PUBLIC MANAGEMENT DAN NEW PUBLIC MANAGEMENT

BAB I
PENDAHULUAN

Latar Belakang
Manajemen publik merupakan suatu spesialisasi baru, tetapi berakar dari pendekatan
normative, Woodrow Wilson sebagai penulis The Study of Administration ditahun 1887 dalam
Shafritz & Hyde (1997), merupakan vionernya. Di dalam aliran ini yang dibicarakan benar-benar
manajemen publik. Wilson mendesak agar ilmu administrasi publik segera mengarahkan
perhatiannya pada orientasi yang dianut dunia bisnis, perbaikan kualitas personel pada tubuh
pemerintah, aspek organisasi dan metode-metode kepemerintahan. Fokus dari ajaran tersebut
adalah melakukan perbaikan fungsi ekskutif dalam tubuh pemerintahan karena waktu itu dinilai
telah berada di luar batas kewajaran sebagai akibat dari merebaknya gejala korupsi, kolusi, dan
nepotisme dengan mengadopsi prinsip manajemen bisnis.
Wilson meletakkan empat prinsip dasar bagi studi administrasi publik yang mewarnai
manajemen publik sampai sekarang yaitu :
(1) pemerintah sebagai setting utama organisasi, (2) fungsi eksekutif sebagai fokus utama, (3)
pencarian prinsip-prinsip dan teknik manajemen yang lebih efektif sebagai kunci pengembangan
kompetensi administrasi, (4) metode perbandingan sebagai suatu metode studi pengembangan
bidang administrasi publik.
Warna manajemen publik dapat dilihat pada masing-masing paradigma, misalnya dalam
paradigma pertama yaitu pemerintah diajak mengembangkan sistem rekrutmen, ujian pegawai,
klasifikasi jabatan, promos, disiplin dan pensiun secara lebih baik. Manajemen sumber daya
manusia dan barang/ jasa harus diupayakan akuntabel agar tujuan negara dapat tercapai,
paradigma kedua dikembangkan prinsip-prinsip manajemen yang diklaim sebagai prinsip-prinsip
universal yang dikenal sebagai POSDCORB (Planing, Organizing, Staffing, Directing,
Coordinating, Reporting, dan Budgeting), yang merupakan karya besar Luther Gullick dan
Lundall Urwick di tahun 1937. Prinsip-prinsip ini kemudian dikritik dalam karya
Administrative Behaviour, yang mengajak para ahli tidak hanya mendasarkan dirinya pada
aspek normatif sebagai diajarkan dalam rasional tetapi harus melihat kenyataan yang terjadi
 dalam satu fungsi manajemen yang penting yaitu pembuatan keputusan (decision making). Kritik
ini telah memberikan ruang baik kemunduran pengembangan fungsi manajemen publik waktu
itu, karena para ahli politik akhirnya melihat administrasi publik sekaligus manajemen publik
sebagai kegiatan politik, atau lebih merupakan bagian dari ilmu politik. Paradigma ketiga,
karnanya fungsi-fungsi manajenen tidak perlu di ajarkan secara normatif, atau tidak perlu lagi
melihat fungsi-fungsi manajemen tersebut sebagai sesuatu yang universal. Paradigma keempat,
setelah tidak menyetujui kritikan para ahli ilmu politik, konsep manajemen terus dikembangkan
seperti didirikannya School of Bussines dan administrasi publik serta Journal Administrative
Science Quarterly di Cornell University Amerika Serikat.

B. Rumusan Masalah
Berdasarkan pokok bahasan yang dikaji dalam makalah ini, maka dapat dirumuskan
beberapa masalah sebagai berikut:
definisi dari Public Management dan New Public Management?
alasan-alasan munculnya Public Management?
karakteristik, arah dan tujuan Public Management?
anakah tahap-tahap perkembangan Public Management?
anakah hubungan antara Management dengan Governance?
anakah penjelasan tentang Teori Public Domain?
anakah penjelasan tentang Teori Pasar?
C. Tujuan
Sejalan dengan perumusan masalah seperti tersebut di atas, maka pengkajian masalah
dalam makalah ini dikandung maksud untuk mencapai tujuan antara lain:
1. Untuk menjelaskan definisi lebih jelas mengenai Public Management.
2. Untuk menjelaskan apa saja alasan munculnya Public Management.
3. Untuk menjelaskan karakteristik, arah dan tujuan Public Management.
4. Untuk menjelaskan tahap-tahap perkembangan Public Management.
5. Untuk menjelaskan hubungan antara Management dan Governence.
6. Untuk menjelaskan tentang Teori Public Domain.
7. Untuk menjelaskan tentang Teori Pasar.
 BAB II
ISI

