Pendahuluan: Kemungkinan Teoretis

Mengapa Teori Diperlukan dalam Administrasi Publik?

Semua peristiwa besar manusia dalam sejarah mungkin dicapai dengan apa yang sekarang kita
sebut administrasi publik. Praktik organisasi dan manajemen dalam pengaturan kolektif atau publik
hampir pasti setua peradaban itu sendiri, dan perubahan signifikan dalam praktik tersebut cenderung
bertepatan dengan pergeseran historis dalam organisasi dan operasi sosial skala besar. Misalnya, transisi
dari masyarakat feodal ke negara-bangsa yang diperluas dimungkinkan oleh sentralisasi kebijakan di
satu sisi dan desentralisasi implementasi kebijakan di sisi lain (Tout 1937; Ellul 1955; Chrimes 1952). Era
kolonial akan digambarkan serupa, tetapi dalam skala global (Gladden 1972). Ada perbandingan yang
sangat baik dari pendekatan Inggris, Prancis, Portugis, Belanda, dan Belgia untuk sentralisasi dan
desentralisasi kolonial, manajemen pengadilan, dan organisasi dan manajemen angkatan laut dan
tentara (Gladden, 1972,322-323). Penelitian arkeologi yang ekstensif menunjukkan bahwa peradaban
Armenia awal didasarkan pada bentuk administrasi yang agak rumit (Von Hagen 1962; Prescott 1908;
Mason 1957; Morley 1956). Dinasti Sung (A.D.960-1279) "mempertahankan secara substansial sistem
pemerintahan dan administrasi Tiongkok tradisional" di Tiongkok. Kaisar, yang tertinggi, dinasehatkan
dan dibantu oleh Dewan Negara yang anggotanya berkisar dari lima sampai sembilan, masing-masing
mengawasi berbagai organ Administrasi, yang dikelompokkan di bawah (1) Sekretariat-Kanselir, (2)
Komisi Keuangan, dan (3) Biro Urusan Militer" (Gladden 1972,191 ; Yutang 1947; Loewe 1966; Balazs
1964; Weber 1947 ).

Ciri-ciri dasar administrasi publik meresapi perkembangan sosial dalam hal ini dan banyak
contoh lainnya; memang, diperdebatkan bahwa peradaban memerlukan fitur dasar administrasi publik
(Waldo 1946,1956; Wildavsky 1987; Douglas dan Wildavsky 1982). Mengikuti Max Weber, fitur dasar
administrasi publik meliputi :

1. beberapa dasar otoritas formal dengan klaim kepatuhan;

2. undang-undang dan peraturan yang dibuat dengan sengaja, yang berlaku untuk semua;
3. lingkup kompetensi individu yang spesifik, yang meliputi diferensiasi tugas, spesialisasi, keahlian,
dan/atau profesionalisasi;
4. pengorganisasian orang ke dalam kelompok atau kategori menurut spesialisasi;
5. koordinasi secara hirarki;
6. kontinuitas melalui aturan dan catatan;
7. organisasi yang berbeda dari orang-orang yang memegang jabatan atau jabatan di dalamnya; dan
8. pengembangan teknologi organisasi tertentu (Weber 1952).

Hampir semua pertimbangan dari zaman besar sejarah manusia telah menemukan blok bangunan
organisasi dan manajemen (Gladden 1972). Dengan demikian, praktik administrasi publik setua
peradaban dan penting untuk perkembangan peradaban.

Meskipun praktik administrasi publik telah berusia berabad-abad, studi formal administrasi
publik dan pengembangan teori administrasi publik relatif baru. Administrasi publik adalah hal akademis
dan intelektual muda sebagai hal akademis dan intelektual sadar diri atau sadar diri yang terpisah —
badan pengetahuan, bidang praktik profesional, subjek akademik, bentuk politik, konstruksi sosial dari
realitas. Menurut Federalis, administrasi publik telah ada selama lebih dari 225 tahun, 22 dekade, dan 7
generasi. Administrasi publik berumur lebih dari 125 tahun, lebih dari 12 dekade, dan lebih dari tiga
generasi jika diukur dari publikasi esai pendiri Woodrow Wilson (1887/1941). Administrasi publik adalah
orang dewasa muda sebagai kumpulan konsep, ide, reformasi, kursus dan gelar yang berbeda dan sadar
diri, dan solusi yang diakui untuk masalah publik.

Dalam catatan ensiklopedisnya tentang apa yang kita ketahui tentang administrasi publik, James
Q. Wilson mengaku tidak tertarik pada teori dan percaya bahwa teori hanya menawarkan sedikit dalam
hal memahami birokrasi :

Saya berharap buku ini dapat disajikan sedemikian rupa sehingga membuktikan, atau
setidaknya mengilustrasikan, teori perilaku birokrasi yang sederhana, elegan, dan
menyeluruh. Saya mulai meragukan bahwa sesuatu yang menyerupai "teori organisasi"
akan pernah ada. Teori memang ada, tetapi biasanya begitu abstrak atau umum
sehingga sangat sedikit penjelasannya. Akan ada penjelasan yang menarik, beberapa
bahkan didukung dengan fakta, tetapi ini akan menjadi wawasan parsial, terikat tempat
dan waktu. Banyak akademisi yang tidak setuju dengan saya. Lebih banyak kekuatan
untuk mereka. (1989, xi-xii)

Bisakah teori administrasi publik dianggap serius jika pemahaman kontemporer tentang
administrasi publik hanyalah pembacaan fakta yang berasal dari penelitian—membiarkan fakta
berbicara sendiri?
 Salah satu tujuan buku ini adalah memberikan jawaban ya yang tegas untuk pertanyaan ini.
Terlepas dari penolakan Wilson, teori adalah dasar dari pemahaman administrasi publik. Memang, karya
Wilson sendiri merupakan kontribusi teoretis yang sangat penting dalam banyak hal.

