BAB I

PENDAHULUAN

A.Latar Belakang

Paradigma adalah suatu cara pandang, nilai-nilai, metode-metode

prinsip dasar, cara memecahkan suatu masalah yang di anut oleh suatu
masyarakat ilmiah pada masyarakat tertentu. krisis akan timbul apabila suatu
permasalahan yang di hadapi masyarakat tidak dapat di jelaskan atau tidak
dapat dipecahkan secara memuaskan dengan mengguakan pendekatan suatu
paradigma. krisis ini akan mendorong suatu “scientific Revolution”
dikalangan masyarakat ilmuan untuk melakukan penilaian atau pemikiran
kembali paradigma yang ada dan mencoba menemukan paradigma baru
yang dapat memberikan penjelasan dan alternatif pemecahan yang di hadapi
secara lebih memuaskan.

Administrasi Publik merupakan ilmu pengetahuan yang dinamis

dan telah mengalami perubahan dan pembaharuan dari waktu kewaktu
sesuai dengan tantangan yang dihadapi. Paradigma Administrasi Publik
Merupakan suatu teori dasar antologi administrasi dengan cara pandang
yang relatif fundamental dari nilai-nilai kebenaran, konsep, dan metodologi
serta pendekatan-pendekatan yang dipergunakan. Paradigma yang muncul
merupakan sudut pandang ahli tentang peranan dan tantangan administrasi
publik dalam menjawab masalah yang muncul. Walaupun selalu muncul
perdebatan dalam sebuah paradigma akan tetapi secara umum para ahli
menilai ada 4 perkembangan paradigma Administrasi Publik, dalam
beberapa literature Administrasi Publik dari dalam maupun luar negeri.
Secara umum terdapat 4 paradigma yan berkembang dalam Administrasi
Publik yaitu : old Public Administration (OPA), New Public Administration
(NPA), New Public Management (NPM), New Public Services (MPS).

B. Tujuan

Untuk mengetahui apa yang dimaksud dengan paradigma

Administrasi publik serta bagian-bagiannya.

1
 BAB II

PARADIKMA ADMINISTRASI PUBLIK

1) Paradigma Old Public Administration (OPA)\

Paradigma Old Public Administration (OPA) atau dikenal juga

dengan sebutan Administrasi Tradisional atau Klasik adalah
melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan dimana dalam
pelaksanaannya dilakukan dengan netral, profesional, dan lurus
mengarah kepada tujuan yang di tetapkan. Paradigma ini pertama kali
dikemukakan oleh seorang presiden AS dan Woodrow Wilson. Beliau
menyatakan bidang administrasi itu sama dengan bidang bisnis. Maka
dari itu konsep Old Public Administration yang memiliki tujuan
melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan dengan netral dan
profesional. Administrasi Publik Klasik dimulai ketika awal kelahiran
dari Administrasi Publik itu sendiri. Sebagaimana dijelaskan oleh Teguh
Kurniawan “Pergeseran Paradigma Administrasi Publik : Dari perilaku
model klasik dan NPM ke Good Governance”.Pada masa perkembangan
awal Administrasi Publik dikenal dengan konsep yang sangat Legalistic,
dengan berbagai macam aturan yang mengikat, struktur organisasi yang
hirakis yang kurang memungkinkan adanya koordinasi dari berbagai
fungsi sangat sentralistik dan betapa besarnya dominasi pemerintah
dalam berbagai hal termasuk pemberian pelayanan publik.
Ide-ide yang berkembang pada tahun 1900-an memperkuat
paradigma dikotomi politik dan Administarasi, seperti karya Frank
Goodnow “Politic and Administration”. Karya fenomenal lainnya adalah
tulisan Frederick W.Taylor “Principles of Scientific Management
(1911)”. Taylor adalah pakar management ilmiah yang mengembangkan
pendekatan baru pada menagement pabrik di sector swasta – time and
study. Metode ini menyebutkan ada cara terbaik untuk melaksanakan
tugas tertentu. Management ini di maksutkan untuk meningkatkan
output dengan menemukan metode produksi yang paling cepat, efisien,
dan paling tidak melelahkan. Jika ada cara terbaik untuk meningkatkan
2
 produktifitas di sector industri, tentunya ada juga cara sama untuk
organisasi public.Wilson berpendapat pada hakekatnya bidang
Administrasi adalah bidang bisnis, sehingga metode yang berhasil di
dunia bisnis dapat juga diterapkan untuk management sector public.

