Kebijakan Publik

Pengertian Kebijakan Publik

Dari berbagai kepustakaan dapat diungkapkan bahwa kebijakan publik dalam kepustakaan
Internasional disebut sebagai public policy, yaitu suatu aturan yang mengatur kehidupan
bersama yang harus ditaati dan berlaku mengikat seluruh warganya. Setiap pelanggaran akan
diberi sanksi sesuai dengan bobot pelanggarannya yang dilakukan dan sanksi dijatuhkan
didepan masyarakat oleh lembaga yang mempunyai tugas menjatuhkan sanksi (Nugroho R.,
2004; 1-7).

Aturan atau peraturan tersebut secara sederhana kita pahami sebagai kebijakan publik, jadi
kebijakan publik ini dapat kita artikan suatu hukum. Akan tetapi tidak hanya sekedar hukum
namun kita harus memahaminya secara utuh dan benar. Ketika suatu isu yang menyangkut
kepentingan bersama dipandang perlu untuk diatur maka formulasi isu tersebut menjadi
kebijakan publik yang harus dilakukan dan disusun serta disepakati oleh para pejabat yang
berwenang. Ketika kebijakan publik tersebut ditetapkan menjadi suatu kebijakan publik;
apakah menjadi Undang-Undang, apakah menjadi Peraturan Pemerintah atau Peraturan
Presiden termasuk Peraturan Daerah maka kebijakan publik tersebut berubah menjadi hukum
yang harus ditaati.

Sementara itu pakar kebijakan publik mendefinisikan bahwa kebijakan publik adalah segala
sesuatu yang dikerjakan atau tidak dikerjakan oleh pemerintah, mengapa suatu kebijakan
harus dilakukan dan apakah manfaat bagi kehidupan bersama harus menjadi pertimbangan
yang holistik agar kebijakan tersebut mengandung manfaat yang besar bagi warganya dan
berdampak kecil dan sebaiknya tidak menimbulkan persoalan yang merugikan, walaupun
demikian pasti ada yang diuntungkan dan ada yang dirugikan, disinilah letaknya pemerintah
harus bijaksana dalam menetapkan suatu kebijakan (Thomas Dye, 1992; 2-4).

Untuk memahami kedudukan dan peran yang strategis dari pemerintah sebagai public actor,
terkait dengan kebijakan publik maka diperlukan pemahaman bahwa untuk
mengaktualisasinya diperlukan suatu kebijakan yang berorientasi kepada kepentingan rakyat.
Seorang pakar mengatakan: (Aminullah dalam Muhammadi, 2001: 371 – 372):

bahwa kebijakan adalah suatu upaya atau tindakan untuk mempengaruhi sistem pencapaian
tujuan yang diinginkan, upaya dan tindakan dimaksud bersifat strategis yaitu berjangka
panjang dan menyeluruh.

Demikian pula berkaitan dengan kata kebijakan ada yang mengatakan: (Ndraha 2003: 492-
499)

bahwa kata kebijakan berasal dari terjemahan kata policy, yang mempunyai arti sebagai
pilihan terbaik dalam batas-batas kompetensi actor dan lembaga yang bersangkutan dan
secara formal mengikat.

Meski demikian kata kebijakan yang berasal dari policy dianggap merupakan konsep yang
relatif (Michael Hill, 1993: 8):
The concept of policy has a particular status in the rational model as the relatively durable
element against which other premises and actions are supposed to be tested for consistency.

Dengan demikian yang dimaksud kebijakan dalam Kybernology dan adalah sistem nilai
kebijakan dan kebijaksanaan yang lahir dari kearifan aktor atau lembaga yang bersangkutan.
Selanjutnya kebijakan setelah melalui analisis yang mendalam dirumuskan dengan tepat
menjadi suatu produk kebijakan. Dalam merumuskan kebijakan Thomas R. Dye merumuskan
model kebijakan antara lain menjadi: model kelembagaan, model elit, model kelompok,
model rasional, model inkremental, model teori permainan, dan model pilihan publik, dan
model sistem.

Selanjutnya tercatat tiga model yang diusulkan Thomas R. Dye, yaitu: model pengamatan
terpadu, model demokratis, dan model strategis. Terkait dengan organisasi, kebijakan
menurut George R. Terry dalam bukunya Principles of Management adalah suatu pedoman
yang menyeluruh, baik tulisan maupun lisan yang memberikan suatu batas umum dan arah
sasaran tindakan yang akan dilakukan pemimpin (Terry, 1964:278).

Kebijakan secara umum menurut Said Zainal Abidin (Said Zainal Abidin,2004:31-33) dapat
dibedakan dalam tiga tingkatan:

1. Kebijakan umum, yaitu kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan
baik yang bersifat positif ataupun yang bersifat negatif yang meliputi keseluruhan
wilayah atau instansi yang bersangkutan.
2. Kebijakan pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum.
Untuk tingkat pusat, peraturan pemerintah tentang pelaksanaan suatu undang-undang.
3. Kebijakan teknis, kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan
pelaksanaan.

Namun demikian berdasarkan perspektif sejarah, maka aktivitas kebijakan dalam tataran
ilmiah yang disebut analisis kebijakan, memang berupaya mensinkronkan antara pengetahuan
dan tindakan. Dikatakan oleh William N. Dunn (William N. Dunn, 2003: 89)

Analisis Kebijakan (Policy Analysis) dalam arti historis yang paling luas merupakan suatu
pendekatan terhadap pemecahan masalah sosial dimulai pada satu tonggak sejarah ketika
pengetahuan secara sadar digali untuk dimungkinkan dilakukannya pengujian secara eksplisit
dan reflektif kemungkinan menghubungkan pengetahuan dan tindakan.

Setelah memaparkan makna kebijakan, maka secara sederhana kebijakan publik digambarkan
oleh Bill Jenkins didalam buku The Policy Process sebagai Kebijakan publik adalah suatu
keputusan berdasarkan hubungan kegiatan yang dilakukan oleh aktor politik guna
menentukan tujuan dan mendapat hasil berdasarkan pertimbangan situasi tertentu.
Selanjutnya Bill Jenkins mendefinisikan kebijakan publik sebagai: (Michael Hill, 1993: 34)

A set of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the
selection of goals and the means of achieving them within a specified situation where these
decisions should, in principle, be within the power of these actors to achieve.
Dengan demikian kebijakan publik sangat berkait dengan administasi negara ketika public
actor mengkoordinasi seluruh kegiatan berkaitan dengan tugas dalam rangka memenuhi
berbagai kebutuhan masyarakat melalui berbagai kebijakan publik/umum untuk memenuhi
kebutuhan masyarakat dan negara. Untuk itu diperlukan suatu administrasi yang dikenal
dengan “administrasi negara.” Menurut Nigro dan Nigro dalam buku M. Irfan Islamy
“Prinsip-prinsip Kebijakan Negara (Islamy, 2001:1), administrasi negara mempunyai peranan
penting dalam merumuskan kebijakan negara dan ini merupakan bagian dari proses politik.
Administrasi negara dalam mencapai tujuan dengan membuat program dan melaksanakan
berbagai kegiatan untuk mencapai tujuan dalam bentuk kebijakan. Oleh karena itu kebijakan
dalam pandangan Lasswell dan Kaplan yang dikutip oleh Said Zainal Abidin (Abidin, 2004:
21) adalah sarana untuk mencapai tujuan atau sebagai program yang diproyeksikan
berkenaan dengan tujuan, nilai, dan praktik.

Terkait dengan kebijakan publik, menurut Thomas R. Dye penulis buku “Understanding
Public Policy, yang dikutip oleh Riant Nugroho D (Riant, 2004:3)

Kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa mereka
melakukan, dan hasil yang membuat sebuah kehidupan bersama tampil.

Sedangkan menurut Said Zainal Abidin, alumni University of Pittsburgh, Pennsylvania, US,
(Said Zainal Abidin,2004: 23)

kebijakan publik biasanya tidak bersifat spesifik dan sempit, tetapi luas dan berada pada
strata strategis. Sebab itu kebijakan publik berfungsi sebagai pedoman umum untuk kebijakan
dan keputusan-keputusan khusus di bawahnya.

Dalam Kybernology dan dalam konsep kebijakan pemerintahan kebijakan publik merupakan
suatu sistem nilai yang lahir dari kearifan aktor atau lembaga yang bersangkutan dapat
digambarkan sebagai berikut:

Sistem Nilai Kearifan

Selanjutnya kebijakan publik tersebut setelah melalui analisa yang mendalam dan
dirumuskan dengan tepat menjadi suatu produk kebijakan publik. Dalam merumuskan
kebijakan publik Thomas R. Dye merumuskan model kebijakan yaitu:

1. Model Kelembagaan;
2. Model Elit;
3. Model Kelompok;
4. Model Rasional;
5. Model Inkremental;
6. Model Teori Permainan;
7. Model Pilihan Publik;
8. Model Sistem

Selain itu ada tiga model yang diusulkan Thomas R. Dye, yaitu:
 1. Model Pengamatan Terpadu;
2. Model Demokratis;
3. Model Strategis

Di sisi lain kebijakan publik sangat berkait dengan administasi negara ketika public actor
mengkoordinasi seluruh kegiatan berkaitan dengan tugas dalam rangka memenuhi berbagai
kebutuhan masyarakat melalui berbagai kebijakan publik/umum untuk memenuhi kebutuhan
masyarakat dan negara. Untuk itu diperlukan suatu administrasi yang dikenal dengan
“administrasi negara.” Kebutuhan masyarakat tidak seluruhnya dapat dipenuhi oleh individu
atau kelompoknya melainkan diperlukan keterlibatan pihak lain yang dibentuk oleh
masyarakat itu sendiri. Pihak lain inilah yang kemudian disebut dengan administrasi negara.

Proses dilakukan organisasi atau perorangan yang bertindak dalam kedudukannya sebagai
pejabat yang berkaitan dengan penerapan atau pelaksanaan hukum dan peraturan yang
dikeluarkan oleh legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Administrasi negara dalam mencapai
tujuan dengan membuat program dan melaksanakan berbagai kegiatan untuk mencapai tujuan
dalam bentuk kebijakan. Kebijakan menurut Lasswell dan Kaplan yang dikutip oleh Said
Zainal Abidin (Abidin, 2004: 21) adalah sarana untuk mencapai tujuan, menyebutkan
kebijakan sebagai program yang diproyeksikan berkenaan dengan tujuan, nilai, dan praktik.
Pendapat lain tentang kebijakan menurut Heinz Eulau dan Kenneth Prewit adalah suatu
keputusan yang menuntut adanya perilaku yang konsisten dan pengulangan bagi pembuat dan
pelaksana kebijakan.

Terkait dengan kebijakan publik, menurut Thomas R. Dye penulis buku “Understanding
Public Policy, yang dikutip oleh Riant Nugroho D (Riant, 2004:3) Kebijakan publik adalah
segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa mereka melakukan, dan hasil yang
membuat sebuah kehidupan bersama tampil.

Sedangkan menurut Said Zainal Abidin, alumni University of Pittsburgh, Pennsylvania, US,
(Said Zainal Abidin,2004: 23)

kebijakan publik adalah biasanya tidak bersifat spesifik dan sempit, tetapi luas dan berada
pada strata strategis. Sebab itu kebijakan publik berfungsi sebagai pedoman umum untuk
kebijakan dan keputusan-keputusan khusus di bawahnya.

Kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah bertujuan untuk mengatur kehidupan bersama
untuk mencapai visi dan misi yang telah disepakati. Hal ini seperti tergambar dalam gambar
berikut:

Kebijakan Publik

Dari gambar di atas dapat simpulkan bahwa kebijakan publik sebagai manajemen pencapaian
tujuan yang dapat diukur. Namun menurut Riant Nugroho D., bukan berarti kebijakan publik
mudah dibuat, mudah dilaksanakan, dan mudah dikendalikan, karena kebijakan publik
menyangkut politik (Nugroho, 2004:52).
Kebijakan publik dalam praktik ketatanegaraan dan kepemerintahan pada dasarnya terbagi
dalam tiga prinsip yaitu: pertama, dalam konteks bagaimana merumuskan kebijakan publik
(Formulasi kebijakan); kedua, bagaimana kebijakan publik tersebut diimplementasikan dan
ketiga, bagaimana kebijakan publik tersebut dievaluasi (Nugroho 2004,100-105)

Dalam konteks formulasi, maka berbagai isu yang banyak beredar didalam masyarakat tidak
semua dapat masuk agenda pemerintah untuk diproses menjadi kebijakan. Isu yang masuk
dalam agenda kebijakan biasanya memiliki latar belakang yang kuat berhubungan dengan
analisis kebijakan dan terkait dengan enam pertimbangan sebagai berikut:

1. Apakah Isu tersebut dianggap telah mencapai tingkat kritis sehingga tidak bisa
diabaikan?.
2. Apakah Isu tersebut sensitif, yang cepat menarik perhatian masyarakat?
3. Apakah Isu tersebut menyangkut aspek tertentu dalam masyarakat?
4. Apakah Isu tersebut menyangkut banyak pihak sehingga mempunyai dampak yang
luas dalam masyarakat kalau diabaikan?
5. Apakah Isu tersebut berkenaan dengan kekuasaan dan legitimasi?
6. Apakah Isu tersebut berkenaan dengan kecenderungan yang sedang berkembang
dalam masyarakat?

Namun dari semua isu tersebut di atas menurut Said Zainal Abidin (Said Zainal Abidin,
2004: 56-59) tidak semua mempunyai prioritas yang sama untuk diproses. Ini ditentukan oleh
suatu proses penyaringan melalui serangkaian kriteria. Berikut ini kriteria yang dapat
digunakan dalam menentukan salah satu di antara berbagai kebijakan:

1. Efektifitas – mengukur suatu alternatif sasaran yang dicapai dengan suatu alternatif
kebijakan dapat menghasilkan tujuan akhir yang diinginkan.
2. Efisien – dana yang digunakan harus sesuai dengan tujuan yang dicapai.
3. Cukup – suatu kebijakan dapat mencapai hasil yang diharapkan dengan sumberdaya
yang ada.
4. Adil
5. Terjawab – kebijakan dibuat agar dapat memenuhi kebutuhan sesuatu golongan atau
suatu masalah tertentu dalam masyarakat.

Aktivitas analisis didalam kebijakan publik pada dasarnya terbuka terhadap peran serta
disiplin ilmu lain. Oleh karena itu didalam kebijakan publik akan terlihat suatu gambaran
bersintesanya berbagai disiplin ilmu dalam satu paket kebersamaan. Berdasarkan pendekatan
kebijakan publik, maka akan terintegrasi antara kenyataan praktis dan pandangan teoritis
secara bersama-sama. Dalam kesempatan ini Ripley menyatakan (Randal B. Ripley, 1985:
31)

Didalam proses kebijakan telah termasuk didalamnya berbagai aktivitas praktis dan
intelektual yang berjalan secara bersama-sama.

Pada praktik kebijakan publik antara lain mengembangkan mekanisme jaringan aktor (actor
networks). Melalui mekanisme jaringan aktor telah tercipta jalur-jalur yang bersifat informal
(second track), yang ternyata cukup bermakna dalam mengatasi persoalan-persoalan yang
sukar untuk dipecahkan. Mark Considine memberi batasan jaringan aktor sebagai: (Mark
Considine, 1994: 103)

Keterhubungan secara tidak resmi dan semi resmi antara individu-individu dan kelompok-
kelompok di dalam suatu sistem kebijakan.

Terdapat 3 (tiga) rangkaian kesatuan penting didalam analisis kebijakan publik yang perlu
dipahami, yaitu formulasi kebijakan (policy formulation), implementasi kebijakan (policy
implementation) dan evaluasi kebijakan (policy evaluation). Didalam kesempatan ini dibahas
lebih lanjut mengenai implementasi kebijakan, karena memiliki relevansi dengan tema kajian.
Kebijakan Publik Sebagai Proses

Dimensi paling inti dari kebijakan publik adalah proses kebijakan. Di sini kebijakan publik
dilihat sebagai sebuah proses kegiatan atau sebagai satu kesatuan sistem yang bergerak dari
satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling menentukan dan saling membentuk.

Model proses kebijakan yang paling klasik dikembangkan oleh David Easton (1984). Easton
melakukan analogi dengan sistem biologi. Pada dasarnya sistem biologi merupakan proses
interaksi antar mahluk hidup dengan lingkungannya, yang akhirnya menciptakan
kelangsungan perubahan hidup yang relatif stabil. Dalam terminologi ini, Easton
menganalogikannya dengan kehidupan sistem politik. Kebijakan publik dengan sistem
mengandaikan bahwa kebijakan merupakan hasil atau output dari sistem (politik). Seperti
dipelajari dalam ilmu politik, sistem politik terdiri atas input, throughput dan output, seperti
digambarkan sebagai berikut:

Gambar Proses Kebijakan Publik Easton

Dari gambar tersebut dapat dipahami bahwa proses formulasi kebijakan publik berada dalam
sistem politik dengan mengandalkan pada masukan (input) yang terdiri atas dua hal, yaitu
tuntutan dan dukungan. Model Easton inilah yang dikembangkan oleh para akademis di
bidang kebijakan publik, seperti: Anderson, Dunn, Patton dan Savicky, dan Effendy.

Sedangkan, James E. Anderson, David W. Brady, dan Charles Bullock III (1978) membagi
proses kebijakan menjadi:

1. Agenda kebijakan (policy agenda)

2. Perumusan kebijakan (policy formulation)
3. Penetapan kebijakan (policy adoption)
4. Pelaksanaan kebijakan (policy implementation)
5. Evaluasi kebijakan (policy evaluation)
Model ini selanjutnya dibandingkan dengan model proses kebijakan yang dikembangkan oleh
William N. Dunn sebagai berikut:

Gambar Proses Kebijakan Publik Dunn

Patton dan Savicky membuat siklus proses kebijakan sebagai berikut:

1. Mendefinisikan masalah (define the problem)

2. Menentukan kriteria evaluasi (detrmine evaluation criteria)
3. Mengidentifikasi kebijakan-kebijakan alternatif (identify alternative policies)
4. Mengevaluasi kebijakan-kebijakan alternatif (evaluate alternative policies)
5. Menyeleksi kebijakan-kebijakan pilihan (select preferred policy)
6. Menerapkan kebijakan-kebijakan pilihan (implement the preferred policy)

Model proses kebijakan lainnya, dikenalkan oleh Thomas R. Dye yang dibagi menjadi:

1. Identifikasi masalah kebijakan (identification of policy problem)

2. Pengaturan agenda (agenda setting)
3. Perumusan kebijakan (policy formulation)
4. Pengesahan kebijakan (policy legitimation)
5. Pelaksanaan kebijakan (policy implementation)
6. Evaluasi kebijakan (policy evaluation)

Konsep proses kebijakan yang dikembangkan Gerald Meier, yang disebut policy formation
juga bersifat linear, sebagaimana dapat disimak pada gambar berikut ini

Gambar Proses Kebijakan Meier

Sementara itu, Merilee Grindle dan John Thomas (1991) menyepakati bahwa pada dasarnya
proses kebijakan tidak sepenuhnya linear, melainkan bergerak seperti diagram pohon
keputusan (decision tree model) sebagai berikut:

Gambar Proses Kebijakan Grindle dan Thomas

David Scott (2000) mengemukakan tiga model proses kebijakan, yaitu:

1. Centralized
1. Policy Made
 2. Policy Implemented
2. Pluralisme

1. Policy Made
2. Policy Contest and Remade
3. Policy Implemented
3. Fragmen & Multidirected

1. Policy Made
2. Policy Contested and Remade
3. Policy Remade During Its Implementation
4. Policy Rewritten

Model yang dikembangkan oleh para para ilmuwan kebijakan publik di atas mempunyai satu
kesamaan yaitu bahwa proses kebijakan berjalan dari formulasi menuju implementasi, untuk
mencapai kinerja kebijakan. Pola kesamaan tersebut menjelaskan bahwa proses kebijakan
adalah dari gagasan kebijakan, formalisasi dan legalisasi kebijakan, implementasi, baru
kemudian menuju kinerja atau mencapai prestasi yang diharapkan sebagai hasil dari evaluasi
kinerja kebijakan.

Model-Model Formulasi Kebijakan Publik

Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang rumit. Oleh karena itu, beberapa ahli
mengembangkan model-model perumusan kebijakan publik untuk mengkaji proses
perumusan kebijakan agar lebih mudah dipahami. Dengan demikian, pembuatan model-
model perumusan kebijakan digunakan untuk lebih menyederhanakan proses perumusan
kebijakan yang berlangsung secara rumit tersebut.

1. Model Sistem

Paine dan Naumes menawarkan suatu model proses pembuatan kebijakan merujuk pada
model sistem yang dikembangkan oleh David Easton. Model ini menurut Paine dan Naumes
merupakan model deskripitif karena lebih berusaha menggambarkan senyatanya yang terjadi
dalam pembuatan kebijakan.

Menurut Paine dan Naumes, model ini disusun hanya dari sudut pandang para pembuat
kebijakan. Dalam hal ini para pembuat kebijakan dilihat perannya dalam perencanaan dan
pengkoordinasian untuk menemukan pemecahan masalah yang akan (1) menghitung
kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan internal dan eksternal, (2) memuaskan
permintaan lingkungan, dan (3) secara khusus memuaskan keinginan atau kepentingan para
pembuat kebijakan itu sendiri.

Dengan merujuk pada pendekatan sistem yang ditawarkan oleh Easton, Paine dan Naumes
menggambarkan model pembuatan kebijakan sebagai interaksi yang terjadi antara lingkungan
dengan para pembuat kebijakan dalam suatu proses yang dinamis.
Model ini mengasumsikan bahwa dalam pembuatan kebijakan terdiri dari interaksi yang
terbuka dan dinamis antar para pembuat kebijakan dengan lingkungannya. Interaksi yang
terjadi dalam bentuk keluaran dan masukan (inputs dan outputs). Keluaran yang dihasilkan
oleh organisasi pada akhirnya akan menjadi bagian lingkungan dan seterusnya akan
berinteraksi dengan organisasi. Paine dan Naumes memodifikasi pendekatan ini dengan
menerapkan langsung pada proses pembuatan kebijakan.

Menurut model sistem, kebijakan politik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem
politik terhadap tuntutan-tuntutan yang timbul dari lingkungan yang merupakan kondisi atau
keadaan yang berada diluar batas-batas politik. Kekuatan-kekuatan yang timbul dari dalam
lingkungan dan mempengaruhi sistem politik dipandang sebagai masukan-masukan (inputs)
sebagai sistem politik, sedangkan hasil-hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik yang
merupakan tanggapan terhadap tuntutan-tuntutan tadi dipandang sebagai keluaran (outputs)
dari sistem politik.

Sistem politik adalah sekumpulan struktur untuk dan proses yang saling berhubungan yang
berfungsi secara otoritatif untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi suatu masyarakat. Hasil-
hasil (outputs) dari sistem politik merupakan alokasi-alaokasi nilai secara otoritatif dari
sistem dan alokasi-alokasi ini merupakan kebijakan politik. Di dalam hubungan antara
keduanya, pada saatnya akan terjadi umpan balik antara output yang dihasilkan sebagai
bagian dari input berikutnya. Dalam hal ini, berjalannnya sistem tidak akan pernah berhenti.

