HUKUM KEBIJAKAN PUBLIK

kebijakan publik mendefinisikan bahwa kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan
atau tidak dikerjakan oleh pemerintah, mengapa suatu kebijakan harus dilakukan dan apakah
manfaat bagi kehidupan bersama harus menjadi pertimbangan yang holistik agar kebijakan
tersebut mengandung manfaat yang besar bagi warganya dan berdampak kecil dan sebaiknya
tidak menimbulkan persoalan yang merugikan, walaupun demikian pasti ada yang diuntungkan
dan ada yang dirugikan, disinilah letaknya pemerintah harus bijaksana dalam menetapkan suatu
kebijakan (Thomas Dye, 1992; 2-4).

Sedangkan menurut Said Zainal Abidin, alumni University of Pittsburgh, Pennsylvania, US,
(Said Zainal Abidin,2004: 23)

kebijakan publik adalah biasanya tidak bersifat spesifik dan sempit, tetapi luas dan berada pada
strata strategis. Sebab itu kebijakan publik berfungsi sebagai pedoman umum untuk kebijakan
dan keputusan-keputusan khusus di bawahnya.

Kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah bertujuan untuk mengatur kehidupan bersama
untuk mencapai visi dan misi yang telah disepakati.

Di sisi lain kebijakan publik sangat berkait dengan administasi negara ketika public actor
mengkoordinasi seluruh kegiatan berkaitan dengan tugas dalam rangka memenuhi berbagai
kebutuhan masyarakat melalui berbagai kebijakan publik/umum untuk memenuhi kebutuhan
masyarakat dan negara. Untuk itu diperlukan suatu administrasi yang dikenal dengan
“administrasi negara.” Kebutuhan masyarakat tidak seluruhnya dapat dipenuhi oleh individu atau
kelompoknya melainkan diperlukan keterlibatan pihak lain yang dibentuk oleh masyarakat itu
sendiri. Pihak lain inilah yang kemudian disebut dengan administrasi negara.

Apa itu Kebijakan Publik ?..| Kebijakan publik secara sederhana adalah konsep dasar rencana
pemerintah atau organisasi publik untuk mengatur kepentingan umum atau orang banyak.
Sedangkan Secara umum, Pengertian Kebijakan Publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan
dan tidak dikerjakan oleh pemerintah untuk kepentingan umum. Segala sesuatu yang dimaksud
adalah setiap aturan dalam kehidupan bersama, baik itu hubungan antarwarga maupun warga
dengan pemerintah.

Kebijakan publik biasanya dituangkan dalam peraturan perundang-undangan seperti undang-

undang (UU), peraturan presiden, dan peraturan daerah (perda) merupakan bentuk-bentuk
kebijakan publik. Kebijakan publik atau kebijakan umum merupakan program-program yang
diterapkan oleh pemerintah dalam arti luas untuk mencapai tujuan masyarakat. Dengan kata lain,
kebijakan publik adalah suatu keputusan - keputusan dari lembaga yang berwenang atau
pemerintah yang menyangkut kepentingan masyarakat luas. Seperti kebijakan tentang tarif dasar
listrik (TDL), tarif telepon, harga BBM, dan tarif bus kota.

1. Pengertian Kebijakan Publik Menurut Pendapat Para Ahli - Berikut pendapat para ahli
mengenai definisi kebijakan publik..

 Thomas R. Dye : Menurut Thomas R. Dye, pengertian kebijakan publik adalah segala
sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa mereka melakukan, dan hasil yang
membuat sebuah kehidupan bersama tampil berbeda
 Carl Frederich : Menurut Carl Frederich, pengertian kebijakan publik adalah
serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu
lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada
 David Easton : Menurut David Easton, pengertian kebijakan publik adalah pengaruh dan
aktivitas pemerintah.

2. Macam-Macam Kebijakan Publik - Pada dasarnya kebijakan umum dibedakan menjadi tiga,
antara lain sebagai berikut..
a. Kebijakan Umum Ekstraktif
Kebijakan umum ekstraktif adalah penyerapan sumber-sumber materiil dan sumber daya
manusia yang ada di masyarakat. Seperti pemungutan pajak dan tarif, iuran dan retribusi dari
masyarakat, dan pengolahan sumber alam yang terkandung dalam wilayah negara
b. Kebijakan Umum Distributif
Kebijakan umum distributif adalah pelaksanaan distrubusi dan alokasi sumber-sumber kepada
masyarakat. Distribusi berarti pembagian secara relatif merata kepada semua anggota masyarkat,
sedangkan alokasi berarti yang mendapat bagian cenderung kelompok atau sektor masyarakat
tertentu sesuai dengan skala prioritas yang ditetapkan atau sesuai dengan situasi yang dihadapi
pada waktu itu.
c. Kebijakan Umum Regulatif
Kebijakan umum regulatif adalah pengaturan perilaku anggota masyarakat. Kebijakan umum
yang bersifat regulatif merupakan peraturan dan kewajiban yang harus dipatuhi oleh warga
masyarakat dan para penyelenggara pemerintahan negara.

3. Fungsi Kebijakan Publik - Sebuah kebijakan yang dibuat pasti memiliki fungsi-fungsi.
Fungsi kebijakan publik adalah sebagai berikut...

 Menciptakan ketertiban dalam masyarakat demi kelancaran pelakanan kebijaksanaan

ekstraktif dan distributif
 Menjamin hak asasi warga masyarakat dari penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan
oleh penyelenggara pemerintahan ataupun kelompok dominan di masyarakat.

4. Perumusan Kebijakan Publik - Pembuatan kebijakan publik dilakukan melalui suatu proses
yang dinamakan perumusan kebijakan publik. Alur proses perumusan kebijakan publik secara
umum adalah sebagai berikut..

 Proses Input : Proses input merupakan proses masukan yang terdiri atas tuntutan,
kritikan ataupun dukungan yang berasal dari masyarakat.
 Pengolahan Input : Tuntuan, kritikan, ataupun dukungan yang ada akan diklasifikasikan
satu per satu menjadi rekomendasi. Setelah itu input akan dibahas oleh pembuat
kebijakan seperti peemrintah, DPR, DPRD provinsi, DPRD kabupaten/kota, tokoh
masyarakat, atau tokoh agama. Hasil pembahasan oleh pembuata kebijakan tersebut akan
menghasilkan suatu keputusan yang akan menjadi suatu kebijakan.
 Proses Output : Hasil keputusan yang telah menjadi kebijakan publik yang jika
diimplementasikan atau dilaksanakan oleh seluruh masyarakat. Hasil pelaksanaan
kebijakan tersebut akan dievaluasi kembali untuk perbaikan atau penyempurnaan
kebijakan selanjutnya.
 Jika kita menelusuri dalam literatur kepustakaan yang sudah diketahui oleh umum, kata
kebijakan diterjemahkan dari bahasa Inggris yaitu policy. Istilah kebijakan atau policy
digunakan untuk menunjukkan perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat, suatu
kelompok maupun suatu lembaga pemerintah) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang
kegiatan tertentu. Dalam arti yang luas policy mempunyai dua aspek pokok. Pertama,
policy merupakan praktek sosial, ia bukan event yang tunggal atau terisolir. Dengan
demikian sesuatu yang dihasilkan pemerintah berasal dari segala kejadian dalam
masyarakat. Kedua, policy merupakan dorongan atau incentive bagi pihak-pihak yang
sudah bersepakat menentukan tujuan bersama tersebut untuk bersama-sama bekerja
secara rasional. Maka dari dua aspek tersebut dapat disimpulkan bahwa policy disatu
pihak dapat berbentuk suatu usaha yang kompleks dari masyarakat untuk kepentingan
masyarakat, di lain pihak policy merupakan suatu teknik atau cara untuk mengatasi
konflik dan menimbulkan insentif. Istilah kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan
kebijaksanaan seringkali disamakan pengertiannya dengan policy. Hal tersebut barangkali
dikarenakan sampai saat ini belum diketahui terjemahan yang tepat istilah policy ke
dalam bahasa Indonesia. Menurut para pengamat kebijakan publik, bahwa pada
hakekatnya pengertian kebijakan adalah “Semacam jawaban terhadap suatu masalah,
merupakan upaya untuk memecahkan, mengurangi, mencegah suatu masalah dengan cara
tertentu, yaitu dengan tindakan yang terarah. Tulisan berikut ini mengulas tuntas tentang
konsep administrasi negara dan kebijakan publik serta perkembangan paradigma
administrasi negara sebagai bahan kajian bagi pengamat dan peminat hukum administrasi
negara agar bermanfaat untuk memperkaya paradigma terhadap perkembangan teoretik
hukum administrasi negara Indonesia.

