3​ManajemenUmu

PENDAHULUAN
on

The 1980-an dan 1990-an melihat munculnya pendekatan manajerial baru di sektor publik, dalam
menanggapi apa yang banyak dianggap sebagai kekurangan dari model ditional raksasa melewati
administrasi. Pendekatan ini dapat meringankan beberapa masalah dari model sebelumnya, tetapi berarti
perubahan yang cukup dramatis dalam cara sektor publik beroperasi. Seperti yang dikemukakan Kamarck,
'akhir abad ke-20 telah menyaksikan revolusi dalam administrasi publik yang sama dalamnya dengan yang
terjadi pada pergantian abad ke-19, ketika prinsip-prinsip birokrasi Weberian mulai memengaruhi banyak
pemerintahan di seluruh dunia'. (2000, hal. 251).
Telah dicatat sebelumnya bahwa pendekatan manajerial memiliki banyak nama, meskipun
literatur sekarang lebih atau kurang menetap pada 'manajemen publik' atau 'manajemen publik baru'. Ada
juga kesepakatan umum tentang perubahan aktual yang terlibat dalam menjauh dari model administrasi
tradisional. Pertama, apa pun modelnya, itu mewakili perubahan besar dari administrasi publik tradisional
dengan perhatian yang jauh lebih besar sekarang dibayarkan pada pencapaian hasil dan tanggung jawab
pribadi manajer. Kedua, ada niat yang dinyatakan untuk pindah dari birokrasi klasik untuk membuat
organisasi, personel, dan syarat dan ketentuan kerja lebih fleksibel. Ketiga, tujuan organisasi dan pribadi
harus ditetapkan secara jelas dan ini memungkinkan pengukuran pencapaian mereka melalui indikator
kinerja. Demikian pula, ada evaluasi program yang lebih sistematis, dalam upaya yang lebih ketat daripada
sebelumnya, untuk mengetahui apakah program pemerintah mencapai tujuannya atau tidak. Keempat, staf
senior lebih cenderung berkomitmen secara politis kepada pemerintah saat itu daripada tidak berpihak atau
netral. Kelima, fungsi pemerintah lebih mungkin menghadapi ujian pasar; dalam memisahkan pembeli
layanan pemerintah dari penyedia, dengan kata lain pemisahan 'kemudi dari dayung' (Savas, 1987).
Keterlibatan pemerintah tidak harus selalu berarti penyediaan pemerintah melalui cara-cara birokrasi.
Keenam, ada juga kecenderungan mengurangi fungsi pemerintah melalui privatisasi dan bentuk-bentuk lain
pengujian dan kontrak pasar, dalam beberapa kasus cukup radikal. Semua poin ini terhubung dalam hal itu,
begitu fokus berubah dari proses ke hasil, setiap langkah berurutan tampaknya diperlukan.

