The Public Administration Theory Primer (Sebuah Kesimpulan)

Tujuan utama buku ini adalah untuk menjawab tentang peran teori terkait
permasalahan administrasi publik. Sebagaimana diketahui, tujuan utama dari teori
adalah untuk mengumpulkan fakta menjadi gambaran dan penjelasan yang
komprehensif

dalam

menggunakan

pemahaman

ini

agar

berguna

untuk

menginformasikan para pembuat kebijakan dan pedoman pelaksanaan kebijakan

publik.
Sebuah teori harus ekonomis dan sistematis dalam menggambarkan
fenomena yang diteliti dan secara logis menghubungkan elemen-elemen menjadi
sebuah pemahaman yang jelas tentang aktor, institusi yang terlibat, dan
prosesnya. Terlepas dari tujuan tertentu teoritis kerangka kerja intelektual, dalam
administrasi publik ujian akhir dari teori apapun adalah bagaimana teori itu bisa
berguna untuk meningkatkan pemahaman umum kita tentang administrasi publik
dan / atau bisa meningkatkan praktek administrasi publik yang diterapkan. Setiap
penerapan teori harus dievaluasi melalui penilaian tinggi, rendah, atau campuran di
enam dimensi yang berhubungan dengan tujuan inti dari teori, yakni : (1)
kemampuan teori dalam menjelaskan fenomena dengan menggunakan logika
internal, (2) Penjelasan kapasitas mengacu pada kemampuan sebuah teori untuk
menjelaskan fenomena dunia nyata. (3) kemampuan teori untuk menggeneralisasi
melampaui batas-batas satu kasus atau beberapa kasus. (4) kapasitas deskriptif
mengacu pada kemampuan teori untuk menggambarkan dunia nyata secara akurat..
(5) kapasitas prediktif mengacu pada kemampuan teori untuk menghasilkan
hipotesis dapat diuji dan membuat penilaian probabilistik tentang masa depan. (6)
kemampuan

empiris

mengacu

pada

keberhasilan

relatif

dari

teori

dalam

mendapatkan konfirmasi empiris untuk hipotesis dan penilaian probabilistik yang

dihasilkannya.
Political Control of Bureaucracy
Dari sudut pandang teoritis murni, berpikir sistematis tentang administrasi
publik sangat terkait dengan dikotomi politik-administrasi. Menurut Waldo (1947) dan
Simon (1948), asumsi menghilangkan arti penting politik merupakan hal yang hampir
tidak mungkin bagi siapa pun yang terlibat dalam studi serius tentang administrasi.
Waldo berargumen persuasif bahwa pada tingkat administrasi yang mendasar, ada

bentuk politik yang kuat dan bahwa setiap upaya untuk memisahkan keduanya akan
gagal.
Berbagai upaya telah dibangun untuk menggambarkan dan menjelaskan
unsur-unsur

hubungan

bervariasi

antara

fungsi

administrasi

dan

politik

pemerintahan. Teori mengasumsikan bahwa, meskipun secara logis pemerintah

sudah memiliki banyak dukungan suara, namun teori tidak melihat adanya dukungan
empiris. Sedangkan Lipsky mengatakan bahwa birokrat lebih realistis digambarkan
sebagai orang-orang yang menghadapi situasi sosial yang sulit tetapi yang memiliki
sumber daya yang terbatas dan dukungan yang kecil dari otoritas politik. Dalam
situasi ini, Lipsky menyimpulkan, birokrat pada dasarnya dipaksa untuk membuat
keputusan kebijakan.
Teori kontrol politik birokrasi tujuan dasarnya adalah untuk menjelaskan dan
memastikan bagaimana administrasi dapat dipertanggungjawabkan dan bawahan
kepada lembaga-lembaga resmi yang ditunjuk dari pengambilan keputusan
demokratis. Wood dan Terman (1994) menyatakan, bahwa birokrasi yang sangat
responsif terhadap perubahan lingkungan politik dan tujuan kadang-kadang menolak
kontrol para pelaku politik mereka, tetapi ketika hal ini terjadi, mungkin hanyalah
perlawanan atas nama kepentingan umum bukan sebagai upaya untuk melemahkan
peran pengambil kebijakan.
Bureaucratic Politics Theory
Politik diakui sebagai komponen fundamental administrasi, dan sebaliknya.
Meskipun pengakuan ini mungkin telah membunyikan lonceng kematian hegemoni
teoretis dalam administrasi publik, Menurut Waldo, kerangka kerja intelektual
administrasi publik adalah sebuah filsafat politik normatif, sehingga setiap teori
administrasi (1952), telah menjadi teori politik.
Secara teoritis mengintegrasikan peran politik birokrasi telah terbukti sangat
sulit. Pendekatan dasar untuk menyelesaikan tugas ini adalah untuk mengobati
birokrasi dan birokrat sebagai aktor politik dalam hak mereka sendiri, aktor dengan
agenda diidentifikasi yang terlibat dalam mendorong dan tawar-menawar serta
kompromi yang dihasilkan dalam keputusan kebijakan. Menurut Waldo, gerakan
politik birokrasi sejauh ini jauh lebih berhasil dalam menunjukkan kebutuhan teoriteori politik birokrasi daripada benar-benar menciptakan kerangka kerja yang