 Kata kunci: Kebijakan Publik, Administrasi Negara, Paradigma Administrasi Negara

 1.Pengertian Kebijakan Publik.
 Jika kita menelusuri dalam literatur kepustakaan yang sudah diketahui oleh
umum, kata kebijakan diterjemahkan dari bahasa Inggris yaitu policy. Istilah kebijakan
atau policy digunakan untuk menunjukkan perilaku seorang aktor (misalnya seorang
pejabat, suatu kelompok maupun suatu lembaga pemerintah) atau sejumlah aktor dalam
suatu bidang kegiatan tertentu.
 Dalam arti yang luas policy mempunyai dua aspek pokok. Pertama, policy merupakan
praktika sosial, ia bukan event yang tunggal atau terisolir. dengan demikian sesuatu yang
dihasilkan pemerintah berasal dari segala kejadian dalam masyarakat. Kedua, policy
merupakan dorongan atau incentive bagi pihak-pihak yang sudah bersepakat menentukan
tujuan bersama tersebut untuk bersama-sama bekerja secara rasional. Maka dari dua
 aspek tersebut dapat disimpulkan bahwa policy disatu pihak dapat berbentuk suatu usaha
yang kompleks dari masyarakat untuk kepentingan masyarakat, di lain pihak policy
merupakan suatu teknik atau cara untuk mengatasi konflik dan menimbulkan insentif.
 Istilah kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan kebijaksanaan seringkali disamakan
pengertiannya dengan policy. Hal tersebut barangkali dikarenakan sampai saat ini belum
diketahui terjemahan yang tepat istilah policy ke dalam Bahasa Indonesia. Menurut
Hoogerwerf dalam Sjahrir pada hakekatnya pengertian kebijakan adalah “Semacam
jawaban terhadap suatu masalah, merupakan upaya untuk memecahkan, mengurangi,
mencegah suatu masalah dengan cara tertentu, yaitu dengan tindakan yang terarah”
(Hoogerwerf dalam Sjahrir 1988, 66).
 James E. Anderson (1978, 33), memberikan rumusan kebijakan sebagai perilaku dari
sejumlah aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau serangkaian aktor dalam
suatu bidang kegiatan tertentu. Dari beberapa pengertian tentang kebijakan yang telah
dikemukakan oleh para ilmuwan tersebut, kiranya dapatlah ditarik kesimpulan bahwa
pada hakekatnya studi tentang policy (kebijakan) mencakup pertanyaan : what, why, who,
where, dan how
 Ada banyak definisi mengenai apa itu kebijakan publik. Definisi mengenai apa itu
kebijakan publik mempunyai makna yang berbeda-beda, sehingga pengertian-pengertian
tersebut dapat diklasifikasikan menurut sudut pandang masing-masing penulisnya.
 Berikut ini beberapa definisi tentang kebijakan publik :
 Chandler dan Plano ( 1988 )1[1] Kebijkan publik adalah pemanfaatan yang
strategis terhadap sumberdaya sumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-
masalah publik atau pemerintah. Kebijakan publik merupakan suatu bentuk intervensi
yang dilakukan secara terus menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang
kurang beruntung dalam masyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi
dalam pembangunan secara luas. Pengertian kebijakan publik menurut Chandler dan
Plano dapat diklasifikasikan kebijakan sebagai intervensi pemerintah. Dalam hal ini
pemerintah mendayagunakan berbagai instrumen yang dimiliki untuk mengatasi
persoalan publik.
 Thomas R. Dye ( 1981 )2[2] Kebijakan publik dikatakan sebagai apa yang tidak
dilakukan maupun apa yang dilakukan oleh pemerintah. Pokok kajian dari hal ini adalah
negara. Pengertian ini selanjutnya dikembangkan dan diperbaharui oleh para ilmuwan
yang berkecimpung dalam ilmu kebijakan publik. Definisi kebijakan publik menurut
Thomas R. Dye ini dapat diklasifikasikan sebagai keputusan ( decision making ), dimana
pemerintah mempunyai wewenang untuk menggunakan keputusan otoritatif, termasuk
keputusan untuk membiarkan sesuatu terjadi, demi teratasinya
 Easton ( 1969 )3[3] Kebijakan publik diartikan sebagai pengalokasian nilai-nilai
kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Dalam hal ini hanya
pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan
tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan
bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat. Definisi kebijakan publik
menurut Easton ini dapat diklasifikasikan sebagai suatu proses management, yang
merupakan fase dari serangkaian kerja pejabat publik. Dalam hal ini hanya pemerintah

1
2
3
 yang mempunyai andil untuk melakukan tindakan kepada masyarakat untuk
menyelesaikan masalah publik, sehingga definisi ini juga dapat diklasifikasikan dalam
bentuk intervensi pemerintah.
 Anderson ( 1975 )4[4] Kebijakan publik adalah sebagai kebijakan-kebijakan yang
dibangun oleh badanbadan dan pejabat-pejabat pemerintah, dimana implikasi dari
kebijakan tersebut adalah :
 1. Kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai tindakan-
tindakan yang berorientasi pada tujuan.
 2. Kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah.
 3. Kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah jadi
bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan untuk dilakukan.
 4. Kebijakan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti merupakan tindakan
pemerintah mengenai segala sesuatu masalah tertentu, atau bersifat negatif dalam arti
merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu.
 5. Kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif didasarkan pada
peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa.
 Definisi kebijakan publik menurut Anderson dapat diklasifikasikan sebagai proses
management, dimana didalamnya terdapat fase serangkaian kerja pejabat publik ketika
pemerintah benar-benar berindak untuk menyelesaikan persoalan di masyarakat. Definisi
ini juga dapat diklasifikasikan sebagai decision making ketika kebijakan publik yang
diambil bisa bersifat positif ( tindakan pemerintah mengenai segal sesuatu masalah ) atau
negatif ( keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu ).
 Woll (1966)5[5] Kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk
memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui berbagai
lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat. Adapun pengaruh dari tindakan
pemerintah tersebut adalah :
 Adanya pilihan kebijakan yang dibuat oleh politisi, pegawai pemerintah atau yang
lainnya yang bertujuan menggunakan kekuatan publik untuk mempengaruhi kehidupan
masyarakat.
 Adanya output kebijakan, dimana kebijakan yang diterapkan pada level ini Menuntut
pemerintah untuk melakukan pengaturan, penganggaran, pembentukan personil dan
membuat regulasi dalam bentuk program yang akan mempengaruhi kehidupan
masyarakat.
 Adanya dampak kebijakan yang merupakan efek pilihan kebijakan yang mempengaruhi
kehidupan masyarakat.
 Definisi kebijakan publik menurut Woll ini dapat diklasifikasikan sebagai
intervensi pemerintah ( intervensi sosio kultural ) yaitu dengan mendayagunakan
berbagai instrumen untuk mengatasi persoalan publik. Definisi ini juga dapat
diklasifikasikan sebagai serangkaian kerja para pejabat publik untuk menyelesaikan
persoalan di masyarakat.
 Jones ( 1977 )6[6] Jones menekankan studi kebijakan publik pada dua proses, yaitu :