Tidak ada ahli teori yang lebih pintar daripada sarjana yang mengaku tidak memiliki teori.
Sederhananya menyusun fakta, menjelaskan temuan penelitian, dan menyatakan bahwa tidak ada teori
yang aman mungkin tampak aman. Tetapi teori semacam itu akan memandu pemilihan fakta mana yang
akan disajikan, bagaimana mengurutkan fakta-fakta itu, dan bagaimana menafsirkannya. Semua teori
memiliki kekurangan, dan menyangkal teori sambil mempraktekkan teori memiliki keuntungan yang
signifikan karena tidak harus mempertahankan kekurangan tersebut. Menyangkal teori sambil
mempraktikkan teori memiliki manfaat tambahan. Adalah bermanfaat untuk menghindari stereotip
seperti ahli teori keputusan atau ahli teori pilihan rasional. Mengaku sebagai ateis menghindari ujian
pelabelan kebenaran. Sarjana dapat mencoba menghindari label dan stereotip dengan tidak mengakui
atau mengungkapkan minat pada suatu teori. Ini semua adalah alasan kuat untuk menghindari kotak
dan kategori teoretis; Namun, tidak satu pun dari alasan ini mengurangi pentingnya teori dalam semua
aspek administrasi publik.

Apakah teori relevan dalam bidang yang diterapkan, praktis, dan multidisiplin seperti
administrasi publik? Buku ini memberikan jawaban tegas lain ya untuk pertanyaan ini. Kami percaya
bahwa ada kebutuhan yang jelas akan kejelasan konseptual dan konsistensi teoretis yang lebih besar
dalam penanganan administrasi publik. Dalam bidang terapan, selalu tergoda untuk mengandalkan akal
sehat dan kebijaksanaan yang memadai untuk tugas implementasi kebijakan publik. Faktanya, akal sehat
dan kebijaksanaan diperlukan untuk implementasi kebijakan yang efektif, tetapi itu tidak cukup,
terutama ketika akal sehat dan kebijaksanaan tidak didefinisikan dengan baik atau tidak didefinisikan
sama sekali. Pemikiran yang mendalam juga bermanfaat, tetapi itu tidak cukup. Kepastian yang berasal
dari pemikiran mendalam tentang satu generasi sering kali tidak menjadi panduan yang memadai untuk
generasi berikutnya. Misalnya, saat ini diterima hampir secara universal bahwa birokrasi publik lamban,
tidak praktis, mementingkan diri sendiri, dan tidak efisien—akal sehat atau kebijaksanaan zaman kita.
Kami menerapkan akal sehat dengan melakukan deregulasi, perampingan, mengontrakkan, privatisasi,
mendorong pengambilan risiko dan inovasi birokrasi, dan melonggarkan kontrol atas pembelian dan
penawaran pemerintah. Ketika Amerika Serikat berada dalam depresi ekonomi yang parah pada tahun
1930-an, jenis akal sehat yang berlawanan berlaku. Berdasarkan akal sehat itu, kami bergantung pada
pemerintah terpusat untuk menyelesaikan masalah bersama. Kami dengan cepat beralih dari
ketergantungan pada pemerintahan terpusat, dan akal sehat serta kebijaksanaan konvensional
tampaknya memandu tren ini.

Selama empat dekade terakhir, administrasi publik telah mengembangkan pola investigasi yang
lebih sistematis ke dalam substansi perilaku organisasi publik, manajemen publik, dan implementasi
kebijakan publik. Pekerjaan ini telah memberikan kontribusi untuk kepercayaan yang lebih besar dalam
memahami administrasi publik. Bentuk analisis konseptual, metodologis, dan teoretis yang ditingkatkan
telah digunakan untuk memeriksa pekerjaan organisasi publik. Jenis analisis ini bertujuan untuk
menghasilkan pengetahuan yang dapat dilacak, kumulatif, dan, sampai batas tertentu, dapat ditiru.
Bentuk-bentuk analisis ini bercita-cita menjadi ilmiah, dengan istilah "ilmiah" di sini mengacu pada jenis
rasionalitas formal di mana wawasan dan penemuan dari satu generasi berfungsi sebagai dasar untuk
penyelidikan berikutnya. Kemudian pengetahuan menjadi kolektif dan kumulatif. Ini bukan untuk
mengatakan bahwa dunia sosial, yang meliputi administrasi publik, dapat menerima aplikasi ilmiah
formal seperti dunia fisik. Bukan itu masalahnya. Tetapi ini untuk menyatakan bahwa seni dan ilmu
administrasi publik harus seperti itu—seni dan ilmu. Administrasi kebijakan adalah ilmu dan seni yang
dapat didefinisikan, dijelaskan, direplikasi, dan diakumulasikan.