Konseptualisasi kegiatan-kegitan dan kebijakan publik ini dapat dilihat dalam Gambar di
bawah ini

Gambar Kerangka Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton

Gambar ini adalah suatu versi yang disederhanakan dari gagasan ilmu politik yang dijelaskan
panjang lebar oleh seorang ilmuwan politik bernama David Easton. Pemikiran sistem politik
yang dikemukakan oleh Easton ini, baik secara implisit atau eksplisit telah digunakan oleh
banyak sarjana untuk melakukan analisis mengenai sebab-sebab dan konsekuensi-
konsekuensi yang timbul akibat adanya kebijakan publik.

Menurut model sistem, kebijakan publik merupakan hasil dari suatu sistem politik. Konsep
”sistem” itu sendiri menunjuk pada seperangkat lembaga dan kegiatan yang dapat
diidentifikasi dalam masyarakat yang berfunsi mengubah tuntutan-tuntutan (demands)
menjadi keputusan-keputusan yang otoritatif. Konsep ”sistem” juga menunjukkan adanya
saling hubungan antara elemen-elemen yang membangun sistem politik serta mempunyai
kemampuan dalam menanggapi kekuatan-kekuatan dalam lingkungannya. Masukan-masukan
diterima oleh sistem politik dalam bentuk tuntutan-tuntutan dan dukungan.

Gambar Model Pembuatan Kebijakan

Yang Dikembangkan Oleh Pained Dan Naumes

Tuntutan-tuntutan timbul bila individu atau kelompok-kelompok dalam sistem politik
memainkan peran dalam mempengaruhi kebijakan publik. Kelompok-kelompok ini secara
aktif berusaha mempengaruhi kebijakan publik. Sedangkan dukungan (supports) diberikan
bila individu-individu atau kelompok-kelompok dengan cara menerima hasil-hasil pemilihan-
pemilihan, mematuhi undang-undang, membayar pajak dan secara umum mematuhi
keputusan-keputusan kebijakan. Suatu sistem menyerap bermacam-macam tuntutan yang
kadangkala bertentangan antara satu dengan yang lain.

Untuk mengubah tuntutan-tuntutan menjadi hasil-hail kebijakan (kebijakan-kebijakan

publik), suatu sistem harus mampu mengatur penyelesaian-penyelesaian pertentangan atau
konflik dan memberlakukan penyelesaian-penyelesaian ini pada pihak yang bersangkutan.
Oleh karena suatu sistem dibangun berdasarkan elemen-elemen yang mendukung sistem
tersebut dan hal ini bergantung pada interaksi antara berbagai subsistem, maka suatu sistem
akan melindungi dirinya melalui tiga hal, yakni: 1) menghasilkan outputs yang secara layak
memuaskan, 2) menyandarkan diri pada ikatan-ikatan yang berakar dalam sistem itu sendiri,
dan 3) menggunakan atau mengancam untuk menggunakan kekuatan (penggunaan otoritas).

Dengan penjelasan yang demikian, maka model ini memberikan manfaat dalam membantu
mengorganisaikan penyelidikan terhadap pembentukan kebijakan. Selain itu, model ini juga
menyadarkan mengenai beberapa aspek penting dari proses perumusan kebijakan, seperti
misalnya bagaimana masukan-masukan lingkungan mempengaruhi substansi kebijakan
publik dan sistem politik? Bagaimana kebijakan publik mempengaruhi lingkungan dan
tuntutan-tuntutan berikut sebagai tindakan? Kekuatan-kekuatan atau faktor-faktor apa saja
dalam lingkungan yang memainkan peran penting untuk mendorong timbulnya tuntutan-
tuntutan pada sistem politik.

2. Model Rasional Komprehensif

Model ini merupakan model perumusan kebijakan yang paling terkenal dan juga paling luas
diterima para kalangan pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya model ini terdiri dari
beberapa elemen, yakni :

1. Pembuatan keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu. Masalah ini dapat
dipisahkan dengan masalah-masalah lain atau paling tidak masalah tersebut dapat
dipandang bermakna bila dibandingkan dengan masalah-masalah yang lain.
2. Tujuan-tujuan, nilai-nilai atau sasaran-sasaran yang mengarahkan pembuat keputusan
dijelaskan dan disusun menurur arti pentingnya.
3. Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki.
4. Konsekuensi-konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap pemilihan
alternatif diteliti.
5. Setiap alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat dibandingkan dengan
alternatif-alternatif lain. Pembuat keputusan memiliki alternatif beserta konsekuensi-
konsekuensinya yang memaksimalkan pencapaian tujuan, nilai- atau sasaran-sasaran
yang hendak dicapai.

Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu keputusan rasional, yaitu keputusan
yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu.
 3. Model Penambahan

Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau
inkrementalisme. Oleh karena itu berangkat dari kritik terhadap model rasional komprehensif,
maka model ini berusaha menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut dengan jalan
menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional komprehensif.

Model ini lebih bersifat deskriptif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara aktual
cara-cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan. Ada beberapa hal yang harus
diperhatikan dalam mempelajari model penambahan (inkrementalisme), yakni:

1. Pemilihan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran dan analisis-analisis empirik terhadap

tindakan dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat dengan dan bukan berada satu
sama lain.
2. Para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa alternatif untuk
menaggulangi masalah yang dihadapi dan alternatif-alternatif ini hanya berada secara
marginal dengan kebijakan yang sudah ada.
3. Untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi beberapa
konsekuensi yang dianggap penting saja.
4. Masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi kembali secara
berkesinambungan. Inkrementalisme memungkinkan penyesuaian-penyesuaian
sarana-tujuan dan tujuan-sarana sebanyak mungkin sehingga memungkinkan masalah
dapat dikendalikan.
5. Tidak ada keputusan tunggal atau penyelesaian masalah yang dianggap ”tepat”
pengujian terhadap keputusan yang dianggap baik bahwa persetujuan terhadap
berbagai analisis dalam rangka memecahkan persoalan tidak diikuti persetujuan
bahwa keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok untuk meraih
sasaran yang telah disepakati.
6. Pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya merupakan remedial dan
diarahkan lebih banyak kepada perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang
nyata sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial di masa depan.

Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusan-keputusan dan kebijakan-kebijakan

yang merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama antara banyak partisipan. Dalam
kondisi seperti ini, keputusan yang bijaksana akan lebih mudah dicapai kesepakatan bila
persoalan-persoalan yang dipersengketakan berbagai kelompok dalam masyarakat hanya
berupa perubahan-perubahan terhadap program-program yang sudah ada atau hanya
menambah atau mengurangi anggaran belanja.

Sementara itu, konflik biasanya akan meningkat bila pembuat keputusan memfokuskan pada
perubahan-perubahan kebijakan besar yang dapat menimbulkan keuntungan atau kerugian
besar. Karena ketegangan politik yang timbul demikian besar dalam menetapkan program-
program atau kebijakan baru, maka kebijakan masa lalu diteruskan untuk tahun depan kecuali
bila terdapat perubahan politik secara substansial. Dengan demikian, pembuatan keputusan
secara inkrementalisme adalah penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara
stabilitas dan sistem politik itu sendiri.
Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan
tugasnya berada dibawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi-
konsekuensi dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan-keputusan inkremental
dapat mengurangi resiko atau biaya ketidakkepastian itu. Inkrementalisme juga mempunyai
sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para pembuat keputusan kurang waktu,
kecakapan dan sumber-sumber lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang
menyeluruh terhadap semua penyelesaian alternatif masalah-masalah yang ada.

Di samping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu mencari
cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah. Singkatnya,
inkrementalisme menghasilkan keputusan-keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan
diterima.

4. Model Penyelidikan Campuran

Ketiga model yang telah dipaparkan sebelumnya, yakni model sistem, model rasional
komprehensif dan model inkremental pada dasarnya mempunyai keunggulann dan
kelemahannya masing-masing. Oleh karena itu, dalam rangka mencari model yang lebih
komprehensif, Amitai Etzioni mencoba membuat gabungan antara keduanya dengan
menyarankan penggunaan mixedscanning. Pada dasarnya ia menyetujui model rasional,
namun dalam beberapa hal ia juga mengkritiknya. Demikian juga, ia melihat pula kelemahan-
kelemahan model pembuatan keputusan inkremental.

Menurtu Etzioni, keputusan yang dibuat para inkrementalis merefleksikan kepentingan

kelompok-kelompok yang paling kuat dan terorganisir dalam masyarakat, sementara
kelompok-kelompok yang lemah tidak terorganisir secara politik diabaikan. Di samping itu,
dengan memfokuskan pada kebijakan-kebijakan jangka pendek dan terbatas, para
inkrementalis mengabaikan pembaruan sosial yang mendasar. Keputusan-keputusan yang
besar dan penting, seperti pernyataan perang dengan negara lain tidak tercakup dengan
inkrementalisme. Sekalipun jumlah keputusan yang dapat diambil dengan menggunakan
model rasional terbatas, tetapi keputusan-keputusan yang mendasar menurut Etzioni adalah
sangat penting dan seringkali memberikan suasana bagi banyak keputusan yang bersifat
inkremental.

Etzioni memperklenalkan mixed scanning sebagai suatu pendekatan terhadap pembuatan

keputusan yang memperhitungkan keputusan-keputusan pokok dan inkremental, menetapkan
proses-proses pembuat kebijakan pokok urusan tinggi yang menentukan petunjuk-petunjuk
dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusan-keputusan pokok dan menjalankannya
setelah keputusan itu tercapai.

Untuk menjelaskan mixed scanning, Etzioni memberi gambaran sebagai berikut:

”kita beranggapan akan membuat sistem pengamatan cuaca seluruh dunia dengan
menggunakan satelit-satelit cuaca”.

Pendekatan rasionalitas akan menyelidiki keadaan-keadaan cuaca secara mendalam dengan

menggunakan kamera-kamera yang mampu melakukan pengamatan-pengamatan dengan
teliti dan dengan pemeriksaan-pemeriksaan terhadap seluruh angkas sesering mungkin. Hal
ini akan memberikan banyak hasil pengamatan secara terperinci, biaya yang mahal untuk
menganalisisnya dan kemungkinan membebani kemampuan-kemampuan untuk mengambil
tindakan. Inkrementalisme akan memusatkan pada daerah-daerah itu serta pola-pola yang
serupa yang berkembang pada waktu yang baru lalu dan barangkali terdapat diwilayah
terdekat. Dengan demikian, inkrementalisme mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat
yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal.

Strategi penyelidikan campuran (mixed scanning strategy) menggunakan elemen-elemen dari

dua pendekatan dengan menggunakan dua kamera, yakni sebuah kamera dengan sudut
pandang lebar yang mencakup semua bagian luar angkasa, tetapi tidak sangat terperinci dan
kamera yang kedua membidik dengan tepat daerah-daerah yang diambil oleh kamera pertama
untuk mendapatkan penyelidikan yang mendalam. Menurut Etzioni, daerah-daerah tertentu
mungkin luput dari penyelidikan campuran ini, namun pendekatan ini masih lebih baik
dibandingkan dengan inkrementalisme yang mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat
yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal.

Dalam penyelidikan campuran para pembuat keputusan dapat memanfaatkan teori-teori

rasional komprehensif dan inkremental dalam situasi-situasi ayang berbeda. Dalam beberapa
hal, mungkin pendekatan inkrementalisme mungkin telah cukup memadai namun dalam
situasi yang lain dimana masalah yang dihadapi berbeda, maka pendekatan yang lebih cermat
dengan menggunakan rasional komprehensif mungkin jauh lebih memadai.