4
5
6
  Proses-proses dalam ilmu politik, seperti bagaimana masalah-masalah itu sampai pada
pemerintah, bagaimana pemerintah mendefinisikan masalah itu, dan bagaimana tindakan
pemerintah.
 Refleksi tentang bagaimana seseorang bereaksi tehadap masalah-masalah, terhadap
kebijakan negara, dan memecahkannya.
 Menurut Charles O. Jones ( 1977 ) kebijakan terdiri dari komponen-komponen :
 Goal atau tujuan yang diinginkan.
 Plans atau proposal, yaitu pengertian yang spesifik untuk mencapai tujuan.
 Program, yaitu upaya yang berwenang untuk mencapai tujuan.
 Decision atau keputusan, yaitu tindakan-tindakan untuk menentukan tujuan, membuat
rencana, melaksanakan dan mengevaluasi program.
 Efek, yaitu akibat-akibat dari program ( baik disengaja atau tidak, primer atau sekunder ).
 Jones memandang kebijakan publik sebagai suatu kelanjutan kegiatan pemerintah
di masa lalu dengan hanya mengubahnya sedikit demi sedikit. Definisi ini dapat
diklasifikasikan sebagai decision making, yaitu ketika pemerintah membuat suatu
keputusan untuk suatu tindakan tertentu. Klasifikasi ini juga dapat didefinisikan
 sebagai intervensi negara dengan rakyatnya ketika terdapat efek dari akibat suatu
program yang dibuat oleh pemerintah yang diterapkan dalam masyarakat.
 Heclo ( 1972 )7[7] Heclo menggunakan istilah kebijakan secara luas, yakni sebagai
rangkaian pemerintah atau tidak bertindaknya pemerintah atas sesuatu masalah. Jadi lebih
luas dari tindakan atau keputusan yang bersifat khusus. Definisi ini dapat diklasifikasikan
sebagai decision making yaitu apa yang dipilih oleh pemerintah untuk mengatasi suatu
masalah publik, baik dengan cara melakukan suatu tindakan maupun untuk tidak
melakukan suatu tindakan.
 Henz Eulau dan Kenneth Previt ( 1973 )8[8] Merumuskan kebijakan sebagai keputusan
yang tetap, ditandai oleh kelakuan yang berkesinambungan dan berulang-ulang pada
mereka yang membuat kebijakan dan yang melaksanakannya. Definisi ini dapat
diklasifikasikan sebagai decision making yaitu ketika pemerintah memilih untuk
membuat suatu keputusan ( to do ) dan harus dilaksanakan oleh semua masyarakat.
 Robert Eyestone9[9] Secra luas kebijakan publik dapat didefinsikan sebagai hubungan
suatu unit pemerintah dengan lingkungannya. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai
governance, dimana didalamnya terdapat interaksi negara dengan rakyatnya dalam
rangka mengatasi persoalan publik.
 Richard Rose10[10] Kebijakan hendaknya dipahami sebagai serangkaian kegiatan yang
sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang
bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan tersendiri. Kebijakan ini dipahami
sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan sekedar suatu keputusan untuk melakukan
sesuatu. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi negara dengan rakyatnya
dalam rangka mengatasi persoalan publik, karena melalui hal tersebut akan terjadi
perdebatan antara yang setuju dan tidak setuju terhadap suatu hasil kebijakan yang dibuat
oleh pemerintah.

7
8
9
10
  Carl Friedrich11[11] Ia memandang kebijakan sebagai suatu arah tindakan yang
diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkup tertentu, yang
memberikan hambatan-hambatan dan kesempatan kesempatan terhadap kebijakan yang
diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan, atau
merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu. Definisi ini dapat
diklasifikasikan sebagai intervensi pemerintah ( intervensi sosio kultural ) dengan
mendayagunakan berbagai instrumen ( baik kelompok, individu maupun pemerintah )
untuk mengatasi persoalan publik.
 James Anderson12[12] Kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai
maksud yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu
masalah atau persoalan. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi pemerintah
( intervensi sosio kultural ) yaitu dengan mendayagunakan berbagai instrumen untuk
mengatasi persoalan publik.
 Amir Santoso13[13] Pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat dibagi
kedalam dua kategori, yaitu :
 Pendapat ahli yang menyamakan kebijakan publik sebagai tindakantindakan
pemerintah.Semua tindakan pemerintah dapat disebut sebagai kebijakan publik. Definisi
ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making dimana tindakan-tindakan pemerintah
diartikan sebagai suatu kebijakan.
 Pendapat ahli yang memberikn perhatian khusus pada pelaksanaan kebijakan. Kategori
ini terbagi dalam dua kubu, yakni :
 Mereka yang memandang kebijakan publik sebagai keputusankeputusan pemerintah yang
mempunyai tujuan dan maksudmaksud tertentu dan mereka yang menganggap kebijakan
publik sebagai memiliki akibat-akibat yang bisa diramalkan atau dengan kata lain
kebijakan publik adalah serangkaian instruksi dari para pembuat keputusan kepada
pelaksana kebijakan yang menjelaskan tujuan-tujuan dan cara-cara untuk mencapai
tujuan tersebut. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making oleh
pemerintah dan dapat juga diklasifikasikan sebagai interaksi negara dengan rakyatnya
dalam mengatasi persoalan publik.
 Kebijakan publik terdiri dari rangkaian keputusan dan tindakan. Kebijakan publik sebagai
suatu hipotesis yang mengandung kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang bisa
diramalkan ( Presman dan Wildvsky ). Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai
decision making dimana terdapat wewenang pemerintah didalamnya untuk mengatasi
suatu persoalan publik. Definisi ini juga dapat diklasifikasikan sebagai intervensi antara
negara pada suatu masyarakat.
 Menjadi menarik ketika pengertian Kebijakan Publik dikaitkan dengan
Perkembangan Konsep Administrasi Negara dan paradigma administrasi negara ke
administrasi Publik. Berikut ini sebuah paparan menarik apa yang dipaparkan oleh Dr
Arifin Tahir dalam tulisannya Kebijakan Publik dan Transparansi Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah, Universitas Gorontalo, 2011, dalam buku yang diterbitkan
PT Pustaka Indonesia Press.
11
12
13
  Paparan ini bisa dijadikan referensi ketika membahas hukum administrasi negara
ketika membahas kebijakan Pemerintah ketika merumuskan kebijakan-kebijakan yang
bersifat publik.