44 Namun, model manajerial masih kontroversial. Advokat

memandang manajemen publik sebagai menawarkan cara baru dalam memandang dan menjalankan
fungsi manajemen di sektor publik. Sebagai alternatif dari administrasi tradisional, manajemen publik
dapat menawarkan pendekatan yang lebih realistis mengingat masalah-masalah utama dari model
sebelumnya. Namun, para kritikus menganggapnya hanya sebagai adopsi tidak diragukan dari fitur
terburuk dari manajemen swasta yang tidak memperhatikan perbedaan mendasar dalam lingkungan
sektor publik. Manajerialisme dipandang oleh mereka sebagai sesuatu yang bertentangan dengan tradisi
pelayanan publik, bertentangan dengan pemberian layanan dan tidak demokratis, bahkan dengan
dukungan teori yang meragukan. Beberapa penulis, terutama dari tradisi administrasi publik, berpendapat
bahwa bagian baik dari model lama - standar etika yang tinggi, pelayanan kepada negara - sedang
dikesampingkan dalam terburu-buru untuk mengadopsi teori baru. Argumen di sini adalah bahwa
manajemen publik cukup berbeda dari administrasi publik untuk dianggap sebagai paradigma baru.
Model baru manajemen publik telah secara efektif menggantikan model administrasi publik tradisional,
dan sektor publik di masa depan pasti akan menjadi manajerial, baik dalam teori maupun praktik. Penting
untuk mengidentifikasi masalah potensial dalam pendekatan baru dan mengusulkan solusi untuk mereka,
meskipun tampaknya sangat tidak mungkin bahwa akan ada kembali ke model administrasi tradisional.
Sementara model baru ini dapat
menyebabkan beberapa masalah dan menimbulkan beberapa bahaya, manfaatnya mungkin jauh lebih
besar daripada biayanya. Manajemen publik tidak harus berarti adopsi praktik yang tersebar luas dan
tidak kritis dari sektor swasta. Apa yang dimaksud adalah manajemen publik yang berbeda perlu
dikembangkan. Ini harus mempertimbangkan perbedaan antar sektor, tetapi masih mengakui bahwa
pekerjaan yang dilakukan oleh pegawai negeri sekarang lebih bersifat manajerial daripada administratif.
Makna manajemen ​Telah dikemukakan sebelumnya (Bab 1) bahwa manajemen berbeda dari
administrasi makna. Pada dasarnya, administrasi berarti mengikuti instruksi dan manajemen berarti
pencapaian hasil dan mengambil tanggung jawab pribadi untuk melakukannya. Sebagaimana Rainey
berpendapat, manajemen publik 'memiliki asal semantik yang menyiratkan mengambil sesuatu di tangan'
dan ini 'menunjukkan ketegasan dan efisiensi dari jenis yang dikaitkan dalam stereotip dengan
manajemen bisnis' (1990, hal. 158). Bagaimana manajemen berbeda dari administrasi dapat
dipertimbangkan dengan melihat apa yang Allison (1982) sebut sebagai 'fungsi manajemen umum'.
Fungsi-fungsi manajemen umum
STRATEGI
1. Menetapkan tujuan dan prioritas ​untuk organisasi (berdasarkan perkiraan lingkungan eksternal dan kapasitas
organisasi).
2. Menyusun rencana operasional ​untuk mencapai tujuan ini.

MENGELOLA KOMPONEN INTERNAL

3. Pengorganisasian dan kepegawaian​: dalam pengorganisasian, manajer menetapkan struktur (unit dan posisi dengan
wewenang dan tanggung jawab yang ditugaskan) dan prosedur untuk mengoordinasikan kegiatan dan mengambil
tindakan). Dalam kepegawaian, ia mencoba menyesuaikan orang yang tepat dalam pekerjaan utama.

4. Mengarahkan personel dan sistem manajemen personalia​: kapasitas organisasi diwujudkan terutama dalam
anggota dan keterampilan serta pengetahuan mereka. Sistem manajemen personalia merekrut, memilih,
mensosialisasikan, melatih, memberi penghargaan, menghukum, dan keluar dari sumber daya manusia organisasi, yang
merupakan kapasitas organisasi untuk bertindak untuk mencapai tujuannya dan untuk menanggapi arahan khusus dari
manajemen.

5. Mengontrol kinerja​: berbagai sistem informasi manajemen - termasuk anggaran operasi dan modal, akun, laporan,
dan sistem statistik, penilaian kinerja, dan evaluasi produk - membantu manajemen dalam membuat keputusan dan
dalam mengukur kemajuan menuju tujuan.

MENGELOLA KONSTITUENSI
EKSTERNAL

6. Berurusan dengan unit 'eksternal' ​organisasi tunduk pada beberapa otoritas

umum: sebagian besar manajer umum harus berurusan dengan manajer umum unit
lain dalam organisasi yang lebih besar di atas, secara lateral dan di bawah untuk
mencapai tujuan unit mereka.

7. Berurusan dengan organisasi independen​: agen dari cabang lain atau tingkat
pemerintahan, kelompok kepentingan, dan perusahaan swasta yang dapat
memengaruhi kemampuan organisasi untuk mencapai tujuannya.

8. Berurusan dengan pers dan publik ​yangtindakan atau persetujuan

atau persetujuan
memerluka
n.

Sumber: ​Allison (1982),

hlm. 17.

