsekuensi politik di
luar proses kebijakan. Oleh karena itu, penting juga untuk membahas efek yang lebih luas pada
demokrasi dan legitimasi.

Seseorang harus menerima bahwa tata kelola melalui pembangunan institusi merupakan tantangan.
Organisasi adalah sistem yang kompleks dan dinamis, interaksi antara bagian-bagian mungkin
menghasilkan hasil yang sulit diprediksi, dan pembelajaran berdasarkan pengalaman sulit karena masa
depan mungkin tidak pasti dan ambigu. Dari perspektif demokrasi, desain kelembagaan harus tentang
bagaimana warga negara dapat memutuskan bagaimana diatur secara politik dan tentang bagaimana
hal itu dapat meningkatkan identitas demokrasi di antara warga negara. Kalaupun ada banyak teori
normatif desain politik, ada sedikit kesepakatan di antara mereka. Dengan demikian, tidak ada kriteria
obyektif untuk desain yang baik karena tujuan dan nilai akan bervariasi dan hubungan dinamis antara
aktor politik dan administrasi dalam konteks demokrasi harus dipertimbangkan dalam desain alat
organisasi.

6 Tautan dan relevansi dengan praktik dan pengajaran

Penelitian PA Norwegia memiliki relevansi yang kuat dan keterkaitan dengan praktik. Salah satu
contohnya adalah bahwa Norwegia telah menjadi pelopor dalam Studi Kekuatan, dimulai dengan studi
kekuasaan pertama pada tahun 1970-an dengan fokus khusus pada administrasi publik, diikuti oleh yang
kedua pada tahun 1990-an. Program penelitian ini diluncurkan oleh pemerintah dan parlemen. Studi
kekuatan pertama telah dicirikan sebagai lompatan besar ke depan dalam ilmu politik Norwegia. Ini
membawa pengetahuan empiris yang diinformasikan teori baru tentang bagaimana administrasi publik
bekerja dalam praktek dan membuka jalan untuk database berikutnya tentang struktur dan praktek
administrasi publik yang telah berguna tidak hanya untuk penelitian tetapi juga untuk praktisi dan
pembuat kebijakan.

Kedua, dengan memperkenalkan konsep dan pendekatan baru untuk mempelajari sistem administrasi
politik itu mempengaruhi kosakata, citra dan pemahaman pemimpin politik dan administrasi publik
secara lebih umum. Ketiga, sarjana PA telah terlibat dalam mempelajari proses dan efek dari berbagai
kebijakan reformasi administrasi dan reformasi administrasi seperti organisasi kota setelah Undang-
Undang Kota yang baru pada tahun 1992, Reformasi Rumah Sakit (2001), Perburuhan dan Welfare
Administration (the NAV Reform) pada tahun 2005, Collaboration Reform (2012), the Municipal Reform
(2014) dan the Police Reform (2015). Keempat, sarjana PA telah digunakan sebagai ahli di berbagai
komisi publik dalam reformasi administrasi dan kebijakan administrasi.

Kelima, PA di Norwegia juga telah berhasil dalam pengajaran, yang dapat dilihat sebagai hasil dari
penelitian yang terinformasi secara teoritis dan praktis serta diilhami secara empiris. Berbeda dengan
banyak negara Eropa lainnya studi dan pengajaran administrasi publik belum dipilih sebagai
spesialisasi individu, akademis dan organisasi independen dari ilmu politik, teori demokrasi dan teori
organisasi. Bidang Administrasi Publik di Norwegia memiliki tujuan praktis dari waktu ke waktu, dan
pertanyaan penelitian telah tumbuh dari masalah kemasyarakatan tertentu dan tidak hanya berfokus
pada masalah manajemen internal tetapi juga pada organisasi publik sebagai organisasi dan institusi
politik. Pengetahuan politik sebagian besar bersifat pragmatis, berdasarkan pengalaman yang dimiliki
warga negara, politisi, dan birokrat ketika mereka menghadapi masalah dan konflik. Penelitian dan
pengajaran administrasi publik di Norwegia telah berhasil karena telah mampu menggabungkan minat
untuk masalah kontemporer dengan minat untuk masalah umum yang dihadapi oleh sistem administrasi
politik yang berbeda.

Pengetahuan ini telah disebarluaskan melalui beberapa buku teks populer yang telah banyak digunakan
di Universitas Norwegia dan Kolese Universitas selama bertahun-tahun (Christensen et al., 2002, 2005).
Pengajaran Administrasi Publik di Norwegia menarik banyak siswa dan menghasilkan generasi baru
ilmuwan politik, yang banyak di antaranya telah menjadi pegawai negeri yang memiliki pengaruh besar
pada cara kerja pegawai negeri dalam praktiknya. Sejak tahun 1976 persentase ilmuwan sosial di
kementerian Norwegia telah meningkat dari 4% menjadi 30% dan di instansi pusat dari 4% pada tahun
1986 menjadi 20% pada tahun 2016. Sebagian besar dari mereka adalah ilmuwan politik dan banyak
yang mengambil jurusan Administrasi Publik. Mereka juga memiliki posisi yang kuat di pemerintah
daerah dan daerah.