Teori penting lain yang berkembang adalah analisis Birokrasi dari

Max Weber. Weber mengemukakan ciri-ciri struktur birokrasi yang
meliputi hirarki kewenangan, seleksi dan promosi berdasarkan merit
system, aturan dan regulasi yang merumuskan prosedur dan tanggung
jawab kantor, dan sebagainya. Karakteristik ini disebut sebagai bentuk
kewenangan yang legal rasional yang menjadi dasar birograsi modern.

Ide atau prinsip dasar dari Administrasi Negara lama (Dernhart

dan Denhart, 2003) adalah :
 Fokus pemerintah pada pelayanan publik secara langsung melalui
badan-badan pemerintah.
 Kebijakan publik dan administrasi menyangkut perumusan dan
implementasi kebijakan dengan penentuan tujuan yang
dirumuskan secara politis dan tunggal.
 Administrasi Publik mempunyai peranan yang terbatas dalam
pembuatan kebijakan dan kepemerintahan, administrasi publik
lebih banyak dibebani dengan fungsi implementasi kebijakan
publik.
 Pemberian pelayanan publik harus dilaksanakan oleh
administrator yang bertanggung jawab kepada “elected official”
(pejawab / Birograt politik) dan memiliki diskresi yang terbatas
dalam menjalankan tugasnya.
 Administrasi Negara bertanggung jawab secara demokratis
kepada pejabat politik.
 Program publik dilaksanakan melalui organisasi hirarkis, dengan
manager yang menjalankan kontrol dari puncak organisasi.
 Nilai utama organisasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas.
 Organisasi Publik beroperasi sebagai sistem tertutup, sehingga
partisipasi warga negara terbatas.
 Peranan administrator publik dirumuskan sebagai fungsi
POSDCORB (Planning, Organzing, Staffing, Directing,
Coordinating, Reporting dan Budgetting).

3
 2) Paradigma New Public Administration ( NPA)

Paradigma New Publik Administration (NPA) pada dasarnya

mengkritisi paradigma Administrasi lama atau klasik yang terlalu
menekankan pada parameter ekonomi. Menurut paradigma administrasi
baru, kinerja administrasi publik tidak hanya dinilai dari pencapaian nilai
ekonomi, efisiensi, dan efektivitas, tapi juga pada nilai “keadilan sosial”
(disebut sebagai pilar ke tiga setelah nilai efisiensi dan efektivitas).
Implikasi dari komitmen pada “keadilan sosial”, maka administrator
publik harus menjadi ‘Administrator yang proaktif’, bukan sekedar
birokrat yang apolistis. Fokus dari administrasi publik baru meliputi
usaha untuk membuat organisasi publik mampu mewujudkan nilai-nilai
kemanusian secara maksimal yang dilaksanakan dengan pengembangan
sistem desentralisasi dan organisasi demokratis yang responsif dan
partisipatif, serta dapat memberikan pelayanan publik secara merata.
Karena administrasi publik mempunyai komitmen untuk mewujudkan
nilai-nilai kemanusiaan dan keadilan (social equity), maka Frederickson
menolak pandangan bahwa administrator dan teori-teori administrasi
publik harus netral dan bebas nilai. NPA berdiri di atas 4 aspek, yaitu :
1) Perubahan. Administrasi publik yang sebelumnya di
gunakan untuk mempertahankan status – quo suatu
pemerintahan/birograsi (Survival Oriented) diubah oleh
NPA menjadi fleksibel, adaptif, dan membuka respon
terhadap berbagai perubahan sosial, ekonomi, dan politik
yang terjadi di masyarakat (Client Oriented);
2) Relefan. Setiap komunitas masyarakat memiliki
permasalahan yang berbeda-beda. Administrasi publik yang
pada awalnya selalu memandang permasalahan di
masyarakat hanya dari sudut pandangnya sendiri
(nonpartisipatoris), dan hal itu selalu di anggap sebagai
satu-satunya sistem terbaik (one best way system), diubah
oleh NPA menjadi administrasi publik yang melibatkan
masyarakat dalam setiap proses perumusan kebijakan
(Partisipatoris) dengan berbagai alternatif sistem yang
mungkin sesuai perubahan dan karakteristik khas setiap
masyarakat (Multi level system);