Model Allison tidak menangkap poin utama tentang manajemen. Selain itu, meskipun bukan tujuannya
dalam artikel asli, kerangka kerja Allison dapat digunakan untuk membandingkan model manajemen dengan
model administrasi di sektor publik.
Fungsi utama pertama manajemen umum adalah fungsi strategi. Ini melibatkan masa depan
organisasi, menetapkan tujuan dan prioritas dan membuat rencana untuk mencapainya. Bozeman dan
Straussman (1990, p. 214) berpendapat bahwa manajemen publik yang sukses 'mau tidak mau memerlukan
rasa untuk strategi'; itu lebih luas, lebih integratif, dan
kurang didefinisikan oleh keahlian fungsional daripada administrasi publik. Di mana manajemen publik
'adalah, sebagian besar, manajemen lingkungan eksternal organisasi', administrasi publik adalah 'dalam
konteks organisasi' (Bozeman dan Straussman, 1990, p. 214). Administrasi publik pernah membutuhkan
sedikit konsepsi strategi, karena dianggap 'diberikan'. Pegawai negeri 'dikelola' dalam arti kamus, hanya
melaksanakan instruksi para politisi yang dianggap mengembangkan dan bertanggung jawab atas kebijakan
dan strategi, Namun, jika organisasi fokus pada tugas sehari-hari yang mereka hadapi, ada bahaya.
kehilangan pandangan tentang tujuan jangka panjang. Administrasi publik tradisional cenderung
mempertimbangkan tujuan jangka pendek dalam organisasi. Manajemen publik bertujuan untuk jangka
panjang dan pada hubungan antara organisasi dan lingkungan eksternal.
Manajemen Publik
47

Lembaga sendiri mengembangkan tujuan dan prioritas daripada berasumsi bahwa kebijakan berasal dari
politisi. Politisi sekarang menuntut agar agen dan pegawai negeri di bawah kendali nominal mereka
melibatkan diri mereka dalam masalah strategi.
Fungsi utama kedua adalah mengelola komponen internal. Ini melibatkan penyusunan staf,
pengaturan struktur dan sistem untuk membantu mencapai tujuan yang diidentifikasi oleh strategi.
Administrasi publik tradisional memang membutuhkan pengeluaran upaya pada fungsi 'mengelola komponen
internal' dari manajemen umum, meskipun ada beberapa cara signifikan di mana ini tidak dilakukan secara
 maksimal. Tentu saja administrator publik harus mengatur biro, merekrut staf, melatih dan mempromosikan
mereka dan semua aspek lain dari sistem personil, tetapi pengendalian kinerja selalu agak lemah. Ini juga
telah berubah secara substansial dengan berbagai upaya yang dilakukan untuk mengukur kinerja agensi dan
individu (lihat Bab 8). Selain itu, sistem keuangan yang tersedia dalam administrasi tradisional tidak dapat
memberikan informasi dalam bentuk yang memungkinkan pemantauan kinerja; ini juga telah berubah
sebagai bagian dari reformasi manajemen publik (lihat Bab 9).
Fungsi ketiga mempertimbangkan organisasi dalam konteks eksternal dan tugas mengelola
konstituensi eksternal. Di bawah model tradisional, konsep anonimitas layanan publik dan netralitas berarti
bahwa fungsi ini juga dianggap dilakukan oleh politisi dan bukan oleh manajer. Setiap transaksi dengan pers,
publik, atau organisasi lain bukanlah masalah yang melibatkan layanan publik. Sekarang ada perubahan
yang ditandai dalam fungsi lingkungan eksternal dengan fokus eksternal yang lebih besar dari manajemen
publik baru, baik melalui strategi dan pengelolaan konstituensi eksternal, daripada yang pernah terjadi
dengan model tradisional administrasi publik. Anonimitas layanan publik sudah pasti menurun, dan secara
umum disambut baik. Pegawai negeri sekarang jauh lebih bebas untuk berbicara di depan umum, tampil di
forum profesional, menulis artikel untuk jurnal dan umumnya menjadi figur publik yang terlihat.
Sejak implementasi berbagai reformasi yang dimulai pada 1980-an, ketiga fungsi manajemen umum
Allison sekarang secara rutin dilakukan oleh pegawai negeri, yang dengan sendirinya menunjukkan bahwa
pekerjaan aktual yang dilakukan sekarang lebih bersifat manajerial daripada administratif. Dengan kata lain,
fungsi yang dijalankan oleh pelayan publik sekarang mencakup semua yang ditetapkan dalam fungsi
manajemen umum Allison.
Menguraikan fungsi manajemen umum tidak selalu berarti manajemen bersifat generik - kritik yang
sering dibuat tentang manajemen publik - atau bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen publik dan
swasta. Agaknya ada beberapa fungsi tertentu yang menjadi ciri ​umum f​ ungsi manajemen. Apakah tugas
manajemen publik berbeda dari tugas manajemen swasta masih menjadi titik perdebatan. Mungkin hanya ada
satu bentuk manajemen yang terjadi di lingkungan yang berbeda dan dalam batasan lingkungan tersebut. Sektor
publik adalah lingkungan yang berbeda, tetapi ada kemungkinan 48 ​Manajemen Publik dan Administrasi