Penyelidikan campuran juga memperhitungkan kemampuan-kemampuan yang berbeda dari

para pembuat keputusan. Semakin besar kemampuan para pembuat keputusan memobilisasi
kekuasaan untuk melaksanakan keputusan, maka semakin besar pula penyelidikan campuran
dapat digunakan secara relistis oleh para para pembuat keputusan. Menurut Etzioni, bila
bidang cakupan penyelidikan campuran semakin besar, maka akan semakin efektif
pembuatan keputusan tersebut dilakukan.

Dengan demikian, penyelidikan campuran merupakan suatu bentuk pendekatan

”kompromi”yang menggabungkan penggunaan inkrementalisme dan rasionalisme sekaligus.
Namun demikian, Etzioni tidak memberi penjelasan yang cukup memadai menyangkut
bagaimana pendekatan itu digunakan dalam praktiknya. Walaupun begitu, pendekatan yang
ditawarkan Etzioni tersebut dapat membantu mengingatkan kenyataan-kenyataan penting
bahwa keputusan berubah secara besar-besaran dan proses keputusan yang berbeda adalah
wajar sejalan dengan sifat keputusan yang berubah-ubah tadi.

Model-Model Impementasi Kebijakan Publik

Dimensi paling inti dari kebijakan publik adalah proses kebijakan. Di sini kebijakan publik
dilihat sebagai sebuah proses kegiatan atau sebagai satu kesatuan sistem yang bergerak dari
satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling menentukan dan saling membentuk.

Dalam bukunya Public Policy, Riant Nugroho (2009, 494-495) memberi makna implementasi
kebijakan sebagai “cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Tidak lebih dan
tidak kurang”. Ditambahakan pula, bahwa untuk mengimplementasikan kebijakan publik, ada
dua pilihan langkah yang ada, yaitu: langsung mengimplementasikan dalam bentuk program
atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tesebut. Secara
umum dapat digambarkan sebagai berikut:
Sekuensi Implementasi Kebijakan

Implementasi kebijakan adalah hal yang paling berat, karena di sini masalah-masalah yang
tidak dijumpai dalam konsep, muncul di lapangan. Selain itu, ancaman utama adalah
konsistensi implementasi.

Pendekatan dalam implementasi kebijakan publik oleh Peter deLeon dan Linda deLeon
(2001) dikelompokkan menjadi tiga generasi. Generasi pertama, yaitu pada tahun 1970-an,
memahami implementasi kebijakan sebagai masalah-masalah yang terjadi antara kebijakan
dan eksekusinya. Mempergunakan pendekatan ini, antara lain: Graham T. Allison dengan
studi kasus misil kuba (1971, 1979). Pada generasi ini implementasi kebijakan berhimpitan
studi pengambilan keputusan di sektor publik.

Generasi kedua, tahun 1980-an, adalah generasi yang mengembangkan pendekatan

implementasi kebijakan yang bersifat “dari atas ke bawah” (top-downer perspective).
Perspektif ini lebih fokus pada tugas birokrasi untuk melaksanakan kebijakan yang telah
diputuskan secara politik. Para ilmuwan sosial yang mengembangkan pendekatan ini adalah
Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier (1983), dan Paul Berman (1980). Pada saat yang sama,
muncul pendekatan bottom-upper yang dikembangkan oleh Michael Lipsky (1971, 1980),
dan Benny Hjern (1982, 1983).

Generasi ketiga, tahun 1990-an, dikembangkan oleh ilmuwan sosial Malcolm L. Goggin
(1990), memperkenalkan pemikiran bahwa variabel perilaku aktor pelaksana implementasi
kebijakan lebih menentukan keberhasilan implementasi kebijakan. Pada saat yang sama,
muncul pendekatan kontijensi atau situsional dalam implementasi kebijakan yang
mengemukakan bahwa implementasi kebijakan banyak didukung oleh adaptabilitas
implementasi kebijakan tersebut. Para ilmuwan yang mengembangkan yang mengembangkan
pendekatan ini adalah antara lain Richard Matland (1995), Helen Ingram (1990), dan Denise
Scheberle (1997).

Model-Model Implementasi Kebijakan Publik

1. Model Van Meter dan Van Horn

Model pertama adalah model yang paling klasik, yakni model yang diperkenalkan oleh
Donald Van Meter dan Carl Van Horn (1975). Model ini mengandaikan bahwa implementasi
kebijakan berjalan seara linear dari kebijakan publik, implementator, dan kinerja kebijakan
publik. Beberapa variabel yang dimasukkan sebagai variabel yang mempengaruhi kebijakan
publik adalah variabel berikut:
 1. Aktivitas implementasi dan komunikasi antar organisasi
2. Karakteristik agen pelaksana/implementator
3. Kondisi ekonomi, sosial, dan politik
4. Kecenderungan (disposition) pelaksana/implementor.

2. Model Mazmanian dan Sabatier

Model yang kedua adalah model yang dikembangkan Daniel Mazmanian dan Paul A.
Sabatier (1983) yang mengemukakan bahwa implementasi adalah upaya melaksanakan
keputusan kebijakan. Model Mazmanian dan Sabatier disebut Model Kerangka Analisis
Implementasi (a framework for implementation analysis).

Mazmanian-Sabatier mengklasifikasikan proses implementasi kebijakan ke dalam tiga

variabel, yaitu:

1. Variabel Independen

Mudah-tidaknya masalah dikendalikan yang berkenaan dengan indikator masalah teori dan
teknis pelaksanaan, keragaman objek, dan perubahan seperti apa yang dikehendaki

2. Variabel Intervening

Diartikan sebagai kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi dengan

indikator kejelasan dan konsistensi tujuan, dipergunakannya teori kausal, ketepatan alokasi
sumber dana, keterpaduan hirarkis di antara lembaga pelaksana, aturan pelaksana dari
lembaga pelaksana, dan perekrutan pejabat pelaksana yang memiliki keterbukaan kepada
pihak luar, variabel di luar kebijakan yang mempengaruhi proses implementasi yang
berkenaan dengan indikator kondisi sosio-ekonomi dan teknologi, dukungan publi, sikap dan
risorsis konstituen, dukungan pejabat yang lebih tinggi, serta komitmen dan kualitas
kepemimpinan dari pejabat pelaksana.

3. Variabel Dependen

Yaitu tahapan dalam proses implementasi kebijakan publik dengan lima tahapan, yang terdiri
dari: pertama, pemahaman dari lembaga/badan pelaksana dalam bentuk disusunnya kebijakan
pelaksana. Kedua, kepatuhan objek. Ketiga, hasil nyata. Ke-empat, penerimaan atas hasil
nyata. Terakhir, kelima, tahapan yang mengarah pada revisi atas kebijakan yang dibuat dan
dilaksanakan, baik sebagian maupun keseluruhan kebijakan yang bersifat mendasar.

3. Model Hogwood dan Gunn

Model ketiga adalah Model Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn (1978), untuk dapat
mengimplementasikan kebijakan secara sempurna, maka diperlukan beberapa persayaratan
tertentu. Syarat-syarat itu adalah:

1. Kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan/instansi pelaksana tidak akan

menimbulkan gangguan/kendala yang serius. Beberapa kendala/hambatan
(constraints) pada saat implementasi kebijakan seringkali berada diluar kendali para
 administrator, sebab hambatan-hambatan itu memang diluar jangkauan wewenang
kebijakan dari badan pelaksana. Hambatan-hambatan tersebut diantaranya mungkin
bersifat fisik maupun politis.
2. Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumberdaya yang cukup memadahi.
Syarat kedua ini sebagian tumpang tindih dengan syarat pertama diatas, dalam
pengertian bahwa kerapkali ia muncul diantara kendala-kendala yang bersifat
eksternal. Kebijakan yang memilki tingkat kelayakan fisik dan politis tertentu bisa
saja tidak berhasil mencapai tujuan yang diinginkan karena menyangkut kendalan
waktu yang pendek dengan harapan yang terlalu tinggi
3. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar memadahi. Persyaratan ini
mengikuti syarat item kedua artinya disatu pihak harus dijamin tidak ada kendala-
kendala pada semua sumber-sumber yang diperlukan, dan dilain pihak, setiap tahapan
proses implementasi perpaduan diantara sumber-sumber tersebut harus dapat
disediakan. Dalam prakteknya implementasi program yang memerlukan perpaduan
antara dana, tenaga kerja dan peralatan yang diperlukan untuk melaksanakan program
harus dapat disiapkan secara serentak, namun ternyata ada salah satu komponen
tersebut mengalami kelambatan dalam penyediaannya sehingga berakibat program
tersebut tertunda pelaksanaannya.
4. Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan kausalitas
yang andal. Kebijakan kadangkala tidak dapat diimplemetasikan secara efektif bukan
lantaran ia telah diimplementasikan secara asal-asalan, tetapi kebijakan itu sendiri
memang jelek. Penyebabnya karena kebijakan itu didasari oleh tingkat pemahaman
yang tidak memadahi mengenahi persoalan yang akan ditanggulangi, sebab-sebab
timbulnya masalah dan cara pemecahanya, atau peluang-peluang yang tersedia untuk
mengatasi masalahnya, sifat permasalahannya dan apa yang diperlukan untuk
memanfaatkan peluang-peluang tersebut.
5. Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubungnya.
Pada kebanyakan program pemerintah sesungguhnya teori yang mendasari kebijakan
jauh lebih komplek dari pada sekedar hubungan antara dua variabel yang memiliki
hubungan kausalitas. Kebijakan-kebijakan yang memiliki hubungan sebab-akibat
tergantung pada mata rantai yang amat panjang maka ia akan mudah sekali
mengalami keretakan, sebab semakin panjang mata rantai kausalitas, semakin besar
hubungan timbal balik diantara mata rantai penghubungnya dan semakin kompleks
implementasinya. Dengan kata lain semakin banyak hubungan dalam mata rantai,
semakin besar pula resiko bahwa bebarapa diantaranya kelak terbukti amat lemah atau
tidak dapat dilaksanakan dengan baik.
6. Hubungan saling ketergantungan harus kecil. Implemetasi yang sempurna menuntut
adanya persyaratan bahwa hanya terdapat badan pelaksana tunggal dalam
melaksanakan misi tidak tergantung badan-badan lain/instansi lainnya. Kalau ada
ketergantungan dengan organisasi-organisasi ini haruslah pada tingkat yang minimal,
baik dalam artian jumlah maupun kadar kepentingannya. Jika implementasi suatu
program ternyata tidak hanya membutuhkan rangkaian tahapan dan jalinan hubungan
tertentu, melainkan juga kesepakatan atau komitmen terhadap setiap tahapan diantara
sejumlah aktor/pelaku yang terlibat, maka peluang bagi keberhasilan implementasi
program, bahkan hasil akhir yang diharapkan kemungkinan akan semakin berkurang.
7. Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. Persyaratan ini
mengharuskan adanya pemahaman yang menyeluruh mengenahi kesepakatan
terhadap tujuan yang akan dicapai dan dipertahankan selama proses implementasi.
Tujuan itu harus dirumuskan dengan jelas, spesifik, mudah dipahami, dapat
dikuantifikasikan, dan disepakati oleh seluruh pihak yang terlibat dalam organisasi.
 Namun berbagai penelitian telah mengungkap bahwa dalam prakteknya tujuan yang
akan dicapai dari program sukar diidentifikasikan. Kemungkinan menimbulkan
konflik yang tajam atau kebingungan, khususnya oleh kelompok profesional atau
kelompok-kelompok lain yang terlibat dalam program lebih mementingkan tujuan
mereka sendiri. Tujuan-tujuan resmi kerap kali tidak dipahami dengan baik, mungkin
karena komunikasi dari atas ke bawah atau sebaliknya tidak berjalan dengan baik.
Kalaupun pada saat awal tujuan dipahami dan disepakati namun tidak ada jaminan
kondisi ini dapat terpelihara selama pelaksanaan program, karena tujuan-tujuan itu
cenderung mudah berubah, diperluas dan diselewengkan.
8. Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat. Syarat ini
mengandung makna bahwa dalam menjalankan program menuju tercapainya tujuan-
tujuan yang telah disepakati, masih dimungkinkan untuk merinci dan menyusun
dalam urutan-uruan yangbtepat seluruh tugas yang harus dilaksanakan oleh setiap
bagian yang terlibat. Kesulitan untuk mencapai kondisi implementasi yang sempurna
masih terjadi dan tidak dapat dihindarkan. Untuk mengendalikan program dengan
baik dapat dilakukan dengan teknologi seperti Network planning dan contrrol.
9. Komunikasi dan koordinasi yang sempurna. Syarat ini mengharuskan adanya
komunikasi dan ordinasi yang sempurna diantara berbagai unsur atau badan yang
terlibat dalam program. Hood (1976) dalam hubungan ini menyatakan bahwa guna
mencapai implementasi yang sempurna diperlukan suatu sistem satuan administrasi
tunggal sehingga tercipta koordinasi yang baik. Pada kebanyakan organiasi yang
memiliki ciri-ciri departemenisasi, profesionalisasi, dan bermacam kegiatan kelompok
yang melindungi nilai-nilai dan kepentingan kelompok hampir tidak ada koordinasi
yang sempurna. Komunikasi dan koordiasi memiliki peran yang sangat penting dalam
proses implementasi karena data, syaran dan perintah-perintah dapat dimengerti
sesuai dengan apa yang dikehendaki.
10. Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan
kepatuhan yang sempurna. Hal ini menjelaskan bahwa harus ada ketundukan yang
penuh dan tidak ada penolakan sama sekali terhadap perintah dalam sistim
administrasinya. Persyaratan ini menandaskan bahwa mereka yang memiliki
wewenang, harus juga yang memiliki kekuasan dan mampu menjamin adanya
kepatuhan sikap secara menyeluruh dari pihak-pihak lain baik dalam organisasi
maupun luar organisasi. Dalam kenyataan dimungkinkan adanya kompartemenisasi
dan diantara badan yang satu dengan yang lain mungkin terdapat konflik kepentingan.