Tujuan lain dari buku ini adalah untuk menjelaskan secara rinci beberapa teori dan pendekatan
analitik yang berkontribusi pada pemahaman kita tentang administrasi publik. Kami juga bermaksud
untuk menggambarkan bidang teori administrasi publik yang belum berkembang. Jika kita menerima
bahwa setiap pendekatan terhadap subjek administrasi publik dipandu, setidaknya sebagian, oleh teori
atau sekumpulan teori, pertanyaan berikut akan muncul: Teori atau pendekatan mana yang paling
menjanjikan dan berpengaruh? Mana yang paling penting saat ini dan kemungkinan besar di masa
depan? Fenomena apa dalam pemerintahan dan pemerintahan yang belum dijelaskan atau dijelaskan
secara memadai? "Birokrasi bayangan", atau jaringan luas perusahaan swasta dan nirlaba yang ada
untuk menjalankan program publik, adalah salah satu area yang memerlukan penelitian lebih lanjut.
Tujuan dari buku ini adalah untuk memberikan gambaran rinci tentang pilihan penulis teori kunci dalam
administrasi publik kontemporer dengan harapan meningkatkan keandalan pengetahuan dan
pemahaman kita tentang administrasi publik.

Tidak ada klaim yang dibuat di sini untuk satu teori administrasi publik. Karena bidang ini
bersifat interdisipliner dan terapan, satu teori yang berasal dari disiplin yang berkontribusi, seperti
model pasar ekonomi, mungkin informatif dan berguna. Tetapi banyak administrasi publik tidak dapat
dijelaskan, dijelaskan, atau dipertanggungjawabkan dengan menggunakan model pasar. Setiap teori lain
yang dijelaskan dalam buku ini berkontribusi pada pemahaman kita tentang administrasi publik dan
kebijakan publik. Tidak ada teori yang berdiri sendiri yang mampu menjelaskan kompleksitas bidang ini.
Secara keseluruhan, teori-teori tersebut, bagaimanapun, memberikan kontribusi yang signifikan
terhadap apa yang kita ketahui dan pahami tentang administrasi publik.

Kegunaan Teori

Pertimbangkan arena kebijakan berikut: Kekuatan destruktif angin topan, tornado, banjir,
tsunami, dan kebakaran hutan menunjukkan sifat kritis administrasi publik. Apakah sistem pencegahan
dan manajemen bencana (Korps Insinyur Angkatan Darat, Badan Manajemen Darurat Federal, Dinas
Kehutanan, Penjaga Pantai) melakukan yang terbaik dengan "masalah jahat" (Rittel dan Webber 1973)?
Apakah kepemimpinan dan manajemen publik yang lebih baik akan bermanfaat (Kettl 2007)? Ketika
bencana alam sangat jarang terjadi di satu lokasi, seberapa berharga dan efisienkah perencanaan?
Bagaimana kolaborasi yang lebih baik dengan organisasi nirlaba dan amal seperti Palang Merah dapat
bermanfaat? Apakah pembatasan yang lebih ketat tentang di mana dan bagaimana orang dapat
membangun rumah dan bisnis akan bermanfaat? Seberapa besar tanggung jawab lembaga pemerintah
untuk menyelamatkan orang-orang yang tidak mematuhi perintah evakuasi?

Sebelum kita dapat secara serius mempertimbangkan masalah kebijakan publik dan administrasi
publik ini, kita perlu memiliki tingkat pemahaman tertentu. Bagaimana kita memahami masalah dan
mengatur fakta? Bagaimana pemahaman kita, yang diperoleh, memandu kebijakan dan tindakan?
Tema-tema yang disajikan dalam bab-bab selanjutnya dari buku ini menjanjikan peningkatan
pemahaman kita tentang administrasi publik dan, sebagai hasilnya, menyarankan cara-cara untuk
memperkuatnya. Tidak ada yang lebih praktis daripada teori yang baik berdasarkan pengetahuan yang
andal dan dapat ditiru. Apa teori atau kombinasi teori terbaik untuk memandu keputusan dan
implementasi kebijakan kita di bidang kejahatan dan pelanggaran hukum? Apa yang bisa lebih berguna
daripada jawaban untuk pertanyaan itu? Tanggapan itu akan sangat berguna dan praktis jika teori atau
teori didasarkan pada pengamatan peristiwa tertentu serta pengamatan dan akumulasi pola,
pengalaman, dan kejadian yang, jika digabungkan, menyarankan cara untuk memecahkan masalah.

Bagaimana teori berguna? Validitas atau kegunaan suatu teori ditentukan oleh kemampuannya
untuk mendeskripsikan, menjelaskan, dan memprediksi.
 Agar bermanfaat, sebuah teori harus secara akurat menggambarkan atau menggambarkan
peristiwa atau fenomena dunia nyata. Pada tingkat abstraksi tertentu, sebagian besar teori melakukan
hal ini. Karena sebagian besar fenomena administrasi publik bersifat kompleks, deskripsi merupakan
representasi abstrak dari fenomena tersebut. Setiap deskripsi mengharuskan analis untuk memutuskan
elemen mana dari fenomena kompleks yang ditekankan. Semua deskripsi adalah distorsi realitas yang
relatif terhadap keadaan pada saat deskripsi itu dibuat. Deskripsi seringkali berupa foto diam atau
rangkaian foto diam—seringkali foto buram. Deskripsinya lebih jarang seperti rekaman video. Mirip
dengan bagaimana fotografi gerak merupakan kemajuan dari fotografi diam, teknologi deskriptif kita di
pemerintahan masih berupa foto diam yang relatif primitif.