memerlukan metode yang berbeda hanya sejauh lingkungan itu sendiri berbeda. Mungkin sektor publik
sangat berbeda sehingga memerlukan teori dan metode sendiri, berbeda dari manajemen swasta atau
fungsi manajemen umum Allison. Tetapi, bagaimanapun juga, daftar Allison tidak sesuai dengan model
manajerial dalam arti bahwa semua poin di dalamnya adalah hal-hal yang manajer publik sekarang lakukan
secara rutin dalam pekerjaan mereka, banyak di antaranya yang tidak mereka lakukan sebagai administrator
publik.
Awal dari pendekatan manajemen

Selama sebagian besar abad kedua puluh ada sedikit perbedaan dalam struktur manajemen atau gaya
antara sektor swasta dan publik. Perusahaan besar sama hierarkis dan Weberian dengan departemen
pemerintah mana pun. Hanya dari tahun 1950-an atau 1960-an masalah kekakuan birokrasi menjadi jelas di
sektor swasta. Munculnya manajer bertepatan dengan kesadaran bahwa pembagian tugas dan penulisan
manual untuk mencakup setiap kontinjensi memiliki keterbatasan. Seseorang harus bertanggung jawab dan
mengambil tanggung jawab pribadi atas hasilnya.
Sulit untuk menggambarkan secara tepat kapan manajemen sebagai sebuah kata mulai
mengambil alih dari administrasi di sektor publik. Keberhasilan manajer yang tampak di sektor swasta
menimbulkan kekhawatiran bahwa sektor publik telah ketinggalan. Menurut Pross (1986, hal. 73):

Sejak tahun 1950-an, telah terjadi kemunduran yang mantap dalam potensi ... sumber-sumber legitimasi dan dengan
demikian dalam status birokrasi ... Kekurangan dalam sistem jasa adalah yang pertama menimbulkan kekhawatiran.
Diterima bahwa pelayanan publik sangat non-partisan dan sangat kompeten, tetapi di mata banyak keunggulan ini
diimbangi oleh sistem manajemen yang merusak efisiensi dan efektivitas.

Bahkan jika penurunan legitimasi sejak 1950-an itu benar, dekade itu terlalu dini untuk perubahan gaya
manajemen. Pada 1980-an pemerintah tidak yakin bahwa sistem administrasi tradisional memberikan
bentuk manajemen layanan publik yang efektif, bila dibandingkan dengan sektor swasta, dan mulai
membuat perubahan sebagai hasilnya. Di suatu tempat antara waktu-waktu ini adalah ketika pendekatan
manajerial dimulai.
Satu titik awal adalah Laporan Fulton 1968 di Inggris. Laporan ini mencatat keprihatinan
dengan kemampuan manajemen layanan publik. Ini merekomendasikan agar sistem dibuka, bahwa orang
luar dipekerjakan di semua tingkatan dan bahwa struktur hierarki yang kaku di mana hambatan ditempatkan
di beberapa titik harus dihilangkan. Menurut Keeling (1972), itu tidak terlalu jelas apa yang sebenarnya
dimaksud Fulton oleh manajemen. Di satu tempat, laporan tersebut menggambarkan manajemen dalam
pengertian bisnis seperti yang dicatat oleh Keeling (1972, p. 22):

Manajemen, seperti yang kita pahami, terdiri dari perumusan dan operasi kebijakan perusahaan. Hal ini dapat
dilihat sebagai sebuah kontinum mulai dari pengawasan lini pertama hingga
Manajemen Publik
49

sebuah hierarki manajer hingga dewan direksi. Di setiap tingkat, aset - baik manusia, finansial, atau material - harus
digunakan dengan cara terbaik yang dihitung untuk mencapai tujuan tertentu yang berkontribusi pada keseluruhan sasaran
kebijakan yang dirumuskan oleh Dewan.