A. Definisi
1. Public Management (Manajemen Publik)
Pada dasarnya public management, yaitu instansi pemerintah. Overman dalam Keban
(2004 : 85), mengemukakan bahwa manajemen publik bukanlah scientific
management,meskipun sangat dipengaruhi oleh scientific management. Manajemen publik
bukanlah policy analysis, bukanlah juga administrasi publik, merefleksikan tekanan-tekanan
antara orientasi rational-instrumental pada satu pihak, dan orientasi politik kebijakan dipihak
lain. Public management adalah suatu studi interdisipliner dari aspek-aspek umum organisasi,
dan merupakan gabungan antara fungsi manajemen seperti planning, organizing, dan controlling
satu sisi, dengan SDM, keuangan, fisik, informasi dan politik disisi lain. Berdasarkaan pendapat
Overman tersebut, OTT, Hyde dan Shafritz (1991:xi), mengemukakan bahw manajemen publik
dan kebijakan publik merupakan dua bidang administrasi publik yang tumpang tindih. Tapi untuk
membedakan keduanya secara jelas maka dapat dikemukakan bahwa kebijakan publik
merefleksikan sistem otak dan syaraf, sementara manajemen publik mempresentasikan sistem
jantung dan sirkulasi dalam tubuh manusia. Dengan kata manajemen publik merupakan proses
menggerakkan SDM dan non SDM sesuai perintah kebijakan publik.
J. Steven Ott, Albert C. Hyde dan Jay M. Shafritz (1991), berpendapat bahwa dalam
tahun 1990an, manajemen publik mengalami masa transisi dengan beberapa isu terpenting yang
akan sangat menantang, yaitu: (1) privatisasi sebagai suatu alternatif bagi pemerintah untuk
memberikan pelayanan publik, (2) rasionalitas dan akuntabilitas, (3) perencanaan dan kontrol,
(4) keuangan dan penganggaran, dan (5) produktivitas sumber daya manusia. Isu-isu ini telah
menantang sekolah atau perguruan tinggi yang mengajarkan manajemen publik atau administrasi
publik untuk menghasilkan calon manajer publik profesional yang kualitas tinggi, dan penataan
sistem manajemen yang lebih baik.
Sedangkan Owen E.Hughes(1994), menyajikan dalam Public Management And
Administration , bahwa pada awal tahun 1990an kita telah menyaksikan adanya suatu
transformasi dalam tubuh sektor publik di negara-negara maju, yaitu suatu perubahan bentuk
 administrasi publik dari yang kaku, hierarkhis, dan birokratis menuju ke bentuk manajemen
publik yang lebih fleksibel, dan berbasis pasar. Ini bukanlah sekedar perubahan kecil tentang
gaya manajemen tetapi perubahan mendasar tentang peran pemerintah dalam masyarakat dan
hubungan antara pemerintah dengan warganya. Administrasi publik tradisional telah dikritik baik
secara teoritik maupun praktis sehingga memunculkan paradigma baru yang kemudian dikenal
dengan istilah Public Management And New Public Management.
Doktrin utama Public Management adalah :
1. Fokus utamanya pada aktivitas manajemen, penilaian kinerja dan efisiensi, bukan pada
kebijakan;
2. Memecah birokrasi publik ke dalam agensi-agensi (unit-unit) dibawah yang terkait langsung
dengan pemakai pelayanan;
3. Pemanfaatan pasar-semu dan kontrak kerja untuk menggalakkan persaingan;
4. Pengurangan anggaran pemerintah;
5. Penggunaan gaya manajemen yang lebih menekankan pada sasaran akhir, kontrak jangka
pendek, insentif anggaran, dan kebebasan melaksanakan manajemen.
Berdasarkan hal-hal di atas maka Public Management dapat diartikan sebagai bagian
yang sangat penting dari administrasi publik (yang merupakan bidang kajian yang lebih luas),
karena administrasi publik tidak membatasi dirinya hanya pada pelaksanaan manajemen
pemerintahan saja tetapi juga mencakup aspek politik, sosial, kultural, dan hukum yang
berpengaruh pada lembaga-lembaga publik. Dan Public Management berkaitan dengan fungsi
dan proses manajemen yang berlaku baik pada sektor publik (pemerintahan) maupun sektor
diluar pemerintahan yang tidak bertujuan mencari untung (nonprofit sector). Organisasi publik
melaksanakan kebijakan publik. Public Management memanfaatkan fungsi-fungsi : perencanaan,
pengorganisasian, penggerakan dan pengawasan sebagai sarana untuk mencapai tujuan publik,
maka berarti ia memfokuskan diri pada the managerial tools, techniques, knowledges and skills
yang dipakai untuk mengubah kebijakan menjadi pelaksanaan program.

2. New Public Management (NPM)

Paradigma NPM melihat bahwa paradigma manajemen terdahulu kurang efektif dalam
memecahkan masalah dalam memberikan pelayanan kepada publik. Karena itu VIGODA dalam
KEBAN (2005 : 34), mengungkapkan bahwa ada tujuh prinsip-prinsip NPM, yaitu :
1. Pemanfaatan manajemen profesional dalam sektor publik.
2. Penggunaan indikator kinerja.
3. Penekanan yang lebih besar pada kontrol output.
4. Pergeseran perhatian ke unit-unit yang lebih kecil.
5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi.
6. Penekanan gaya sektor swasta pada penerapan manajemen.
7. Penekanan pada disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber daya.

NPM secara umum dipandang sebagai suatu pendekatan dalam administrasi publik yang
menerapkan pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dalam dunia manajemen bisnis dan
disiplin yang lain untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas kinerja pelayanan publik pada
birokrasi modern.

Orientasi NPM
NPM ini telah mengalami berbagai perubahan orientasi menurut Ferlie, Ashbuerner,
Filzgerald dan Pettgrew dalam Keban (2004 : 25), yaitu:
1. Orientasi The Drive yaitu mengutamakan nilai efisiensi dalam pengukuran kinerja.
2. Orientasi Downsizing and Decentralization yaitu mengutamakan penyederhanaan struktur,
memperkaya fungsi dan mendelegasikan otoritas kepada unit-unit yang lebih kecil agar dapat
berfungsi secara cepat dan tepat.
3. Orientasi in Search of Excellence yaitu mengutamakan kinerja optimal dengan memanfaatkan
ilmu pengetahuan dan teknologi.
4. Orientasi Public Service yaitu menekankan pada kualitas, misi dan nilai-nilai yang hendak
dicapai organisasi publik, memberikan perhatian yang lebih besar kepada aspirasi, kebutuhan dan
partisipasi user dan warga masyarakat, termasuk wakil-wakil mereka menekankan social
learning dalam pemberian pelayanan publik dan penekanan pada evaluasi kinerja secara
berkesinambungan, partisipasi masyarakat dan akuntabilitas.