komprehensif untuk memenuhi kebutuhan itu. Dalam pengertian ilmiah, maka, teori
perwakilan birokrasi masih belum menghasilkan.
Dalam prakteknya, administrasi bukan tentang efisiensi, atau bahkan
efektivitas. Tetapi tentang politik, dan faktanya, terjadi kebingungan dalam lembaga
termasuk terkait peran mereka. Namun ini justru berimbas pada kejelasan hubungan
antar bidang pemerintahan sehingga menjadi jauh lebih mudah dipahami. Artinya,
teori-teori politik birokrasi telah melayani disiplin dengan baik dalam menyoroti peran
politik birokrasi, mereka telah menjalin pemahaman yang lebih besar tentang
mengapa badan publik melakukan apa yang mereka lakukan.
Institutional Theory
Teori kelembagaan dalam administrasi publik berkaitan dengan organisasi
dan manajemen institusi publik, mencakup hubungan antara struktur organisasi,
peraturan terkait serta norma-norma, dan proses organisasi, perilaku, hasil, dan
akuntabilitas lembaga publik. Dalam administrasi publik, istilah "lembaga" biasanya
mengacu pada sebuah organisasi publik yang dapat memanggil otoritas negara
untuk menegakkan keputusannya. Dalam konteks ini, lembaga-lembaga umum
didefinisikan sebagai konstruksi sosial, aturan dan norma-norma yang membatasi
perilaku individu dan kelompok.
Teori kelembagaan didasarkan pada asumsi bahwa hasil kolektif dan perilaku
individu yang terstruktur oleh lembaga. Teori kelembagaan mencakup literatur lintas
disiplin, termasuk cabang di ekonomi, sosiologi, dan ilmu politik. Teori kelembagaan
dalam administrasi publik bisa dilihat dalam konsep Birokrasi klasik Wilson: Apa
yang Pemerintah Lakukan dan Mengapa Mereka Melakukannya.
Meskipun teori kelembagaan menyediakan konsep yang detail dan kaya
dengan deskripsi perilaku organisasi, ternyata pluralisme yang sangat besar bisa
menimbulkan permasalahan terkait upaya penghematan dan sehingga sulit untuk
menilai kapasitas secara jelas, replikasi, dan prediktif. Karena teori kelembagaan
(tunggal) tidak memiliki inti konseptual, mungkin lebih akurat untuk menggunakan,
teori institusional yang jamak. Secara keseluruhan, teori kelembagaan memiliki lebih
banyak tinjauan/perspektif yang beragam.
Public Management Theory