Seperti yang dijelaskan oleh Keeling, di sini Laporan Fulton mengungkapkan pandangan modern, berbasis
hasil, manajemen yang mirip dengan makna kamus yang dibahas sebelumnya. Namun, kemudian dalam
laporan itu dikatakan 'empat aspek ... membentuk tugas manajemen total dari Layanan Sipil: (a) perumusan
kebijakan di bawah arahan politik; (b) menciptakan "mesin" untuk implementasi kebijakan; (c) pengoperasian
mesin administratif; (d) akuntabilitas kepada Parlemen dan Publik '. Seperti yang ditunjukkan oleh Keeling
(1972, p. 23), ini benar-benar mengatakan bahwa manajemen adalah apa yang dilakukan layanan publik,
yang tidak terlalu membantu. Fulton dapat digambarkan sebagai awal, bukan sebagai upaya menyeluruh
untuk memasukkan prinsip-prinsip manajemen ke dalam sistem administrasi. Selain itu, rekomendasi Fulton
tidak diterapkan pada saat itu; mereka ditunda sampai waktu yang lebih kondusif. Seperti yang dikemukakan
Flynn, 'tidak ada pemerintah yang memiliki antusiasme yang besar terhadap tugas tersebut sampai
pemerintahan Thatcher' (1997, hlm. 31). Namun, menarik bahwa bahkan pada tahun 1972 Keeling melihat
manajemen - didefinisikan sebagai 'pencarian penggunaan sumber daya terbaik dalam mengejar tujuan yang
dapat berubah' - sebagai hal yang akan datang (Keeling, 1972; Pollitt, 1993). Di Amerika Serikat ada juga
permintaan untuk perbaikan manajemen di sektor publik, setidaknya dari pemerintahan Carter dan
seterusnya. Undang-Undang Reformasi Pegawai Negeri Sipil tahun 1978 bertujuan memberi manajer
 tanggung jawab yang lebih besar untuk hasil. Itu termasuk jasa pantas untuk manajemen menengah dan
pembentukan Layanan Eksekutif Senior untuk membentuk kelompok elit di atas. Meskipun berfokus pada
personel, ini merupakan upaya untuk meningkatkan manajemen di sektor publik, yang tampaknya
tertinggal dari sektor
swasta.
Ketika menyiapkan Reid Enquiry ke dalam layanan publik Australia pada tahun 1982, Perdana
Menteri Malcolm Fraser mencatat: 'pemerintah percaya ada pertanyaan apakah layanan publik, seperti yang
saat ini diselenggarakan, memiliki alat manajemen, fleksibilitas dan kapasitas untuk memenuhi tantangan
yang ada saat ini dan yang ada di depan '(Australia, 1983, hal. 131). Sejumlah rekomendasi dibuat oleh
penyelidikan dengan banyak di antaranya dilaksanakan oleh pemerintah Buruh Hawke yang masuk.
Meskipun berasal dari sisi lain dari spektrum politik, pandangannya tentang kapasitas manajerial pelayanan
publik adalah sama dengan pendahulunya.
Ada beberapa alasan mengapa ini tampak mengecewakan dengan keterampilan dan kemampuan
layanan publik. Pertama, setelah goncangan minyak pertama pada tahun 1970-an, pemerintah mengalami
kendala sumber daya yang parah karena pendapatan pajak menurun secara relatif. Politik praktis menentukan
bahwa tidak ada pemotongan yang dilakukan dalam pemberian layanan aktual kepada publik. Itu pada gilirannya
berarti menekan layanan publik dalam upaya untuk mengelola fungsi yang sama, atau bahkan meningkat,
dengan lebih sedikit uang dan lebih sedikit staf. Kedua, tahun 1980-an melihat pemerintahan baru di Inggris
(1979), Kanada (1984), Selandia Baru (1984), Australia (1983), dan hanya menyebut 50 ​Manajemen Publik dan
Administrasi

, yang membawa ide-ide yang cukup terperinci tentang cara mengubah manajemen pelayanan publik. Salah
satu fitur paling signifikan dari dorongan menuju manajerialisme adalah bahwa dorongan sebagian besar
berasal dari kepemimpinan politik, daripada pelayanan publik itu sendiri. Ketiga, ada hubungan eksplisit
antara peningkatan manajemen sektor publik dan penataan kembali ekonomi nasional. Dalam masa
ekonomi yang sulit, pemerintah mendesak komunitas bisnis untuk meningkatkan posisi kompetitifnya dan
meningkatkan manajemennya. Untuk konsistensi, mereka hampir tidak bisa membiarkan peralatan mereka
sendiri tidak berubah. Akhirnya, beberapa argumen tentang pertumbuhan pemerintah berpengaruh,
sehingga ada iklim intelektual yang kondusif untuk mengurangi sektor publik atau, paling tidak, membuatnya
bekerja lebih keras (lihat Bab 4).
Reformasi hampir bersifat universal. Ada perubahan besar di sebagian besar negara, tetapi,
lebih penting lagi, arah perubahan telah sama di mana pun reformasi telah dilaksanakan, seperti halnya
memiliki jumlah rincian yang mengejutkan. Pandangan ini diperdebatkan (Hood, 1995; Pollitt dan Bouckaert,
2000) sebagaimana dibahas kemudian (Bab 14). Fokus utama reformasi, baik bagi organisasi maupun
individu di dalamnya, adalah untuk mencapai hasil dan mengambil tanggung jawab bagi mereka, dengan
kata lain, menjadi manajer alih-alih administrator.