7 Kesimpulan

Satu perkembangan utama dalam penelitian PA di Norwegia selama beberapa dekade terakhir adalah
peningkatan internasionalisasi. Berbeda dengan 30 tahun yang lalu, kebanyakan publikasi dalam bahasa
Inggris, dan terdapat jaringan internasional yang lebih kuat di antara para sarjana, lebih banyak
partisipasi dalam konferensi internasional dan juga lebih banyak proyek penelitian dan publikasi
internasional bersama. Secara keseluruhan, hal ini memperkuat kualitas penelitian di lapangan baik
secara teoritis, empiris maupun substansi. Perkembangan ini juga mempersulit untuk membedakan
pendekatan khusus Norwegia dari pendekatan internasional yang lebih luas karena selama bertahun-
tahun pendekatan ini semakin terintegrasi ke dalam penelitian PA internasional. Namun, masih ada
beberapa ciri yang membedakan. Penelitian Norwegia telah melampaui kategori formal-legal dan
mempelajari praktik aktual dari organisasi dan institusi “hidup”. Penjelasan faktor tunggal menghadapi
masalah yang cukup besar ketika klaim mereka dihadapkan pada data empiris. Hal yang sama berlaku
untuk model principal-agent, terutama dalam periode transisi dan situasi yang tidak menentu. Apa yang
kita lihat dalam realitas empiris yang beragam sangat kontras dengan gagasan “resipi global” dan model
reformasi administrasi yang sederhana.

Ciri lain dari pendekatan Norwegia adalah orientasi empirisnya yang kuat. Fokus empiris, bagaimanapun,
lebih pada proses dan pengambilan keputusan daripada efek dan implikasi. Ada kebutuhan untuk
pembuatan kebijakan berbasis bukti yang lebih kuat di bidang studi administrasi di Norwegia dan di
tempat lain. Sejauh ini, basis pengetahuan tentang efek dan implikasi reformasi administrasi agak tidak
meyakinkan. Data yang dapat diandalkan masih kurang, dan analisis efek yang sistematis masih langka.
Untuk mengurangi kesenjangan antara tuntutan warga di satu sisi dan apa yang administrasi publik
dapat berikan di sisi lain, seseorang dapat meningkatkan kinerja administrasi publik, mengurangi
ekspektasi atau kombinasi keduanya. Sejauh ini, sebagian besar upaya telah dilakukan pada sisi kinerja,
tetapi mungkin juga harus ada peningkatan fokus pada sisi permintaan. Orang mungkin bertanya apakah
kegagalan reformasi lebih bersifat politis daripada birokrasi yang mungkin terjadi jika lembaga politik
gagal memberikan tujuan yang jelas, konsisten dan realistis dan jarang mengalokasikan sumber daya
yang memadai untuk menangani ruang lingkup masalah.

Tantangan untuk penelitian masa depan di Norwegia adalah perlunya studi komparatif yang lebih
sistematis dari waktu ke waktu dan lintas negara, tingkat administrasi dan bidang kebijakan. Ada juga
kebutuhan akan studi yang lebih banyak dan lebih baik yang mampu menganalisis dinamika reformasi
dan perubahan dengan berfokus pada efek reformasi struktural dengan menggunakan konsep kinerja
yang luas. Reformasi dan alat organisasi terkadang berhasil dalam kondisi tertentu. Daripada
pendekatan yang idealis dan terlalu optimis, jalan yang lebih rendah hati dan sederhana mungkin lebih
tepat.

Dalam pandangan saya, penelitian PA di Norwegia harus tetap berpegang pada akarnya dan mencari
pengetahuan empiris berbasis teori tentang administrasi publik yang hidup, lembaga pemerintah dan
pemerintahan demokratis. Daripada berfokus pada manajemen, administrasi, organisasi, dan
pengorganisasian secara umum, sebaiknya fokus pada organisasi publik dan politik. Pendekatan
organisasi politik harus menganalisis tatanan campuran dari sistem administrasi politik dan ketegangan
antara tingkat pemerintahan yang berbeda seperti lokal, regional, nasional dan internasional, serta
antara bidang kebijakan dan antara lingkungan kelembagaan yang berbeda seperti publik. administrasi,
parlemen, pemerintah, pengadilan, pengaturan korporatis, media, pasar dan masyarakat sipil (Olsen,
2018).

Administrasi publik menghadapi tantangan mengenai bagaimana menangani "masalah jahat" lintas
batas besar di mana struktur masalah tidak tumpang tindih dengan struktur organisasi. Kritik terhadap
penelitian PA telah terlalu disibukkan dengan masalah manajemen internal dan teknik administrasi
administrasi publik dan mengabaikan kekuatan yang lebih besar di tempat kerja (Roberts, 2014). Ada
juga kebutuhan bagi PA untuk kembali ke akarnya dan mengatasi masalah besar yang harus dihadapi
oleh sistem instrumen politik kontemporer. Kita harus melampaui masalah manajemen internal dan
mengatasi masalah besar jahat yang dihadapi masyarakat di zaman kita dan memeriksa "megatren"
seperti digitalisasi, perubahan iklim, demografi, migrasi, internasionalisasi, keamanan sosial, dan
tekanan finansial untuk menjelaskan jalan yang diambil oleh reformasi administrasi publik. Di Norwegia,
beberapa proyek perbandingan yang sedang berlangsung mencoba untuk mengatasi masalah
koordinasi, kapasitas dan legitimasi di bidang kebijakan yang jahat, seperti keamanan internal,
perubahan iklim, imigrasi dan kejahatan.6

Kita juga harus melampaui situasi rutin dan bisnis seperti biasa dan mengatasi kondisi pemerintahan
yang demokratis dalam periode transisi dan situasi yang tidak menentu. Manajemen itu penting, tetapi
bagaimana kita mengaturnya juga memiliki implikasi politik. Ada kebutuhan akan komitmen jangka
panjang dan akses yang baik ke data yang dapat diandalkan untuk membuat kemajuan dalam studi
empiris yang diinformasikan secara teoritis tentang organisasi publik dalam konteks demokrasi.