PROGRAM SARJANA (S-1)

Fakultas Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Bab.1

BAB I
KONSEP DASAR DAN LINGKUNGAN KEBIJAKAN PUBLIK

Capaian Pembelajaran

Setelah mengikuti matakuliah kebijakan publik, mahasiswa diharapkan mampu menganalisis

konsep dasar dan Lingkungan kebijakan publik

Makna Dan Karakteristik Kebijakan Publik

Kebijakan (policy) umumnya dipahami sebagai keputusan yang diambil untuk menangani
masalah-masalah tertentu. Namun, kebijakan bukanlah sekedar suatu keputusan yang ditetapkan.
Menurut Rose (dalam Hamdi, 2015:36) mengatakan bahwa kebijakan publik (policy) lebih sebagai
suatu rangkaian panjang dari kegiatan-kegiatan yang berkaitan dan akibatnya bagi mereka yang
berkepentingan, dari pada hanya sekedar suatu keputusan. Pendapat lain dikemukakan oleh
Friedrich (dalam Hamdi, 2015:36) yang memandang kebijakan sebagai suatu tindakan yang
disarankan mengenai perorangan, kelompok dan pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu yang
berisikan hambatan dan kesempatan yang akan diatasi atau dimanfaatkan melalui kebijakan yang
disarankan dalam upaya mencapai suatu tujuan atau mewujudkan suatu maksud.
Kata policy umumnya digunakan untuk menunjukan pilihan terpenting yang dibuat, baik
dalam kehidupan organisasi maupun dalam kehidupan pribadi. policy adalah bebas dari
kebanyakan konotasi yang tak diinginkan yang berdekatan dengan kata politik, yang seringkali
diartikan memihak atau korupsi (Harol Laswell dalam Hamdi, 2015:36)
B.W Hogwood & L.A Gunn (dalam Hamdi, 2015:36) telah mengidentifikasi arti kata publik
mencakup pengertian label untuk suatu bidang aktivitas, ekspesi dari tujuan umum, usulan spesifik,
keputusan pemerintah, program, output, outcome, teori atau model dan proses.
Literature mengenai kebijakan publik telah banyak menyajikan berbagai pengertian dan
definisi tentang kebijakan publik, baik dalam arti luas maupun arti sempit. Dye yang dikutip dalam
Young dan Quinn (dalam buku Suhartono, 2015:44) mengatakan bahwa secara luas kebijakan
publik yaitu whatever government choose to do or not to do sementara itu Anderson yang juga
dikutip oleh Young dan Quinn menyampaikan definisi kebijakan publik yang lebih spesifik yaitu
sebagai a purposive course of action followed by an actor in dealing with a problem or matter of
concern kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh
seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu masalah atau suatu persoalan. Ada
beberapa konsep kunci yang termuat dalam kebijakan publik menurut Young dan Quinn (dalam
buku Suhartono, 2015:44) yaitu:

1
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

Tindakan pemerintah yang berwenang. Kebijakan publik adalah tindakan yang dimuat dan
diimplementasikan oleh badan pemerintah yang memiliki kewenangan hukum, politis dan
finansial untuk melakukannya
Sebuah reaksi terhadap kebutuhan dan masalah dunia nyata. kebijakan publik berupaya
merespon masalah atau kebutuhan konkrit yang berkembang dimasyarakat
Seperangkat tindakan yang beorientasi pada tujuan. Kebijakan publik biasanya bukanlah
sebuah keputusan tunggal melainkan terdiri dari beberapa pilihan tindakan atau strategi
yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu demi kepentingan orang banyak
Suatu keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Kebijakan publik pada
umumnya merupakan tindakan kolektif untuk memecahkan masalah sosial. namun,
kebijakan publik bisa juga dirumuskan berdasarkan keyakinan bahwa masalah sosial akan
dapat dipecahkan oleh kerangka kebijakan yang sudah ada dank arena itu tidak memerlukan
tindakan
Sebuah justifikasi yang dibuat oleh seorang atau beberapa orang aktor. Kebijakan publik
berisi sebuah pernyataan atau justifikasi terhadap langkah-langkah atau rencana tindakan
yang telah dirumuskan, bukan sebuah maksud atau janji yang belum dirumuskan.
Keputusan yang telah dirumuskan dalam kebijakan publik bisa dibuat oleh sebuah badan
pemerintah, maupun oleh beberapa perwakilan lembaga pemerintah.
Dari hasil berbagai pandangan tentang kebiakan publik dapat disimpulkan bahwa kebijakan
publik adalah pola tindakan yang ditetapkan oleh pemerintah danterwujud dalam bentuk peraturan
perundang-undangan dalam mendukung penyelenggaraan negara. Karakteristik utama kebijakan
publik (hamdi, 2015:37) yaitu sebagai berikut:
Setiap kebijakan selalu memiliki tujuan, yakni untuk menyelesaikan masalah publik. Setiap
kebijakan akan selalu mengandung makna sebagai suatu upaya masyarakat untuk mencari
pemecahan masalah yang mereka hadapi dalam kehidupan sehari-hari. Dalam konteks ini,
kebijakan pulik juga dapat dipandang sebagai suatu upaya untuk menyelesaikan masalah
bersama warga negara yang tidak dapat mereka tanggulangi secara peorangan
Setiap kebijakan publik selalu merupakan pola tindakan yang terjabarkan dalam program
dan kegiatan. Oleh karena itu, suatu kebijakan secara konkrit dapat diamati dalam wujud
rencana, program dan kegiatan. Dalam konteks ini aspek khas dari kebijkan publik adalah
esensinya sebagai suatu upaya untuk menemukan jawaban terhadap persoalan atau masalah
yang sulit. Kenyataan ini akan memunculkan berbagai implikasi. Pertama, tidak aka nada
suatu jawaban yang dirumuskan yang akan dapat memenuhi semua keinginan dari
masyarakat atau warga negara. Dengan kata lain tidak akan pernah ada suatu kebijakan
publik yang akan menghasilkan suatu kesepakatan menyeluruh warga negara mengenai
manfaatnya sebagai suatu jabatan terbaik penyelesaian masalah. Akibatnya setiap kebijakan

2
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

publik akan selalu menghasilkan oposisi atau paling tidak reaksi dan pada gilirannya akan
mendorong lahirnya kebijakan publik berikutnya. Kedua, solusi yang termuat dalam suatu
kebijakan jarang yang bersifat final dan lengkap. Oleh karena itu, perubahan kebijakan
merupakan kecenderungan yang akan sering terjadi, baik karena substansinya yang tidak
relevan lagi maupun karena terjadi pergesekan kekuasaan dalam proses pemerintahan
negara. Ketiga, kebijakan publik juga dapat mengalami ketidakonsistenan pelaksanaan.
Seringkali dalam implementasi kebijakan publik, kegiatan yang senyatanya dilakukan oleh
satu atau lebih organisasi pelaksana tidak sepenuhnya sejalan dengan tujuan yang telah
ditetapkan secara formal. Keempat, kebijakan publik dalam bidang tertentu akan selalu
berkaitan dengan kebijakan publik dibidang yang lainnya. Dalam konteks indonesia
misalnya, kebijakan otonomi daerah diatur dalam undang-undang tentang pemerinatah
daerah, dan kebijakan keuangan negara termasuk keungan daerah diatur dalam undang-
undang pemerintah daerah. Senyatanya, pelaksanaan kebijakan otonomi daerah memerlukan
dukungan sumberdaya keuangan yang pengaturannya termuat dalam kebijakan keuangan
negara. Akibatnya pelaksanaan kebijakan otonomi daerah cenderung lancar apabila diantara
dua kebijakan tersebut terdapat substansi yang saling melengkapi
Setiap kebijakan publik selalu termuat dalam hukum positif. Keberadaan suatu sistem politik
atau suatu pemerintahan akan selalu mencerminkan dua keistimewaan. Pertama,
pemerintahan merupakan badan yang memiliki kewenangan untuk membuat aturan yang
mengikat atau dipatuhi oleh semua warga negara. Kedua, untuk menegakkan keberlakuan
aturan yang telah dibuat, pemerintahan juga memiliki kewenangan untuk memberikan
sanksi kepada para pelangganya. Sanksi tersebut dapat diwujudkan dengan berbagai
bentuk, mulai dari pengenaan denda sampai dengan hukuman kurungan. Dengan
karakteristik tersebut maka kebijakan publik untuk dapat dilakukan dan bermanfaat bagi
semua warga negara harus termuat dalam hukum positif. Dalam konteks ini sebagai mana
dikatakan leh finer (dalam Hamdi, 2015: 39) mengartikan hukum sebagai suatu standar
perilaku yang dibuat sebagai suatu komando untuk mengarahkan masyarakat dan pejabat.
Hukum dapat menegaskan kepatuhan tertentu atau juga dapat memberikan suatu manfaat.
Substansi Kebijakan
Sebagai suatu hasi proses penyelenggaraan pemerintah, substansi kebijakan public dapat
dibedakan atas berbagai kelompok atau tipologi. Tipologi yang paling banyak diikuti oleh para ahli
kebijakan public adalah tipologi yangdibuat oleh Theodore J. Lowi. Menurut Lowi (dalam Hamdi,
2015:54) kebijakan public dapat dibedakan atas tiga tipe.
Kebijakan Distributif (Alokatif) adalah kebijakan yang berkaitan dengan penyediaan barang
dan jasa bagi warga negara baik secara perorangan maupun dalam masyarakat. kebijakan
alokatif juga berupa kebijakan yang berkaitan dengan penjatahan beban dan manfaat