Reformasi manajemen
publik

Munculnya manajemen publik menandai pergeseran dari reformasi sebelumnya. Lebih jelas dalam teori dan
rincian program daripada reformasi sebelumnya yang bertujuan untuk mengurangi biaya. Alih-alih menjadi
spesialisasi teknis dalam administrasi publik, seperti manajemen publik 'lama', manajemen publik sekarang
bertujuan untuk mengganti model tradisional sama sekali. Alih-alih ada ​reformasi ​pada sektor publik,
manajemen publik baru mewakili ​transformasi ​sektor publik dan hubungannya dengan pemerintah dan
masyarakat. Ada berbagai penjelasan mengenai mengapa teori baru muncul ketika itu terjadi. Hood -
seorang kritikus terkenal dari reformasi manajemen publik - berpendapat 'tidak ada penjelasan atau
interpretasi yang diterima tentang mengapa NPM bergabung dan mengapa itu "tertangkap" "(1991, hlm. 6-8).
Dia menyebutkan empat kemungkinan: pertama, sebagai 'kemauan mode'; kedua, sebagai 'kultus kargo' -
kelahiran kembali tanpa akhir, terlepas dari kegagalan yang berulang-ulang, dari gagasan bahwa
keberhasilan substantif ('kargo') dapat diperoleh dengan mempraktikkan jenis ritual (manajerial) tertentu;
ketiga, sebagai 'daya tarik lawan' dan keempat, sebagai 'respons terhadap serangkaian kondisi sosial
khusus' yang dengan sendirinya mencakup 'perubahan dalam pendapatan dan distribusi, pasca-industri,
pasca-Fordisme, politik mesin baru, dan pergeseran ke lebih banyak populasi kerah putih '. Meskipun tidak
satu pun dari ini yang diperdebatkan olehnya sebagai penjelasan yang sangat baik, kecuali yang terakhir,
yang dianggapnya hanya sugestif, Hood mengabaikan penjelasan yang jauh lebih sederhana. Alasan utama
gerhana model administrasi tradisional yang lama adalah karena tidak lagi berfungsi, dan secara luas
dianggap tidak berfungsi. Pemerintah menyadari hal ini pertama dan mulai menantang beberapa
Public Management
51

keyakinan yang paling dasar dari model tradisional. Mereka mulai merekrut ahli ekonomi atau orang yang
terlatih dalam manajemen alih-alih administrator generalis, meminjam teknik manajemen dari sektor swasta,
mendorong kembali garis pemisah antara aktivitas sektor publik dan swasta dengan tujuan memangkas
biaya, dan mulai mengubah kondisi kerja di dalam sistem yang tidak lagi diperlukan. Pemerintah dihadapkan
pada penurunan pendapatan riil, tetapi dengan tuntutan politik untuk mempertahankan layanan pada tingkat
yang sama. Dalam keadaan ini, satu-satunya jalan adalah meningkatkan produktivitas. Ketika teori
menyatakan bahwa ketentuan birokrasi secara inheren tidak efisien, ketika studi ekonomi menunjukkan hal
yang sama, tidak mengherankan jika para politisi mulai mengajukan pertanyaan-pertanyaan yang aneh.
Mengapa pegawai negeri harus memiliki pekerjaan tetap seumur hidup padahal tidak ada orang lain yang
melakukannya; mengapa mereka tidak dipekerjakan oleh kontrak? Jika seseorang dipekerjakan untuk
melakukan pekerjaan, apa salahnya melihat apakah itu dilakukan? Layanan publik telah kehilangan
dukungan publik sedemikian rupa sehingga pemerintah menemukan sedikit perlawanan terhadap perubahan
yang pernah dianggap menghancurkan gagasan tentang layanan publik. Dan, begitu perubahan dimulai,
berbagai aspek model administrasi tradisional dibongkar.