Manajemen ilmiah adalah alat intelektual dalam administrasi publik (Taylor

1985). Dalam lima puluh tahun pertama, berbagai upaya dilakukan untuk
menemukan prinsip-prinsip manajemen yang universal. Tokoh-tokoh yang paling
berpengaruh diantaranya Gulick (1937), Fayol (1949), dan Barnard (1938 ). Prinsipprinsip ini oleh Simon (1948), diletakkan dalam kerangka positivis. Ironisnya, agenda
positivis Simons mengalami nasib yang agak mirip dengan gerakan manajemen
ilmiah Taylor. Baik agenda Taylors maupun Simon telah berupaya untuk meyakinkan
dan mendukung klaim teori dalam arti positivis-aksioma universal yang diperlukan
untuk ilmu administrasi, meski hal tersebut masih tampak di luar jangkauan kita.
Manajemen publik cenderung memiliki kapasitas deskriptif yang kuat, namun
relatif lemah ketika dianggap sebagai panduan apa pun sistematis untuk bertindak.
Teori manajemen publik adalah di mana karya ilmiah dalam administrasi publik boleh
dibilang telah menemukan dampak terbesar yang diterapkan. Dalam dua dekade
terakhir pendekatan prinsip-prinsip tampaknya telah memasuki sesuatu dari zaman
keemasan baru dengan munculnya New Public Management (NPM). NPM berhasil
mendaur ulang prinsip-proyek yang paling terkenal dari Osborne dan Gaebler
(1993). NPM erat terkait dengan ideologi politik konservatif dan cenderung
menyamakan nilai-nilai perusahaan dengan nilai-nilai demokrasi.
Post-Modern Theory
Teori Postmodern dalam banyak hal adalah puncak dari fragmentasi teoritis
dalam administrasi publik yang dimulai dengan serangan terhadap dikotomi politikadministrasi. Teori postmodern menolak kemungkinan bahwa setiap paradigma
tertentu mampu menghasilkan kebenaran universal mengenai fenomena sosial.
Sehingga Postmodernis dengan tegas menolak dikotomi politik-administrasi sebagai
ujian utama secara teoritis.
Teori postmodern adalah pendekatan subyektif untuk mempelajari fenomena
sosial yang sangat berfokus pada bahasa, konteks interaksi manusia, dan
pembangunan sosial dari realitas. Postmodernis percaya bahwa tidak ada
kebenaran mutlak, karena itu pertanyaan yang diberikan akan memiliki beberapa
kemungkinan jawaban, yang semuanya mungkin berlaku sama. Farmer (1995) dan
Fox dan Miller (1995) menerapkan lensa postmodern untuk mempelajari administrasi
publik, yang muncul adalah tidak ada metode organisasi atau pemahaman proses
administrasi yang "terbaik" atau "universal". Dengan perspektif ini, teori postmodern

tidak terlalu mendukung penerapan administrasi publik tradisional, terutama terkait

wewenang dan legitimasi organisasi birokrasi hirarkis dan ketergantungan mereka
pada ahli teknokratis. Ini telah menciptakan peluang bagi berbagai arah ilmiah baru
dalam administrasi publik, feminisme dan dorongan untuk bentuk administrasi yang
lebih interaktif.
Decision Theory
Teori Keputusan mungkin adalah teori formal paling matang dan empiris untuk
menyampaikan informasi dalam administrasi publik. Hal ini mungkin akibat dari asalusulnya. Seperti yang teori pilihan rasional, jelas berlabuh dalam konsep yang
dikembangkan dengan baik rasionalitas yang terkait dengan ekonomi neoklasik.
Teori Keputusan, bagaimanapun, tidak sekadar kerangka ekonomi diterapkan pada
sektor publik, tetapi sebuah model yang berbeda adat untuk administrasi publik.
Pakar Teori Keputusan Herbert Simon, meletakkan konsep dasar dan logika
dalam karya klasiknya Perilaku Administrasi (1947). Menurut Simon, tujuan dasar
dari setiap organisasi adalah untuk menemukan atau menetapkan tujuan mereka
dan mengambil tindakan yang diperlukan untuk memenuhi kebutuhan mereka.
Pengambilan keputusan menggambarkan proses yang menghubungkan organisasi
ke segala aspek organisasi.
Simon menggambarkan pengambil keputusan administrator selalu berurusan
dengan ambiguitas, batas perhatian dan waktu, kendala nilai-nilai mereka sendiri,
dan sejumlah elemen lain yang memisahkan realitas perilaku manusia yang tidak
beraturan dan dari perhitungan biaya yang bersih, logis dan

murni untuk

kepentingan/upaya memaksimalkan sumberdaya secara rasional.

Sumber kinerja yang beragam ini dapat ditelusuri pada kritik utama Waldo
dalam Perilaku Administrasi. Rasionalitas Terbatas mungkin digunakan untuk
membuat deskripsi yang lebih realistis dan pemahaman tentang perilaku
administratif, tapi daya prediksi dan kemampuannya untuk menghasilkan aksioma
universal selalu akan menjadi lemah dalam menghadapi ketidakpastian manusia.
Sejauh ini, teori keputusan telah berjuang untuk membuktikan Waldo salah.
Rational Choice Theory
Teori Pilihan Rasional juga disebut Teori Pilihan Publik yang menekankan
pada 2 pokok (sentral) yaitu : (1) individu mengerti akan kebutuhannya, mengerti