Karena deskripsi memiliki keterbatasan, teori yang berguna akan menjelaskan fenomena yang
dijelaskan. Penjelasan dapat menjelaskan distorsi realitas yang diketahui tertanam dalam deskripsi.
Penjelasan juga dapat menjelaskan mengapa analis menganggap beberapa aspek dari suatu peristiwa
atau fenomena lebih penting daripada yang lain. Deskripsi menanyakan apa yang terjadi atau apa yang
sedang terjadi, tetapi bahkan deskripsi terbaik tentang apa yang terjadi mungkin gagal menjawab
pertanyaan yang sama pentingnya ini: Mengapa ini terjadi? Penjelasan mungkin tidak mempertajam
foto kabur dari sebuah deskripsi, tetapi, seperti yang ditunjukkan Ansel Adams dengan fotografi hitam-
putihnya, ada perbedaan penting antara melihat gambar dan memahami gambar. Ciri-ciri deskriptif teori
membantu kita dalam melihat; fitur penjelas teori membantu kita dalam pemahaman.

Haruskah teori membantu kita memprediksi jika itu membantu kita melihat dan memahami
fenomena administrasi publik? Ya. Perhatikan teori perubahan siklis Herbert Kaufman (1969) dari
pemerintah yang kompeten secara profesional dan netral menjadi pemerintah yang responsif secara
politik dan partisan. Teori Kaufman memiliki sifat prediktif yang sangat baik. Meskipun kurang spesifik
untuk administrasi publik, teori perubahan sosial dan politik Albert Hirschman (1982) sebanding dan
sama-sama berguna.

Secara teori, ada kecenderungan untuk mengharapkan terlalu banyak prediksi. Karena
administrasi publik praktis dan diterapkan, beberapa orang mencari teori yang akan memberikan hasil
yang dapat diprediksi jika diikuti. Prediksi harus ditafsirkan secara luas untuk memperhitungkan pola,
probabilitas, dan kemungkinan hasil, daripada hasil spesifik yang mengalir tak terelakkan dari penerapan
teori tertentu. Ketika prediksi didefinisikan secara longgar untuk memperhitungkan berbagai situasi dari
waktu ke waktu, potensinya sangat mengesankan.
 Dalam administrasi publik, pengharapan deskripsi, penjelasan, dan prediksi dari teori
menempatkan buku ini secara kokoh dalam tradisi positivis; namun, diakui dan dipahami bahwa tidak
semua kejadian mengikuti pola yang dapat diprediksi. Ada keacakan dan kekacauan, terutama di tingkat
mikro atau dalam satu atau sekelompok kecil peristiwa. Tetapi kita melihat, mengenali, memahami, dan
bertaruh pada pola perilaku kolektif manusia yang dapat diprediksi setiap hari dengan berbagai cara.
Pola perilaku individu dan kolektif yang luas dan makrolevel dalam administrasi publik dapat diamati,
dijelaskan dengan andal, dan dipahami ke tingkat yang memungkinkan prediksi yang andal. Karya Aaron
Wildavsky (1984) tentang penganggaran bersifat instruktif. Contoh lainnya adalah deskripsi universitas
sebagai organisasi oleh Michael Cohen dan James G. March (1986). Rasionalitas terbatas Herbert Simon
(1947/1997) sangat prediktif.

Presisi versus generalitas adalah isu penting dalam teori administrasi publik. Presisi dan
spesifisitas yang lebih besar dalam menggambarkan dan menjelaskan fenomena administrasi publik
selalu dibeli dengan mengorbankan generalisasi. Semakin tepat atau, seperti yang populer dikatakan
saat ini, kontingen sebuah teori, semakin sedikit ia dapat menjelaskan pola peristiwa yang luas dan
dengan demikian memprediksi berbagai fenomena serupa. Masalahnya adalah bahwa teori besar, teori
menyeluruh yang agung, biasanya dibuat begitu umum dengan penyederhanaan dan asumsi sehingga
tidak dapat menjelaskan apa pun kecuali kejadian yang paling jelas. Konsep teori sistem dan aplikasi
ekonomi pasar yang disederhanakan untuk administrasi publik muncul di benak. Teori besar dapat
mengaburkan kekayaan, tekstur, dan substansi peristiwa dan fenomena. Sebaliknya, teori yang tepat
bisa begitu kaya dan kontekstual sehingga kehilangan potensi generalisasi. Karena penggunaan studi
kasus saat ini, contoh praktik terbaik, dan analisis tunggal kebijakan spesifik menunjukkan keterbatasan
teori yang tepat dalam mendukung generalisasi, buku ini akan berfokus pada delapan teori yang
memiliki ketepatan dan kekayaan empiris, serta kualitas generalisasi.