Program manajerial

Ada berbagai ide tentang apa yang terlibat dalam reformasi manajemen publik. Namun, seiring dengan
berjalannya proses, ada konvergensi tentang apa yang terlibat dalam reformasi. Ini bisa dilihat dengan
melihat beberapa pandangan mereka.
Yang pertama dirumuskan oleh OECD, yang mengklaim pada tahun 1991, bahwa sebagian besar
negara mengikuti 'dua jalan lebar' untuk meningkatkan produksi dan pengiriman barang dan jasa yang
disediakan untuk umum (OECD, 1991, hal. 11). Yang pertama adalah:

Meningkatkan kinerja produksi organisasi publik ​[untuk] meningkatkan manajemen sumber daya manusia termasuk staf,
pengembangan, rekrutmen bakat yang berkualitas dan pembayaran untuk kinerja; melibatkan lebih banyak staf dalam
 pengambilan keputusan dan manajemen; kendurkan kontrol administratif sambil memaksakan target kinerja yang ketat;
menggunakan teknologi informasi; meningkatkan umpan balik dari klien dan menekankan kualitas layanan; satukan
keputusan penawaran dan permintaan (mis. melalui pengisian pengguna).

'Jalan' ini ditujukan terutama di dalam organisasi untuk meningkatkan insentif bagi individu, mengukur kinerja
dan sejenisnya, serta meningkatkan hubungan dengan klien. Ini berkaitan dengan ​bagaimana o ​ rganisasi
publik dikelola. 'Jalan' kedua adalah:

Memanfaatkan sektor swasta secara lebih besar [​ untuk] mempromosikan sistem pengadaan publik yang dapat diandalkan, efisien,
kompetitif, dan terbuka untuk mengontrakkan produksi barang dan jasa yang disediakan secara publik dan mengontrak barang
dan jasa perantara; dan, akhiri monopoli atau perlindungan lain untuk pemasok. ​52 ​Manajemen Publik dan Administrasi

Perspektif kedua, dalam pandangan awal lain, adalah Hood yang mempertimbangkan
program manajerial, atau apa yang ia sebut 'manajemen publik baru' terdiri dari tujuh poin utama (1991, hlm.
4-5):

Manajemen profesional langsung d

●​ ​ i sektor publik. Ini berarti membiarkan para manajer mengelola,
atau sebagaimana Hood menyebutnya sebagai 'kontrol yang aktif, terlihat, dan bebas dari organisasi dari
orang-orang yang disebutkan di atas'. Justifikasi umum untuk ini adalah bahwa 'akuntabilitas membutuhkan
penugasan yang jelas atas tanggung jawab atas tindakan'.
Standar eksplisit dan ukuran kinerja​. Ini membutuhkan tujuan yang harus didefinisikan dan target
●​

kinerja yang harus ditetapkan, dan dibenarkan oleh para pendukung karena akuntabilitas membutuhkan [a]
pernyataan tujuan yang jelas; efisiensi membutuhkan “pandangan keras” pada tujuan '.
Penekanan yang lebih besar pada ​kontrol output​. Sumber daya diarahkan ke area sesuai dengan
●​

​ aripada ​prosedur​'.
kinerja yang diukur, karena 'kebutuhan untuk menekankan ​hasil d
Pergeseran ke ​disagregasi ​unit di sektor publik. Ini melibatkan pemecahan entitas besar menjadi 'korporat
●​

di
unitsekitar produk', yang didanai secara terpisah dan 'berurusan satu sama lain atas dasar "lengan panjang".
Ini dibenarkan oleh kebutuhan untuk menciptakan unit yang dapat dikelola dan 'untuk mendapatkan
keuntungan efisiensi dari pengaturan waralaba ​di dalam m ​ aupun di luar sektor publik'.
​ i sektor publik. Ini melibatkan 'pindah ke kontrak jangka
Pergeseran kelebih besar ​kompetisi yang d
●​

dan prosedur tender publik' dan dibenarkan menggunakan 'persaingan sebagai kunci untuk menurunkan
biaya dan standar yang lebih baik'.
Penekanan pada gaya praktik manajemen sektor swasta.​ Ini melibatkan 'pindah dari “etika layanan
●​

publik” gaya militer' dan 'fleksibilitas dalam perekrutan dan penghargaan', dan dibenarkan oleh 'kebutuhan
untuk menggunakan alat manajemen sektor swasta yang “terbukti” di sektor publik'.
Penekanan padalebih besar ​disiplin yang d
● ​ ​ an ​kekikiran d
​ alam penggunaan sumber daya. Hood
melihat ini sebagai 'memotong biaya langsung, meningkatkan disiplin tenaga kerja, menolak tuntutan serikat,
membatasi “biaya kepatuhan” untuk bisnis' dan biasanya dibenarkan oleh 'kebutuhan untuk memeriksa
permintaan sumber daya sektor publik dan “melakukan lebih banyak dengan lebih sedikit”'.