 2.Konsep Administrasi Negara14[14]
 Konsep administrasi negara, akhir-akhir ini banyak mendapat sorotan dari para
ahli terutama dalam penggunaan istilah administrasi negara atau administrasi publik. Hal
ini disebabkan adanya pergeseran titik tekan dari Administration of Public ke
Adminsitrtion by Public dimana dalam Administration of Public negara sebagai agen
tunggal dalam menjalankan fungsi-fungsi kenegaraan atau kepemerintahan. Konsep ini
menekankan fungsi negara/pemerintahan lebih berfokus public service (pelayanan
publik) atau disebut Adminsitration for Public).
 Sementara Administration by Public menurut Utomo (2008:7) berorientasi bahwa publik
demand are differetianted, dalam arti fungsi negara/pemerintah hanyalah sebagai
fasilitator, katalisator yang bertitik tekan pada putting the customers in the driver set.
Dimana menurut Utomo bahwa determinasi Negara/Pemerintahan tidak lagi merupakan
faktor utama atau sebagi driving forces.
 Penjelasan Utomo di atas memberikan pencerahan terhadap makna istilah
Administrasi Negara dimana telah terjadi perubahan makna public sebagai negara
menjadi public sebagai masyarakat. Artinya bahwa pendekatan yang dilakukan dalam
disiplin ilmu ini bukan lagi kepada negara tetapi kepada masyarakat. Itulah sebabnya
mengapa akhir-akhir ini istilah Administrasi Negara telah menjadi Administrasi Publik.
 Untuk itu penulis mengemukakan beberapa pengertian dari berbagai ahli tentang
istilah administrasi publik. Istilah ini sangat beragam tergantung dari perspektif mana
para ahli melihatnya apakah menggunakan istilah Administrasi Negara atau Administrasi
Publik:
 1) Administrasi negara ialah keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur
pemerintahan dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara. (Siagian, 1996;8).
 2) Doglas dalam Stillman (1992:2) mengemukakan ‖Public administration is the
produced of good and service designed to serve the need of citizen”.
 3) Menurut Chandler dan Plano dalam Keban (2008:3), mengemukakan bahwa
administrasi publik adalah proses dimana sumberdaya dan personel publik diorganisir
dan dikoordinasikan untuk memformulasikan, mengimplementasikan dan mengelola
(manage) keputusan-keputusan dalam kebijakan publik.
 4) Dubnick and Romzek (1991), Thea practice of public policy administration involves
the dynamic reconciliation of various forces in government ‟s efforts to manage public
and program.
 5) Menurut John M. Pffifner dan Robert V. Presthus (1960:4,5,6) mengemukakan
sebagai berikut:
  Public Administration involve the implementation of public policy which has been
determine by representative political bodies. Artinya bahwa administrasi negara meliputi
implementasi kebijaksanaan pemerintah yang telah ditetapkan oleh badan-badan
perwakilan politik.

14
  Public Administration may be defined as the coodination of individual and group
effort to carry out public policy. It mainly occupied with the dayti work of government.
Artinya bahwa administrasi negara dapat didefenisikan sebagai koordinasi usaha-usaha
perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. Hal ini terutama
meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah.
  In sum, public administration is process concerned with carryng out public policies,
encompassing, innumerable skills and techniques large number of people. Artinya.
Secara ringkas administrasi negara adalah suatu proses yang bersangkutan dengan
pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah, pengarahan kecakapan dan tehnik
yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah dan maksud terhadap usaha sejumlah
orang.
 6) Menurut Felix A. Nigro dan Lloyd G. Nigro mengemukakan sebagai berikut:
  Public Administration is coorperative group effort in public setting. Artinya bahwa
administrasi negara adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan pemerintahan.
  Public Administration covers all three branches,: execitive, legislative and
yudicative, and their interelationships. Artinya bahwa administrasi negara meliputi ketiga
cabang pemerintahan yaitu eksekutif, legislatif, dan yudikatif serta hubungan di antara
mereka.
 7) Sementara Keban (2008:4), menekankan pada makna yang bervariasi tentang
istilah Aministrasi Publik. Menurutnya Administrasi Publik sebagai administrasi of
public menunjukkan pemerintah berperan sebagai agen tunggal yang berkuasa atau
sebagai regulator, sedangkan administrasi for public menunjukkan konteks yang lebih
maju dari sebelumnya dimana pemerintaha lebih berperan dalam mengemban misi
pemberian pelayana publik (service provider), dan administrasi by public merupaka suatu
konsep yang sangat berorientasi kepada pemberdayan masyarakat.
 Dari beberapa rumusan di atas penulis menyimpulkan bahwa masih terdapat pula
kerancuan penggunaanh istilah makna public sebagai negara atau sebagai publik
(masyarakat). Namun demikian penulis dapat menyimpulkan istilah Administrasi Publik
adalah berbagai aktifitas manajemen yang dilakukan oleh pemerintah (eksekutif) dimulai
dari perumusan, pengimplementasian serta pengawasan program pembangunan dengan
melibatkan legislatif, dan yudikatif serta partisipasi masyarakat guna melahirkan
kebijakan publik

 3.Perkembangan Paradigma Administrasi Negara

 Pada prinsipnya ilmu pengetahuan itu bersifat nisbi, ia dapat berubah atau
berkembang kapan dan dimana saja. Perubahan atau perkembangan inilah yang disebut
dengan paradigma. Menurut Thomas Kuhn (dalam Keban, 2008:31) mengatakan bahwa
paradigma merupakan suatu cara pandang, nilai, metode-metode, prinsip dasar, atau cara
memecahkan suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu. Administrasi Negara
sebagai suatu disiplin ilmu tidak terlepas dari perubahan dan perkembangan paradigma
itu sendiri. Dilihat dari sejarah perkembangannya paradigma Administrasi Negara telah
mengalami kemajuan yang pesat. Perubahan dan kemajuan paradigma
 Administrasi Negara bukan hanya melanda Indonesia tetapi seluruh dunia
termasuk negara-negara maju sekalipun.
 Perkembangan atau pergeseran paradigma secara garis besar dikemukakan Keban
(2008:31), bahwa telah terjadi lima paradigma dalam administrasi negara, diuraikan
sebagai berkut:

 3.1.Paradigma Administrasi Negara I

 Paradigma I (1990-1926) dikenal sebagai paradigma Dikotomi Politik dan
Adminsitrasi. Pemisahan antara politik dan administrasi dimanifestasikan oleh pemisahan
antara legislatif yang bertugas mengekspersikan kehendak rakyat, dengan badan eksekutif
yang bertugas mengimplementasikan kehendak rakyat. Badan yudikatif dalam hal ini
berfungsi membantu badan legislatif dalam menentukan tujuan dan merumuskan
kebijakan. Senada dengan itu Ibrahim (2009:5), fokus administrasi negara terbatas pada
masalah-masalah organisasi-pemerintahan, sedangkan masalah pemerintahan, politik, dan
kebijakan merupakan substansi ilmu politik.
 Sebagai tonggak sejarah yang dapat dipergunakan sebagai momentum fase paradigma ini
ialah tulisan dari Frank J. Goodnow dan Lenald D. White (dalam Thoha:2010:18), bahwa
didalam bukunya Politicus and Administration, Frank Goodnaw berpendapat bahwa ada
dua fungsi pokok pemerintah yang amat berbeda satu sama lain. Dua fungsi pokok
tersebut ialah politik dan administrasi sebagaimana yang tertulis dalam judul bukunya.
Politik menurut Goodnow harus membuat kebijaksanaa-kebijaksanaan atau melahirkan
keinginan-keinginan negara. Sementara administrasi diartikan sebagai hal yang harus
berhubungan dengan pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut. Dengan
demikian pemisahan kekuasaan memberikan dasar perbedaan antara politik dan
administrasi. Badan Legislatif dengan ditambah kemampuan penafsiran dari badan
yudikatif mengemukakan keinginan-keinginan negara dan kebijaksanaan formal.
Sedangkan badan eksekutif mengadministrasikan kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut
secara adil dan tidak memihak kepada salah satu kekuatan politik.
 Ini berarti penekanan paradigma I ini adalah pada locus-nya, yakni mempermasalahkan di
mana seharusnya admnistrasi negara ini berada. Jelas disini Gordon dan pengikut-
pengikutnya berpendapat (dalam Thoha. 2010:19) bahwa administrasi negara seharusnya
berpusat pada birokrasi pemerintahan. Sementara itu, walaupun badan legislatif dan
yudikatif mempunyai juga kegiatan administrasi dalam jumlah tertentu, namun fungsi
pokok dan tanggung jawabnya tetap menyampaikan keinginan-keinginan negara. Inisial
legitimasi yang konseptual tentang locus ini memberikan pusat pengertian atau defenisi
dari bidang administrasi. Selanjutnya kaitannya dengan focus paradigma pertama ini ialah
timbulnya suatu persoalan di antara kalangan akademisi dan praktisi mengenai dikotomi
politik-administrasi. Sayangnya menurut Keban ( 2008:32), dalam paradigma ini hanya
ditekankan pada aspel locus saja yaitu government bureuaucracy, tetapi focus atau
metode apa yang harus dikembangkan dalam administrasi publik kurang dibahas secara
jelas dan terperinci.