4
 3) Kesamaan, Keadilan dan Hukum. Tujuan utama
administrasi baru adalah memberikan kesamaan, keadilan,
dan hukum di masyarakat dengan mengetengahkan harmoni
dan integrasi di masyarakat;
4) Nilai. Untuk mencapai semua tujuannya, administrasi
publik yang dulunya hanya bersifat scientific, rational, and
value-free di ubah oleh NPA menjadi administrasi publik
yang menekankan pada nilai-nilai organisasi dan
kemanusian atau etika dan komitmen personal.
Administrasi publik bukan lagi dipahami sebagai robot
yang hanya menekankan pada isu-isu mekanis (efisiensi
dan ekonimis). Seorang administrator publik tidak hanya
harus memiliki kemampuan managerial dan keahlian teknis,
tetapi juga di perlukan kepekaan sosial.

Paradigma NPA berkembang sejak akhir tahun 1960-an sampai

dengan awal tahun1970-an. Paradigma administrasi publik baru muncul
dari perdebatan hangat tentang kedudukan administrasi publik sebagai
disiplin ilmu maupun profesi. Selain itu, lahirnya NPA juga dilandasi oleh
hal-hal sebagai berikut :
a) Pasca perang dunia II banyak lahir lembaga-lembaga
internasional, seperti PBB, WHO, UNICEF, dll. Tetapi
mereka mengalami berbagai kesulitan dalam menyelesaikan
tugas dan pekerjaannya karena ketiadaan sistem
administrasi.
b) Meningkatkan pengangguran, kemiskinan, dan penduduk
secara cepat dianggap sebagai masalah yg timbul karena
inefisiensi kinerja para administrator dan karena kesempitan
lingkup pemahaman mengenai administrasi untuk
memenuhi kebutuhan manusia.
c) Administrasi publik lebih dirasakan sebagai penguat status
– quo dari kelompok elit.
d) OPA lebih mengutamakan sisi “Administrasi” dari pada sisi
“Publik“, lebih menekankan “prinsip dan prosedur” dari

5
 pada “nilai dan filosofi”, “efisiensi dan ekonomi” dari pada
“efektivitas dan pelayanan yang efisien”.

Frank Marini menyimpulkan bahwa NPA setidaknya terdiri dari 5 utama

yaitu : Relefan, nilai, Keadilan sosial, perubahan, dan client-focus
(Client-oriented). Golembiewski menyatakan bahwa ada beberapa
perspektif positif dari NPA, antara lain:

1) Umat manusia pada dasarnya lembut dan berpotensi

sempurna (rakyat merupakan proses bagi administrasi
untuk tumbuh dan berkembang = demokratis/partisipatoris);
2) Menekankan peran sentral nilai-nilai organisasional dan
kemanusiaan (tidak hanya sekadar efisien dan ekonimis);
3) Menekankan inofasi dan perubahan;
4) Menganjurkan keadilan sosial sebagai pedoman dalam
melakukan pembangunan manusia (administrasi yang
bebas-nilai tidak mungkin);
5) Irasional, emosi, intuitif, karena perilaku manusia
(masyarakat) tidak selalu dapat diprediksi (unpredictable);
6) Menolak dikotomi politik-administrasi, karna administrator
harus terlibat dan memang berkompeten baik dalam
formulasi maupun implementasi kebijakan.