akan pilihannya, dan mengerti pilihan yang terbaik bagi mereka dengan memilih opsi
pilihan yang menggunakan biaya yang sedikit ( pengaruh dari neoclasical
ekononomi), (2) mengasumsikan bahwa semua keputusan yang dihasilkan adalah
perwujudan dari tindakan dan keputusan individu yang kolectif. Persepsi rasional jika
dikaitkan dengan birokrasi, adalah dimana pemerintah menjadi actor utama dalam
penyediaan barang-barang publik. Reformasi yang berkembang yang diberikan teori
pilihan rasional adalah pemerintah tidak lagi menjadi actor utama dalam penyediaan
pelayanan publik, dimana adanya keterlibatan pihak swasta dan masyarakat sebagai
bagaian terciptanya demokrasi. Ketika pemerintah tidak lagi dapat memberikan
sebuah pelayanan yang maksimal kepada masyarakat, dalam teori ini swasta dapat
mengambil alih untuk memberikannya guna mencapai pelayanan yang efektif dan
efisien. Teori pilihan rasional ini pada dasarnya menekankan pada demokrasi dalam
mewujudkan pemerintahan yang baik.
Governance Theory
Perubahan dari sebuah pemerintahan pada berbagai negara dari sebuah
birokrasi yang berbasis weberian ke arah birokrasi yang kurang hierarki, kurang
terpusat dan

lebih

bersedia

untuk bekerja

sama

dengan

sektor swasta

menyebabkan administrasi publik berkembang pula. Berkembangnya administrasi

publik pada fokus tentang birokrasi dan hierarki pada pelayanan publik
menyebabkan berkembang menjadi sebuah studi tentang pemerintahan. Antara
administrasi publik dan pemerintahan mempunyai sebuah definisi yang berbeda
dalam

pemahaman

yang

lazimnya,

tetapi

pemerintahan

pada

saat

ini

menggambarkan administrasi publik (secara berbeda) lebih daripada sebuah teori

yang koheren, keduanya dihadapkan pada perubahan yang signifikan terhadap
fokus studinya. Pada tataran ini administrasi publik perlu menciptakan sebuah
kerangka pemikiran baru untuk menjelaskan dan memahami perubahan tersebut,
pemerintahan adalah label yang digunakan untuk memahami perubahan dan
menggambarkan kerangka teoritis yang baru.
Teori pemerintahan dapat dipahami dengan jelas dari tiga identifikasi yaitu :
(1) pemerintahan sebuah multidisiplin dari berbagai kegiatan pemerintah secara
keseluruhan ( Lynn et al. 1999, 2000,2001,). Pemerintahan adalah arti luas dari
administrasi publik dimana berbicara tentang pelaksanaan pelayanan publik yang
meliputi dari publik, private dan sektor nonprofit. (2) pendekatan kedua adalah

melihat kesamaan antara pemerintahan dengan paradigma NPM, pada dasarnya

konsep ini adalah pemerintahan mengadopsi nilai-nilai pada perusahaan kedalam
sektor publik. Jelas ada beberapa prinsip (ideologis) yang berbeda anatara sektor
publik dengan swasta, tetapi pemerintahan dituntut untuk mengadopsi apa yang ada
dalam perusahaan. (3) pemerintahan sebagai upaya yang dapat diharapkan untuk
memahami kontek hubungan yang lateral pada lembaga yang ada pada suatu
negara (frederickson, 1999). Pendekatan ini dibatasi oleh pengakuan bahwa batasbatas juridiksi kurang berarti bagi kebutuhan praktis dari implementasi kebijakan
yang efektif.
TEORI DALAM ADMINISTRASI PUBLIK
Teori dalam administrasi publik mempunyai dua tujuan dasar yaitu : (1)
Untuk meletakkan fakta menjadi satu kesatuan yang koheren dan jelas. (2) Untuk
memberikan perspektif tentang apa yang "harus" dilakukan dan untuk membuat
pedoman dalam bertindak. Dalam dunia administrasi publik yang komplek, ada dua
pandangan teori, yakni (1) Administrasi publik dianggap mengalami kegagalan
dalam mendefinisikan dirinya sendiri dan menganggap kurangnya daya tarik yang
diberikan (2) Administrasi publik dianggap tidak terikat dengan dogma paradigma,
lebih bersifat eksperimen dengan pendekatan-pendekatan baru, dan lebih bisa
bersanding dengan bidang studi lainnya.

Sumber : Frederickson, H. George and Kevin B. Smith. 2003. The Public

Administration Theory Primer; Essentials of Public Policy and Administration,
United States. Westview Press.