 3.2.Paradigma Aministrasi Negara II

 Paradigma 2 (1927-1937) disebut sebagai paradigma prinsip-prinsip administrasi.
Dalam paradigma ini fokus administrasi negara ialah penekanan pada prinsip-prinsip
administrasi negara yang dianggap berlaku secara universal pada setiap bentuk organisasi
dan setiap lingkungan sosial budaya.
 Tahun 1927,W.F WILLoughby menerbitkan bukunya yang berjudul Principles of
Public Administration. Buku ini merupakan buku teks kedua yang membahas secara
penuh dibidang administrasi negara. Buku pertama ditulis oleh Leonal D.white yang
termasuk paradikma pertama. Prinsip-prinsip administrasi negara dikemukakan oleh
Willoughby ini memberikan indiksi terhadap trend baru dari perkembangan bidang ini.
Sekaligus membuktikan bahwa prinsip-prinsip itu ada dan dapat di pelajari. Dengan
demikian, adminsitrator-administrator bisa menjadi ahli dan cakap dalam pekerjaannya
kalau mereka mau mempelajari bagaimana menerapkan prinsip-prinsip tersebut.
(Thoha:2010:21).
 Selanjutnya dikemukakan oleh Thoha, bahwa pada fase paradigma ke dua ini,
administrasi negara benar-benar mencapai puncak reputasinya. Sekitar tahun 1930-an,
administrasi banyak mendapat sumbangan yang berharga dari bidang-bidang lainnya
seperti industri dan pemerintah. Sehingga dengan demikian, pengembangan pengetahuan
manajemen memberikan pengaruh yang besar terhadap timbulnya prinsip-prinsip
administrasi tersebut. Itulah sebabnya locus dari paradigma ini mudah diketahui yakni
berada pada esensi prinsip-prinsip tersebut. Sesungguhnya walaupun administrasi itu
sebenarnya bisa berada dimana saja akan tetapi karena prinsip adalah prinsip dan
administrasi adalah administrasi, maka menurut paradigma ini administrasi negara
mempunyai suatu prinsip tertentu.
 Prinsip-prinsip administrasi negara yang dimaksudkan tersebut ialah adanya suatu
kenyataan, bahwa administrasi negara bisa terjadi pada semua tatanan administrasi tanpa
memedulikan kebudayaan, fungsi, lingkungan, misi, atau kerangka institusi. Ia bisa
diterapkan dan diikuti dibidang apapun tanpa terkecuali. Kenyataan ini memberikan
penegasan bahwa prinsip-prinsip administrasi tersebut bisa diterapkan dan dipakai oleh
negara-negara yang berbeda kebudayaan, lingkungan, fungsi, misi, dan atau kerangka
institusi. Dengan demikian bisa terjadi administrasi negara di barat atau di timur, asalkan
prinsip-prinsip tersebut bisa digunakan. (Thoha:2010:21).
 Selanjutnya, oleh karena administrasi negara telah memberikan konstribusinya yang
banyak terhadap formulasi prinsip-prinsip administrasi melalui suatu usaha penelitian
ilmiah, maka adinistrasi negara seharusnya mengasilkan suatu paket akademis didalam
menerapkan suatu prinsip dalam dunia kenyataan organisasi perusahaan, atau apapun
namanya.
 Pada fase paradigma kedua ini terdapat beberapa karya yang menonjol antara lain
sebagaimana dikemukakan oleh Thoha (2010:22) disebutkan: Mary Parker Foller,
menulis CreativeExperience (1930), Henry Fayol, Industrial and General Management
(1930), James D. Mooney dan Alan C. Reiley, Principles of Organization (1939), dan
berbagai tulisan-tulisan lainnya yang megemukakan prinsip-prinsip administrasi negara
tersebut.
 Para ahli organisasi menurut Thoha (2010:23), sering menyebutkan aliran ini sebagai
aliran manajemen administrasi (administrative management), karena aliran ini
memusatkan titik perhatiannya pada eselon hierarki atas dari sesuatu organisasi. Suatu
literatur yang relevan yang dihasilkan oleh aliran manajemen administrasi ini kira-kira
bersamaan waktunya dengan suatu usaha pengembangan di bidang bisnis (business
school) yang memusatkan perhatiannya pada hierarki terbawa atau pelaksana organisasi
(asseble-line). Para ahli research pada aliran ini seringkali menamakannya sebagai
manajemen ilmiah (scientific management) yang mengembangkan prinsip efesiensi
 tenaga gerakan dari pelaksana. Literatur yang sangat terkenal di masa ini ialah tulisan
Fredriek W. Taylor, Princile of Scientific Management (1911) dan beberapa hasil karya
Frank dan Lilian Gilbreth. Dalam hubungannya dengan konsep paradigma ini manajemen
inilah sedikit sekali pengaruhnya terhadap konsep administrasi negara pada fase ini.
Karena manajemen hanya memberikan titik perhatiannya pada tingkat pelaksana sesuatu
organisasi.
 Tahun 1937 merupakan puncak akhir dari fase paradigma kedua ini. Pada tahun itu
Luther H. Gulick dan Lyndall Urwick mengemukakan tulisannya Paper on the Science of
Administrattion. Tulisan ini sebenarnya adalah laporan yang dibuatnya pada komisi
presiden untuk administrasi. Pada waktu Gulick dan Urwick merupakan orang
kepercayaan dari presiden Franklin D. Roosevelt.
 Menurut Gulick dan Urwick, (dalam Thoha, 2010) prinsip adalah amat penting bagi
administrasi sebagai suatu ilmu. Adapun letak di mana prinsip itu akan dipakai tidak
begitu penting. Focus memegang peranan penting dibandingkan atas locus. Prinsip
administrasi yang terkenal dari Gulick dan Urwick ialah singkatan POSDCORB
(Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting).
Walaupun sebagian besar orang menamakan masa-masa ini adalah masa ‖Ortodok
Kesiangan‖ bagi admnistrasi negara. Akan tetapi, inilah ciri yang bisa diteliti dari
paradigma kedua.
 Tahun-tahun berikutnya merupakan tahun tantangan bagi admnistrasi negara. Banyak
konsep-konsep baru yang mencoba mengkritik konsep administrasi negara yang
dilaksanakan ortodoks tersebut. Dalam tahun 1938, setahun setelah Gulick dan Urwick
mengemukakan prinsip-prinsip administrasi tadi, Chester I, Barnard menerbitkan
bukunya The Functions of Execiitive. Pengaruhnya terhadap administrasi negara belum
dirasakan dapat mengatasi persoalan pada waktu itu. Akan tetapi, pada kemudian hari
buah pikiran Barnad tersebut memberikan pengaruh terhadap Herbert A. Simon, ketika
Simon menulis kritikannya yang tajam pada bidang ini. Kritikan Simon tersebut dapat
dibaca dalam bukunya Administrative Behavior. Walaupun secara jelas, Administrative
Behavior banyak terpengaruh oleh Barnad, akan tetapi karena pada waktu itu Barnad
menjabat Presiden Direktur New Jersey Bell Telephon dan tidak menjadi anggota dari
masyarakat admnistrasi negara, maka pengaruh tersebut tidak dibesar-besarkan (has been
delayed).(Thoha,2010).
 Perselisihan maintream konsepsi administrasi negara kemudian dipercepat di tahun-tahun
1940-an, dengan adanya dua arah kekuatan yang datang bersama-sama. Pertama,
keberatan atas pendapat bahwa politik dan administrasi tidak bisa dipisahkan dalam
banyak kesempatan. Dan yang kedua, bahwa prinsip-prinsip administrasi adalah secaraq
logis tidak konsisten. Sekaligus tahun-tahun ini, adalah tahun kritikan terhadap dua
paradigma yang sudah diterangkan dimuka.
 Selengkapnya Thoha (2010), mengemukanan pada tahun 1946, suatu buku bunga ranpai
yang diedit oleh Fritz Morstein Marx Elements of Public Administration menjawab pada
keberatan pertama, bahwa administrasi dan politik bisa dikotomikan. Empat belas artikel
yang ditulis dalam buku tersebut semuanya ditulis oleh para praktisi administrasi dan
menunjukkan bahwa kesadaran baru mengenai administrasi yang ”value-free” itu
sebenarnya adalah value yang berat condongnya ke politik.
Hubungan birokrasi dan demokrasi sesungguhnya rapat. Istilah birokrasi dan demokrasi kerap
dipertentangkan satu sama lain. Pertentangan ini berlaku baik pada tataran akademis maupun
awam. Di satu sisi, birokrasi publik menempati posisi penting dalam administrasi publik yang
efektif. Namun, birokrasi dianggap bersifat legalistik dan mengabaikan tuntutan serta keinginan
warga negara secara individual. Birokrasi cenderung diasosiasikan dengan sesuatu yang bersifat
hirarkis bahkan bentuk pemerintahan yang otoritarian. Ini tetap terjadi meski birokrasi tercipta
justru untuk mengimplementasikan kebijakan yang telah dibuat, dan seringkali secara
demokratis.