3) Paradigma New Public Management (NPM)

Paradigma New Publik Management (NPM) atau dikenal juga

sebagai manajemen publik baru adalah sebuah pendekatan dalam
menjalankan kegiatan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh
organisasi publik/pemerintah baik pada level pusat maupun daerah, yang
menitikberatkan pada anggapan bahwa manajemen yang dilakukan sektor
bisnis lebih unggul dari pada manajemen yang selama ini diselenggarakan
oleh birokrasi sehingga perlu diganti. Paradigma baru ini mulai mendapat
banyak sorotan pada tahun 1990-an setelah Christopher Hood pertama
kali menggunakan istilah tersebut dalam tulisannya pada tahun 2003,

6
 meski pada perkembangannya paradigma ini juga kerap disamakan
dengan istilah-istilah lain yang berkembang setelahnya seperti post-
bureaucratic paradigma yang dikenalkan Michael Barzeley pada 1992,
dan Reinventing Government yang dikenalkan Osborne dan Gaebler pada
1992.

Ide atau prinsip dasar paradigma NPM (Dernhart dan Dernhart,

2003) adalah sebagai berikut:
 Mencoba menggunakan pendekatan bisnis disektor publik.
 Pengunaan terminologi dan mekanisme pasar, dimana hubungan
antara organisasi publik dan customer dipahami sebagaimana
transaksi yang terjadi dipasar.
 Administrator publik ditantang untuk dapat menemukan atau
mengembangkan cara baru yang inovatif untuk mencapai hasil atau
memprivatisasi fungsi-fungsi yang sebelumnya dijalankan
pemerintah.
 “steer not now” artinya birokrat/PNS tidak mesti menjalankan
sendiri tugas pelayanan publik, apabila dimungkinkan fungsi itu
dapat dilimpahkan kepihak lain melalui sistem kontrak atau
swastanisasi.
 NPM menekankan akuntabilitas pada customer dan kinerja yang
tinggi, restrukturisasi birokrasi, perumusan kembali misi
organisasi, perampingan prosedur, dan desentralisasi dalam
pengambilan keputusan.

Paradigma NPM memiliki konsep yang terkait dengan

manajemen kinerja sektor publik, yang mana pengukuran kinerja
merupakan salah satu dari prinsip-prinsipnya. NPM mengacu
kepada sekelompok ide dan praktik kontemporer untuk
menggunakan pendekatan-pendekatan dalam sekelompok sektor
privat (bisnis) pada organisasi sektor publik. Pemerintahan yang
kaku dan sentralistik sebagaimana yang dianut oleh OPA harus
diganti dengan pemerintahan yang berjiwa wirausaha. NPM
menganjurkan pelepasan fungsi-fungsi pemerintah kepada sektor
swasta.

4) Paradigma New Public Services (NPS)

7
 Paradigma New Public Services (NPS) merupakan konsep yang
dimunculkan melalui tulisan Janet V. Dernhart dan Robert B. Dernhart
berjudul “The Public service : Serving, Not steering”, terbit tahun 2003.
Paradigma NPS dimaksudkan untuk meng”Counter” paradigma
administrasi yang menjadi arus utama (mainstream) saat ini yakni
paradigma new public management yang berprinsip”run government
like a businesss” atau “market as solution to the ills in public sector”.