Sekarang tepat untuk membahas apa yang dimaksud dengan teori yang berlaku untuk
administrasi publik. Teori, pada tingkat yang paling dasar dan kasual, hanyalah sebuah orientasi,
kerangka kerja, teknik, atau pendekatan. Tanpa mengacu pada teori tertentu, orang dapat menulis
bahwa ada teori (atau teori) siklus hidup dalam organisasi. Teori adalah istilah lain untuk pendapat
pribadi. Dalam bentuk santai ini, teori tidak digunakan. Istilah "teori" memiliki tiga arti berbeda dalam
konteks yang lebih formal. Untuk memulai, teori dalam ilmu alam dan fisik mengacu pada pengujian
ketat teorema atau hipotesis prediktif menggunakan data yang dapat diamati dan dibandingkan. Setelah
diuji dan diverifikasi, hipotesis ini berfungsi sebagai dasar untuk teori, pernyataan, atau representasi
realitas. Karena klasifikasi keteraturan dalam dunia fisik sudah maju, demikian pula kapasitas untuk
mengenali dan mengukur fenomena alam, teori dalam ilmu alam atau fisika dapat mengklaim
keakuratan yang cukup besar dalam merepresentasikan realitas. Teori yang dihasilkan sering digunakan
sebagai panduan tindakan yang sangat andal. Masalah mengenali pola, merancang kategori, dan
mengukur serta membandingkan fenomena jauh lebih besar di dunia sosial, di mana administrasi publik
menjadi bagiannya. Akibatnya, tujuan teori dalam administrasi publik berbeda (dan, beberapa orang
akan mengatakan, lebih rendah).

Kedua, teori dalam ilmu sosial dan administrasi publik berarti penyusunan materi faktual
(sejarah, peristiwa, kasus, cerita, ukuran opini, observasi) sehingga dapat menyajikan bukti melalui
definisi, konsep, dan metafora yang mendorong pemahaman. Yang pasti, karena dibangun oleh ahli
teori, pemahaman ini, setidaknya sebagian, bersifat subyektif. Pengamatan yang ketat dan intuitif
terhadap perilaku sosial, perilaku organisasi, dinamika kelembagaan, sistem dan perilaku politik, pola
komunikasi, dan budaya adalah dasar dari teori ini. Kami akan berargumen di sini bahwa teori yang
berasal dari pengamatan semacam itu merupakan dasar bagi semua tindakan administrasi publik.
Sebagian besar kegiatan ini tidak diakui secara formal dan eksplisit karena didorong oleh teori tertentu.
Meskipun demikian, keputusan dan tindakan administrasi publik didasarkan pada asumsi mendasar
tentang perilaku sosial, pola kerjasama manusia, insentif untuk tindakan, dan sejenisnya. Akibatnya,
salah satu tugas utama teori dalam administrasi publik adalah membuat eksplisit dan menggambarkan
asumsi yang memandu tindakan, serta mengembangkan kategori, konsep, definisi, dan metafora yang
memfasilitasi pemahaman asumsi tersebut.

Dalam administrasi publik, makna teori lebih dari sekedar seberapa ketat pengukuran dan
seberapa tepat pengamatannya. Teori diklasifikasikan menurut bentuk, derajat, atau sifat
perkembangannya. Beberapa teori, misalnya, hanya menyajikan isu-isu metodologis, seperti perdebatan
atas apa yang disebut penelitian praktik terbaik (Overman dan Boyd 1994). Teori lain mengandalkan
deduksi dan sintesis temuan penelitian untuk menghasilkan hipotesis yang akan memandu penelitian
masa depan. Jenis teori ini dapat ditemukan dalam Tesis Theibot dan banyak teori pilihan rasional. Ini
adalah bentuk presentasi teori yang paling umum di lapangan, menurut survei artikel di jurnal
administrasi publik terkemuka (Cleary 1992; Adams dan White 1994; Forrester dan Watson 1994; White
dan Adams 1994). Teori lain berasal dari pengujian lapangan terhadap hipotesis atau serangkaian
hipotesis tertentu. Elaborasi jenis ini dapat dilihat dalam uji empiris Tesis Theibot (Lowery, Lyons, dan
DeHoog 1992; Lyons dan Lowery 1989). Teori mungkin juga berbeda ruang lingkupnya, dengan beberapa
teori yang luas dan mengasumsikan untuk menjelaskan, katakanlah, semua organisasi publik, dan yang
lainnya sempit dan mengasumsikan untuk menjelaskan, katakanlah, organisasi penegak hukum. Selain
itu, teori administrasi publik dapat bervariasi tergantung pada apakah subjeknya secara luas bersifat
organisasi, operasional, manajerial, atau khusus kebijakan.

Terakhir, dalam administrasi publik ada ujian khusus teori—seberapa berguna teori itu? Tingkat
kekakuan dan presisi pengukuran, serta tingkat elaborasi dalam sebuah teori, sebagai hasil tes ini
mungkin kurang penting daripada pertanyaan tentang kegunaannya. Teori yang baik atau berguna
mengasumsikan bahwa data akan diatur dan diklasifikasikan sedemikian rupa sehingga fakta akan
disaring dan hanya yang paling penting yang akan difokuskan. Uji kegunaan suatu teori sering kali
merupakan kriterianya untuk memilih dan mengkategorikan fakta; jika ini benar, teori tersebut akan
meningkatkan pemahaman, memandu penelitian, dan dengan kuat menggambarkan, menjelaskan, dan
memprediksi.

Apakah Mungkin Teori Administrasi Publik yang Berguna dan Andal?

Pada dasarnya ada dua perspektif tentang prospek teori atau serangkaian teori berbasis empiris
yang ketat untuk menjelaskan perilaku politik pada 1960-an, selama apa yang disebut revolusi perilaku
dalam ilmu politik. Meskipun perilaku politik dan administrasi publik tidak identik, kesejajarannya
mencolok, khususnya dalam hal perkembangan teori. Dalam administrasi publik, ada, dan beberapa
akan mengatakan masih ada, pada dasarnya dua posisi yang sama mengenai teori berbasis empiris.

Kedua posisi itu klasik, atau tradisional, dan ilmiah, atau perilaku. Posisi tradisionalnya adalah
bahwa administrasi publik melibatkan tujuan dan otoritas dengan cara yang tidak dilakukan oleh ilmu
fisika. Dalam dunia sosial, fakta dapat diukur, tetapi bersifat sementara. Lebih jauh lagi, ketika
menyangkut tujuan kolektif manusia, kebijaksanaan, intuisi, dan penilaian sangat penting, tetapi sulit
untuk diukur dan dikategorikan. Akibatnya, banyak aspek administrasi publik pada dasarnya subjektif.

Posisi tradisional juga berpendapat bahwa para pendukung posisi perilaku, dengan membatasi
diri pada analisis hal-hal yang dapat diverifikasi dengan teknik pengukuran yang dikenal, menghilangkan
beberapa alat paling penting yang saat ini tersedia untuk bergulat dengan substansi administrasi publik.
Menyangkal pentingnya tebakan, penilaian, dan kebijaksanaan intuitif, para ahli teori yang bekerja
hanya dari perspektif ilmiah dan perilaku dapat mengisolasi diri mereka dari segala sesuatu yang penting
dalam administrasi publik. Argumen ini sangat menarik ketika menyangkut masalah etika dan moralitas
dalam kebijakan dan manajemen publik. Tradisionalis berpendapat bahwa dengan menjadi lebih ilmiah,
administrasi publik menghindari pertanyaan besar tentang benar dan salah. Mereka berargumen bahwa
model yang rapi dari ahli teori perilaku dapat memberikan kesan otoritas palsu pada pekerjaan
semacam itu.

Argumen behavioris, di sisi lain, mengambil posisi positivis bahwa perilaku kolektif manusia
menunjukkan keteraturan yang cukup untuk membenarkan pencarian, pengukuran, klasifikasi, dan
penggambaran yang ketat dari tatanan itu. Ini dapat dicapai dengan memisahkan fakta dari nilai
(positivisme logis) dan berteori tentang fakta, atau dengan secara eksplisit berurusan dengan implikasi
nilai dari teori yang diturunkan secara faktual. Menurut behavioris, menyederhanakan model
berdasarkan asumsi eksplisit mempromosikan eksperimen dan hasil yang dapat diandalkan. Selain itu,
jika ada perbedaan pendapat tentang asumsi teori, teori akan menguntungkan dalam jangka panjang.
Adapun masalah etika, moralitas, kebijaksanaan, dan konsep kabur lainnya, posisi behavioris adalah
bahwa variabel tersebut tidak berada di luar jangkauan teori yang diturunkan secara empiris.

Weber (1952) adalah seorang ilmuwan sosial positivis yang berpendapat bahwa perilaku
manusia, terutama perilaku birokrasi, menunjukkan pola yang dapat diamati dan dideskripsikan yang
dapat divalidasi secara ilmiah. Namun, ia juga berpendapat bahwa realitas sosial terdiri dari gagasan dan
keyakinan aktor sosial. Akibatnya, tugas ilmu sosial harus menafsirkan tindakan dalam arti subyektif.
Saat ini, teori ilmu sosial interpretatif yang dikembangkan sepenuhnya (Weber 1952; Winch 1995)
berpendapat bahwa manusia bertindak dengan sengaja dalam konteks sosial berdasarkan ide dan
keyakinan bersama, serta makna bersama yang terkait dengan ide dan keyakinan tersebut. Argumen ini
telah berkembang menjadi kepercayaan yang dianut secara luas bahwa realitas dibangun secara sosial;
memang, disarankan agar organisasi dapat dianggap sebagai makna atau pemahaman bersama (Weick
1979). Ilmu sosial interpretatif dapat mencakup interpretasi masa lalu (sejarah), interpretasi peristiwa
(studi kasus), dan pengamatan partisipan terhadap keputusan dan tindakan.

Beberapa berpendapat bahwa ilmu sosial interpretatif dan positivis, atau perilaku, ilmu sosial
tidak sesuai (Winch 1995). Namun, kami percaya, dan ini adalah sudut pandang dominan dalam teori
sosial kontemporer (MacIntyre 1984), bahwa teori dapat menggambarkan keteraturan yang diamati
secara empiris di dunia sosial serta interpretasi dari keteraturan tersebut.
 Dalam banyak hal, posisi tradisional dan perilaku dalam administrasi publik sekarang
direkonsiliasi. Kedua posisi tersebut pada dasarnya benar karena mengakui pentingnya observasi dan
kategorisasi, serta peran sentral teori dalam mengungkapkan realitas dan membimbing tindakan.
Analisis historis, studi kelembagaan, dan teori administrasi publik berbasis filosofi sekarang diakui sama
sahnya dengan analisis statistik dan teori administrasi publik berbasis model matematis. Kepemimpinan
dan "prinsip-prinsip administrasi publik", misalnya, kini menjadi subjek penelitian empiris dan
pengembangan teori (Behn 1991; Hood dan Jackson 1991).