Hood mungkin berbeda dari OECD dalam pendapatnya tentang keinginan perubahan manajerial, tetapi ada
kesepakatan substansial di antara mereka mengenai jenis perubahan yang terlibat, terutama pada tahap
awal proses reformasi.
Formulasi ketiga, dalam beberapa hal yang paling berguna, adalah Holmes dan Shand (1995,
p. 555), yang menulis dari perspektif dua praktisi yang digambarkan sendiri, masing-masing dari Bank Dunia
dan OECD, lembaga internasional di mana reformasi manajerial dalam beberapa hal dipimpin. Mereka
memandang
Manajemen Publik
53

paradigma manajemen publik baru - apa yang mereka anggap sebagai

'pendekatan manajerial yang baik' - sebagai:

pendekatan yang lebih strategis atau berorientasi pada hasil (efisiensi, efektifitas dan kualitas
●​

layanan) untuk pengambilan keputusan;

penggantian struktur organisasi hierarkis yang sangat tersentralisasi dengan lingkungan manajemen yang
● ​

terdesentralisasi di mana keputusan tentang alokasi sumber daya dan pemberian layanan diambil lebih dekat ke titik
pengiriman, di mana informasi yang lebih relevan tersedia dan yang menyediakan ruang lingkup untuk umpan balik dari
klien dan antar lainnya. kelompok est;
fleksibilitas untuk mengeksplorasi alternatif untuk mengarahkan ketentuan publik yang mungkin
●​

memberikan hasil kebijakan yang lebih hemat biaya;

memfokuskan perhatian pada pencocokan otoritas dan tanggung jawab sebagai kunci untuk meningkatkan kinerja,
●​

termasuk melalui mekanisme seperti kontrak kinerja eksplisit;

penciptaan lingkungan kompetitif di dalam dan di antara organisasi sektor
●​

publik;
● ​penguatan kapasitas strategis di pusat untuk 'mengarahkan' pemerintah untuk merespons perubahan eksternal dan

beragam kepentingan dengan cepat, fleksibel, dan setidaknya berbiaya;

akuntabilitas dan transparansi yang lebih besar melalui persyaratan untuk melaporkan hasil
●​

dan biaya penuhnya; dan

sistem penganggaran dan manajemen di seluruh layanan untuk mendukung dan
●​

mendorong perubahan ini.

Ini agak lebih tepat daripada beberapa pandangan

awal.
Akhirnya, mengumpulkan berbagai perspektif, Pollitt berpendapat ada sejumlah elemen umum dari
model baru yang diterima oleh sebagian besar komentator (2001, hlm. 473-4):

Pergeseran fokus sistem manajemen dan upaya manajemen dari input dan proses untuk keluaran dan
●​

hasil.
Pergeseran ke arah lebih banyak pengukuran, memanifestasikan dirinya dalam penampilan baterai dari
●​

indikator kinerja dan standar.

● ​Preferensi untuk bentuk organisasi yang lebih terspesialisasi, 'ramping', 'datar' dan otonom daripada birokrasi

hierarkis yang besar, multiguna, dan multiguna.

●​Substitusi yang tersebar luas dari kontrak atau hubungan seperti kontrak untuk
hubungan hierarkis.
● ​Jauh lebih luas daripada penggunaan pasar atau mekanisme seperti pasar untuk pengiriman layanan publik (termasuk

privatisasi, pembuatan kontrak, pengembangan pasar internal, dan sebagainya).

● ​Perluasan dan kabur 'perbatasan' antara sektor publik dan swasta (ditandai dengan pertumbuhan kemitraan publik /

swasta dari berbagai jenis dan proliferasi yang jelas dari organisasi 'hibrida').
Pergeseran dalam prioritas nilai menjauh dari universalisme, keadilan, keamanan dan ketahanan dan menuju
●​

efisiensi dan individualisme.