Di sisi lain, lembaga pemerintahan yang demokratis diasumsikan amat responsif pada keinginan
publik. Pemerintahan demokratis berupaya memetakan pilihan publik ke dalam kebijakan positif
bagi warga negaranya. Richard Rose dan lainnya telah mengkaji hubungan antara voting dan
pilihan kebijakan dalam negara demokrasi perwakilan yang ternyata tidak begitu jelas seperti
yang digembar-gemborkan. Bahkan, publik dapat saja memilih tujuan-tujuan yang inkonsisten.
Atau, publik punya harapan yang kurang realistik yang memaksa pemimpin (baik di kalangan
legislatif ataupun birokrasi) membuat keputusan hanya untuk diri mereka seorang.

Rumitnya Pelayanan Publik

Dalam model pemerintahan dan pemberian pelayanan tradisional, sangat kurang hubungan
antara organisasi publik dengan pelayanan. Walsh and Stewart menunjukkan salah satu
karakteristik manajemen publik tradisional adalah negara satu-satunya yang sanggup dan boleh
memberikan pelayanan publik. Kecuali di Swedia, tindak pemberian pelayanan hanya
mengkaitkan departemen/kementrian dengan otoritas politik daerah.

Kendati model pemberian pelayanan tradisional terkesan mampu menyelesaikan tugasnya, ia

mengandung proses hirarkis dan tampak menjauhkan publik dari keterlibatan efektif mereka.
Publik awalnya terlibat di tingkat pemilihan (meski tak langsung) pejabat lewat pemilu,
ironisnya pemilih tersebut kini tidak dilibatkan dari mendesain kegiatan pelayanan publik. Model
tradisional ini mengasumsikan publik tidak memiliki kepentingan seputar kebijakan yang
diarahkan pada mereka. Publik juga dipandang tak punya kualitas teknis dan legalitas atas
layanan pemerintah.

Model pelayanan publik semacam itu kini telah berubah secara drastis. Bentuk baru kegiatan
pelayanan publik dikenal sebagai New Public Management (NPM). Dalam NPM, organisasi
pemerintah berperan selaku pengarah bukan pemain. Maknanya adalah, pemerintah dipandang
lebih baik berperan sebagai pembuat kebijakan saja ketimbang juga menjalankan kebijakan
tersebut. Ini merupakan akibat dari tidak efektifnya birokrasi yang diselenggarakan pemerintah.
Kini telah mulai banyak negara yang mempraktekkan NPM, di mana kerja-kerja birokrasi
pemerintah diserahkan kepada organisasi masyarakat sipil, baik yang bersifat otonom maupun
semi-otonom.

Perpindahan dari pemerintah selaku satu-satunya penyelenggara pelayanan publik ke tangan

organisasi di level warganegara, telah melemahkan mekanisme akutabilitas tradisional. Ini
memaksa diciptakannya format-format alternatif guna mempertahankan agar birokrasi-birokrasi
pemerintah tersebut tetap akuntabel. Secara umum, terjadi peralihan dari bentuk-bentuk
akuntabilitas hirarkis menjadi berpola kompetitif dan mutualistik. Bentuk akuntabilitas yang
tidak lagi konvensional ini membutuhkan keterlibatan klien dari program. Warganegara sebab itu
perlu terlibat dalam mengidentifikasi dan mengevaluasi output dari suatu program publik,
termasuk memobilisasi guna mengkomplain performa yang kurang beres.

Gerakan untuk membentuk format pelayanan publik baru dan kompleksitas dari pilihan itu
cenderung berakibat kebingungan di antara masyarakat. Bagi banyak jenis layanan publik adalah
sulit menentukan siapa yang sesunggugnya bertanggung jawab. Ujungnya, warganegara tidak
lagi punya konsepsi jernih seputar apa yang dilakukan pemerintah sesungguhnya.

Penggunaan agen atau organisasi dalam pelaksanaan pelayanan publik juga menawarkan jalan
bagi terciptanya akuntabilitas. Contoh, meski suatu PT ditunjuk KPU untuk mengadakan surat
suara, bukan berarti publik atau pemerintah tidak bisa mengontrol kegiatannya. Pemerintah dapat
menggunakan otoritas legal mereka untuk melakukan kendali mutu dan sejenisnya, terutama
budget. Publik pun dapat mengamati kegiatan PT tersebut, meneliti pembukuannya, dan kualitas
surat suara yang dihasilkan. Ini lebih mudah memancing keterlibatan warganegara ketimbang
surat suara dicetak oleh Peruri atau KPU sendiri.

Tentu saja, pelibatan masyarakat dalam model layanan baru pemerintahan tidak individual.
Masyarakat terlibat melalui organisasi-organisasi yang mereka bentuk (misalnya LSM,
kelompok mahasiswa atau perguruan tinggi).

Aspek penting lain dari model baru layanan publik ini adalah terbentuknya pola-pola kemitraan
baru antara pementah dengan organisasi tingkat warganegara. Kemitraan tersebut dapat
dilembagakan sehingga mirip dengan “birokrasi pemerintah” itu sendiri.