4. Model Goggin

Malcolm Goggin, Ann Bowman, dan James Lester mengembangkan apa yang disebutnya
sebagai “communication model” untuk implementasi kebijakan yang disebutnya sebagai
“generasi ketiga model implementasi kebijakan” (1990). Goggin dan kawan-kawan bertujuan
mengembangkan sebuah model implementasi kebijakan yang lebih ilmiah dengan
mengedepankan pendekatan metode penelitian dengan adanya variabel independen,
intervening, dan dependen, dan meletakkan komunikasi sebagai penggerak dalam
implementasi kebijakan.

5. Model Grindle
Model ke-empat adalah model Merilee S. Grindle (1980). Model Implementasi Kebijakan
Publik yang dikemukakan Grindle (1980:7) menuturkan bahwa Keberhasilan proses
implementasi kebijakan sampai kepada tercapainya hasil tergantung kepada kegiatan program
yang telah dirancang dan pembiayaan cukup, selain dipengaruhi oleh Content of Policy (isi
kebijakan) dan Contex of Implementation (konteks implementasinya).

Isi kebijakan yang dimaksud meliputi:

1. Kepentingan yang terpenuhi oleh kebijakan (interest affected).

2. Jenis manfaat yang dihasilkan (tipe of benefit).
3. Derajat perubahan yang diinginkan (extent of change envisioned).
4. Kedudukan pembuat kebijakan (site of decision making).
5. Para pelaksana program (program implementators).
6. Sumber daya yang dikerahkan (Resources commited).

Sedangkan konteks implementasi yang dimaksud:

1. Kekuasaan (power).
2. Kepentingan strategi aktor yang terlibat (interest strategies of actors involved).
3. Karakteristik lembaga dan penguasa (institution and regime characteristics).
4. Kepatuhan dan daya tanggap pelaksana (compliance and responsiveness).

6. Model Elmore, dkk

Model kelima adalah model yang disusun Richard Elmore (1979), Michael Lipsky (1971),
dan Benny Hjern dan David O’Porter (1981). Model ini dimulai dari mengidentifikasikan
jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka: tujuan,
strategi, aktivitas, dan kontak-kontak yang mereka miliki. Model implementasi ini didasarkan
pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri
implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran
rendah. Oleh karena itu, kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan, keinginan,
publik yang menjadi target atau kliennya, dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang
menjadi pelaksananya. Kebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat, baik
secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga nirlaba kemasyarakatan (LSM).

7. Model Edward

George Edward III (1980, 1) menegaskan bahwa masalah utama administrasi publik adalah
lack of attention to implementation. Dikatakannya, without effective implementation the
decission of policymakers will not be carried out successfully. Edward menyarankan untuk
memperhatikan empat isu pokok agar implementasi kebijakan menjadi efektif, yaitu
communication, resource, disposition or attitudes, dan beureucratic structures.

Komunikasi berkenaan dengan bagaimana kebijakan dikomunikasikan pada organisasi

dan/atau publik, ketersediaan sumber daya untuk melaksanakan kebijakan, sikap dan tanggap
dari pihak yang terlibat, dan bagaimana struktur organisasi pelaksana kebijakan.
Resources berkenaan dengan ketersediaan sumber daya pendukung, khususnya sumber daya
manusia. Hal ini berkenaan dengan kecakapan pelaksana kebijakan publik untuk carry out
kebijakan secara efektif.

Disposition berkenaan dengan kesediaan dari para implementor untuk carry out kebijakan
publik tersebut, kecakapaan saja tidak mencukupi, tanpa kesediaan dan komitmen untuk
melaksanakan kebijakan.

Struktur birokrasi berkenaan dengan kesesuaian organisasi birokrasi yang menjadi

penyelenggara implementasi kebijakan publik. Tantangan adalah bagaimana agar tidak terjadi
beureucratic fragmentation karena struktur ini menjadikan proses implementasi menjadi jauh
dari efektif. Di Indonesia sering terjadi inefektivitas implementasi kebijakan karena
kurangnya koordinasi dan kerja sama di antara lembaga-lembaga negara dan/ atau
pemerintahan.

8. Model Nakamura dan Smallwood

Model Nakamura dan Smallwood mengambarkan proses implementasi kebijakan secara

detail. Begitu detailnya, sehingga model ini relatif relevan diimplementasikan pada semua
kebijakan. Tabel di bawah ini menjelaskan keterkaitan antara pembentukan kebijakan dan
implementasi kebijakan secara praktikal.

Model Implementasi Kebijakan

Nakamura dan Smallwood

9. Model Jaringan

Model ini memehami bahwa proses implementasi kebijakan adalah sebuah complex of
interaction processes di antara sejumlah besar aktor yang berada dalam suatu jaringan
(network) aktor-aktor yang independen. Interaksi di antara para aktor dalam jaringan
tersebutlah yang akan menentukan bagaimana implementasi harus dilaksanakan,
permasalahan-permasalahan yang harus dikedepankan, dan diskresi-diskresi yang diharapkan
menjadi bagian penting di dalamnya.

Pemahaman ini antara lain dikembangkan dalam sebuah buku yang ditulis oleh tiga orang
ilmuwan Belanda, yaitu Walter Kickert, Erik Hans Klijn, dan Joop Koppenjan, Managing
Complex Networks: Strategies for the Public Sector (1997). Pada model ini, semua aktor
dalam jaringan relatif otonom, artinya mempunyai tujuan masing-masing yang berbeda.
Tidak ada aktor sentral, tidak ada aktor yang menjadi koordinator. Pada pendekatan ini,
koalisi dan/ atau kesepakatan di antara aktor yang berada pada sentral jaringan menjadi
penentu implementasi kebijakan dan keberhasilannya.

10. Model Matland

Richard Matland (1995) mengembangkan sebuah model yang disebut dengan Model Matriks
Ambiguitas-Konflik yang menjelaskan bahwa implementasi secara admiministratif adalah
implementasi yang dilakukan dalam keseharian operasi birokrasi pemerintahan. Kebijakan di
sini memiliki ambiguitas atau kemenduaan yang rendah dan konflik yang rendah.
Implementasi secara politik adalah implementasi yang perlu dipaksakan secara politik,
karena, walaupun ambiguitasnya rendah, tingkat konfliknya tinggi. Implementasi secara
eksperimen dilakukan pada kebijakan yang mendua, namun tingkat konfilknya rendah.
Implementasi secara simbolik dilakukan pada kebijakan yang mempunyai ambiguitas tinggi
dan konflik yang tinggi. Pemikiran Matland dikembangkan lebih rinci sebagai berikut:

Matriks Matland

Pada prinsispnya matrik matland memiliki “empat tepat” yang perlu dipenuhi dalam hal
keefektifan implemenatasi kebijakan, yaitu:

1. Ketepatan Kebijakan

Ketepatan kebijakan ini dinilai dari:

1. Sejauh mana kabijakan yang ada telah bermuatan hal-hal yang memang
memecahkan masalah yang hendak dipecahkan. Pertanyaannya adalah how
excelent is the policy.
2. Apakah kebijakan tersebut sudah dirumuskan sesuai dengan karakter masalah
yang hendak dipecahkan.
3. Apakah kebijakan dibuat oleh lembaga yang mempunyai kewenangan (misi
kelembagaan) yang sesuai dengan karakter kebijakan.

2. Ketepatan Pelaksanaan

Aktor implementasi kebijakan tidaklah hanya pemerintah. Ada tiga lembaga yang bisa
menjadi pelaksana, yaitu pemerintah, kerjasama antara pemerintah-masyarakat/swasta, atau
implementasi kebijakan yang diswastakan (privatization atau contracting out). Kebijakan-
kebijakan yang bersifat monopoli, seperti kartu identitas penduduk, atau mempunyai derajat
politik keamanan yang tinggi, seperti pertahanan dan keamanan, sebaiknya diselenggarakan
oleh pemerintah. Kebijakan yang bersifat memberdayakan masyarakat, seperti
penanggulangan kemiskinan, sebaiknya diselenggarakan pemerintah bersama masyarakat.
Kebijakan yang bertujuan mengarahkan kegiatan kegiatan masyarakat, seperti bagaimana
perusahaan harus dikelola, atau di mana pemerintah tidak efektif menyelenggarakannya
sendiri, seperti pembangunan industri-industri berskala menengah dan kecil yang tidak
strategis, sebaiknya diserahkan kepada masyarakat

3. Ketepatan Target

Ketepatan berkenaan dengan tiga hal, yaitu:

1. Apakah target yang dintervensi sesuai dengan yang direncanakan, apakah tidak ada
tumpang tindih dengan intervensi lain, atau tidak bertentangan dengan intervensi
kebijakan lain.
 2. Apakah targetnya dalam kondisi siap untuk dintervensi ataukah tidak. Kesiapan bukan
saja dalam arti secara alami, namun juga apakah kondisi target ada dalam konflik atau
harmoni, dan apakah kondisi target ada dalam kondisi mendukung atau menolak.
3. Apakah intervensi implementasi kebijakan bersifat baru atau memperbarui
implementasi kebijakan sebelumnya. Terlalu banyak kebijakan yang tampaknya baru
namun pada prinsipnya mengulang kebijakan yang lama dengan hasil yang sama tidak
efektifnya dengan kebijakan sebelumnya.

4. Ketepatan Lingkungan

Ada dua lingkungan yang paling menentukan, yaitu:

1. Lingkungan Kebijakan

Yaitu interaksi antara lembaga perumus kebijakan dengan pelaksana kebijakan dengan
lembaga yang terkait. Donald J. Calista menyebutnya sebagai sebagai variabel endogen, yaitu
authoritative arrangement yang berkenaan dengan kekuatan sumber otoritas dari kebijakan,
network composition yang berkenaan dengan komposisi jejaring dari berbagai organisasi
yang terlibat kebijakan, baik dari pemerintah maupun masyarakat, implementation setting
yang berkenaan dengan posisi tawar-menawar antara otoritas yang mengeluarkan kebijakan
dan jejaring yang berkenaan dengan implementasi kebijakan.