Sudut pandang ini tercermin dalam rekonsiliasi administrasi publik tradisional dan perilaku:
"Sains bukanlah pengganti wawasan, dan ketelitian metodologis bukanlah pengganti kebijaksanaan.
Penelitian yang ketat mungkin rutin, mekanis, remeh, dan sedikit teoretis atau kebijakan. Namun,
bahkan data yang paling operasional pun tidak banyak nilainya jika tidak ada analisis yang ketat dan
terkontrol seperti itu" (Singer 1996, 15).

Bahkan dengan rekonsiliasi ini, pembangunan teori administrasi publik dipengaruhi oleh selera
dan mode. Ketika ahli teori menggunakan palu metodologis atau konseptual, semuanya mulai terlihat
seperti paku. Di sekolah-sekolah kebijakan, metode kasus mengambil beberapa karakteristik palu; model
pasar dan kesimpulan matematis yang diperoleh darinya baru-baru ini diterapkan pada banyak paku.
Terlepas dari contoh ekses metodologis dan teoretis, teori administrasi publik tidak pernah dalam
bentuk yang lebih baik daripada sekarang.

Administrasi publik telah berevolusi dari posisi tradisionalis dan perilaku tiga puluh tahun yang lalu ke b
idang dengan kekayaan teoretis yang signifikan. Lapangan akan menjadi miskin jika ada satu
teori dominan, hegemoni intelektual. Sebaliknya, ada beberapa teori yang kuat dan berpengaruh dan
banyak ahli teori yang berpengaruh, yang sesuai untuk bidang terapan dan interdisipliner seperti
administrasi publik.

Akhirnya, kami mempertimbangkan penggunaan atau tujuan teori dalam administrasi publik.
Ada banyak contoh teori administrasi publik yang digunakan untuk tujuan yang kurang mulia; salah satu
contohnya adalah sistem program-perencanaan-penganggaran yang dirancang untuk membuat seolah-
olah Amerika Serikat memenangkan Perang Vietnam. Contoh lain adalah kesediaan lapangan untuk
merangkul dan merasionalisasikan pengurangan manajemen tanpa terbuka tentang pengurangan
kapasitas organisasi yang diakibatkannya. Kemampuan prediksi kita terbatas, dan bahkan ketika kita
dapat memprediksi, prediksi terkadang bertentangan dengan kebijaksanaan administrasi publik saat ini.
Apa yang akan kita perkirakan, misalnya, tentang efek jangka panjang dari gagasan populer saat ini
untuk mengurangi peraturan pembelian dan penawaran pemerintah? Prediksi yang masuk akal adalah
bahwa regulasi yang lebih sedikit akan meningkatkan efisiensi. Namun, terlalu banyak deregulasi di
bidang ini hampir pasti akan mengakibatkan peningkatan korupsi dalam jangka panjang. Lagi pula,
korupsilah yang menyebabkan diadopsinya banyak peraturan sejak awal (Frederickson 1999a).

Meskipun kita tidak dapat mengontrol bagaimana teori administrasi publik diterapkan,
administrator publik seringkali dapat mempengaruhi bagaimana teori diterapkan. Tujuan dari beasiswa
administrasi publik yang baik seharusnya untuk menyediakan administrator publik dengan teori yang
paling andal yang tersedia. Kedokteran tidak dapat dikendalikan oleh biologi, dan teknik tidak dapat
dikendalikan oleh fisika. Namun, kedokteran modern tidak akan ada artinya tanpa penelitian dan teori
biologi, dan teknik sangat bergantung pada fisika untuk teorinya. Para peneliti dan pembangun teori
dalam administrasi publik harus menghadapi tantangan terakhir dan tersulit terhadap teori administrasi
publik: mereka harus melakukan yang terbaik untuk menyediakan teori yang andal sambil selalu
berharap bahwa pejabat publik akan menggunakan teori tersebut untuk membuat pemerintahan
demokratis seefektif mungkin. "Mengapa ketika pikiran manusia telah berkembang sedemikian jauh
untuk menemukan struktur atom, kita tidak mampu menemukan cara politik untuk menjaga agar atom
tidak menghancurkan kita?" Albert Einstein pernah ditanya. "Itu sederhana, Kawan, karena politik lebih
sulit daripada fisika," jawabnya (Herz1962, 214n). Meskipun politik lebih sulit daripada fisika, politik
sejauh ini telah mencegah energi atom menghancurkan kita; faktanya, energi atom telah menjadi
anugerah bagi umat manusia dalam banyak hal. Pertanyaannya adalah apakah politik dapat terus
membengkokkan energi atom ke tujuan yang layak, meskipun sulit melakukannya.

Karena teori administrasi publik juga merupakan teori politik, penerapan teori administrasi
publik selalu sulit, terutama dalam konteks pemerintahan yang demokratis. Ketika teori administrasi
publik menjadi lebih canggih dan dapat diandalkan, teori ini menjanjikan untuk terus memberikan
kontribusi yang signifikan bagi efektivitas pemerintahan demokratis sehari-hari.

Beberapa Teori Administrasi Publik Kontemporer

Tujuan dari buku ini bukan untuk menyajikan survei komprehensif tentang teori administrasi
publik atau untuk menggambarkan pandangan yang mencakup semua realitas administrasi publik. Bab-
bab berikut menyajikan teori-teori khusus atau keluarga teori yang, menurut pendapat penulis, telah
memberikan kontribusi yang signifikan terhadap tubuh pengetahuan dalam administrasi publik, memiliki
potensi untuk melakukannya, atau memiliki nilai heuristik yang signifikan. Beberapa bidang teoretis
penting tidak disertakan dalam pemilihan teori (teori permainan, hukum administrasi, teori etika, teori
jaringan). Meskipun demikian, itu mencakup beragam teori administrasi publik untuk menerangi
kemungkinan dan keterbatasan teori lapangan saat ini.

Dalam bab-bab berikut, pemilihan teori dan model, subteori, konsep, temuan penelitian, dan
ahli teori individu yang termasuk dalam setiap teori atau kelompok teori dapat menimbulkan
ketidaksepakatan, bahkan ketidaksepakatan yang tajam. Administrasi publik adalah bidang yang
berantakan, dan tidak ada dua ahli teori yang berusaha membersihkannya dengan cara yang sama.
Penulis hanya dapat berharap bahwa susunan pengetahuan dan teori administrasi publik berikut ini
akan memicu perdebatan dan mengarah pada penyempurnaan kategori teoritis. Seringkali sulit untuk
menempatkan karya ahli teori tertentu dalam bab-bab tertentu. Ahli teori jaringan modern, misalnya,
seperti H. Brinton Milward dan Laurence O'Toole, mungkin tidak setuju dengan dimasukkannya teori
jaringan sebagai bagian dari tubuh umum teori politik birokrasi dan menganggap teori jaringan cukup
penting untuk mendapat penghargaan terpisah dan pengobatan berdiri sendiri. Juga akan menjadi jelas
bahwa teori jaringan dapat diklasifikasikan bersama teori pemerintahan dan teori politik birokrasi. Jelas
ada tumpang tindih dan duplikasi antara dan di antara delapan teori yang telah kami pilih. Meskipun
kami mencoba menyoroti poin terpenting, tumpang tindih dan duplikasi adalah bagian dari gambaran
yang jauh lebih besar. Setiap teori, atau kelompok teori, terkait dengan tujuh lainnya. Tautan itulah yang
membedakan administrasi publik sebagai badan pengetahuan yang berbeda dan sadar diri. Bagian dari
melakukan teori adalah membongkar subjek dan membedahnya secara detail; Namun, bagian yang
sama pentingnya dalam melakukan teori adalah menyusunnya kembali.

Bab 2 menganggap teori kontrol politik atas birokrasi. Dari awal lapangan, perdebatan mendasar
telah mempertanyakan rentang diskresi yang tepat bagi birokrat dalam pemerintahan yang demokratis.
Penelitian terbaru tentang topik ini telah membantu dalam pengembangan teori kontrol politik. Bab 3
membahas birokrasi sebagai teori politik birokrasi, sebuah kumpulan teori yang hidup dan populer yang
mencerminkan kontribusi dan pengaruh ilmu politik pada khususnya. Bab 4 menyelidiki rumah-rumah
tempat administrasi publik berlangsung, serta struktur organisasi organisasi formal dan informal. Tubuh
teori ini telah berkembang secara dramatis selama tiga puluh tahun terakhir, dari teori organisasi ke
teori kelembagaan. Fokus Bab 5 bergeser dari rumah-rumah administrasi publik ke pengelolaan
pekerjaan di dalam rumah-rumah itu. Teori manajemen adalah kumpulan pekerjaan yang lama, seperti
dalam manajemen ilmiah, dan baru, seperti dalam teori kepemimpinan kontemporer dan Total Quality
Management, atau masih dikembangkan, seperti dalam deskripsi baru-baru ini tentang birokrasi
bayangan dan negara berongga. Bab keenam membahas teori administrasi publik postpositivis dan
postmodern. Tubuh teori ini sangat dipengaruhi oleh sosiologi kontemporer dan tren filosofis. Teori
postmodern adalah teori yang paling normatif yang dibahas di sini. Teori keputusan dan tindakan
dibahas dalam Bab 7. Kumpulan teori ini berfungsi sebagai penghubung utama ke bidang terkait seperti
perencanaan, administrasi bisnis, dan riset operasi. Bab 8 membahas teori pilihan rasional, perspektif
yang berpengaruh pada administrasi publik yang mencerminkan kolonisasi ekonomi ilmu sosial dan
administrasi publik. Bab 9 membahas perspektif teoretis terbaru dalam administrasi publik: tata kelola,
termasuk kecenderungan ke arah pengosongan negara. Delapan bab menjabarkan dasar-dasar dari
masing-masing teori ini, menyiratkan bahwa masing-masing merupakan komponen penting dari
administrasi publik. Bab terakhir menyatukan elemen-elemen ini dan mencoba untuk menggambarkan
dan memahami teori administrasi publik secara keseluruhan.

Catatan

1. Istilah "publik" dalam administrasi publik digunakan secara luas di sini. Dalam pengertian pra
pemerintahan, istilah "publik" mengacu pada pemerintah serta organisasi nirlaba, nirlaba, non
pemerintah, parastatal, dan lainnya dengan tujuan publik yang jelas selain dari apa yang umumnya
dipahami sebagai perdagangan atau bisnis. Frederickson, 1997b.