Menciptakan Politik yang Demokratis

Kendati peran birokrasi publik penting dalam implementasi kebijakan, posisi mereka kerap
sekadar “nomor dua” dalam pemerintahan yang demokratis. Birokrasi publik berfungsi selaku
mediator antara pemerintah dengan warganegara. Sebab itu, masyarakat lebih sering melakukan
kontak dengan birokrat ketimbang dengan pemerintah yang mereka pilih.

Kontak yang terjadi antara warganegara dengan birokrat penting guna menentukan sebaik apa
pelayanan pemerintah telah dilakukan. Juga, kontak ini memainkan situasi penting dalam
memperkirakan bagaimana publik memandang pemerintah dan legitimasi mereka di sektor
publik.

Banyak orang jarang (atau bahkan tiada pernah) bertemu wakil yang mereka pilih di pemilu.
Orang yang kerap mereka temui adalah birokrat, entah itu di kelurahan, kecamatan atau
kepolisian. Sebab itu, bagaimana “wajah” layanan birokrasi sangat penting dalam menjaga
kewibawaan pemerintah secara lebih jauh. Legitimasi “downward” atas pemerintah ditentukan
oleh kegiatan layanan ini.

Di sisi lain, birokrasi yang langsung bersentuhan dengan warganegara tersebut dapat bertindak
selaku pengumpul informasi. Birokrat tingkat bawah sering melakukan kontak dengan klien
mereka (warganegara). Birokrat ini dapat saja memberi masukan berharga tatkala pemerintah
membuat suatu kebijakan. Secara lebih jauh, birokrat tersebut dapat berlaku sebagai “wakil
rakyat”.

Output Demokrasi

Kajian di atas sesungguhnya hendak mengalihkan perhatian pelaksana negara dari fungsi input
(pembuatan kebijakan) kepada fungsi output (pelaksanaan kebijakan). Ini merupakan semangat
dari New Public Management yang concern dengan manajemen output suatu kebijakan.

Secara khusus, NPM hendak mengukur apa yang sudah dilakukan oleh sektor publik pemerintah.
Pengukuran salah satunya dilakukan atas kepuasan warganegara atas layanan yang diberikan
pemerintah. Juga pelayanan yang melibatkan partisipasi publik meski dalam skala pasif saja.

Asumsi format demokrasi konvensional adalah input diyakini mampu mengontrol output sektor
publik. Juga, input diyakini mampu menghasilkan program-program yang memang dibutuhkan
masyarakat. Cara pandang NPM tampak relatif baru, tetapi sesungguhnya telah berlaku
sekurang-kurang selama beberapa dekade. Pola-pola korporatisme negara, khususnya pluralisme
korporatis di negara-negara Skandinavia (Swedia, Finlandia, Norwegia) juga memberi
kesempatan bagi partisipasi politik di sisi output kebijakan (sektor publik) dan mampu
melengkapi jenis partisipasi politik konvensional semacam voting dan pelibatan diri dalam partai
politik.

Hasil yang diharapkan dari skema baru hubungan demokrasi dan birokrasi adalah, kontrol
terhadap pejabat publik lebih terkonsentrasi di tingkat pelaksana. Bukan lagi di tingkat pemilihan
calon pejabat tatkala pemilu. Namun, ini tentu tanpa mengabaikan penjagaan kualitas
penyelenggaraan pemilu, termasuk caleg/capres.

Kesimpulan

 Apa yang hendak disampaikan mengenai kajian birokrasi dan demokrasi di atas adalah :
 Pertama. Birokrasi dan Demokrasi merupakan dua konsep yang tampak paradoks (saling
bertentangan). Birokrasi menekankan efektivitas dan netralitas, sementara Demokrasi
menekankan inklusivitas dan tawar-menawar kebijakan. Birokrasi menekankan pada
fungsi output sistem politik, sementara Demokrasi menekankan pada fungsi input sistem
politik.
 Kedua. Menurunnya level partisipasi politik, jika dibiarkan, membuat pemerintah
kehilangan legitimasinya di kalangan warganegara. Sebab itu perlu dicari bentuk baru
partisipasi politik warganegara di dalam sebuah demokrasi.
 Ketiga. Tatkala Pemilu selesai dan wakil rakyat atau eksekutif terpilih, maka menjadi
tugas dari kalangan Birokrasi untuk mengimplementasikan program-program yang dibuat
oleh para penyusun undang-undang. Performa implementasi program tersebut oleh aparat
Birokrasi amat menentukan bagaimana nantinya warganegara memandang pemerintah
yang orang-orangnya mereka pilih saat Pemilu.
 Keempat. Hingga saat ini pola pemerintahan demokrasi pemerintahan konvensional
masih menggejala. Ini tampak tatkala mengimplementasikan suatu program/kebijakan,
kementrian menyusun perangkat pelaksana menurut undang-undang dan langsung
didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah.
 Kelima. Pola pendelegasian dari kementerian kepada pemerintah daerah kurang
membuka ruang bagi pelibatan warganegara akan program-program pemerintah. Sebab
itu kemudian muncul perspektif baru hubungan Birokrasi dan Demokrasi bernama New
Public Management.
 Keenam. New Publik Management adalah pendekatan baru yang bertujuan memangkas
kekakuan birokrasi negara dengan memperbesar kesempatan terlibatnya warganegara
dalam kegiatan pelayanan publik.

HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

PENGERTIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

1. Hukum administrasi negara adalah peraturan hukum yang mengatur administrasi, yaitu
hubungan antara warga negara dan pemerintahnya yang menjadi sebab hingga negara itu
berfungsi. (R. Abdoel Djamali).
2. Hukum administrasi negara adalah keseluruhan aturan hukum yang mengatur bagaimana
negara sebagai penguasa menjalankan usaha-usaha untuk memenuhi tugasnya.
(Kusumadi Poedjosewojo.)
3. Hukum administrasi negara adalah hukum yang menguji hubungan hukum istinewa yang
diadakan, akan kemungkinan para pejabat melakukan tugas mereka yang khusus. (E.
Utrecht.)
4. Hukum administrasi negara adalah keseluruhan aturan yang harus diperhatikan oleh para
pengusaha yang diserahi tugas pemerintahan dalam menjalankan tugasnya. (Van
Apeldoorn.)
5. Hukum administrasi negara adalah hukum yang mengatur tentang hubungan-hubungan
hukum antara jabatan-jabatan dalam negara dengan warga masyarakat. (Djokosutono.)
6. Istilah hukum administrasi negara adalah terjemahan dari istilah Administrasi recht
(bahasa Belanda).

2. SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Pada umumnya, dapat dibedakan menjadi dua :

1. Sumber hukum material, yaitu sumber hukum yang turut menentukan isi kaidah hukum.
Sumber hukum material ini berasal dari peristiwa-peristiwa dalam pergaulan masyarakat
dan peristiwa-peristiwa itu dapat mempengaruhi bahkan menentukan sikap manusia.
2. Sumber hukum formal, yaitu sumber hukum yang sudah diberi bentuk tertentu. Agar
berlaku umum, suatu kaidah harus diberi bentuk sehingga pemerintah dapat
mempertahankannya.

3. OBYEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Pengertian obyek adalah pokok permasalahan yang akan dibicarakan. Dengan pengertian
tersebut, yang dimaksud obyek hukum administrasi negara adalah pokok permasalahan yang
akan dibicarakan dalam hukum administrasi negara.