2. Lingkungan Eksternal Kebijakan

Lingkungan ini oleh Calista disebut sebagai variabel eksogen, yang terdiri dari atas public
opinion, yaitu persepsi publik akan kebijakan dan implementasi kebijakan, interpretive
instutions yang berkenaan dengan interprestasi lembaga-lembaga strategis dalam masyarakat,
seperti media massa, kelompok penekan, dan kelompok kepentingan, dalam
menginterpretasikan kebijakan dan implementasi kebijakan, dan individuals, yakni individu-
individu tertentu yang mampu memainkan peran penting dalam menginterpretasikan
kebijakan dan implementasi kebijakan.

Ke-empat “tepat” tersebut masih perlu didukung oleh tiga jenis dukungan, yaitu:

1. Dukungan politik;
2. Dukungan strategik; dan
3. Dukungan teknis.

Selain tiga dukungan di atas, penelitian ataupun analisis tentang implementasi kebijakan
sebaiknya juga menggunakan model implementasi sesuai dengan isu kebijakannya,
sebagaimana yang digambarkan Matland berikut ini:
Ambiguitas Matland

Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan Publik Oleh

Pemerintah Daerah

George Edwards III (1980) mengungkapkan ada empat faktor dalam mengimplementasikan
suatu kebijakan publik yaitu:

1. Komunikasi
2. Sumber daya
3. Disposisi atau perilaku
4. Struktur Birokratik

Keempat faktor tersebut secara simultan bekerja dan berinteraksi satu sama lain agar
membantu proses implementasi atau sebaliknya menghambat proses implementasi. keempat
faktor tersebut saling mempengaruhi secara langsung ataupun tidak langsung keefektifan
implementasi kebijakan.

Sementara menurut Maarse (1987), Keberhasilan suatu kebijakan ditentukan oleh isi dari
kebijakan yang harus dilaksanakan dimana isi yang tidak jelas dan samar akan
membingungkan para pelaksana di lapangan sehingga interpretasinya akan berbeda.
Kemudian ditentukan pula oleh tingkat informasi dari aktor-aktor yang terlibat dalam
pelaksanaan sehingga pelaksana dapat bekerja optimal. Lalu ditentukan juga oleh banyaknya
dukungan yang harus dimiliki agar kebijakan dapat dilaksanakan dan pembagian dari potensi-
potensi yang ada seperti diferensiasi wewenang dalam struktur organisasi.

Atas dasar hal tersebut, dalam mengimplementasikan suatu kebijakan Pemerintah Daerah
harus memperhatikan bermacam-macam faktor. Arus informasi dan komunikasi perlu
diperhatikan sehingga tidak terjadi pemahaman yang berbeda antara isi kebijakan yang
diberikan oleh pusat dengan persepsi aparat pelaksana di daerah. Diperlukan pula dukungan
sumber daya maupun stakeholders yang terkait dengan proses implementasi kebijakan di
daerah. Diperlukan pula pembagian tugas maupun struktur birokrasi yang jelas di daerah
sehingga tidak terjadi ketimpangan tugas dalam proses implementasi suatu kebijakan di
daerah. Diperlukan pula nilai-nilai yang dapat dianut atau dijadikan pegangan oleh
pemerintah daerah untuk menerjemahkan setiap kebijakan yang harus diimplementasikan.

Peran Pemerintah Daerah Dalam Implementasi Kebijakan Publik

Menurut Fadilah Putra (2001), kebijakan publik adalah sesuatu yang dinamis dan kompleks
bukannya sesuatu yang kaku dan didominasi oleh para pemegang kekuasaan formal semata,
namun kebijakan publik kembali ke makna dasar demokratiknya, yaitu kebijakan yang dari,
oleh dan untuk publik (rakyat).

Sejak lahirnya Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan
Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004, yang disempurnakan dengan Undang-Undang proses
desentralisasi menghendaki kekuasaan terdistribusi hingga ke lapisan bawah di masyarakat.
Menurut Sudantoko (2003) Desentralisasi menjanjikan banyak hal bagi kemanfaatan dan
kesejahteraan kehidupan masyarakat di tingkat lokal.

Untuk mengimplementasikan kebijakan publik yang sesuai dengan makna dasarnya yakni
dari, oleh dan untuk rakyat diperlukan implementasi yang sesuai dengan keadaan masyarakat
setempat melalui desentralisasi yang diwujudkan perannya oleh pemerintah daerah yang
dianggap lebih mengenal dan lebih dekat dengan masyarakat lokal.

Menurut Undang-Undang Otonomi Daerah Nomor 22 tahun 1999 dan Undang-Undang

Nomor 25 tahun 1999, pemerintah dan masyarakat di daerah dipersilahkan mengurus rumah
tangganya sendiri secara bertanggung jawab. Pemerintah pusat tidak menguasai dengan
penuh, namun hanya sebatas memberi arahan, memantau, mengawasi dan mengevaluasi
pelaksanaan otonomi daerah. Dengan demikian setiap kebijakan nasional harus
diimplementasikan oleh pemerintah daerah. Implementasi tidak hanya dalam bentuk
menterjemahkan kebijakan dalam suatu pedoman teknis, tetapi juga dengan memperhatikan
berbagai faktor-faktor yang mempengaruhinya.

Agar pemerintah daerah dapat mengimplementasikan Kebijakan nasional diperlukan

pemahaman terhadap isu strategis yang hendak diaturnya, hal ini terkait dengan persepsi dari
aparat pemerintah daerah terhadap isu strategis tersebut. Tentang persoalan pemahaman
pemerintah daerah atau dikenal dengan persepsi sebenarnya merupakan bidang psikologis
yang memiliki dimensi kerumitan tinggi. Pembongkaran kerumitan variabel psikologis
berkaitan dengan persepsi, sebagaimana sikap dan kepribadian, merupakan pekerjaan yang
berat dan besar. Persepsi yang sederhananya dimengerti sebagai ”proses kognitif seseorang
untuk menafsirkan dan memahami lingkungannya” pada intinya merupakan bagian dari
tafsiran pribadi. Oleh karena itu individu yang berbeda akan memberi makna berbeda
terhadap obyek yang sama.

Karena persepsi yang berkaitan erat dengan kognisi atau pengetahuan, maka pengalaman
individu akan memegang peran penting dalam proses penafsiran obyek. Secara simultan,
persepsi akan mencakup penerimaan stimulus, pengorganisasian stimulus, dan penafsiran
stimulus, yang pada akirnya mempengaruhi perilaku dan pembentukan sikap seseorang.
Adanya potensi ketidakseimbangan antara cakupan persepsi tersebut, maka tidak
mengherankan apabila sering muncul kesalahan seseorang dalam mempersepsikan obyek
tertentu. Individu cenderung menginterpretasikan obyek sesuai dengan keadaannya sendiri
(Gibson Ivancevich Donnelly, 1895: 58-61).

Persepsi demikian penting dan memiliki relevansi mendasar dalam kaitannya dengan perilaku
organisasi, sebagaimana organisasi pemerintah daerah. Namun demikian yang pertama perlu
difahami tentang persepsi adalah, bahwa persepsi tidak mungkin dapat berdiri sendiri tanpa
adanya keterjalinan dengan komunikasi. Dengan demikian antara persepsi dan komunikasi
terjalin suatu interdependensi yang kuat. Agar lebih jelas perlu dikemukakan terlebih dahulu
makna persepsi dan komunikasi sebagai berikut:

Persepsi adalah proses kognitif yang dialami oleh setiap orang didalam memahami informasi
tentang lingkungannya, baik melalui penglihatan, pendengaran, penghayatan, perasaan, dan
penciuman.

Komunikasi adalah suatu proses penyampaian dan penerimaan berita atau informasi dari
seseorang ke orang lain.
Persepsi pada dasarnya terbentuk karena adanya kolaborasi antara faktor internal dan
eksternal. Faktor internal merupakan proses pemahaman didalam sistem nilai, tujuan,
kepercayaan dan penilaian atas hasil yang dicapai. Sedangkan faktor eksternal berarti
lingkungan yang mempengaruhi. Kolaborasi antara faktor internal dan eksternal yang pada
gilirannya melahirkan persepsi, hanya dapat mungkin berlangsung dalam suatu proses yang
dinamakan komunikasi. Demikian pula sebaliknya, suatu komunikasi hanya mungkin
berlangsung berdasarkan suatu persepsi dari orang-orang yang terlibat (Miftah Thoha, 1983:
145)

Berdasarkan pemahaman tersebut ternyatalah bahwa persepsi sebenarnya merupakan suatu

kegiatan interpretatif terhadap situasi sehingga tidak dapat dikatakan sebagai kebenaran atas
situasi. Sebagai suatu proses yang sangat kompleks, persepsi dapat menghasilkan suatu
kesimpulan atas suatu realitas yang kemungkinan sangat berbeda dengan realitas yang
sesungguhnya. Meskipun persepsi sangat tergantung pada penginderaan sebagaimana
dipahami dalam batasan persepsi, namun persepsi tidak sama dengan penginderaan. Proses
persepsi lebih luas dan rumit dibanding penginderaan, karena persepsi secara kognitif dapat
melakukan aktivitas seleksi, penyusunan, penyederhanaan, pengubahan dan penafsiran
terhadap data. Atau dengan kata lain melalui proses persepsi, maka proses penginderaan
dapat dimanipulasi dalam bentuk penambahan-penambahan ataupun pengurangan-
pengurangan (Miftah Thoha, 2004: 159).

Pada sisi lain, persepsi juga berkaitan langsung dengan motivasi. Persepsi yang merupakan
suatu kesadaran kognitif, merupakan penilaian umpan balik dari kenyataan lingkungan yang
dialaminya dan rangsangan yang diterima. Setelah persepsi terjadi, maka reaksi selanjutnya
adalah motivasi untuk betingkah laku (Cushway, 1993). Motivasi menguraikan cara individu
berperilaku sebagai reaksi dari adanya persepsi, dengan terlebih dahulu melibatkan tahapan
negosiasi (Shortell, 1988). Kemampuan pemimpin dalam memberikan motivasi kepada
bawahan secara efektif, sangat memerlukan komunikasi yang baik. Pimpinan harus memiliki
kemampuan untuk menjalankan kerjasama dan menyesuaikan antara kebutuhan staf dan tugas
organisasi. Berbagai teori dikemukakan para ahli tentang cara melakukan motivasi (Burges,
1988). Dalam permasalahan organisaasi, perilaku ini sangat dipengaruhi oleh tujuan, visi,
misi, panutan, tanggung jawab, batas waktu, dan komunikasi. Selain itu, perilaku akan
dipermudah oleh sumber daya yang dimiliki, baik alat, dana, informasi, personil, waktu, dan
kewenangan (Cushway, 1993).

Jelaslah bahwa persepsi seorang manajer terhadap perubahan organisasi maupun tugas yang
harus dilakukan seorang manajer adalah menyesuaikan diri dengan lingkungan yang dihadapi
agar mendapatkan kesamaan persepsi terhadap tujuan, misi, dan tanggung jawab, serta
organisasi yang dipimpinnya, sehingga organisasi dapat mencapai tujuan dan misinya dengan
baik, efisien, dan efektif (Cushway, 1993). Kesamaan persepsi akan mendorong terbentuknya
motivasi yang mendukung makna dari perubahan-perubahan yang terjadi, dengan kata lain
bahwa kesamaan persepsi akan mendorong terciptanya motivasi bagi pelaksanaan pencapaian
tujuan dan misi yang dihadapinya. Dengan motivasi, maka perilaku yang diinginkan akan
menjadi faktor yang menentukan tercapainya tujuan organisasi.