B. Alasan Munculnya Public Management

 Pada akhir tahun 1980an dan awal tahun 1990an kita melihat munculnya suatu
pendekatan manajemen baru di sektor publik sebagai respon atas kekurangberhasilan model
administrasi tradisional. Pendekatan manajemen baru di sektor publik ini mempunyai berbagai
nama/sebutan, antara lain : Managerialism (Pollit, 1990) ; New Public Management (Hood,
1991); Market-Based public Administration (Lan and Rosenbloom, 1992) ; dan
Enterpreneurial Government (Osborne and Gaebler, 1992).
Menurut Owen E.Hughes (1994), ada 6 alasan munculnya paradigma Public Management
yaitu :
1. Administrasi publik tradisional telah gagal mencapai tujuanynya secara efektif dan efisien
sehingga perlu diubah menuju ke orientasi yang lebih memusatkan perhatian pada pencapaian
hasil(kinerja) dan akuntabilitas;
2. Adanya dorongan yang kuat untuk mengganti tipe birokrasi klasik yang kaku menuju ke kondisi
organisasi public, kepegawaian, dan pekerjaan yang lebih luwes;
3. Perlunya menetapkan tujuan organisasi da pribadi secara jelas dan juga perlu ditetapkan alat ukur
keberhasilan kinerja lewat indicator kinerja;
4. Perlunya para pegawai senior lebih punya komitmen politik pada pemerintah yang sedang
berkuasa daripada bersikap netral atau non partisan;
5. Fungsi-fungsi yang dijalankan pemerintah hendaknya lebih disesuaikan dengan tuntutan dan
signal pasar; dan
6. adanya kecenderungan untuk mereduksi peran dan fungsi pemerintah dengan melakukan kontrak
kerja dengan pihak lain (contracting out) dan privatisasi.

Keenam alasan tersebut di atas, ditambahkan oleh Martin Minogue (2000) dengan
menyebut adanya 3 tekanan yang menyebabkan perlu adanya perubahan paradigma menuju ke
Public management yaitu:
1. Semakin membesarnya anggaran pemerintah
2. Rendahnya mutu kinerja pemerintah
3. Adanya nilai ideologi yang bersifat konfiktif terhadap perubahan paradigma pemerintahan

Adanya gelombang perubahan paradigma pemerintahan itu sendiri merupakan tekanan

perubahan tidak hanya karena ia merupakan perubahan yang fundamental dalam nilai-nilai sector
 public tetapi juga karena ia memberikan peluang bagi perumus kebijakan untuk menemukan
solusi terhadap tekanan yang positif (meningkatkan mutu kinerja pemerintah), atau tekanan yang
negative ( mereduksi ukuran dan peran pemerintah).

Sedangkan menurut Owen (1994) :

1. Adanya tekanan yang kuat atas peran sector public
2. Terjadinya perubahan teori ekonomi
3. Adanya pengaruh globalisasi terhadap sector publik

C. Karakteristik, Arah dan Tujuan Public Management

1. Karakteristik Public Management

M.Minougue (2000) paling tidak menyebut adanya 5 karakteristik utama Public

Management, yaitu:
1. A separation of strategic policy from operational management. Public management lebih banyak
terkait dengan tugas-tugas operasional pemerintahaan dari pada peran perumusan kebijakan.
2. A concern with results rather than process and procedure. Public management lebih
berkonsentrasi pada upaya mencapai tujuan daripada upaya berkutat dengan proses dan prosedur.
3. An orientation the needs of customer rather than those of bureaucratic organizations. Public
management lebih banyak berorientasi pada pemenuhan kebutuhan pelanggan dari pada
kebutuhan birikrasi.
4. A withdrawal from direct service provision in favour of a steering or enabling role. Public
management menghindarkan diri dari berperan memberikan pelayanan langsung kepada
masyarakat sesuai dengan peran nutamanya memberikan arahan saja atau pemberdayaan kepada
masyarakat.
5. A trans formed bureaucratic culture/ A change to entrepreneurial management culture. Public
management mengubah diri dari budaya birokrasi.

Menurut C.Hood (1991) terdapat 7 karakteristik New Public Management, yaitu:

1. Hands-on professional management. Pelaksanaan tugas manajemen pemerintahaan diserahkan
kepada manajer professional.
2. Explicit standards and measures of performance. Adanya standar dan ukuran kinerja yang jelas.
3. Greater emphasis on out put controls. Lebih ditekankan pada control hasil/keluaran.
4. A shift to desegregations of units in the public sector. Pembagian tugas ke dalam unit-unit yang
dibawah.
5. A shift to greater competition in the public sector. Ditumbuhkannya persaingan ditubuh sektor
publik.
6. A stress on private sectore styles of management practice. Lebih menekankan diterapkannya gaya
manajemen sektor privat.
7. A stress on greater discipline and parsimony in resource use. Lebih menekankan pada
kedisiplinan yang tinggi dan tidak boros dalam menggunakan berbagai sumber. Sektor publik
seyogjanya bekerja lebih keras dengan sumber-sumber yang terbatas (to do more with less).

2. Arah Public Management

Dalam rangka meningkatkan kinerja sektor publik. Public management diarahkan
kegiatannya pada:
1. Melakukan restrukturisasi sektor publik lewat proses privatisasi.
2. Melakukan restrukturisasi dan merampingkan struktur dinas sipil di pusat.
3. Memperkenalkan nilai-nilai persaingan khususnya lewat pasar internal dan mengkontrakkan
pelayanan public kepada pihak swasta dan intervensi oleh pemerintah.
4. Meningkatkan efisiensi lewat pemeriksaan dan pengukuran kinerja.

3. Tujuan Public Management

Tujuan dari Public Management adalah:
1. Menurut Rainey (1990): public management aims to achieve skills and improve skills and
improve accountability Manajemen publik itu ditujukan untuk meningkatkan tercapainya tujuan
 sektor publik (lebih efektif dan efisien), pegawainya lebih berkeahlian dan lebih mampu
mempertanggungjawabkan kinerjanya.
2. Menurut Graham & Hays (1991): public managemen are concerned with
efficiency,accountability,goal achlevement and dozen of other managerial and technical
question, Manajemen publik itu bertujuan untuk menjadikan sector public lebih efisien,
akuntabel, dan tujuannya tercapai serta lebih mampu menangani berbagai masalah manajerial
dan teknis.