Teori New Public Service memandang bahwa birokrasi adalah

alat rakyat dan harus tunduk kepada apapun suara rakyat, sepanjang
suara itu rasional dan legimate secara normatif dan konstitutif. Seorang
pemimpin dalam birokrasi bukanlah semata-mata makhluk ekonomi
seperti yang diungkapkan dalam teori New Public Management,
melainkan juga makhluk yang berdimensi sosial, politilk, dan
menjalankan tugas sebagai pelayan publik. Untuk meningkatkan
pelayanan publik yang demokratis konsep NPS menjanjikan perubahan
nyata kepada kondisi birokrasi pemerintahan sebelumnya. Pelaksanaan
konsep ini membutuhkan keberanian dan kerelaan aparatur pemerintah,
karena akan mengorbankan waktu, dan tenaga untuk mempengaruhi
semua sistem yang berlaku. Alternatif yang ditawarkan konsep ini
adalah pemerintah harus mendengar suara publik dalam mengelola tata
pemerintahan. Meskipun tidak mudah bagi pemerintah dalam
menjalankan ini, setelah sekian lama bersikap sewenang-wenang
terhadap publik. Didalam paradigma ini semua ikut terlibat dan tidak
ada lagi yang hamya menjadi penonton. Gagasan Denhardt & Denhardt
tentang pelayanan publik baru (PPB) menegaskan bahwa pemerintah
seharusnya tidak dijalankan seperti layaknya sebuah perusahaan tetapi
melayani masyarakat secara demokratis, adil, merata, tidak
diskriminatif, jujur, dan akuntabel. Disini pemerintah harus menjamin
hak-hak warga masyarakat, dan memenuhi tanggung jawabnya kepada
masyarakat dengan mengutamakan kepentingan warga masyarakat.
“Citizens First” harus menjadi pegangan atau semboyan pemerintah
(Denhardt & Gray, 1998).

8
 Akar dari New Public Services dapat ditelusuri dari berbagai ide
tentang demokrasi yang pernah dikemukakan oleh Dimock, Dahl, dan
Waldo. NPS berakar dari beberapa teori, yang meliputi :
1. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan
Perlunya pelibatan warga negara dalam mengambil
kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun solidaritas
dan komitmen guna menghindari konflik
2. Model komunitas dan masyarakat sipil
Akomodatif terhadap peran masyarakat sipil dengan
membangun sosial Turst, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam
tata jaringan pemerintah yang demokratis.
3. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru
Administrasi negara harus fokus pada organisasi yang
menghargai nilai-nilai kemanusiaan (Human Beings) dan respon
terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial
lainnya.
4. Administrasi negara postmoderen
Mengutamakan dialog (Dirkursus) terhadap teori dalam
memecahkan persoalan publik dari pada menggunakan One Best
Way Perspective.

NPS adalah paradigma yang berdasar atas konsep-konsep yang pada

hakikatnya sesuai dengan nilai-nilai yang ada dimasyarakat. Peran dari
pemerintah adalah mengolaborasikan antara nilai-nilai yang ada sehingga
kongruen dan sesuai kebutuhan masyarakat. Sistem nilai dalam masyarakat
adalah dinamis sehingga membutuhkan pelayanan yang prima dari pemerintah.
Adapun prinsip-prinsip yang ditawarkan Denhartd & Denhardt (2003) adalah
sebagai berikut:

1. Melayani warga negara, bukan customer (Serve Citizens, Not

Customer).
2. Mengutamakan kepentingan publik (Seeks The Public Interest)
3. Kewarganegaraan lebih berharga dari pada kewirausahaan (Value
Citizenship Over Entrepreneurship).
4. Berpikir strategis bertindak demokratis (Think Strategically, Act
Democtratically).

9
 5. Tahu kalau akuntabilitas bukan hal sederhana (Recognize That
Accounttability Is Not Simple).
6. Melayani ketimbang mengarahkan (Serve Rather Than steer).
7. Menghargai manusia, bukan sekedar produktivitas (Value People,
Not Just Productivity).

10
 BAB III

PENUTUP

A. Kesimpulan

Paradigma Administrasi Publik merupakan suatu teori dasar

antologi administrasi dengan cara pandang yang relatif fundamental dari
nilai-nilai kebenaran, konsep, dan metodologi serta mendekatan-
pendekatan yang digunakan.
Paradigma administrasi terdiri dari 4 bagian yaitu : Paradigma Old
Public Administration, Paradigma New Public Management, Paradigma
New Public Service, Paradigma New Publik Administration. Paradigma
yang muncul merupakan sudut pandang ahli tentang peranan dan
tantangan administrasi publik dalam menjawab masalah yang muncul.

11