Faktor internal yang yang menonjol mempengaruhi terjadinya persepsi antara lain proses
belajar, motivasi, dan kepribadian. Sedangkan faktor ekternal terdiri atas intensitas, ukuran,
keberlawanan, pengulangan, dan gerakan. Pengorganisasian atas faktor internal dan ekternal
tersebut dapat melahirkan suatu pengertian dalam bentuk: kesamaan dan ketidaksamaan,
kedekatan dalam ruang, dan kedekatan dalam waktu. Pengorganisasian dalam bentuk
kesamaan dan ketidaksamaan akan mempersepsikan obyek sebagai berhubungan dan tidak
berhubungan. Pengorganisasian bentuk kedekatan dalam ruang akan mempersepsikan obyek
sebagai berhubungan. Pengorganisasian bentuk kedekatan dalam waktu akan
mempersepsikan obyek sebagai berhubungan.

Pada akhirnya yang penting dipahami dalam kaitannya dengan perilaku organisasi adalah
konsep persepsi sosial. Persepsi sosial mengandung makna berhubungan langsung dengan
pemahaman individual terhadap pihak lain. Didalam persepsi sosial akan terjadi pelibatan
antara pihak penilai dan pihak dinilai yang memiliki karakteristik masing-masing. Karakter
pihak penilai antara lain: mengetahui karakter diri sendiri, karakter diri sendiri seolah dapat
mempengaruhi karakter pihak lain, aspek menyenangkan dari pihak lain seolah mampu
dilihat oleh diri sendiri, dan ketepatan dalam menilai orang lain bukan merupakan kecakapan
yang berdiri sendiri. Sedangkan karakter pihak dinilai antara lain: status pihak dinilai
mempengaruhi persepsi penilai, pihak dinilai ditempatkan dalam kategori tertentu, Sifat atau
perangai pihak dinilai mempengaruhi persepsi penilai.

Persepsi dalam manajemen pemerintah daerah, secara umum diartikan sebagai respon
pemerintah daerah terhadap perubahan yang terjadi, dan hal ini tergantung pada perhatian dan
kebutuhan-kebutuhan, serta tujuan-tujuan dari manajer itu sendiri (Shortell, 1988). Bagi
organisasi pemerintah daerah, pemahaman terhadap perubahan-perubahan yang terjadi
tersebut dapat dilakukan melalui empat pendekatan sebagai berikut:

1. Melakukan motivasi kepada para anggota, baik perorangan maupun dalam kelompok,
untuk menumbuhkan kesamaan persepsi, kebersamaan, mengurangi konflik,
meningkatkan semangat kerja, dan menyusun kekuatan yang dimiliki.
2. Melakukan penguasaan tehnik operasional dalam rangka mencapai produktivitas,
efisiensi, peningkatan mutu, dan orientasi terhadap pelanggan.
3. Menyusun kembali bentuk organisasi yang cocok dan sesuai dengan lingkungan
kebutuhan, tantangan, maupun peluang yang dihadapi.
4. Memiliki wawasan jauh ke depan, dan mengembangkan pola pikir strategi, pro-aktif,
kreatif dalam menyongsong masa depannya (Shortell, 1988).

Konstruksi tentang persepsi sebagaimana terurai di atas, pada akhirnya harus menyadari
pentingnya pemahaman atas ”persepsi sosial” dan ”persepsi selektif” Kepentingan
pemahaman terhadap persepsi sosial dikarenakan kita hidup dalam suatu organisasi,
sedangkan kepentingan pemahaman terhadap persepsi selektif karena kita harus mampu
bersikap kritis terhadap besarnya informasi dan data yang masuk. Persepsi sosial dan persepsi
selektif lebihlanjut dapat diuraikan lebih lanjut.

Persepsi sosial secara umum dapat dibagi dalam tiga aspek, yaitu aspek atribusi, stereotype
dan hallo effect.

1. Aspek Atribusi: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung

menginterpretasikan obyek dalam kondisi sebab akibat. Contoh: Persepsi seseorang
terhadap perilaku pejabat yang cenderung lunak terhadap wanita, dikarenakan semua
anaknya adalah wanita.
2. Aspek Stereotype: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung
menginterpretasikan obyek dalam kondisi beberapa kategori. Contoh: Persepsi
 seseorang terhadap perilaku pejabat dilihat dari kategori suku, akan menghasilkan
interpretasi bahwa pejabat dari suku batak dinilai kasar dan pejabat dari suku sunda
dinilai lebih halus. Namun jika dilihat dari kategori ketegasan, akan menghasilkan
interpretasi bahwa pejabat dari suku batak dinilai lebih tegas.
3. Aspek Hallo Effect: merupakan aspek dalam persepsi sosial yang cenderung
menginterpretasikan obyek berdasarkan sifat tunggal saja. Contoh: Persepsi seseorang
terhadap perilaku pejabat dilihat hanya dari sifat rajinnya saja, sehingga sifat-sifat lain
tidak diperhitungkan.

Sebagaimana didalam persepsi sosial, maka didalam persepsi selektif terdapat beberapa aspek
yang perlu diperhatikan, antara lain adalah aspek karakteristik, situasi, kebutuhan, dan emosi.

1. Aspek Karakteristik: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung

menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria diri sendiri. Contoh: Seorang anggota
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sangat kritis, cenderung akan memiliki
persepsi mitra kerjanya juga memiliki sikap kritis.
2. Aspek Situasi: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung
menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria situasi. Contoh: Seorang anggota
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang terdesak waktu untuk menyelesaikan
tugas, cenderung akan memiliki persepsi yang dipengaruhi oleh keterbatasan waktu
sehingga terkadang berpotensi mengabaikan beberapa prosedur yang biasanya
dilakukan.
3. Aspek Kebutuhan: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung
menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria kebutuhan. Contoh: Seorang anggota
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang membutuhkan data pembanding
untuk menyelesaikan tugas, cenderung akan memiliki persepsi ang dipengaruhi oleh
kebutuhan akan data tersebut sehingga berpotensi kurang teliti dalam penggunaan
data.
4. Aspek Emosi: merupakan aspek dalam persepsi selektif yang cenderung
menginterpretasikan obyek berdasarkan kriteria emosi. Contoh: Seorang anggota
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang sedang dalam kondisi emosional oleh suatu
sebab, cenderung akan memiliki persepsi bahwa peraturan organisasi yang ada sangat
buruk.

Fungsi dan Peran Pemerintah Daerah

Pemerintah selaku pemegang kekuasaan eksekutif dibedakan dalam dua pengertian yuridis,
yakni:

1. Selaku alat kelengkapan negara yang bertindak untuk dan atas nama negara yang
kekuasaannya melekat pada kedudukan seorang kepala negara.
2. Selaku pemegang kekuasaan tertinggi atas penyelenggaraan pemerintahan atau selaku
administrator negara (pejabat atau badan atas usaha negara)

Pemerintahan adalah berkenaan dengan sistem, fungsi, cara, perbuatan, kegiatan, urusan, atau
tindakan memerintah yang dilakukan atau diselenggarakan atau dilaksanakan oleh
pemerintah. Eksekutif adalah cabang kekuasaan dalam negara yang melaksanakan kebijakan
publik (kenegaraan dan atau pemerintahan) melalui peraturan perundang-undangan yang
telah ditetapkan oleh lembaga legislatif maupun atas inisiatif sendiri.

Administrasi (negara) adalah badan atau jabatan dalam lapangan kekuasaan eksekutif yang
mempunyai kekuasaan mandiri berdasarkan hukum untuk melakukan tindakan-tindakan, baik
di lapangan pengaturan maupun penyelenggaraan administrasi (negara).

Berkaitan hubungan antara pemerintahan dan administrasi negara, maka didalam organisasi
modern sebagaimana negara dan perangkatnya, Max Weber mengintroduksi terminologi
birokrasi dengan mengatakan sebagai berikut: (Dahl, 1994: 13)

Pemerintah tidak lain adalah yang berhasil menopang klaim bahwa perintahlah yang secara
eksklusif berhak menggunakan kekuatan fisik untuk memaksakan aturan-aturannya dalam
suatu batas wilayah tertentu. Sedangkan dalam pelaksanaan organisasi pemerintahan dibentuk
birokrasi.

Tugas pokok pemerintahan adalah pelayanan yang membuahkan kemandirian, pembangunan

menciptakan kemakmuran. Sedangkan Birokrasi itu sendiri dapat dibedakan menjadi dua,
yaitu:

1. Birokrasi patrimonial yang berfungsi berdasarkan nilai-nilai tradisional yang tidak

memisahkan antara tugas, wewenang, dan tanggung jawab dinas dengan urusan
pribadi pejabat.
2. Birokrasi modern (rasional) dicirikan dengan adanya spesialisasi, hukum, pemisahan
tugas dinas dan urusan pribadi.

Lebih jauh berkaitan dengan birokrasi publik di Indonesia, Miftah Thoha (Miftah Thoha,
2000: 4-5) memberikan catatan tentang restrukturisasi dan reposisi birokrasi publik.
Sekurangnya terdapat tiga aspek yang perlu diperhatikan, yaitu aspek penegakan demokrasi,
aspek perubahan sistem politik, dan aspek perkembangan teknologi informasi.

1. Aspek Penegakan Demokrasi: Prinsip demokrasi yang paling urgen adalah

meletakkan kekuasaan pada rakyat dan bukan pada penguasa. Oleh karena itu struktur
kelembagaan pemerintah yang disebut birokrasi tidak dapat lepas dari kontrol rakyat.
Wujud kekuasaan dan peran rakyat ialah bahwa pada setiap penyusunan birokrasi
harus berdasarkan undang-undang. Berdasarkan undang-undang, rakyat terlibat dalam
mendesain dan menetapkan lembaga-lembaga pemerintahan atau birokrasi di pusat
maupun di daerah.
2. Aspek Perubahan Sistem Politik: Era reformasi saat ini sungguh menghadapi
persoalan kondisi mental, sikap dan perilaku politik warisan rezim terdahulu terutama
dalam kerangka single majority Golongan Karya. Pada masa orde baru semua posisi
jabatan dalam organisasi publik ditempati oleh kader-kader Golkar. Oleh karena itu
tidak dapat dibedakan manakah yang “birokrat tulen” dan manakah “birokrat
partisan” Struktur organisasi publik berkembang antara pejabat birokrasi dan pejabat
politik. Semua organisasi pemerintah dikaburkan antara jabatan karier dan nonkarier,
antara jabatan birokrasi dan jabatan politik.
 3. Aspek Perkembangan Teknologi Informasi: Kemajuan jaman dan perubahan global
telah menjadikan cara kerja suatu birokrasi dengan menggunakan teknologi informasi.
Cara demikian telah menciptakan “birokrasi tanpa batas dan tanpa kertas”
Berdasarkan kondisi demikian, maka tatanan organisasi akan berubah menjadi lebih
pendek dan ramping. Sesuai dengan asas demokrasi, kewenangan birokrasi menjadi
tidak hanya berada pada tataran penguasa melainkan tersebar dimana-mana
(decentralized). Birokrasi tanpa batas dan tanpa kertas telah menjadikan birokrasi
tidak lagi secara tegas mengikuti garis hirarki. Struktur organisasi bersifat ad-hoc,
komite, dan matrik akan menjadi model organisasi mendatang, yang sering disebut
sebagai organisasi struktur logis (logical structure).