D. Tahap Perkembangan Public Management

Paling tidak ada empat tahap perkembangan manajemen publik disebuah negara maju
(Inggris) yang meliputi:
1. The Minimal State
Negara mini, atau peran pemerintah paling minimal, merupakan perkembangan tahap awal dari
manajemen publik. Menurut Owen (1965) pelayanan sectok publik di Ingggis mayoritas
diletakkan pada sektor karitas (charitable sector) atau penyediaan pelayanan oleh sektor swasta.
Minimal state bukan berarti tidak ada peran negara sama sekali. Dulu memang penyediaan dan
pelayanan atas barang dan jasa publik itu adalah merupakan prinsip dasar dalam administrasi
publik.
2. Unequal Partnership between Government and The Charitable and Private Sectors.
Dimulai pada abad ke 20 yang ditandai dengan perubahan ideologi dari konservatisme
tradisional dari abad ke 19 menuju reformisme social di abad ke 20 yang berisi tiga unsur:
a. Bahwa masalah sosial dan ekonomi tidak lagi difokuskan pada isi individual tetapi pada isu sosial
yang menyangkut setiap orang.
b. Adanya pengakuan bahwa negara punya peran penting paling sedikit dalam penyediaan
pelayanan kepada publik.
c. Bahwa dimana negara tidak dapat menyediakan pelayanan kepada public maka sektor karitas dan
swasta diundang sebagai upaya kemitraan.
3. The Welfare State
 Model ini berjalan antara tahun 1945-1980, yang melandasi adalah keyakinan bahwa penyediaan
pelayanan yang dilaksanakan oles sector karitas dan swasta telah gagal karena adanya
fragmentasi dan duplikasi peran penyedia pelayanan, serta adanya ketidak efisienan dan
keefektifan pengelolaan pelayanan kepada publik. Konsekuensinya, semua kebutuhan akan
pelayanan public ditangani oleh pemerintah mulai dari yang sederhana sampai yang besar.
Pelayanan ini dikelola oleh para kader professional dari dinas publik dengan cara yang
profesional dan objektif.

4. The Plural State

Model ini berjalan sejak tahun 1970an sampai sekarang, dimana partai konservatif di inggris
mulai melontarkan kritik atas konsep ngara kesejahteraan yag dinilai tidak mampu memberikan
kepuasan pada warganya. Yang menjadi acuan utama model plural state adalah karena model ini
dinilai terlampau memusatkan diri pada nilai-nilai ekonomi dan pemotongan anggaran daripada
penyediaan pelayanan yang efektif dan melebihkan superioritas sekor swasta serta teknik
manajemen swasta diatas kemampuan sekor publik dan administrasi publik.
Perkembangan manajemen publik paling tidak dipengaruhi oleh beberapa pandangan
yaitu:.
1. Manajemen Normatif
Menggambarkan apa yang sebaiknya dilakukan oleh seorang manajer dalam proses manajemen.
2. Manajemen Deskriptif
Menggambarkan apa yang kenyataan yang dilakukan oleh manajer ketika menjalankan tugasnya.
3. Manajemen Stratejik
Menggambarkan suatu cara memimpin organisasi untuk mencapai misi, tujuan dan sasaran.
4. Manajemen Publik
Menggambarkan apa yang sebaiknya dilakukan dan senyatanya pernah dilakukan oleh para
manajer public di instansi pemerintah.
5. Manajemen Kinerja
Mengganbarkan bagaimana merancang untuk meningkatkan kinerja organisasi.
E. Public Management vs Governance
Tema sentral dalam manajemen public adalah upaya mereformasi sector public agar
tujuan padat dicapai lebih efektif,efesien dan ekonomis,semata-mata hanya menunjukan kepada
kita tentang hubungan antara Negara (the state) dan pasar (the market) dan tekanan lebih
eksplisit ditujukan pada adanya dominasi preferensi individu terhadap penyediaan barang dan
jasa atas preferensi kolektif. Kita perlu menyadari bahwa pemerintahan yang modern itu bukan
hanya sekedar mencapai tujuan efisiensi tetapi tentang hubungan akuntabilitas terhadap Negara
dengan warga Negara nya yaitu warga meminta agar tidak diperlakukan hanya sebagai
konsumen dan pelanggan tetapi mereka juga memiliki hak untuk menuntut pemerintahannya
bertanggung jawab atas tindakan yang diambil atau kegagalan dalam bertindak /melakukan
sesuatu.
Warga Negara menghendaki pemberian pelayanan yang efisien ,pengenaan pajak yang
rendah dsb,tetapi mereka juga menginginkan agar hak-haknya dilindungi,suaranya
didengar,nilai-nilai dan preferensinya dihargai sanksi mutlak yang ada ditangan warga Negara
atas rendahnya mutu pelayanan yang diperoleh adalah dengan menolak dan menuntut mundur
kepada mereka yang secara politis bertanggung jawab atas penyediaan pelayanan yang bermutu
rendah dan tidak sesuai dengan kebutuhan warga Negara. Penyediaan anggaran yang
cukup,persaingan ,penetapan standar mutu kerja dsb. Mungkin dibutuhkan untuk mewujudkan
manajemen yang baik dan pemanfaatan sumber-sumber yang efisien, tetapi bila upaya perbaikan
ini menghasilkan pelayanan yang tidak sesuai dengan harapan warga,maka warga sebagai
pemilih dalam pemilu akan berontak dan tidak memilih nya lagi.
Bagi warga Negara yang paling penting adalah terciptanya hukum yang adil dan
ketertiban sosial, yang hal lain itu hanya bisa dilakukan oleh pemerintahan yang sah kuat. Istilah
Governance merefleksikan proses penyelenggaraan pemerintah yang baik. Konsep
Governance tidaklah dimaksudkan untuk menggantikan konsep New Public
Management,akan tetapi lebih menekankan kesadaran kita bahwa pemerintahan yang baik itu
adalah pemerintahan yang memenuhi 4 persyaratan utama yaitu:
1. Yang kuat legitiminasinya
2. Akuntabel
3. kompeten
4. Respek terhadap hukum dan hak-hak azasi manusia

Oleh karena itu New Public Management itu merupakan bagian dari strategi yang lebih
luas tentang Good Governance.
Teori penyelenggaraan pemerintahan (governance theory) didasarkan atas pandangan
R.A.W.Rhodes,1996 dan G.Stoker,(1998)

Perbedaan Makna Government dan Governance

GOVERNMENT berbeda pemaknaannya dengan GOVERNANCE . Menurut Stoker istilah
government menunjukan pada :
- the formal institutions of state,
- monopoly of legitimate coercive power,
- its ability to make decisions and its capacity to enforce them,
- the formal and institutional processes which operate at the level of the nation state to maintain
public order and facilicate collective action.

Selanjutnya menurut Rhodes,istilah governance menunjukan pada:

- a chance in the meaning of government
- referring a new process of governing
- a changed condition of ordered rule
- the new method by which society is governed.

Stoker memandang perbedaan government dan governance hanya pada prosesnya (styles
of governing) bukan pada outputnya. Akhirnya Stoker dan pakar yang lainnya setuju untuk
menyatakan bahwa: Governance itu menunjukan pada pengembangan gaya menjalankan
pemerintahan dalam mana antara sektor publik dan privat telah menjadi kabur. Esensi
governance pada fokusnya yaitu mekanisme penyelenggaraan pemerintahan yang tidak lagi
 tergantung pada bantuan dan sanksi dari pemerintah .Konsep governance lebih tertuju pada
kreasi suatu struktur atau tertib yang tidak dapat diimposisikan keluar tetapi merupakan hasil dari
interaksi banyak pihak yang ikut terlibat dalam proses pemerintahan dan mereka saling
mempengaruhi satu sama lain.(Kooiman dan Vliet,1993).

Rhodes memandang paling tidak ada 6 istilah yang berbeda dalam memberi makna
lonsep governance,yaitu :
- as the minimal state
- as corporate governance
- as the new public management,
- as good governance
- as a socio-cybernetic system,
- as self-organizing network.

Lima Proposisi konsep Good Governance

Pandangan Stoker tentang governance as theory,mengemukakan adanya 5 proposisi yang
perlu dipertimbangkan dalam mengkaji konsep good governance,yaitu :
Proposisi I : Governanace refers to a set of institutions and actors that are drawn from but also beyond
government.
Penyelengaraan pemerintahan yang baik perlu memanfaatkan seperangkat institusi dan actor
yang baik dari dlam maupun dari luar burokrasi pemerintah. Pemerintah perlu membuka pintu
dan tidak alergi atau curiga terhadap ekstensi pelbagai macam institusi dan actor diluar institusi
pemerintah,bahkan sebalikmya hal itu bisa dimanfatkan sebagai komponen penguat dalam
mencapai tujuan bersama.
Proposisi II : Governance recognizes the blurring of boundaries and responbilities for tacking social and
economics issues

Penyelenggaraan pemerintah yang baik tidak memungkinkan lagi terjadinya tritomi peran sektor
pertama (eksekutif dan legislatif); sektor kedua(swasta)dan sektor ketiga (masyarakat) dalam
menangani masalah sosial ekonomi, karena peran tersebut sekarang sudah demikian kabur. Peran
 ketiga sector tersebut seyogyanya sudah menyatu dan padu karena mereka punya kepentingan
dan komitmen yang sama tingginya untuk mengatasi masalah-masalah sosial-ekonomi tersebut.
Proposisi III : Governance identifies the power dependence involved in the relationship between institutions
involved in collective action
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik mengakui adanya saling ketergantungan diantara
ketiga faktor tersebut diatas dalam peran bersama untuk mengatasi masalah social-ekonomi.
Tujuan masyarakat kesejahteraan hidup masyarakat tidak membutuhkan lagi satu kekuatan
manapun yang dominan yang melebihi perannya atas yang lain , melainkan semuanya
berinteraksi dan berinterrelasi serta punya akses yang sama dalam berpatisipasi dalam
mewujudkan kesejahteraan masyarakat
Proposisi IV : Governance is about autonomous self governing network of actors.
Penyelenggaaan pemerintahan yang baik merupakan jaringan kerja antar actor dari ketiga
kekuatan yang menyatu dalam suatu ikatan yang otonom dan kuat. Ketiga actor tadi akan
menjadi kekuatan yang solid dan dahsyat bila mereka bersedia memberikan dan menerima
kontribusi baik sumber-sumber, keahlian, kepentingan maupun tujuan-tujuan bersama yang
diinginkan.

Proposisi V : Governance recognizes the capacity to get things done which does not rest on the power of
government to commandor use its authority. It sees government as able to use new tools and
techniques to steer and guide.
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat
tidak perlu semata-mata menggantungkan diri pada arahan, petunjuk dan otoritas pemerintah
tetapi juga kemampuan untuk memanfaatkan sarana dan teknik pemerintahan dari sektor non-
pemerintah untuk merumuskan , melaksanakan dan mengevaluasi kebijakan yang baik dan benar.
Kelima proposisi tersebut diatas walaupun mempunyai nilai dan arti yang cukup tinggi
namun untuk bisa diterapkan secara efektif masih perlu diuji tingkat signifikannya.

F. Teori Public Domain

Pandangan J.Stewart & S.Ranson (1994) : Apa Public Domain itu ?
 PUBLIC DOMAIN dapat digambarkan sebagai arena atau organisasi untuk mengejar atau
memenuhi nilai-nilai kolektif.
PUBLIC DOMAIN diperlukan untuk mengatasi ketidaksempurnaan pasar, dimana
kebutuhan pelbagai kebutuhan pelayanan masyarakat atau redistribusi sumber-sumber tidak
dapat disediakan oleh pasar. Public Domain juga diperlukan untuk memenuhi nilai-nilai khas
yang harus ada pada sikap manajemen sektor publik ,yaitu equity & equality. Dengan bahasa lain
manajemen sektor publik tidak hanya ditujukan untuk mencapai tujuan sektor publik secara
efektif & efisien, tetapi juga secara adil & merata.
Alasan-alasan mengapa model atau teori public domain diperlukan adalah:
a. Ketidak-tepatan model-model manajemen sector swsta untuk mengaji manajemen sektor publik,
sehingga diperlukan model yang khusus/tersendiri.
b. Penyusunan model manajemen sector public dapat dimulai dengan menetapkan tujuan-tujuan,
persyaratan-persyaratan, dan tugas-tugas public domain.
c. Mengatasi delima yang ada agar dapat tersusun model manajemen sector public yang tepat.
d. Menyusun suatu pendekatan manajemen domain public yang khas dan jelas tujuan-tujuannya,
persyaratan-persyaratannya, tugas-tugasnya dan termasuk pula dilemma yang dihadapinya.

Perbedaan Model Sektor Privat dan Publik

Model Sektor Privat Model Sektor Publik
1. Pilihan individu pada pasar 1.Pilihan kolektif pada
Negara/pemerintah
2. Atas dasar permintaan dan harga 2.Atas dasar kebutuhan akan sumber-
sumber
3.Terbatas bagi tindakan privat 3.Terbuka bagi tindakan publik
4.Berdasarkan keadilan pasar 4.Berdasarkan keadilan kebutuhan
5. Mencari kepuasan pasar 5.Mencari keadilan bagi masyarakat
6. Kekuasaan ada pada konsumen 6.Kekuasaan bagi warga negara
7. Kompetisi sebagai instrumen pasar 7.Tindakan kolektif sebagai instrument
negara/pemerinyah
8. Merespon protes dengan keluar dari 8.Merespon suara masyarakat
kegiatan pasar
 Ketidak tepatan Model Manajemen Sector Privat Untuk Mengkaji Manajemen Sector
Publik akhir akhir ini banyak sekali model-model manajemen sector privat mendominasi
pemikiran manajemen sektor publik. Baik disadari atau tidak ,ada bahayanya mengadopsi sektor
privat kedalam sektor manajemen publik. Ini tidak berarti bahwa manajemen sektor publik tidak
bisa belajar dari pengalaman manajemen sektor privat, dan juga sebaliknya. Kedua belah pihak
bisa saling bertukar model, tetapi harus sesuai dengan tujuan, kondisi dan peran atau tugas
masing-masing. Banyak aspek manajemen sektor publik yang berbeda jauh dengan manajemen
sektor privat, (lihat pada tabel perbedaan). Perhatikan pula hal-hal berikut ini :
a. Stategic Management : Managemen sector privat selalu berada dalam kondisi persaingan yang
tinggi. Oleh karena itu untuk mengahasilkan produk yang bisa mencapai kinerja organisasi
secara optimal maka perlu dicermati terus-menerus faktor kekuatan, kelemahan, peluang, dan
kendala yang ada pada organisasi sector privat tersebut.
b. Marketing and the Customer : Pasar dan kegiatan pemasaran adalah merupakan peran yang
cukup kritis di sector privat, karena menyangkut hubungan antara perusahaan dan pelangganan.
Hal ini sama dengan sector public, yaitu hubungan antara organisasi public dengan mereka yang
menggunakan jasa-jasa pelayanannya yang bertindak sebagai customer
c. The budgetary process : Proses anggaran di sector privat berbeda tajam dengan sector public. Di
sector privat, penetapan anggaran didasarkan pada peramalan proses penjualan. Anggaran adalah
merupakan sarana yang menghubungkan antara pendapatan dan pengeluaran .
d. Public Accountability : sector privat akuntabilitas ada di pasar, sedangkan sector public
akuntabilitas lebih luas dan mendalam yaitu bertnggung jawab pada public secara luas dan partai
individu-individu dengan dimensi yang luas akuntabilitas public dilkukan lewat proses politik
guna merespon berbagai suara masyarakat terhadap tindakan-tindakan apa saja yang diambil
oleh para pelaku sector public .
e. Public Demamds Pressure and Protest : sector privat berhubungan dengan public dalam pasar.
Bila ia menghadapi tuntutan, tekanan dan protes dari public maka semuanya ini adalah masalah
yang harus dihadapi mungkin salah satunya adalah dengan exit dari pasar sedangkan sektor
publik tuntutan, tekanan dan protes dari publik adalah merupakan suara voise yang punya hak
yang harus dibina dan harus diperhatikan dengan sungguh-sungguh oleh aparat pemerintah.
f. Political Process : proses politik adalah merupakan persyaratan dasar bagi manajemen domain
public. Proses politik adalah merupakan sarana bagi penentuan kebutuhan kolektif, sebagai arena
perbedaan politik.

Tujuan, Kondisi, Tujuan, Kondisi, dan Tugas /Peran yang Spesifik bagi Pembuatan
Model Manajemen Domain Publik
a. Purposes of The Public Domain : Domain public adalh merupakan arena dan organisasi bagi
upaya pencapaian tujuan konektif atau era dimana nilai-nilai kolektif hendak diperoleh.
Demokrasi adalah merupakan nilai dasar bagi manajemen domain public. Organisasi public
bekerja untuk menyediakan dan memberikan berbagai pelayanan yang ditentukan oleh pilihan
kolektif lewat proses politik.
b. Conditions Which Constitute The Public Domain: keputusan-keputusan dalam domain public
diambil lewat proses politik, seperti misalnya lewat debat, diskusi, tekanan dan protes. Setiap
tindakan yang berada pada tataran domain public harus dapat dipertanggung jawabkan pada
public.
c. Task of Government : tugas pemerintah diekspresikan dalam tujuan domain public. Dalam
domain public itu nilai kolektif dibangun lewat debat dan diskusi dalam arena public. Tugas
pemerintah untuk pembentukan hukum dan pemeliharaan ketertiban yang didalamnya diisi
dengan warna keadilan.

Dilema Yang Harus Hadapi

a. Coletive and Individual : Domain public : adalah merupakan domain bagi tindakan kolektif
merupakan domain bagi warga Negara dan bagi warga Negara secara individual doman masing-
masing mempunyai pandangan, tuntutan dan peluang
b. Representative and Participative : Tindakan kolektif dapat ditentukan oleh pemerintah yang
representative atas nama masyarakat atau oleh partisipasi aktif masyarakat.
c. Bureaucracy and Responsiveness : Aturan yang ada dalam birokrasi bisa menjamin adanya
kenetralan dalam memberikan pelayanan
d. Order and Service : disektor public tata tertib dipertahankan dan peraturan dilaksakan. Tetapi
pelayanan sering kali disediakan oleh organisasi bersama.
e. Controlling and Enabling : sector public mengontrol kepentingan masyarakat yang begitu
komplek lewat seperangkat regulasi.
f. Polical Conflict and Institutional Countinuity : dalam domain public keputusan dibuat suatu
proses politik baik melalui debat, adu argumentasi, tekanan maupun protes.
g. Stability and Flexbility : setiap organisasi selalu menghadapi tensi atau konflik antara kondisi
stabil yang diperlukan yang diperlukan untuk mencapai kinerja peran-perannya dan kondisi
fleksibel yang diperlukan untuk menghadapi perubahan yang terjadi yang terjadi pada
lingkungan eksternal.
h. Custumer and Citizen : sector public menyediakan berbagai jenis pelayan bagi kepentingan
public dengan sebaik-baiknya.
i. A choise of Values : di dalam domain public terdapat berbagai nilai yang bias berbeda dan konflik
antar nilai
j. A Balance of Interests : menejemen domain public disusun atas dasar banyak kepentingan yang
harus dicapainya .

Pendekatan Baru Dalam Manajemen sektor publik :

1. The Learning Process

2. Response and Direction in Stategy
3. The Budgetry Proses
4. The Management of Rationing
5. Decion making
6. Management Control and The Management of Action
7. The Management of Interaction
8. Performance Monitoring
9. Staffing Policies
10. Relations with Costumer and Citizen
11. Public Accountability

G. Teori Pasar
 Teori pasar muncul sebagai reaksi atas model administrasi publik tradisional yang dinilai
mempunyai banyak kekurangan terutama dengan adanya tantangan agar sector publik lebih
mampu meningkatkan kinerjanya secara efektif dan efisien. Tantangan ini muncul akibat dari
peran birokrat konfensional yang terlalu mementingkan dirinya sendiri(self interest).
Pendekatan pasar terhadap sektor publik yaitu generic management yang kemudian
dikenal dengan nama the new public management. Pendekatan ini berasumsi bahwa sekali
manajemen tetap manajemen dimanapun dan pada organisasi apapun hendak dipakai prinsip
manajemen itu,yaitu baik di sector bisnis maupun publik. Misalnya teknik Management By
Objective (MBO),Total Quality Management atau (TQM).
Walaupun demikian ada pula pihak-pihak yang tidak setuju penerapan prinsip bisnis ke
sektor publik, karena karakteristik , tujuan, dan bentuk, aktivitas sector public itu tidak sama
dengan sector bisnis
Beberapa asumsi teori pasar terhadap sector public (B.G.Peters , 1995) dalah sebagai
berikut :
Struktur
Teori pasar melihat bahwa masalah mendasar yang ada pada struktur sector public
tradisional adalah struktur organisasi yang sangat besar, dan sangat monopolistic serta tidak peka
terhadap tuntutan lingkungan yang berkembang, ditambah lagi dengan aktivitas pelayanan atas
public good and services tidak dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien. Masalah tersruktur
disebabkan karena terlampau menekankan pada aspek aturan dan otoritas formal yang berlebihan
yang otomatis yang berdampak pada aktivtas organisasi public.
Sehubungan dengan itu maka disarankan perlunya reformasi di sector public dengan
mendesentrllisasikan perumusan dan implementasi kebijakan pada jenjang agensi pemerintahan
yang lebih rendah; atau memanfaatkan organisasi kuasi-privatuntuk melaksanakan tugas-tugas
pelayanan terutama pada tugas pelayanan atas barang dan jasa public yang marketable.
Pemerintah perlu menciptakan pelbagai organisasiyang secara kompetitif dapat mensuplai barang
dan jasa public yang sama kuantitas dan kualitas bagi masyarakat. Perubahan struktur sector
public secara menyeluruh perlu diikuti dengan perubahan managemen agar dapat meningkatkan
kinerja sektor public.
 Manajemen
Mutu SDM disektor public harus sama dengan mutu SDM di sector bisnis agar berbagai
teknik manajerial (MBO,TQM, tsb)dapat juga diterapkan.Tetapi hal ini mempunyai implikasi
bahwa sektor public juga harus menerapkan politik penggajian berdasarkan pada merit system :
equal pay for equal work.Gaji yang diterimakan kepada pegawai sektor publik harus sama
seperti pada sektor privat yang besar kecilnya didasarkan atas efektifitas kontrak kinerjanya..

Pembuatan Kebijakan
Asumsi ketiga dari teori pasar adalah mengenai bagaimana kebijakan publik itu
seyogyanya dirumuskan,utama yang selama ini disentralisasikan pada birokrat karier di sektor
publik. Teori pasar mengendapi adanya desentralisasi pembuatan kebijakan pada agensi-agensi
yang berkarakter di jenjang bawah yang diberi otonomi untuk membuat kebijakan. Diharapkan
agensi di bawah yang berjiwa wirausaha itu mampu menangkap signal pasar,mampu
melakukan aktivitas yang lebih inovatif dan lebih berani menanggung resiko,dan perlu adanya
birokrasi publik yang lebih mementingkan public interest dari pada self interest.
Tetapi politisasi level bawah diberi kewenangan membuat level bawah untuk diberi
kewenangan membuat kebijakan dinilai oleh beberapa pihak yang menolak sebagai melanggar
prinsip merit system. Selain itu ada masalah lain yang berkaitan dengan posis dan peran warga
Negara. Menurut teori pasar warga Negara adalah merupakan penerima program pemerintah dan
public yang secara umu sebagai konsumen posisi yang memberdayakan adalah warga sebagai
konsumen berharap akan memperoleh pelayana yang baik sebagai mana yang diberikan oleh
sector privat sedangkan yang merendahkan adalah posisi warga Negara sekedar sebagai
konsumen.

Kepentingan Publik
Pandangan teori pasar tentang konsep teori public :
1. Pemerintah harus dapat memberikan pelayanan yang murah dan bermutu bagi publiknya
2. Warga Negara harus dipandang sebagai konsumen sekaligus sebagai pembayar pajak yang punya
kewajiban hak .
Teori pasar menghendaki agar sector public dapat memberikan pelayanan yang ramah
kepada pelanggan (customer friendly)
 Publik choice theory
Salah satu teori ekonomi yang diterapkan pada aspek birokrasi adalah teori pilihan public
teori ini berpeluang untuk mendukung pandangan bahwa pemerintah sekarang ini sangat besar,
lamban dan tidak efisien sangat kontras dengan harapan dari adm public tradisional
 Menurut teori ini individu birokrat itu pada hakekatnya permotivasi oleh kepentingan
dirinya sendiri : kekuasaan , kekayaan dan kepentingan dirinya yang lain atas biaya agensinya.
Teori ini berpandangan pada hasil akan dicapai dengan baik dalm menyidiakan barang dan jasa
public bila melihatkan mekanisme pasar secar optimal teori pilihan public yang berbasis rasional
actor model melihat manusia itu adalah merupakan mahluk yang cenderung berupa utility
maximiser yang sangat egoistic, sellf-regarding and instrumentain their behavior, choosing how
to atc on the basis of the consequences for their personal welfare pandangan seperti ini jelas
bertolak belakang dengan teori tipe ideal dari weber dimana diasumsikan bahwa birokrasi
termotivasi dengan realisasi perannya sebagai service to the state sebagai abdi Negara pelayan
masyarakat yang berjuang untuk kepentingan public(public interest) dan bukan untuk
kepentingan diri sendiri(self interest).
 BAB III
KESIMPULAN