3
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

kepada masyarakat. ketika pemerintah menetapkasn suatu aturan perpajakan dan aturan
tariff pajak dan kemudian menarik pajak tersebut maka telah melakukan tindakan
penjatahan beban kepada masyarakat.
Kebijakan redistributive adalah kebijakan yang berkaitan dengan pengaliran barang dan
sumberdaya dari satu kelompok warga negara kepada kelompok warga negara yang lainnya.
Kebijakan ini bermula dari suatu pandangan bahwa suatu pemerintahan seharusnya
melakukan perlakuan yang sama kepada warga negara, termasuk pemberian kesempatan
berusaha. Dalam praktik, sejalan dengan kapasitas dn keberuntungan masing-mang warga
negara akan akan selalu terjadi adanya warga negara yang mampu dan berhasi; dan warga
negara yang tidak mampu dan kurang beruntung. Ketika kondisi ini terjadi maka kewajiban
pemerintah untuk menjamin nilai-nilai keadilan selalu tercermin dalam kehidupan
masyarakat. pencerminan dari kebijakan redistributive adalah pelaksanaan program yang
berfokus pada pemenuhan kepentingan kelompok warga negara yang kurang beruntung,
seperti program jaring pengamanan sosial dan program tindakan alternative.
Kebijakan pengaturan adalah kebijakan yang berkaitan dengan pengarahan atau pembatasan
perilaku warga negara dan masyarakat. dengan kebijakan ini suatu pemerintahan pada
dasarnya juga melakukan enkulturasi yang dikaitkan dengan sistem secara makro maupun
mikro. Secara makro, misalnya kebijakan tentang kewajiban bela negara berkaitan dengan
pembentukan perilaku warga negara dalam hal membangun kebangsaan. Secara mikro
antara lain kebijakan tentang merokok ditempat umum berkaitan dengan pembentukan
perilaku kolektif warga negara dalam hal kesehatan lingkungan.
Berdasarkan substansinya, Anderson (dalam Hamdi, 2015:55) membedakan kebijakan
menjadi dua yaitu:
Kebijakan substantif yaitu kebijakan yang menyangkut hal-hal yang sering dilakukan
pemerintah seperti pembuatan jalan atau larangan penjualan minuman keras.
Kebijakan ini secara langsung mendistribusikan manfaat atau ketidakmanfaatan,
keuntungan atau biaya kepada masyarakat secara keseluruhan, sekelompok
masyarakat dan perorangan.
Kebijakan prosedural berkaitan dengan penentuan cara-cara sesuatu hal yang akan
dilakukan atau siapa yang akan melakukannya. Kebijakan prosedural mencakup hal-
hal yang bertalian dengan organisasi, seperti lembaga yang bertanggung jawab
untuk melaksanakan suatu peraturan, dan merinci proses atau persyaratan dan
tatacara yang berkaitan dengan tindakan-tindakan untuk melaksanakan tanggung
jawab tersebu