Menurut Max Weber (Dahl, 1994:13),

pemerintah tidak lain adalah yang berhasil menopang klaim bahwa perintahlah yang secara
eksklusif berhak menggunakan kekuatan fisik untuk memaksakan aturan-aturannya dalam
suatu batas wilayah tertentu. Sedangkan dalam pelaksanaan organisasi pemerintahan dibentuk
birokrasi.

Sedangkan tugas pokok pemerintahan adalah pelayanan yang membuahkan kemandirian,

pembangunan menciptakan kemakmuran

Pada suatu pemerintahan terdapat fungsi legislasi. Fungsi legislasi secara umum adalah
fungsi untuk membuat peraturan perundang-undangan atau pembuatan kebijakan. Mengacu
pada pengertian ini, kewenangan legislasi sebenarnya tidak hanya dimiliki oleh parlemen
(DPR/DPRD), tetapi juga oleh institusi-institusi lain seperti eksekutif serta yudikatif. Akan
tetapi kajian modul ini hanya akan berfokus pada peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
(DPRD) dalam proses penyusunan Peraturan Daerah (Perda).

Sesuai dengan UU nomor 22 tahun 2003 (tentang Susunan Dan Kedudukan Majelis
Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah), DPRD merupakan sebuah lembaga perwakilan rakyat
yang berkedudukan sebagai lembaga pemerintahan daerah provinsi/kabupaten/kota. Dalam
UU nomor 32 tahun 2004 (tentang Pemerintahan Daerah) menyebutkan DPRD sebagai
lembaga perwakilan rakyat yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan di
daerah. Sebagai sebuah lembaga pemerintahan di daerah atau unsur penyelenggara
pemerintahan di daerah, DPRD mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.

Untuk fungsi legislasi sendiri, terdapat beberapa peraturan perundangan yang mengatur
pelaksanaan fungsi ini, antara lain:

1. Undang-Undang nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan
2. Peraturan Pemerintah nomor 25 tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib
DPRD
Fungsi legislasi dari DPRD adalah bersama-sama dengan Kepala Daerah membuat dan
menetapkan Perda, yang berfungsi sebagai:

1. Perda sebagai arah pembangunan

Sebagai kebijakan publik tertinggi di daerah, Perda harus menjadi acuan seluruh kebijakan
publik yang dibuat termasuk didalamnya sebagai acuan daerah dalam menyusun program
pembangunan daerah. Contoh konkritnya adalah Perda tentang Rencana Pembangunan
Jangka Panjang (RPJP) Daerah dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) atau
Rencana Strategik Daerah (RENSTRADA).

2. Perda sebagai Arah Pemerintahan di Daerah

Sesuai dengan Tap MPR Nomor XI tahun 1998 serta UU Nomor 28 tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari KKN, maka ditetapkan asas-asas umum
penyelenggaraan negara yang baik (good governance). Dalam penerapan asas tersebut untuk
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang bersih dan bebas dari KKN, maka asas-asas
tersebut merupakan acuan dalam penyusunan Perda sebagai peraturan pelaksanaannya di
daerah.

Fungsi penganggaran merupakan salah satu fungsi DPRD yang diwujudkan dengan
menyusun dan menetapkan anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) bersama-sama
pemerintah daerah. Dalam melaksanakan fungsi penganggaran tersebut DPRD harus terlibat
secara aktif, proaktif, bukan reaktif, dan bukan hanya sebagai lembaga legitimasi usulan
APBD yang diajukan pemerintah daerah.

Fungsi penganggaran memegang peranan yang sangat penting dalam mewujudkan

kesejahteraan rakyat, karena APBD yang dihasilkan oleh fungsi penganggaran DPRD
memiliki fungsi sebagai berikut:

1. APBD sebagai fungsi kebijakan fiskal

Sebagai cerminan kebijakan fiskal, APBD memiliki 3 (tiga) fungsi utama, yaitu:

1. Fungsi alokasi

Fungsi alokasi mengandung arti bahwa APBD harus diarahkan untuk menciptakan lapangan
kerja/mengurangi pengangguran, mengurangi pemborosan sumber daya, serta meningkatkan
efisiensi dan efektivitas perekonomian. APBD harus dialokasikan sesuai dengan skala
prioritas yang telah ditetapkan.

2. Fungsi distribusi

Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan APBD harus memperhatikan rasa
keadilan dan kepatutan. Jika fungsi distribusi APBD berjalan dengan baik, maka APBD dapat
mengurangi ketimpangan dan kesenjangan dalam berbagai hal.

3. Fungsi stabilisasi
Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa APBD merupakan alat untuk memelihara dan
mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian daerah.

2. APBD sebagai fungsi investasi daerah

Dalam pandangan manajemen keuangan daerah, APBD merupakan rencana investasi daerah
yang dapat meningkatkan daya saing daerah dan kesejahteraan rakyat. Oleh karena itu,
APBD harus disusun sebaik mungkin agar dapat menghasilkan efek ganda (multiplier effect)
bagi peningkatan daya saing daerah yang pada akhirnya akan meningkatkan kesejahteraan
rakyat secara berkesinambungan.

3. APBD sebagai fungsi manajemen pemerintahan daerah

Sebagai fungsi manajemen pemerintahan daerah, APBD mempunyai fungsi sebagai pedoman
kerja, alat pengendalian (control), dan alat ukur kinerja bagi pemerintah daerah. Dengan kata
lain, dipandang dari sudut fungsi manajemen pemerintah daerah, APBD memiliki fungsi
perencanaan, otorisasi, dan pengawasan. Dalam penjelasan PP Nomor 58/2005, fungsi
perencanaan, otorisasi, dan pengawasan didefinisikan sebagai berikut:

1. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi

pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang
bersangkutan.
2. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar untuk
melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.
3. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi
pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan
daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

Uraian di atas memberikan gambaran jelas bahwa fungsi penganggaran memiliki peranan
yang sangat penting dalam pembangunan daerah. Selain itu, fungsi penganggaran yang baik
mendorong terciptanya tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Pengawasan
adalah mutlak diperlukan, sebab pengawasan merupakan salah satu kegiatan dalam rangka
upaya pencegahan. Jadi norma pengawasan harus benar-benar diatur secara rinci, sistematis,
dan jelas, baik menyangkut instansi/pajabat pangawas, obyek pengawasan, prosedur (tata
cara), koordinasi, persyaratan, dan akibat pengawasan.

Pengawasan terhadap kegiatan usaha ini sekurang-kurangnya meliputi 3 (tiga) aspek, yaitu:

1. Pemantauan penaatan (compliance monitoring).

2. Pengamatan dan pemantauan lapangan.
3. Evaluasi.

Paling tidak ada empat faktor yang menentukan hubungan pusat dan daerah dalam otonomi
daerah menurut Bagir Manan (2002) yaitu hubungan kewenangan, hubungan keuangan,
hubungan pengawasan dan hubungan yang timbul dari susunan organisasi pemerintahan di
daerah. Dikaitan dengan topik kajian ini yang, maka uraian berikut akan lebih menitik
beratkan pada hal-hal yang berkaitan dengan pengawasan.
Hubungan kewenangan, antara lain bertalian dengan cara pembagian urusan penyelenggaraan
pemerintahan atau cara menentukan urusan rumah tangga daerah. Cara penentuan ini akan
mencerminkan suatu bentuk otonomi terbatas atau otonomi luas. Dapat digolongkan sebagai
otonomi terbatas apabila: Pertama, urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan secara
kategoris dan pengembangannya diatur dengan cara tertentu pula. Kedua, sistem supervisi
dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa, sehingga daerah otonom kehilangan
kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara mengatur dan mengurus rumah tangga
daerahnya. Ketiga, sistem hubungan keuangan antara pusat dan daerah dilakukan sepihak
oleh Pusat, sehingga dapat menimbulkan pengaruh pada keuangan daerah.

UU Nomor 22 Tahun 1999 sangat mengendorkan sistem pengawasan. Dalam Penjelasan

Umum angka 10 menyatakan:

“… sedangkan pengawasan lebih ditekankan pada pengawasan represif untuk lebih memberi
kebebasan kepada daerah otonom dalam mengambil keputusan serta memberikan peran
kepada DPRD dalam mewujudkan fungsinya sebagai badan pengawas terhadap pelaksanaan
otonomi daerah.”

Karena itu peraturan daerah yang ditetapkan daerah otonom tidak memerlukan pengesahan
terlebih dahulu oleh pejabat yang berwenang. Meniadakan syarat pengesahan (preventief
toezicht) dapat menimbulkan masalah hukum yang rumit.

Perangkat Pemerintah Daerah Sebagai Implementator Kebijakan Publik

Seperti diamanatkan dalam pasal 120 Undang-Undang no 32 tahun 2004 mengenai

pemerintahan daerah, dinyatakan bahwa setiap pemerintahan daerah diharuskan memiliki
perangkat daerah dengan komposisi sebagai berikut:

1. Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas
daerah, dan lembaga teknis daerah.
2. Perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD,
dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan, dan kelurahan.

Sekretariat daerah dipimpin oleh Sekretaris Daerah yang mempunyai tugas dan kewajiban
membantu kepala daerah dalam menyusun kebijakan dan mengkoordinasikan dinas daerah
dan lembaga teknis daerah. Dalam pelaksanaan tugas dan kewajibannya, sekretaris daerah
bertanggung jawab kepada kepala daerah.

Sekretariat DPRD dipimpin oleh Sekretaris DPRD.yang diangkat dan diberhentikan oleh
Gubernur/Bupati/Walikota dengan persetujuan DPRD.

Sekretaris DPRD mempunyai tugas:

1. Menyelenggarakan administrasi kesekretariatan DPRD.

 2. Menyelenggarakan administrasi keuangan DPRD.
3. Mendukung pelaksanaan tugas dan fungsi DPRD
4. Menyediakan dan mengkoordinasi tenaga ahli yang diperlukan oleh DPRD dalam
melaksanakan fungsinya sesuai dengan kemampuan keuangan daerah.

Sekretaris DPRD dalam melaksanakan tugasnya secara teknis operasional berada dibawah
dan bertanggung jawab kepada pimpinan DPRD dan secara administratif bertanggung jawab
kepada kepala daerah melalui Sekretaris Daerah.

Untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintah daerah di bidang-bidang tertentu khususnya

sebelas kewenangan wajib, maka pemerintah daerah membentuk dinas-dinas. Dinas daerah
merupakan unsur pelaksana otonomi daerah. Dinas daerah dipimpin oleh kepala dinas yang
diangkat dan diberhentikan oleh kepala daerah dari pegawai negeri sipil yang memenuhi
syarat atas usul Sekretaris Daerah. Kepala dinas daerah bertanggung jawab kepada kepala
daerah melalui Sekretaris Daerah.

Untuk melaksanakan tugas-tugas strategis setiap pemerintah daerah dapat membentuk

lembaga teknis daerah. Lembaga teknis daerah merupakan unsur pendukung tugas kepala
daerah dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik berbentuk
badan, kantor, atau rumah sakit umum daerah.

Badan, kantor atau rumah sakit umum daerah sebagaimana dimaksud dipimpin oleh kepala
badan, kepala kantor, atau kepala rumah sakit umum daerah yang diangkat oleh kepala
daerah dari pegawai negeri sipil yang memenuhi syarat atas usul Sekretaris Daerah. Kepala
badan, kantor, atau rumah sakit umum daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah
melalui Sekretaris Daerah.

Sementara itu untuk susunan organisasi serta tata kerja pemerintah daerah disusun
berdasarkan kewenangan, kebutuhan dan kemampuan yang pengaturan lebih lanjutnya
ditetapkan dalam Perda dengan memperhatikan faktor-faktor tertentu dan berpedoman pada
Peraturan Pemerintah. Pengendalian organisasi perangkat daerah sebagaimana dimaksud
diatas dilakukan oleh Pemerintah untuk provinsi dan oleh Gubernur untuk kabupaten/kota
dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah.