Manajemen Publik

Pengantar

1980-an dan 1990-an melihat munculnya pendekatan manajerial baru di sektor publik, sebagai tanggapan
terhadap apa yang oleh banyak orang dianggap sebagai tidak memadainya model administrasi tradisional.
Pendekatan ini dapat meringankan beberapa masalah dari model sebelumnya, tetapi berarti perubahan yang
cukup dramatis dalam cara sektor publik beroperasi. Seperti yang dikemukakan Kamarck, 'akhir abad ke-20
telah menyaksikan revolusi dalam administrasi publik yang sama dalamnya dengan yang terjadi pada
pergantian abad ke-19, ketika prinsip-prinsip birokrasi Weberian mulai memengaruhi banyak pemerintahan di
seluruh dunia'. (2000, hal. 251).
Telah dicatat sebelumnya bahwa pendekatan manajerial memiliki banyak nama, meskipun literatur
sekarang lebih atau kurang menetap pada 'manajemen publik' atau 'manajemen publik baru'. Ada juga
kesepakatan umum tentang perubahan aktual yang terlibat dalam menjauh dari model administrasi tradisional.
Pertama, apa pun modelnya, itu mewakili perubahan besar dari administrasi publik tradisional dengan perhatian
yang jauh lebih besar sekarang dibayarkan pada pencapaian hasil dan tanggung jawab pribadi manajer. Kedua,
ada niat yang dinyatakan untuk pindah dari birokrasi klasik untuk membuat organisasi, personel, dan syarat
dan ketentuan kerja lebih fleksibel. Ketiga, tujuan organisasi dan pribadi harus ditetapkan secara jelas dan ini
memungkinkan pengukuran pencapaian mereka melalui indikator kinerja. Demikian pula, ada evaluasi program
yang lebih sistematis, dalam upaya yang lebih ketat daripada sebelumnya, untuk mengetahui apakah program
pemerintah mencapai tujuannya atau tidak. Keempat, staf senior lebih cenderung berkomitmen secara politis
kepada pemerintah saat itu daripada tidak berpihak atau netral. Kelima, fungsi pemerintah lebih mungkin
menghadapi ujian pasar; dalam memisahkan pembeli layanan pemerintah dari penyedia, dengan kata lain
pemisahan 'kemudi dari dayung' (Savas, 1987). Keterlibatan pemerintah tidak harus selalu berarti penyediaan
pemerintah melalui cara-cara birokrasi. Keenam, ada juga kecenderungan mengurangi fungsi pemerintah
melalui privatisasi dan bentuk-bentuk lain pengujian dan kontrak pasar, dalam beberapa kasus cukup radikal.
Semua poin ini terhubung dalam hal itu, begitu fokus berubah dari proses ke hasil, setiap langkah berurutan
tampaknya diperlukan.

44
Namun, model manajerial masih kontroversial. Advokat memandang manajemen publik sebagai menawarkan
cara baru dalam memandang dan menjalankan fungsi manajemen di sektor publik. Sebagai alternatif dari
administrasi tradisional, manajemen publik dapat menawarkan pendekatan yang lebih realistis mengingat
masalah-masalah utama dari model sebelumnya. Namun, para kritikus menganggapnya hanya sebagai adopsi
tidak diragukan dari fitur terburuk dari manajemen swasta yang tidak memperhatikan perbedaan mendasar
dalam lingkungan sektor publik. Manajerialisme dipandang oleh mereka sebagai sesuatu yang bertentangan
dengan tradisi pelayanan publik, bertentangan dengan pemberian layanan dan tidak demokratis, bahkan
dengan dukungan teori yang meragukan. Beberapa penulis, terutama dari tradisi administrasi publik,
berpendapat bahwa bagian baik dari model lama - standar etika yang tinggi, pelayanan kepada negara -
sedang dikesampingkan dalam terburu-buru untuk mengadopsi teori baru. Argumen di sini adalah bahwa
manajemen publik cukup berbeda dari administrasi publik untuk dianggap sebagai paradigma baru. Model baru
manajemen publik telah secara efektif menggantikan model administrasi publik tradisional, dan sektor publik di
masa depan pasti akan menjadi manajerial, baik dalam teori maupun praktik. Penting untuk mengidentifikasi
masalah potensial dalam pendekatan baru dan mengusulkan solusi untuk mereka, meskipun tampaknya
sangat tidak mungkin bahwa akan ada kembali ke model administrasi tradisional. Sementara model baru ini
dapat menyebabkan beberapa masalah dan menimbulkan beberapa bahaya, manfaatnya mungkin jauh lebih
besar daripada biayanya. Manajemen publik tidak harus berarti adopsi praktik yang tersebar luas dan tidak
 kritis dari sektor swasta. Apa yang dimaksud adalah manajemen publik yang berbeda perlu dikembangkan. Ini
harus mempertimbangkan perbedaan antar sektor, tetapi masih mengakui bahwa pekerjaan yang dilakukan
oleh pegawai negeri sekarang lebih bersifat manajerial daripada administratif.