4
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

Lingkungan Kebijakan
Secara umum, lingkungan kebijakan dalam praktik pemerintahan di Indonesia dikenal
dengan sebutan Asta-Gatra. Kedelapan dimensi tersebut dibedakan dalam dua kelompok, yakni
yang bersifat fisik dan nonfisik. Kelompok fisik mencakup tiga unsur, yakni letak geografis,
kekayaan alam, dan jumlah penduduk, sedangkan kelompok nonfisik dikenal dengan akronim
ipoleksosbudhankamnas yang mencakup lima aspek, yakni ideologi, politik, ekonomi, sosial-
budaya, dan pertahanan-keamanan nasional.
Menurut Anderson (dalam Hamdi, 2015:75) Lingkungan kebijakan publik, yang umumnya
paling banyak dibahas oleh para ahli adalah budaya politik, disamping kondisi sosial ekonomi.
Mengenai politik, di satu sisi dianggap sebagai bisnis kotor dalam mana orang-orang ambisius salah
menggunakan kepercayaan publik (public trust) untuk tujuan-tujuan pribadi mereka. Pada sisi lain,
politik dan politisi juga diyakini paling tidak secara potensial mempunyai kemampuan untuk
berkontribusi pada kehidupan yang baik. Makna baik dari politik tersebut terlihat dari nilai-nilai
politik yang dikembangkan, seperti keadilan, hukum, dan kebebasan. Elssword dan Stahhnke
(Hamdi, 2015:75)
Pemahaman mengenai budaya politik dapat dimulai dari pemahaman mengenai budaya
secara umum. Clyde Kluckhohn (dalam Anderson, 1994:47) menyatakan bahwa budaya merupakan
cara hidup menyeluruh orang-orang, warisan sosial yang diperoleh seseorang dari kelompoknya,
Dengan pemahaman tersebut, maka budaya politik menunjukkan nilai, keyakinan, dan sikap yang
diyakini secara luas tentang apa yang seharusnya dilakukan pemerintah, bagaimana mereka
seharusnya bertindak, dan hubungan antara warga negara dan pemerintah. Berdasarkan
pemahaman tersebut, budaya politik paling tidak dapat dicermati dari nilai atau makna yang
diberikan oleh warga negara kepada pemerintah, dan nilaiatau makna yang dimiliki oleh masyarakat
mengenai partisipasinya dalam sistem politik.
Berdasarkan makna pemerintah menurut pandangan warga negara, Daniel J. Elazar (dalam
Anderson, 1994:47) membagi budaya politik dalam tiga kategori, yakni individualistik, moralistik,
dan tradisional. Budaya politik individualistik menekankan keterlibatan privat dan memandang
pemerintah sebagai sarana yang harus digunakan untuk mencapai apa yang diinginkan orang-orang
(people). Budaya politik moralistik memandang pemerintah sebagai suatu mekanisme untuk
memajukan kepentingan umum. Dalam hal ini, pelayanan pemerintahan dianggap pelayanan publik.
Sedangkan budaya politik tradisionalistik mencerminkan pandangan elitis tentang pemerintah, yang
menenkankan fungsi pemerintahan untuk memelihara ketertiban sosial yang ada.
Pada dimensi partisipasi warga negara dalam sistem politik, Gabriel A. Almond dan Sidney
Verba (dalam Anderson, 1994:49) mengenalkan tiga bentuk budaya politik, yakni parokial, subjek,
dan partisipan. Dengan budaya politik parokial, warga negara mempunyai sedikit kesadaran tentang
(atau orientasi pada), baik sistem politik sebagai keseluruhan, proses input dan proses output,

5
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

maupun warga negara sebagai partisipan politik. Pada budaya politik subjek, warga negara
diorientasikan pada sistem politik dan proses output, tetapi mempunyai sedikit kesabaran mengenai
proses input atau mengenai proses individual sebagai partisipan, warga negara mempunyai tingkat
kesadaran dan informasi politik yang tinggi bersamaan dengan orientasi yang jelas mengenai
sistem politik secara keseluruhan, proses input dan output-nya, dan partisipasi warga negara yang
bermakna dalam politik.
Sebagai pandangan hidup bangsa Indonesia, Pancasila dipahami memberikan dasar bagi
pengembangan nilai, keyakinan, dan sikap terhadap pemerintahan, dan dengan demikian, juga
terhadap kebijakan publik. Dari kelima silanya, pancasila setidak-tidaknya telah menyediakan
kriteria bagi kelayakan suatu kebijakan publik, yakni ketuhanan, kemanusiaan, persatuan,
kerakyatan, dan keadilan. Demikian pula dalam perumusan kebijakan publik, Pancasila menekankan
pada prinsip permusyawaratan dan perwakilan. Prinsip demokratis ini, kemudian terumuskan lebih
jelas dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang mengatur tentang hak untuk menyatakan pendapat,
hak untuk berserikat dan berkumpul, dan kedudukan yang sama bagi semua warga negara di muka
hokum dan pemerintahan.
Sistem nilai juga mempengaruhi perumusan kebijakan publik dalam hal pendefinisian
masalah yang akan dicarikan solusinya melalu pembuatan kebijakan publik. Sebagaimana umumnya
dipahami, dalam penyelenggaraan pemerintah, hampir semua hal dapat dipahami, ditafsirkan, dan
dirumuskan dalam banyak dimensi. Aborsi atau pengguguran kandungan misalnya, dapat dilihat
sebagai tindakan yang bertentangan dengan ajaran agama atau norma-norma, atau dapat dilihat
sebagai hak wanita untuk mempertahankan hidupnya. Otonomi daerah, sebagai contoh lain, ada
yang melihatnya sebagai hak politik masyarakat daerah, harga diri dan kedaulatan daerah, metode
pengelolaan kekuasaan pemerintah, cara mewujudkan keadilan, dan sebagainya. Dalam hal ini,
sebagai contoh, salah satu sila Pancasila, yakni keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, telah
memberikan batasan bahwa apa pun rumusannya, masalah kebijakan harus terkait dengan
perwujudan keadilan sosial.
Globalisasi umumnya dipahami sebagai proses meningkatnya saling ketergantungan
masyarakat dunia. Giddens (dalam Handi, 2015:77) menyatakan bahwa globalisasi hubungan-
hubungan sosial hendaknya dipahami terutama sebagai penataan kembali waktu dan jarak dalam
kehidupan kita. Dalam konteks globalisasi juga disadari semakin berkembangnya rezim
internasional. Dalam hal ini, rezim dimaknai sebagai seperangkat tatanan
pengaturan/pemerintahan atau jaringan peraturan, norma dan prosedur yang mengatur perilaku
dan mengontrol akibatnya). Sebagaimana yang dnyatakan oleh Howlett & Ramesh dalam buikunya
Hamdi ( 2015:77) menyatakn bahwa Berkaitan dengan pembuatan kebijakan pemerintahan suatu
negara, maka rezim internasional di bidang perdagangan dan keuangan jelas paling penting dalam
analisis kebijakan public. Implikasi dari globalisasi bermula dari kecenderungan bahwa lingkungan

6
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

internasional membentuk kebanyakan konteks pembuatan kebijakan nasional. Pembuatan kebijakan

disetiap negara berbagai suatu konteks kebijakan yang dibentuk oleh siklus ekonomi internasional
mengenai kemakmuran, resesi, depresi, dan upaya perbaikan. Media masa dan konferensi
internasional memudahkan proses pemaduan kebijakan ini. Pembuatan kebijakan di suatu negara
berupaya mengikuti sukses dari negara tetangganya Dalam suasana lingkungan dan perkembangan
tersebut, semakin perlu dipahami karakteristik politik global, yang berpotensi besar mewarnai
peraturan dan keadaan suatu negara, termasuk pemerintahan daerahnya. Karakteristik tersebut,
sebagai mana dinyatakan oleh A.G, McGrew & P.G. Lewis (dalam Hamdi, 2015: 78) terdiri atas:
kompleksitas dan keanekaragaman, pola interaksi yang intensif, keterembesan negara-bangsa,
perubahan yang cepat dan meningkat, kerapuhan tatanan dan pemerintahan.

7
 PROGRAM SARJANA (S-1)
Fakultas Ilmu Administrasi
Kebijakan Publik
Bab.1

Tugas
Sebutkan bentuk kebijakan publik sesuai pemahan anda terhadap definisi kebijakan publik yang
telah disajikan dalam modul diatas

Evaluasi
Mahasiswa diharapkan dapat memahami materi dengan menjelaskan isi dari Modul
Pembelajaran pada Pertemuan 1

Referensi

Anderson, James. 1994. Public Policy Making: An Introduction. 7th Edition. Boston: Wadsworth

Hamdi, Muchlis. 2015. Kebijakan Publik. Jakarta: Ghalia Indonesia

Suharto. 2015. Analisis Kebijakan Publik: Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan Kebijakan Sosial.
Bandung: Alvabeta