Berangkat dari pendapat Prof. Djokosutono, S.H., bahwa hukum administrasi negara adalah
hukum yang mengatur hubungan hukum antara jabatan-jabatan dalam negara dan para warga
masyarakat, maka dapat disimpulkan bahwa obyek hukum administrasi negara adalah pemegang
jabatan dalam negara itu atau alat-alat perlengkapan negara dan warga masyarakat.

Pendapat lain mengatakan bahwa sebenarnya obyek hukum administrasi adalah sama dengan
obyek hukum tata negara, yaitu negara (pendapat Soehino, S.H.). pendapat demikian dilandasi
alasan bahwa hukum administrasi negara dan hukum tata negara sama-sama mengatur negara.
Namun, kedua hukum tersebut berbeda, yaitu hukum administrasi negara mengatur negara dalam
keadaan bergerak sedangkan hukum tata negara dalam keadaan diam. Maksud dari istilah
”negara dalam keadaan bergerak” adalah nahwa negara tersebut dalam keadaan hidup. Hal ini
berarti bahwa jabatan-jabatan atau alat-alat perlengkapan negara yang ada pada negara telah
melaksanakan tugasnya sesuai dengan dengan fungsinya masing-masing. Istilah ”negara dalam
keadaan diam” berarti bahwa negara itu belum hidup sebagaimana mestinya. Hal ini berarti
bahwa alat-alat perlengkapan negara yang ada belum menjalankan fungsinya. Dari penjelasan
diatas dapat diketahui tentang perbedaan antara hukum administrasi negara dan hukum tata
negara.

4. BENTUK-BENTUK PERBUATAN PEMERINTAHAN

Pengertian pemerintahan dibedakan menjadi dua : 1. Pemerintahan dalam arti luas, yaitu
pemerintahan yang terdiri dari tiga kekuasaan yang masing-masing terpisah satu sama lain.
Ketiga kekuasaan itu adalah :

a. Kekuasaan legislatif.

b. Kekuasaan eksekutif.

c. Kekuasaan yudikatif.

Pemerintahan kekuasaan diatas berdasarkan teori Trias Politica dari Montesquieu. Tetapi,
menurut Van Vollenhoven, pemerintahan dalam arti luas berbeda dengan tori trias politica.
Menurut Van Vollenhoven pemerintahan dalam arti luas mencakup :

a. Tindakan / kegiatan pemerintahan dalam arti sempit (bestuur).

b. Tindakan / kegiatan polisi (politie).

c. Tindakan / kegiatan peradilan (rechts praak).

d. Tindakan membuat peraturan (regeling, wetgeving).

Sedangkan pemerintahan dalam arti luas menurut Lemaire adalah pemerintahan yang meliputi :

a. Kegiatan penyelengaraan kesejahteraan umum (bestuur zorg).

b. Kegiatan pemerintahan dalam arti sempit.

c. Kegiatan kepolisian.

d. Kegiatan peradilan.

e. Kegiatan membuat peraturan.

Sedangkan Donner berpendapat, bahwa pemerintahan dalam arti luas dibagi menjadi dua
tingkatan (dwipraja), yaitu :
a. Alat-alat pemerintahan yang menentukan hukum negara / politik negara.

b. Alat-alat perlengkapan pemerintahan yang menjalankan politik negara yang telah ditentukan.

2. Pemerintahan dalam arti sempit ialah badan pelaksana kegiatan eksekutif saja tidak termasuk
badan kepolisian, peradilan dan badan perundang-undangan. Pemerintahan dalam arti sempit itu
dapat disebut dengan istilah lain, yaitu ”administrasi negara”. Bentuk perbuatan pemerintahan
atau bentuk tindakan administrasi negara secara garis besar dapat dibedakan menjadi dua
macam, yaitu :

1. Perbuatan hukum / tindakan hukum.

2. Bukan perbuatan hukum.

Perbuatan pemerintahan menurut hukum publik dibedakan menjadi dua, yaitu :

1. Perbuatan menurut hukum publik bersegi satu.Perbuatan menurut hukum publik bersegi satu,
yaitu suatu perbuatan hukum yang dilakukan oleh aparat administrasi negara berdasarkan
wewenang istimewa dalam hal membuat suatu ketetapan yang megatur hubungan antara sesama
administrasi negara maupun antara administrasi negara dan warga masyarakat. Misalnya,
ketetapan tentang pengangkatan seseorang menjadi pegawai negeri.

2. Perbuatan menurut hukum publik bersegi dua. Perbuatan menurut hukum publik bersegi dua,
yaitu suatu perbuatan aparat administrasi negara yang dilakukan oleh dua pihak atau lebih secara
sukarela. Misalnya mengadakan perjanjian pembuatan gedung, jembatan dengan pihak swasta
(pemborong)

Subyek Hukum Administrasi Negara

Subyek hukum adalah substansi yang memiliki hak dan kewajiban yang berkaitan
dengan hubungan antara substansi dan kualitas.
Dalam menjalankan perbuatan hukum subyek hukum memiliki dua wewenang
yaitu: Pertama, wewenang untuk mempunyai hak (rechtsbevoegdheid) dan
Kedua,wewenang untuk melakukan (menjalankan) perbuatan hukum dan faktor-
faktor yang mempengaruhinya.
Uraian Subyek Hukum:
1. Manusia
Manusia sejak lahir sampai meninggal baik seorang warga negara maupun bukan
warga negara (warga neraga asing) tanpa memperhitungkan kondisi sosial, budaya
dan agamanya menurut hukum bisa dianggap sebagai pendukung hak. Hal ini
relevan dengan konsekuensi penerapan hak asasi manusia.
 Namun dalam Islam subyek hukum bukan hanya yang mempunyai hak atau
pendukung hak saja melainkan termasuk juga yang memikul kewajiban. Hal ini
didasarkan pada kenyataan bahwasanya perbuatan hukum yang dilaksanakan oleh
seorang subyek hukum adakalanya merupakan perbuatan yang berdasarkan hak
dan adakalnya perbuatan yang berdasarkan pada kewajiban.
2. Badan Hukum
Badan Hukum adalah suatu badan yang terdiri dari kumpulan orang yang diberi
status persoon oleh hukum sehingga mempunyai hak dan kewajiban.
Menurut Utrecht, Badan Hukum adalah perserikatan yang dilakukan oleh dua
orang atau lebih untuk melakukan suatu kegiatan sehingga menjadi pendukung
daripada hak.
Dijabarkan oleh Utrecht badan hukum sebagai pendukung hak diantaranya:
a. Perhimpunan yang dibentuk dengan sengaja berdasarkan sukarela (tanpa
paksaan) oleh orang yang berkeinginan memperkuat ekonomi mereka, memelihara
kebudayaan, mengurus permasalahan sosial dan berbagai hal yang lain. Contohnya
adalah Perseroan Terbatas (PT), Perusahaan Negara (PN), dan Koperasi.
b. Organisasi sosial kemasyarakatan, contohnya berupa Yayasan.
Badan hukum tidak serta merta memperoleh status sebagai subyek hukum namun
melalui proses pendaftaran hingga pengesahan.
Perbedaan badan hukum dengan manusia sebagai pembawa hak adalah badan
hukum tidak dapat melakukan perkawinan, tidak dapat diberi hukuman penjara
tetapi badan hukum dimungkinkan dibubarkan.

Keberadaan Hukum Administrasi Negara adalah terkait dengan aparatur

pemerintah sebagai bagian dari alat administrasi negara. Terkait dengan hal
tersebut maka subyek hukum dalam lapangan Hukum Administrasi Negara
adalah:
1. Pegawai Negeri
2. Jawatan publik, dinas yang berhubungan dengan publik serta badan usaha milik
negara atau daerah
3. Negara