Makna manajemen

Telah dikemukakan sebelumnya (Bab 1) bahwa manajemen berbeda dari administrasi makna. Pada dasarnya,
administrasi berarti mengikuti instruksi dan manajemen berarti pencapaian hasil dan mengambil tanggung
jawab pribadi untuk melakukannya. Sebagaimana Rainey berpendapat, manajemen publik 'memiliki asal
semantik yang menyiratkan mengambil sesuatu di tangan' dan ini 'menunjukkan ketegasan dan efisiensi dari
jenis yang dikaitkan dalam stereotip dengan manajemen bisnis' (1990, hal. 158). Bagaimana manajemen
berbeda dari administrasi dapat dipertimbangkan dengan melihat apa yang Allison (1982) sebut sebagai 'fungsi
manajemen umum'.

Fungsi-fungsi manajemen umum

STRATEGI

1. Menetapkan tujuan dan prioritas untuk organisasi (berdasarkan perkiraan

lingkungan eksternal dan kapasitas organisasi).
2. Menyusun rencana operasional untuk mencapai tujuan ini.

MENGELOLA KOMPONEN INTERNAL

3. Pengorganisasian dan kepegawaian: dalam pengorganisasian, manajer menetapkan struktur (unit dan posisi dengan
wewenang dan tanggung jawab yang ditugaskan) dan prosedur untuk mengoordinasikan kegiatan dan mengambil tindakan).
Dalam kepegawaian, ia mencoba menyesuaikan orang yang tepat dalam pekerjaan utama.

4. Mengarahkan personel dan sistem manajemen personalia: kapasitas organisasi diwujudkan terutama dalam anggota
dan keterampilan serta pengetahuan mereka. Sistem manajemen personalia merekrut, memilih, mensosialisasikan, melatih,
memberi penghargaan, menghukum, dan keluar dari sumber daya manusia organisasi, yang merupakan kapasitas organisasi
untuk bertindak untuk mencapai tujuannya dan untuk menanggapi arahan khusus dari manajemen.

5. Mengontrol kinerja: berbagai sistem informasi manajemen - termasuk anggaran operasi dan modal, akun, laporan, dan
sistem statistik, penilaian kinerja, dan evaluasi produk - membantu manajemen dalam membuat keputusan dan dalam
mengukur kemajuan menuju tujuan.

MENGELOLA KONSTITUENSI EKSTERNAL

6. Berurusan dengan unit 'eksternal' organisasi tunduk pada beberapa otoritas umum: sebagian besar manajer umum harus
berurusan dengan manajer umum unit lain dalam organisasi yang lebih besar di atas, secara lateral dan di bawah untuk
mencapai tujuan unit mereka.

7. Berurusan dengan organisasi independen: agen dari cabang lain atau tingkat pemerintahan, kelompok kepentingan, dan
perusahaan swasta yang dapat memengaruhi kemampuan organisasi untuk mencapai tujuannya.

8. Berurusan dengan pers dan publik yangtindakan atau persetujuan atau persetujuan
memerlukan.
Sumber: Allison (1982), hlm. 17.

Model Allison tidak menangkap poin utama tentang manajemen. Selain itu, meskipun bukan tujuannya dalam
artikel asli, kerangka kerja Allison dapat digunakan untuk membandingkan model manajemen dengan model
administrasi di sektor publik.
Fungsi utama pertama manajemen umum adalah fungsi strategi. Ini melibatkan masa depan
organisasi, menetapkan tujuan dan prioritas dan membuat rencana untuk mencapainya. Bozeman dan
Straussman (1990, p. 214) berpendapat bahwa manajemen publik yang sukses 'mau tidak mau memerlukan
rasa untuk strategi'; itu lebih luas, lebih integratif, dan kurang didefinisikan oleh keahlian fungsional daripada
administrasi publik. Di mana manajemen publik 'adalah, sebagian besar, manajemen lingkungan eksternal
organisasi', administrasi publik adalah 'dalam konteks organisasi' (Bozeman dan Straussman, 1990, p. 214).
Administrasi publik pernah membutuhkan sedikit konsepsi strategi, karena dianggap 'diberikan'. Pegawai
negeri 'dikelola' dalam arti kamus, hanya melaksanakan instruksi para politisi yang dianggap mengembangkan
dan bertanggung jawab atas kebijakan dan strategi, Namun, jika organisasi fokus pada tugas sehari-hari yang
mereka hadapi, ada bahaya. kehilangan pandangan tentang tujuan jangka panjang. Administrasi publik
tradisional cenderung mempertimbangkan tujuan jangka pendek dalam organisasi. Manajemen publik
bertujuan untuk jangka panjang dan pada hubungan antara organisasi dan lingkungan eksternal.
Agen sendiri mengembangkan tujuan dan prioritas daripada mengasumsikan bahwa kebijakan berasal dari
politisi. Politisi sekarang menuntut agar agen dan pegawai negeri di bawah kendali nominal mereka melibatkan
diri mereka dalam masalah strategi.
Fungsi utama kedua adalah mengelola komponen internal. Ini melibatkan penyusunan staf, pengaturan
struktur dan sistem untuk membantu mencapai tujuan yang diidentifikasi oleh strategi. Administrasi publik
tradisional memang membutuhkan pengeluaran upaya pada fungsi 'mengelola komponen internal' dari
manajemen umum, meskipun ada beberapa cara signifikan di mana ini tidak dilakukan secara maksimal. Tentu
saja administrator publik harus mengatur biro, merekrut staf, melatih dan mempromosikan mereka dan semua
aspek lain dari sistem personil, tetapi pengendalian kinerja selalu agak lemah. Ini juga telah berubah secara
substansial dengan berbagai upaya yang dilakukan untuk mengukur kinerja agensi dan individu (lihat Bab 8).
Selain itu, sistem keuangan yang tersedia dalam administrasi tradisional tidak dapat memberikan informasi
dalam bentuk yang memungkinkan pemantauan kinerja; ini juga telah berubah sebagai bagian dari reformasi
manajemen publik (lihat Bab 9).
Fungsi ketiga mempertimbangkan organisasi dalam konteks eksternal dan tugas mengelola konstituensi
eksternal. Di bawah model tradisional, konsep anonimitas layanan publik dan netralitas berarti bahwa fungsi ini
juga dianggap dilakukan oleh politisi dan bukan oleh manajer. Setiap transaksi dengan pers, publik, atau
organisasi lain bukanlah masalah yang melibatkan layanan publik. Sekarang ada perubahan yang ditandai
dalam fungsi lingkungan eksternal dengan fokus eksternal yang lebih besar dari manajemen publik baru, baik
melalui strategi dan pengelolaan konstituensi eksternal, daripada yang pernah terjadi dengan model tradisional
administrasi publik. Anonimitas layanan publik sudah pasti menurun, dan secara umum disambut baik. Pegawai
negeri sekarang jauh lebih bebas untuk berbicara di depan umum, tampil di forum profesional, menulis artikel
untuk jurnal dan umumnya menjadi figur publik yang terlihat.
Sejak implementasi berbagai reformasi yang dimulai pada 1980-an, ketiga fungsi manajemen umum
Allison sekarang secara rutin dilakukan oleh pegawai negeri, yang dengan sendirinya menunjukkan bahwa
pekerjaan aktual yang dilakukan sekarang lebih bersifat manajerial daripada administratif. Dengan kata lain,
fungsi yang dijalankan oleh pelayan publik sekarang mencakup semua yang ditetapkan dalam fungsi
manajemen umum Allison.
Menguraikan fungsi manajemen umum tidak selalu berarti manajemen bersifat generik - kritik yang sering
dibuat tentang manajemen publik - atau bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen publik dan swasta.
Agaknya ada beberapa fungsi tertentu yang menjadi ciri umum fungsi manajemen. Apakah tugas manajemen
publik berbeda dari tugas manajemen swasta masih menjadi titik perdebatan. Mungkin hanya ada satu bentuk
manajemen yang terjadi di lingkungan yang berbeda dan dalam batasan lingkungan tersebut. Sektor publik
adalah lingkungan yang berbeda, tetapi mungkin
saja metode yang dibutuhkan hanya berbeda sejauh lingkungan itu sendiri berbeda. Mungkin sektor publik
sangat berbeda sehingga memerlukan teori dan metode sendiri, berbeda dari manajemen swasta atau fungsi
manajemen umum Allison. Tetapi, bagaimanapun juga, daftar Allison tidak sesuai dengan model manajerial
dalam arti bahwa semua poin di dalamnya adalah hal-hal yang manajer publik sekarang lakukan secara rutin
dalam pekerjaan mereka, banyak di antaranya yang tidak mereka lakukan sebagai administrator publik.