Public Management dapat diartikan sebagai bagian yang sangat penting dari
administrasi publik (yang merupakan bidang kajian yang lebih luas), karena administrasi publik
tidak membatasi dirinya hanya pada pelaksanaan manajemen pemerintahan saja tetapi juga
mencakup aspek polotik, sosial, kultural, dan hukum yang berpengaruh pada lembaga-lembaga
publik. Dan Public Management berkaitan dengan fungsi dan proses manajemen yang berlaku
baik pada sektor publik (pemerintahan) maupun sektor diluar pemerintahan yang tidak bertujuan
mencari untung (nonprofit sector).
NPM secara umum dipandang sebagai suatu pendekatan dalam administrasi publik
yang menerapkan pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dalam dunia manajemen bisnis
dan disiplin yang lain untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas kinerja pelayanan publik pada
birokrasi modern.
Menurut Owen E.Hughes (1994), ada 6 alasan munculnya paradigma Public Management
yaitu :
1. Administrasi publik tradisional telah gagal mencapai tujuanynya secara efektif dan efisien
sehingga perlu diubah menuju ke orientasi yang lebih memusatkan perhatian pada pencapaian
hasil(kinerja) dan akuntabilitas;
2. Adanya dorongan yang kuat untuk mengganti tipe birokrasi klasik yang kaku menuju ke kondisi
organisasi public, kepegawaian, dan pekerjaan yang lebih luwes;
3. Perlunya menetapkan tujuan organisasi da pribadi secara jelas dan juga perlu ditetapkan alat
ukur keberhasilan kinerja lewat indicator kinerja;
4. Perlunya para pegawai senior lebih punya komitmen politik pada pemerintah yang sedang
berkuasa daripada bersikap netral atau non partisan;
5. Fungsi-fungsi yang dijalankan pemerintah hendaknya lebih disesuaikan dengan tuntutan dan
signal pasar; dan
6. Adanya kecenderungan untuk mereduksi peran dan fungsi pemerintah dengan melakukan
kontrak kerja dengan pihak lain (contracting out) dan privatisasi.
M.Minougue (2000) menyebut adanya 5 karakteristik utama Public Management, yaitu:
1. A separation of strategic policy from operational management. Public management lebih banyak
terkait dengan tugas-tugas operasional pemerintahaan dari pada peran perumusan kebijakan.
2. A concern with results rather than process and procedure. Public management lebih
berkonsentrasi pada upaya mencapai tujuan daripada upaya berkutat dengan proses dan prosedur.
3. An orientation the needs of customer rather than those of bureaucratic organizations. Public
management lebih banyak berorientasi pada pemenuhan kebutuhan pelanggan dari pada
kebutuhan birikrasi.
4. A withdrawal from direct service provision in favour of a steering or enabling role. Public
management menghindarkan diri dari berperan memberikan pelayanan langsung kepada
masyarakat sesuai dengan peran nutamanya memberikan arahan saja atau pemberdayaan kepada
masyarakat.
5. A trans formed bureaucratic culture/ A change to entrepreneurial management culture. Public
management mengubah diri dari budaya birokrasi.
Dalam rangka meningkatkan kinerja sektor publik, Public Management diarahkan
kegiatannya pada:
1. Melakukan restrukturisasi sektor publik lewat proses privatisasi.
2. Melakukan restrukturisasi dan merampingkan struktur dinas sipil di pusat.
3. Memperkenalkan nilai-nilai persaingan khususnya lewat pasar internal dan mengkontrakkan
pelayanan public kepada pihak swasta dan intervensi oleh pemerintah.
4. Meningkatkan efisiensi lewat pemeriksaan dan pengukuran kinerja.
 Tujuan dari Public Management adalah:
Menurut Graham & Hays (1991): public managemen are concerned with
efficiency,accountability,goal achlevement and dozen of other managerial and technical
question, Manajemen publik itu bertujuan untuk menjadikan sector public lebih efisien,
akuntabel, dan tujuannya tercapai serta lebih mampu menangani berbagai masalah manajerial
dan teknis.
Ada empat tahap perkembangan manajemen publik disebuah negara maju (Inggris) yang
meliputi:
1. The Minimal State

2. Unequal Partnership between Government and The Charitable and Private Sectors.

3. The Welfare State

4. The Plural State

PUBLIC DOMAIN diperlukan untuk mengatasi ketidaksempurnaan pasar, dimana

kebutuhan pelbagai kebutuhan pelayanan masyarakat atau redistribusi sumber-sumber tidak
dapat disediakan oleh pasar. Public Domain juga diperlukan untuk memenuhi nilai-nilai khas
yang harus ada pada sikap manajemen sektor publik ,yaitu equity & equality.
Teori pasar muncul sebagai reaksi atas model administrasi publik tradisional yang dinilai
mempunyai banyak kekurangan terutama dengan adanya tantangan agar sector publik lebih
mampu meningkatkan kinerjanya secara efektif dan efisien. Tantangan ini muncul akibat dari
peran birokrat konfensional yang terlalu mementingkan dirinya sendiri(self interest).
 DAFTAR PUSTAKA

Islamy, Irfan. 2003. Dasar-dasar Administrasi Publik dan Manajemen Publik . Malang,
Indonesia : UNIVERSITAS BRAWIJAYA.
Pasalong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik. Makasar, Indonesia : ALFABETA.